Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-методологические подходы к изучению эффективности управления деятельности региональных структур публичной власти 13
1.1. Публичная власть как объект социологического анализа 13
1.2. Социальная сущность публичной власти и особенности управления деятельностью ее структур 50
ГЛАВА 2. Эффективность управления региональными структурами публичной власти и пути его совершенствования 80
2.1. Факторы и критерии эффективности управления деятельностью региональных структур публичной власти: понятие и основные характеристики 80
2.2. Профессионализм кадров региональных органов публичной власти как фактор ее эффективности 102
2.3.Общественное мнение как фактор и критерий эффективности управления деятельностью органов публичной власти 118
2.4. Основные направления совершенствования управления деятельностью структур публичной власти в регионе 141
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 155
Библиографический список 161
Приложение 178
- Публичная власть как объект социологического анализа
- Факторы и критерии эффективности управления деятельностью региональных структур публичной власти: понятие и основные характеристики
- Профессионализм кадров региональных органов публичной власти как фактор ее эффективности
- Основные направления совершенствования управления деятельностью структур публичной власти в регионе
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Переход современного российского общества от кризисно-реформируемого состояния к устойчивому развитию и связанные с этим модернизация политической системы общества и укрепление государственности закономерно актуализируют необходимость повышения эффективности функционирования структур власти и управления всех уровней.
* Повышению управляемости общества во многом способствует
проводимая в стране административная реформа, направленная на
выстраивание новой системы властных отношений, на формирование новых
властных и управленческих структур на федеральном, региональном и
местном уровнях, на совершенствование механизма взаимодействия этих
структур. Действенным фактором эффективности деятельности властных
структур выступает управление их функционированием.
Эффективность управления деятельностью органов власти, весьма значимая сегодня для регионов и местного самоуправления, обуславливается влиянием целого ряда факторов, изучение и учет которых имеет не только познавательный, но и практический смысл.
Публичность как важный аспект рассмотрения власти представляет собой отдельный интерес. Изучение феномена публичной власти, ее особенностей, целей, задач, условий эффективности позволит оптимизировать процесс государственного управления. Актуальность
* исследования проблем эффективного управления в структурах публичной
власти обусловлена, прежде всего, тем, что в современных российских
условиях актуально все, что имеет отношение к властным отношениям,
закономерностям их генезиса, функционирования и развития.
Однако, реальная проблема, встающая перед исследователем - это не
просто констатация актуальности исследования деятельности органов
/^ публичной власти, это выявление наиболее перспективных направлений их
развития. Исследование данной проблемы необходимо для раскрытия перспектив оптимизации управления деятельностью структур публичной власти с целью повышения их эффективности, а через это и управляемости обществом в целом.
Актуальность проблемы настоящего исследования обусловлена также и необходимостью совершенствования теоретико-методологических и концептуальных основ изучения понятий "публичная власть", "эффективность управления структур публичной власти", "влияние модернизации общественных отношений на публичность власти"; потребностью социологического изучения общего и особенного в содержании эффективности публичной власти и управления деятельностью ее структур на федеральном и региональном уровнях.
Степень научной разработанности проблемы. Проблемы эффективной власти и оптимального функционирования ее публичных структур интересовали мыслителей и политиков всех времен, от древности до наших дней. Аристотель, Конфуций, Сократ, Платон, Полибий ,1 и другие их современники размышляли о происхождении и природе власти, ее сущности как отношений зависимости и взаимозависимости о правильных и неправильных формах правления, причинах падения одних властных режимов, устойчивости и расцвета других. Именно в политической мысли античного мира впервые начинают рассматриваться понятия, связанные с равенством, свободой и справедливостью, анализируются различные аспекты властных отношений и правовых норм как важных условий упорядочения отношений между людьми. Особое место в трудах древних мыслителей отводится государству, различным формам его устройства, проблемам стабильности и изменчивости общественных отношений и роли власти в этих процессах.
Платон. Собрание сочинений: В 4 т. Т. 3. М: Юрайт-М, 1994. - С. 192; Аристотель. Сочинения в 4 т. Т. 4. М.: Изд-во «Норма», 1984. - С. 109.
Значительный вклад в осмысление природы властных отношений эффективности властных структур внесли представители нового времени: Т. Гоббс, Дж. Локк, Н. Макиавелли, Ш. Монтескье, Ж-Ж Руссо, А. Сен-Симон, А. де Токвиль1.
Существенен вклад в изучение сущности власти и властных отношений дореволюционных отечественных ученых, таких как В.Белинский, Н Бердяев, А. Герцен, Т. Грановский, И. Ильин, Н. Карамзин, И. Киреевский, Н. Новгородцев, Н. Чернышевский, П. Чичерин.
Наиболее важное теоретико-методологическое значение для изучения проблемы эффективности управления деятельностью структур публичной власти имели работы М. Вебера, Э. Дюркгейма, В. Ленина, К. Маркса, П. Сорокина, Г. Спенсера, заложивших основы социологического подхода к пониманию сущности и природы власти и функционированию различных властных структур. Дальнейшее развитие социологический подход к политике получил развитие в трудах П. Бурдье, Е. Вятра, В.Н. Иванова, Н.М. Кейзерова, Д. Кола, А.И. Кравченко, Б.И. Краснова, С. Липсета, Р. Мертона, Г.В. Осипова, Т. Парсонса, Ж.Т. Тощенко и других российских и зарубежных ученых2.
' См: Machiavelli, N. The Prince. Trans. G. Bull, Harmondsworth: Pengyin, 1961. p. 124-132; См.: Гоббс Т. Сочинения в двух томах. Т. 2. М.: Мысль. 1991. - С. 118; См.: Локк Дж. Сочинения. М.: Мысль. 1994. - С. 213; См.: Плавинская Н.Ю. «Дух законов» Монтескье и публицистика Великой французской революции 1989 // От старого порядка к революции. Л.: Изд-во ЛГУ. 2000. С. 145-155; Баскин М.П. Ж-Ж Руссо - М.: ИНФРА-М, 2004. - 322 с; Сен-Симон А, Сочинения. Л.: ЛГУ. - 1999. - 214с; А. де Токвиль. Избранные сочинения. М.: Мысль. 1999.-С. 112-144.
Вебер М. Избранные произведения. - М.: Прогресс, 1990.- 412с; Вебер М. Политика как призвание и профессия. — Вебер М. Избранные произведения. М., 1990, с. 646-647; Бурдье П. Социальное пространство и символическая власть. — Бурдье П. Начала. М.: Наука, 1994. - 443с; Иванов Д. Властта: Философско-социологический анализ. - София: Изд-во «София», 1985. С. 150; Кравченко А.И. Социальная структура, статусы и роли // Социально-политический журнал, 1996. - № 2. - С43-54; Осипов Г.В. Новые социально-экономические условия переходного периода и общественные требования к личности. -Казань: НССО, 1996. - 100 с. Парсонс Т. Система современных обществ. - М., 1998. -322с; Парсонс Т. Понятие общества: компоненты и их взаимоотношения. Теоретическая социология. Антология: В 2 ч. Ч. 2 / Под ред. СП. Бантковского. М.: Учебная литература, 2002.-512с; См.: Бурдье П. Социальное пространство и символическая власть. //Бурдье П. Начала. М.: Мысль, 1994. - 158 с; Тощенко Ж.Т. О понятийном аппарате социологии. Социол. Исследования.- 2002. - № 9.- С.22-25.
Управление деятельностью органов публичной власти всех уровней является разновидность социального управления, поэтому для изучения проблемы с теоретико-методологической и концептуальной точек зрения большое значение имеют публикации по социологии управления, государственному и муниципальному управлению, менеджменту А.Ф. Аверина, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, Е.М. Бабосова, Т.П. Галкина, Д.М. Гвишиани, В.Д. Голикова, В.Д. Граждана, Г.Е. Зборовского, А. Лоутона, Э. Роуза, И.М. Шепеля и других1.
В последние годы в связи, в связи с модернизацией политической системы российского общества и связанной с нею административной реформой, особую актуальность и практическую значимость приобрела проблема эффективного функционирования структур всех ветвей власти на всех уровнях и, прежде всего, на региональном. Это обусловило все возрастающий интерес исследователей к эффективности функционирования властных структур и эффективности управления их деятельностью. Это труды А.С. Автономова, М.В. Баглая, Н.И. Бирюкова, В.Я. Гельмана, Ю.Д. Дмитриева, А.А. Захарова, Е.М. Орловой, В.М. Сергеева, А.Н. Соколова, А.И. Соловьева и других2.
Занимаются научным осмыслением этих проблем и в регионах. Здесь следует назвать работы В.Г. Азнагулова, М.А. Аюпова, Н.М. Байкова,В.Е. Бугеры, А.З. Гильманова, И.Р. Гимаева, А.Г. Еникеева, С.Н. Лаврентьева, В.К. Самигуллина3.
Атаманчук Г.В. О реформировании государственной службы // Государственная служба России: проблемы становления и развития. М., : Знание. 2001. - 213с; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. - 2-е изд., дополн. - М.: Экономика, 2004. - С. 54; Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М.: Экономика, 1996. -176с; Гвишиани Л.М. Управление, планирование и организация научных и технических исследований. - М.: Из-во СЭВ, 1991. - 231 с; Граждан В.Д. Проблемные вопросы государственной службы // Государственная служба России: проблемы становления и развития. М.: Сфера, 2001. -221с.
Соколов А.Н. Правовое государство: Идея, теория, практика [Монография] . Курск: Курск.гос техн. ун-т., 1994. -234с
3 Аюпов М.А. Государственная власть и политико-трансформационные процессы в переходном обществе- М.: Изд-во РАГС, 2003. - 206 с; Гильманов А.З. Местное
Изучение проблемы эффективности управления деятельностью региональных структур публичной власти в методологическом плане невозможно без учета теоретических положений раскрывающих сущность и содержание эффективности различных видов социальной деятельности, включая управленческую, определяющих основания для разработки критериев оценки этой эффективности, теорию и методику ее определения.
Здесь следует назвать публикации Дж. М. Гилязитдинова, СВ. Егорышева, Р.И. Ирназарова, A.M. Ковалева, Н.Н. Разуваевой, М.Н. Руткевича, Т.В. Саблина, Е.Б. Шестопал1.
Таким образом, имеется значительное число научных публикаций, в которых освещаются проблемы эффективности функционирования органов власти и управления различных уровней. В большинстве исследовательских работ категория «публичная власть» получила широкое распространение и употребляется в качестве общего понятия, характеризующего государственную власть всех уровней и местное самоуправление. Вместе с тем, проводящаяся в стране административная реформа, переход общества на устойчивый путь развития требуют существенного повышения эффективности функционирования всех властных структур как федерального и регионального, так и муниципального уровней на основе управления их деятельностью. Нуждается также в изучении сам феномен власти.
Актуальность проблемы эффективности управления деятельностью
самоуправление как объект социального управления // Институт социально-экономических и правовых наук Академии Наук Татарстана. Научные труды. Т.9. -Казань. 1998; Гимаев И.Р. Государственные служащие как институт праовового государства: проблемы теории и практики., М.: Норма. 2004. - 221с. Гимаев И.Р. Становление и развитие государственной службы и муниципальной службы в Российской Федерации: теоретическое и конституционно-правовое исследование. Автореферат дисс. докт. юрид. Наук. Санкт-Петербург, 2005.
1 Егорышев СВ., Егорышева Н.В. Эффективность избирательных кампаний в условиях современного российского общества. - Уфа: Восточный университет, 2005; Егорышев СВ. Органы внутренних дел, как социальная организация: проблемы их реформирования и повышения эффективности деятельности: Дис.д.социол.н. / Башкирский государственный университет(БашГУ). - 390 с. - Библиогр.: 444 назв. // Сб. рефератов НИР. -1999. - №1. -(серия 1).
структур публичной власти на уровне региона и недостаточная её научная разработанность обусловили выбор темы диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования являются региональные структуры публичной власти современной России.
Предмет исследования составляют проблемы эффективности управления деятельностью структур публичной власти на уровне региона на примере органов исполнительной власти.
Цель диссертации заключается в социологическом анализе системы управления региональными структурами власти, в выявлении и изучении факторов и критериев эффективности управленческой деятельности, в поиске и обосновании основных направлений ее совершенствования.
Достижение этой цели потребовало решения следующих взаимосвязанных задач:
- рассмотреть региональную публичную власть как объект
социологического исследования и систематизировать основные
методологические подходы к ее изучению;
- раскрыть и конкретизировать содержание понятий «социальная
сущность власти» и «социальная эффективность власти»;
- выявить и охарактеризовать особенности управления деятельностью
структур публичной власти на уровне региона;
исследовать факторы эффективности управления деятельностью региональных структур публичной власти;
определить и охарактеризовать критерии и механизм определения эффективности управления деятельностью региональных структур публичной власти;
предложить и обосновать основные направления совершенствования управления деятельностью структур публичной власти на уровне региона.
Теоретико-методологической основой исследования послужили сформированные социологической наукой теоретические и методологические подходы к изучению социальной сущности и
эффективности публичной власти: теория социального взаимодействия (М. Вебер, Э. Дюркгейм, Д. Кола); структурно-функциональный анализ (Р. Мертон, Т. Парсонс, Г. Спенсер); теория социальной конфликтологии (К. Маркс, В.И. Ленин), интегральный подход (П. Сорокин), а также фундаментальные труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные политической системе современных обществ, социальным и политическим институтам и организациям, социальному и политическому управлению, а также эффективности различных видов социально-политической деятельности, включая управленческую.
Существенное значение для разработки теоретико-методологических основ изучения проблемы имели федеральные и региональные (Республика Татарстан) законодательные акты, определяющие статус, полномочия, порядок функционирования и структуру органов публичной власти.
Междисциплинарный характер исследуемой в диссертации проблемы потребовал привлечения результатов фундаментальных и прикладных исследований не только в области социологии управления, но и социологии политики, социологии институтов и организаций, теории менеджмента и социального управления.
Использовались также сравнительный, системный и исторический подходы. В числе методов сбора эмпирических данных применялись метод вторичного анализа статистической и социологической информации, анализ документов, анкетирование населения и опрос экспертов из числа служащих органов публичной власти.
Эмпирическую базу диссертационной работы составили данные государственной статистики, опубликованные материалы социологических исследований, проведенных различными исследовательскими коллективами по России, в том числе и по Республике Татарстан. В информационную базу исследования вошли результаты социологического опроса, проведенного автором среди населения города Набережные Челны Республики Татарстан в июле 2006 года. Выборочная совокупность (780 человек) определялась
тремя квотными характеристиками: пол, возраст, социально-профессиональное положение. Эксперты (80 чел.) подбирались по признакам занимаемой должности и стажа работы в органах публичной власти, пола и возраста.
Научная новизна исследования может быть представлена в виде следующих положений, выносимых на защиту:
1. Обосновывается, что структуры публичной власти - это
управляемая социальная система, обладающая определенной целостностью,
внутренней организационной структурой и иерархией подчиненности;
имеющая устойчивые внутренние и внешние связи между объектами и
субъектами управления; объединяющая индивидов, выполняющих
специфические властно-распорядительные функции и организованных для
достижения целей, связанных с выражением, реализацией и защитой
общественного интереса.
Аргументировано, что из всех субъектов публичной власти, будь-то население страны или региона, муниципальные образования и органы местного самоуправления, общественные организации, государство и его органы, в том числе региональные, как субъект публичной власти в условиях российской действительности представляет наибольшую силу, так как институты гражданского общества и местное самоуправление, находясь на стадии формирования, как субъекты публичной власти не эффективны. Из всех же ветвей государственной власти так же более эффективными являются органы исполнительной власти.
Конкретизировано понятие «социальная эффективность власти», под которой понимается мера общественной поддержки и доверия властным структурам, уровень социального одобрения их деятельности и готовности населения непосредственно помогать власти, влиять на неё, сотрудничать с нею. Основными критериями социальной эффективности власти выступают: 1- степень легитимности структур публичной власти; 2- мера соответствия целей и содержания деятельности структур публичной власти интересам
большинства социума; 3- уровень социальной активности населения, сопровождающий работу органов публичной власти.
Предложено определение понятия «эффективность управления деятельностью структур публичной власти», которое означает меру достижения цели и решения задач по организации, координации и оптимизации деятельности властных структур с учетом условий и факторов, так или иначе влияющих на содержание и результаты этой деятельности.
Выявлены, охарактеризованы и систематизированы следующие критерии эффективности управления деятельностью региональных структур публичной власти: нормативно-правовой, определяющий статус, уровень, возможности и функции региональных властных структур, механизм их взаимодействия и соподчиненности по вертикали и горизонтали; целевой -раскрывающий характер целей и решаемых властными структурами задач, соответствие целей и средств их достижения; экономический-характеризующий финансово-экономические и материально-технические основы и возможности этих органов; социальный- включающий характер общественной оценки информированности, удовлетворенности, доверия и поддержки региональных структур публичной власти; политический-свидетельствующий об особенностях политико-властных отношений и социально-политической ситуации в регионе, о мере проявления и силе действия административного ресурса, о характере взаимоотношений с органами власти и управления федерального уровня; организационно-управленческий- связанный с оптимальностью структуры, кадровым составом и его квалификацией, стилем руководства и исполнения; функциональный - раскрывающий полноту и последовательность выполняемых функций управления; информационный- свидетельствующий о степени открытости органов власти; и инструментальный- характеризующий применяемые управленческие технологии, средства и методы.
Теоретическая и практическая значимость проведенного исследования заключается в анализе особенностей управления
деятельностью региональных структур публичной власти, в выявлении факторов и критериев эффективности этого вида управленческой деятельности, что способствует приращению знаний в сфере общего и особенного в социальном управлении различными видами социальных организаций. Исследование способствует введению в научный оборот новой эмпирической информации. Содержащиеся в диссертации теоретические обобщения, а также практические рекомендации будут полезны для руководителей органов публичной власти различных уровней. Основные положения диссертационного исследования, а также содержащийся в работе эмпирический материал, могут быть использованы в учебных целях при чтении курсов социологии, социологии политики, социологии управления, политологии, государственного и муниципального управления.
Апробация работы. Основные положения и результаты исследования нашли отражение в 8 научных публикациях автора объемом 3 п.л., включая статью в научном журнале «Вестник Чувашского университета», включенном в Перечень изданий, рекомендованных ВАК для публикации результатов диссертационных исследований, а также докладывались на научно-практических конференциях различных уровней, среди которых такие, как II Международная заочная научно-практическая конференция «Личность в современном образовательном процессе» (г. Уфа 2005 г.); Российская научно-практическая конференция «Образование и национальная безопасность России: проблемы, взаимосвязи, перспективы» ( г. Уфа 2005 г); Республиканская научно-практическая конференция, посвященная 10-летию со дня образования Центральной избирательной комиссии Республики Башкортостан «Избирательный процесс на региональном уровне: проблемы теории и практики» (г. Уфа 2006 г.).
Структура работы, объемом в 188 страниц, включает введение, две главы, состоящие, соответственно, из двух и четырёх параграфов, заключение, список использованной литературы, содержащий 201 наименование, и приложение.
Публичная власть как объект социологического анализа
Современный период развития России характеризуется модернизацией общественной жизни, которая затрагивает основные сферы общественной жизнедеятельности: экономическую, культурно-духовную, политическую. Важным фактором осуществления экономических и политических преобразований на данном этапе развития общества является публичная власть. Институт публичной власти выступает одним из основных носителей единства страны, формирования цивилизованной государственности, объединения усилий ветвей власти. Структура публичной власти оказывает определяющее воздействие на деятельность людей, социальных групп с помощью правовых, организационных и идеологических механизмов. Трансформационные процессы в России актуализировали интерес к изучению природы, внутреннего устройства, организации жизнеопределяющих общественных образований, к поиску теоретико-методологических основ их преобразований.
Интерпретация и операционализация понятия публичная власть невозможна без общей интерпретации собственно понятия власть. В научной и учебной литературе существует множество определений власти. Так, Р.Т. Мухаевым власть определяется как особый вид общественных отношений, присущий всем этапам развития человечества и выражающий объективную потребность людей в саморегуляции и организации. С властью человек сталкивается на протяжении всей жизни в том или ином проявлении, в разных формах взаимодействия людей (в семье, в коллективе, окружении и т.д.).
Понятие власти относится к числу многомерных категорий социального знания, раскрывающих суть взаимодействия людей социальных и национальных групп по упорядочению их взаимоотношений. Философы, мыслители с разных позиций подходили к определению этого важнейшего понятия. По Платону, власть - это отношения ограничения и подчинения. Аристотель связывает ее с понятием «распоряжаться». Гоббс подчеркивает, что власть - это то, что держит людей в страхе и под угрозой наказания, принуждает к выполнению соглашений и соблюдению естественных законов.3 М. Вебер определяет власть как возможность индивида навязывать свою волю другому индивиду вопреки его сопротивлению.4 Г. Ласуэлл и А. Каплан отмечают, что власть есть участие в принятии решений, которые формулируют и распределяют ценности обществе. Для Парсонса5 власть -это система ресурсов, с помощью которых достижимы общие цели. По Р. Арону, власть - это способ функционирования социальной совокупности, по К. Ясперсу - это неизбежное зло, которое законом надо свести к минимуму. Современность настоятельно требует осмысления этого феномена применительно к нынешним трансформационным процессам в России, так как в условиях переходного общества именно государству, институтам власти принадлежит особая роль и ответственность в осуществлении преобразований. Именно власть, как в центре, так и на местах является ядром, инициирующим и обеспечивающим коренное обновление всех сфер общественной жизни.
Также власть трактуется и как социальное отношение, проявляющееся в возможности и праве одного индивида или группы принимать решения, приобретающие обязательный характер для другого индивида или группы. Иными словами - это отношение «управления - исполнения» (более жесткая форма: «командование - подчинение»).1 Таким образом, разные исследователи неизменно сходятся в одном мнении - власть начинается там, где возникает подчинение.
Собственно этимология слова «власть» является многообразной. Обращаясь к трудам философов античности можно отметить, что в греческом языке в основе значения слова власть лежат два значения: «суверенитет» и «начало». В русском языке слово «власть» является однокоренным со словом «владеть», которое имеет значение «собственник», «хозяин», «обладающий собственностью». Этимология слова показывает многоуровневость и многофункциональность феномена власти, его комплексный характер. Сущность власти, ее значение для человека становятся более понятными при выяснении причин, специфики, преимуществ, которые дает человеческому обществу использование властных механизмов.3 Можно утверждать, что человек ограничивает свои действия и подчиняется в основном следующим факторам: природе; нормам и правилам поведения, принятым в обществе; другому индивиду или группе, выполняя распоряжения, приказы... Каждый из этих случаев определяется как власть природы, общества, человека, но всегда в понятие «власть» вкладывается единый смысл - подчинение. В научном определении первый случай выражается обусловленностью действий человека с окружающей средой; второй - с обществом; третий - собственно власть.4 В основе подчинения лежит неравенство - естественное (физиологическое, интеллектуальное и т.п.), социальное (статусное, экономическое, образовательное и т. п.), политическое (разница властных полномочий).1
Власть, возникающая на основе естественного неравенства, носит характер межличностного взаимодействия, персонифицирована. Человек подчиняется конкретному человеку. Власть, основанная на социальном неравенстве, утрачивает персонифицированную форму. На службе (государственной, муниципальной и др.) люди вынуждены выполнять распоряжения начальника независимо от того, как они к нему относятся и какой он. Такая власть носит более определенный и устойчивый характер. Она воспроизводится в обществе независимо от ее конкретных участников в достаточно устоявшихся местах социального пространства и в постоянных формах. Причина устойчивости такой власти - институционализация. Таким образом, можно говорить, что власть, основанная на социальном неравенстве, является социальным институтом.
Власть чаще всего отождествляется с ее орудиями - государством, политической организацией общества или со средствами - управлением, или методами - принуждением, убеждением, насилием.З
В основе политического неравенства лежит неравенство политических статусов. Право принимать ответственные политические решения человек получает именно благодаря своему особому статусу в иерархической структуре общества, становясь членом правительства, депутатом представительного органа, лидером политической партии, главой муниципального образования и т. п. Политическое неравенство создает предпосылки для управления обществом. Ведь для координации жизнедеятельности социума необходимы своеобразный управленческий центр, преодоление центробежных тенденций, эгоизма, индивидуального и группового интересов.
Факторы и критерии эффективности управления деятельностью региональных структур публичной власти: понятие и основные характеристики
Рассматривая направления оптимизации деятельности в органах публичной власти важно обратиться к понятию эффективности, поскольку оптимизация в данном случае направлена на эффективное управление. Определение эффективности в социологии представляет собой, с одной стороны, сложный процесс выполнения процедур абстрагирования, моделирования, формализации и интерпретации, операционализации, измерения, а с другой стороны, - приложение разработанного метода к объективному установлению такого момента, который свидетельствует о достижении эффективных результатов.1 Термин «эффективность» (лат. effectives) в буквальном смысле означает - производительный, действенный. В общенаучном значении понятие «эффективность» восходит к понятию «эффект» (лат. effectus - действие; результат; следствие каких-либо причин, действий), которое обязано своим появлением естественным наукам и первоначально было близким к тому, что сейчас обозначают как явление, сопровождаемое каким-то результатом.3 Эффективность как научное понятие входит в категориальные аппараты различных областей научного познания и, понимаемая широко, является обобщенной философской категорией. Эффективность показывает степень близости к действительности, к наиболее необходимому результату, то есть характеризует отношение между уровнями некоторой деятельности по степени приближения к конечной или заданной цели. С этой позиции эффективность определяется как мера деятельности.1
Социология управления с момента своего возникновения (конец XIX -начало XX века) ставит в центр своих исследователей проблемы эффективности, показывающие на ряде областей социальной деятельности как важно учитывать не только профессиональные, содержательные, но также и социальные, организационные аспекты в развитии и управлении любой отраслью человеческой деятельности, в том числе и в органах власти.
С точки зрения социологии управления категория «эффективность» - это показатель того, как в процессе управленческой деятельности заданные параметры объекта преобразуются в конкретные результаты, имеющие социальную значимость. Эффективность, характеризуя с определенной точки зрения качество получаемых результатов, тесно связана с другим понятием -оптимальность, указывающим на способ получения этих результатов.
Понятие «эффективность» мы рассматриваем как соотносимое с понятием оптимизации, то есть, что объективно эффективность деятельности есть разновидность оптимизации деятельности. В целом это процесс, связываемый с наличием обратной связи и разного рода ограничений, вызванных целями и принуждающими связями (внутренними и внешними). В свете сказанного о понятиях эффективности, оптимума и оптимизации, правильной представляется точка зрения, согласно которой понятие «эффективность управления» выступает видовым по отношению к понятию оптимизации.
Эффективность является важнейшей функцией управления, что также относится и к управленческому воздействию на деятельность региональных структур публичной власти. Оценка этой эффективности должна строиться на основе системы критериев и показателей. К таким критериям можно отнести: нормативно-правовой критерий, определяющий статус, уровень, возможности региональных властных структур, механизм их взаимодействия и соподчиненности по вертикали и горизонтали властных отношений; целевой критерий, раскрывающий характер целей, решаемых властными структурами задач, соответствие целей и средств их достижения; экономический критерий, характеризующий финансово-экономические и материально-технические основы и возможности этих органов; социальный критерий, включающий характер общественной оценки информированности, удовлетворенности, доверия и поддержки региональных структур публичной власти; политический критерий, свидетельствующий об особенностях политико-властных отношений и специально-политической ситуации в регионе, о мере проявлений и силе действия административного ресурса, о характере взаимоотношений с органами власти и управления федерального уровня; организационно-управленческий критерий, связанный с оптимальностью структуры органов государственной, исполнительной власти, кадровым составом и его квалификацией, стилем руководства и исполнения; функциональный, раскрывающий полноту и последовательность выполняемых функций; информационный критерий, свидетельствующий о степени открытости органов власти, о мере информационного сопровождения их деятельности; инструментальный критерий, характеризующий применяемые управленческие технологии, средства и методы.
Управление деятельностью органов публичной власти как вид управленческой деятельности связано с управлением людьми, объединенными в подразделения, отделы, службы и т.д. Эффективность управления публичной власти зависит от эффективности управления представителями публичной власти - государственных служащих. Под эффективностью публичной власти в нашей работе понимается достижение в процессе управления поставленных общественно значимых целей при наименьших затратах.
В литературе по анализу измерения социальной эффективности государственного управления представлены две группы критериев:1 первая группа - социальная эффективность управления:
- целевая обоснованность (целенаправленность);
- затраты времени на решение управленческих вопросов и операций;
- стиль функционирования субъектов управления;
- сложность организационных субъектов управления и их подсистем (степень сложности организационного субъекта должна соответствовать степени сложности объекта, но не превышать данную сложность, координирующий орган должен уступать сложности объекта управления;
-издержки (экономические, социальные, кадровые функционирования);
вторая группа - конкретная социальная эффективность деятельности субъектов управления:
- степень соответствия направления содержания и результатов управленческих структур работников тем ее параметрам, которые определяются функциями и статусами управления работника;
- в реальности влияние управления на состояние и развитие управляемых объектов.
Профессионализм кадров региональных органов публичной власти как фактор ее эффективности
Профессионализм служащих органов публичной власти как важный фактор деятельности органов публичной власти в нашем исследовании мы будем операционализировать как совокупность навыков, умений, соответствующего уровня образования и квалификации, а также психофизиологических особенностей человека, необходимых для эффективной работы в органах публичной власти1 (см. рисунок 2.2.1).
В отечественной литературе можно выделить три подхода к определению эффективности деятельности государственной службы: экономический, социальный и социально-экономический.2
Первый рассматривает государственную службу как институт государства, и цель ее деятельности и существования заключается в исполнении функций государства. Государственная служба в ракурсе этого подхода должна исполнять свои функции в наиболее полном объеме и с наименьшими затратами. В этом случае достаточно оценивать финансово-материальные затраты. Повышение эффективности представители этого подхода связывают с оптимизацией организационной структуры управления государственной службы и введением жесткого финансового подхода.
Например, Мурадян М.А.,1 разделяет критерии оценки деятельности служащих на психологические и непсихологические. Непсихологические критерии - это:
- действенность - достижение целей и задач вовремя, с нужными средствами и в достаточном количестве;
- экономичность - ресурсы потребленные и ресурсы, которые следовало бы потребить;
- производительность - отношение количества, удовлетворяющего требованиям качества;
- качество трудовой жизни;
- нововведения - творческий процесс приспособлен к внешним и внутренним требованиям, изменениям, запросам;
- прибыльность - мера или совокупность мер, характеризующих взаимосвязь между финансовыми ресурсами и характером их использования.
В качестве психологических критериев выступают удовлетворенность членов государственного органа различными аспектами членства в нем (отношения с коллегами, отношения руководителя и подчиненных), мотивация, авторитет руководителя.1 Таким образом, повышение эффективности государственной службы связано с повышением удовлетворенности государственных служащих своим статусом и организационным уровнем управления, с повышением экономичности и прибыльности государственного органа.
Далее Кобзаненко В. А.2 в качестве универсального критерия социальной эффективности государственной службы предлагает оптимальность корпуса государственных служащих. Оптимальность этого корпуса определяется численностью, способной осуществлять функции государственного управления, наиболее отвечая потребностям общества и его членов.
Частными критериями эффективности государственной службы далее можно определить следующие:
- Четкость определения цели и круга выполняемых действий или объема функций;
- Рациональность разделения труда и рациональность его организации;
- Достаточная деперсонификация действий и объективация функций;
- Признанность и престиж, какими обладают государственные служащие, по мнению социума;
- Степень бесконфликтности государственной службы как структуры общества.
Деятельность государственной службы имеет большое значение для общества, следовательно, эффективность этого института необходимо определять также с точки зрения общества.
Исходя из этого, представители второго подхода определяют государственную службу как институт, призванный обеспечивать удовлетворение потребностей граждан государства (трудящихся). Соответственно, эффективность государственной службы определяется удовлетворенностью граждан своей государственной службой и качеством жизни в стране. Этот подход не разделяет социальную и финансовую эффективность, так как в понятие «удовлетворенность граждан» включаются как экономические, так и неэкономические показатели (например, заработная плата и гордость за страну). Показателем эффективности представители данного подхода считают легитимность государственной службы в обществе.
Основные направления совершенствования управления деятельностью структур публичной власти в регионе
В Российской Федерации децентрализация публичной власти в силу исторических особенностей развития государства осуществляется сверху, что требует проведения специальных мероприятий по подготовке населения к эффективному участию в решении вопросов местного значения на территории проживания. Формой самоорганизации граждан в качестве уровня публичной власти выступает местное самоуправление. Оно является мощным катализатором формирования гражданского общества, поскольку сознательное участие граждан в процессе создания достойных условий жизни на определенной территории способствует формированию у них ответственности за решение местных проблем, тем самым повышает их общую социальную и гражданскую активность.
Органы ветвей публичной власти получают полномочия от населения, выражают интересы населения соответствующей территории и обладают собственной компетенцией, установленной в законодательном порядке. Таким образом, в случае устранения местных органов управления из системы публичной власти, с одной стороны, невозможным станет эффективное проведение федеральной и региональной политики реализации социально-экономических, экологических и других программ.
По данным исследования, одной из ключевых проблем функционирования системы публичной власти является информационная закрытость органов исполнительной власти и местного самоуправления как уровня публичной власти, а также отсутствие обратной связи с гражданами и организациями граждан.2
Каждый третий респондент считает необходимым привлечение в систему управления высокопрофессиональных служащих (30%), строгий отбор служащих по их нравственным качествам (29%), 28% считают необходимой борьбу с бюрократизмом и 26% - усиление контроля за структурой власти «снизу» (см. рисунок 2.4.2). Малопредставительным является мнение о выборности руководителей всех уровней (8%) и повышение зарплаты управленцам (5%). Таким образом, по мнению городского социума, главными факторами оптимизации деятельности в структурах публичной власти являются реально действующие законы и человеческий фактор.
Оценивая данные нашего исследования можно констатировать наличие, с одной стороны, многозначного понимания самого понятия «публичности», и неоднозначного отношения к самому данному термину в городском социуме. Очевидно смешение терминов «публичный» и «политика», как в научной литературе, так и в общественных стереотипах. Таким образом, оба этих термина неоднозначны. Под публичной политикой можно понимать программы и приоритеты органов власти, механизмы и технологии их реализации, выработанные на основе и с учетом ожиданий социальных групп (страт) общества через их представителей. Легко видеть, что понимаемая таким образом публичная политика оказывается тесно связанной с понятием общественного участия в принятии властных решений. Поэтому можно также сказать, что публичная политика представляет собой и способ и результат общественного участия в процессе принятия жизненно важных для общества решений. Мы видим, что становление публичной власти и публичной политики - это необходимое условие становления демократии участия населения в деятельности публичной власти. Публичная политика - это также политика прозрачная, подотчетная населению.
Важно понимать вместе с тем, что сами собой практики и технологии общественного участия развития не получат, не начнут действовать сами по себе. Они могут быть реализованы только усилиями конкретных людей и организаций, которые готовы затрачивать время и другие ресурсы для развития таких практик. Таким образом, становление публичной политики зависит от усилий всех акторов этого процесса, к которым можно отнести и политиков, и представителей средств массовой информации и ученых-социологов.1
Развитие различных аспектов публичной политики с неизбежностью приводит к усложнению самого социального поля, на котором разыгрываются ее основные события. Взяв за основу приведенное выше определение публичной политики - как программы и приоритета органов власти, механизмов и технологии их реализации, выработанных на основе и с учетом ожиданий социальных групп (страт) общества через их представителей.2 В их реализации участвуют две основные структуры. Итак, с одной стороны - мы видим органы власти, утверждающие и затем реализующие конкретные программы деятельности. С другой - социальные группы (страты) общества, ожидания которых должны составлять основу программ деятельности власти.
Для того, чтобы феномен публичной политики состоялся, необходимо, чтобы эти две стороны были соединены между собой цепочкой посредников. Классическая цепочка таких посредников - это депутаты, со стороны власти, и политические партии - со стороны общества. Также для поддержания обратной связи важно участие в этом процессе средств массовой информации.
В поле публичной политики необходимо привлечение экспертов, чтобы оценить возможные последствия проектов тех или иных властных решений, их соответствия нормам права и т.д. Наиболее эффективным привлечение экспертов бывает на стадии подготовки решений, однако по мере развития таких форм общественного участия, как общественные слушания, развивается привлечение неправительственными организациями независимых экспертов и для оценки результатов реализации принятых властных решений.1
