Содержание к диссертации
Введение
Раздел 1. Теоретические основы исследования кисультационно-экспертных институтов в управлении общественными процессами 17
Раздел 2. Институционализация консультационно-экспертных организаций в современном российском обществе 64
Раздел 3 Оптимизация взаимодействия российских консультационно-экспертных институтов и органов власти в современной практике управления 97
Заключение 131
Библиографический список 142
Приложения 172
- Теоретические основы исследования кисультационно-экспертных институтов в управлении общественными процессами
- Институционализация консультационно-экспертных организаций в современном российском обществе
- Оптимизация взаимодействия российских консультационно-экспертных институтов и органов власти в современной практике управления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современном обществе происходит ускоренное и углубленное осознание социальными общностями своих интересов. В этих условиях повышается роль и значение институтов, выражающих групповые интересы. Одними из самых динамично развивающихся и перспективных институтов представительства интересов являются консультационные и экспертные.
Актуальность исследования в решающей степени определяется тем, что консультационно-экспертные институты в современном усложняющемся мире становятся не только посредниками во взаимодействии государственных и общественных структур, но и одним из независимых каналов воздействия общества на власть среди других каналов и способов выражения групповых интересов.
В странах развитой западной демократии консультационные и экспертные институты являются влиятельными элементами социально-политической организации гражданского общества, имеют должное правовое обеспечение. Опыт зарубежных стран показывает, что чем выше востребованность консультационно-экспертных институтов, тем эффективнее представительство интересов. По мере усложнения социально-стратификационной структуры общества растет необходимость в данных институтах, которые играют все возрастающую роль в законотворческом процессе, подготовке квалифицированных прогнозов, выборе оптимальных решений. Консультационно-экспертные институты оказывают непосредственное влияние на государственное управление. Широкое распространение институционализированные органы консультационно-экспертной системы получили в США, Великобритании, Германии, Франции и других странах. Быстрый количественный рост консультационно-экспертных учреждений и числа их сотрудников во всем мире объясняется прежде всего тем, что находящиеся под все возрастающим экономическим и социальным давлением органы государственной власти в этих странах были вынуждены
4 постоянно, искать пути повышения эффективности управления и работы государственного аппарата.
В современных условиях развития общества, как отмечалось на международной конференции «Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации», прошедшей в мае-июне 2007 года в МГУ им. М.В. Ломоносова, в которой приняло участие 500 представителей из 25 стран, включая Канаду, США, Японию, ФРГ, а также ряд международных организаций, была отмечена необходимость формирования новой модели государственного управления. Проблемы совершенствования управления делами общества представляют для России большое теоретическое и практическое значение, в особенности потому, что многие аспекты государственного управления лишь недавно начали изучаться российскими учеными и приобретать научное значение.
Формирующиеся в России институты функционального представительства интересов, важное место среди которых занимают консультационно-экспертные, призваны стать одним из действенных инструментов консолидации российского общества и совершенствования государственного и общественного управления, как и в развитых демократических странах.
Очевидно, что высокий уровень управленческой деятельности в современном российском обществе также невозможен без тесного взаимодействия с консультационно-экспертными организациями. Поэтому важно определить, как в теоретическом, так и в прикладном плане, каким образом эти институты способны обеспечить наибольшую эффективность управленческой деятельности в конкретных социально-исторических условиях развития российского общества, в контексте реальной исторической практики страны, что и предопределяет актуальность изучения процессов формирования российских институтов представительства групповых интересов - консультационных и экспертных, в том числе и в рамках социологии управления.
Таким образом, актуальность диссертационного исследования определяется:
во-первых, необходимостью повышения роли консультационно-экспертных институтов в упраатении общественными процессами в условиях российской действительности;
во-вторых, ростом несоответствия между потребностями интенсивно развивающейся и усложняющейся социально-политической практики граждан - членов современных обществ — и уровнями ее научного осмысления;
в-третьих, потребностью в концептуальных разработках проблемы включенности консультационно-экспертных институтов в современную практику управления, важностью использования более совершенных способов воздействия общества на власть;
в-четвертых, необходимостью адаптации мирового опыта функционирования консультационно-экспертных институтов к российским условиям, прежде всего к специфике формирования российской демократии, ее историческим и национальным особенностям.
Степень разработанности проблемы. Проблематикой функционального представительства много десятилетий успешно занимаются зарубежные обществоведы в развитых странах Запада и США, Диссертационное исследование опирается на фундаментальные труды классиков западной социологии управления с различных позиций подходящих к осмыслению проблем функционального представительства групповых интересов: Г. Алмонда, А. Бентли, Ж. Блонделя, Ю. Вебера, М. Дюверже, Л. Косона, Г, Лассуэла, М, Олсона, Д. Тру-мена, Ф. Шмиттера.
В отечественной науке значительную научную ценность представляют работы В. Белова, К. Вяткина, А. Зудина, Н. Иванова, М. Исаева, Н. Лапина, Н. Лапиной, В, Лепехина, В, Макаренко, Д. -Ольшанского, С. Персгудова, Н. Рудневой, И. Семененко, А. Хомича и др. о возможностях использования.
См.: Benlly АЛ7. The Process of Government. - EvEnstan, 1949.; Truman D. The Governmental Process 11 Political Interests and Public Opinion, N.Y, 1971; Duverger M. ParLy Politics and Pressure Groups. - RY, 1972; Ph, Schmilter. Still the century of corporatism? The Review of Politics, 1974; Ph, Schmitter, J. Giote. Corporattst Sisyphus: Past, Present and Future,-San Domenico, 1997; Weber J, Die Interessengruppen inPolitischen Sistem der Bundesrepublik Deutsch-land, Stuttgart, 1977; Weber, Max (1958), Wahlrecht und Dcmokratie in Deutschland, in Mas Weber, Gesammdte Politische Schriften, ed, Johannes Wmokelmann, 2nd ed. (Tubingen: J.C.B, Mohr), 250; Cawson A. Coiporatism and Political Theory. - Oxford, 1986; Wcnk E. Jr. The politics of technology and the technology of politics: issues for U.S. Congress's third century // Technol Forccas* and Soc, Change. -1989, - Vol 36, № 1-2,
консультационной системы, применяемости консультационных и экспертных организаций па различных уровнях управления, позволившие проанализировать действенность соответствующих структур в разных моделях представительства интересов.
Принципиальный вклад в концепцию функционального представительства групповых интересов как одного из основных каналов взаимодействия общества и государства, включающего консультационную систему и другие представительские институты групп интересов внесла отечественный социолог Н.Руднева. В докторской диссертации7, монографиях и ряде других работ Н.Руднева даст теоретико-методологический обзор научных подходов по данной проблематике, анализирует зарубежный опыт представительства групповых интересов, в том числе и модели зарубежных консультационных и экспертных институтов ,
Более десяти лет Институтом проблем управления РАН активно разрабатываются такие вопросы теории и практики экспертизы, как: правовое обеспечение экспертизы; стимулирование лиц, участвующих в экспертизе; статус эксперта; проблемы демократизации экспертизы; создание института общественной экспертизы и многие другие вопросы. Существенный интерес представляет осмысление этой проблемы в ряде индивидуальных и коллективных публикаций и монографий; Ю.Сидельников о тенденциях и состоянии экспертизы второй половины минувшего десятилетия; Л.Василенко, ВЛуков, О.Лавров, ЛФиглин о роли социальной экспертизы в динамическом процессе становления гражданского правового общества; Б.Литвак о необходимости разработок концепций государственной экспертизы в сфере политики, экопо-
Руднева Н,И. Представительство групповых интересов в управлении общественными процессами, Дисс. доктора социологнч, наук, - Белгород, 2002. - 362 с.
См,: Руднева Н.И, Группы интересов в общественном управлении: Монография, - Белгород, 2006. - 320 с/, Руднева Н, И. Представительство групповых интересов в управлении общественными процессами: Монография, - Белгород, 2005, - 466 с; Руднева НИ, Роль функциональною представительства групповых интересов в общгственном управлении: Монография- - Белгород, 2002. - 376 с; Руднева НИ, Функциональное представительство; Мировой опыт и Россия: Монография- - Белгород, 2002. - 276 с; Руднева НИ. Представительство групп интересов как предмет социологических исследований: Монография, - Белгород, 2002, - 82 с; Руднева НИ, Функциональное представительства: Группы интересов и власть'. Монография. - Белгород, 2001, - ЗЇ6 с.
7 мики, науки, экспертного оценивания и формирования института государственных экспертов .
Многоаспектпость изучаемой проблемы позволяет выделить в отдельную группу работы, рассматривающие особенности и практические подходы к проведению экспертизы (в том числе общественной) официальных документов, включая законопроекты (Д.Афиногенов, А.Венгеров, АХончарова, А.Мартынов, А.Тишков, Ю.Тихомиров, Е.Трубецкой, А.Ястребцев и другие)2.
Особый интерес представляют работы ученых, занимающихся изучением проблем экспертной деятельности как инструмента социального контроля, а также гражданского участия и социального партнерства, формирования антикоррупционных механизмов в системе государственного управления (Б, Лыгов, В. Карпичев, 10. Колесников, В, Романов, А. Турчинов)5.
Важный аспект изучаемой проблемы составляют работы по консалтингу: теория и методы консалтинга, управленческое консультирование (ВАлешникова, О.Елмашев, Я.Лейманн, АЛузин, К.Макхом, А.Калмыков, М.Кубр, О.Курбатов, АЛосадский, АЛригожин, З.Румянцева, М.Хабанук, Р.Юксвяров и другие) ; работы зарубежных авторов на иностранном языке, раскрывающие аспекты социального консалтинга (Катрин Туретт-Туржи, Ма-
' См.: Сидельников Ю,В. Экспертиза: Состояние и тенденции развития // Мировая экономика и международные отношения. - 1997. - А" 2, - С. 122-130; Сидельников Ю.В. Экспертология - новая научная дисциплина // Автоматика и телемеханика, -2000- -Хе 2. -С 3-9; ФиглинЛ-А., Лаврова О,В. Основы социальной экспертизы - Саратов, 2004. - 146 с; Литвак Б.Г. Экспертные оценки и принятие решений - IW., 1996. - 271 с; Экспертные методы разработки управленческих решений I Под ред. ИХ Плеханова. - М., 1995.-23 с.
2 См.; Афиногенов Д. Общественная экологическая экспертиза. -СПо\, 2003, - 213 с; Венгеров Л.Б. Синерге
тика и политика. -М.} 1996. - 51 с; Котовец В.А. Общесівешіая экспертиза в сфере экологии//Государство и
общество, 2001. - .Ys7. - СЛЗ-17; Тихомиров ЮАЗакон; притязания, стабильность, коллизии // Законодатель
ство России в XXI веке, -М,, 2002--CJ 1-17; Об особенностях социальной экспертизы законопроектов // Под
пбшейредВ.И. Червоіпока,-М., 2003.-С.347-358-
3 См-: Колесников Ю.В. Человек в мире организаций // Организационная культура государственной службы. -
М., 2001, -2U1 с; Лытов Б. Зарубежный опыт организации государственной службы и его адаптация к усло
виям России//Государственная служба: теория и организация.-Ростов-на-Дону, 1998.-247 с; Турчинов А.И.
Синергия конструктивного и деструктивного профессионализма//Синергетика, М., 2000, -27с; Организация и
технологии антикризисного социального управления / Под общ.ред. В.Романова, Л.Василенко, ЁКарпичева,
Ю.Колесникова. - М., 2004, - 271с,
4 См.: Алешникова В.И. Модульная программа для менеджеров: 17 модулей; Модуль 12. Использование услуг
профессиональных консультантов. - М., 2000- - 234 с; Боброва И. Консалтинг в стиле гольф: стратегический
маркетинг консалтинговых бизнес-услуг / К Боброва, В. Зимин, - М-, 2005. - 382 с; Дудченко B.C. Абсолют
ный консультант, или Секреты успешного консультирования. - М„ 2004, - 239 с; Кныш М.И. Консалтинговые
услуги в условиях реформирования экономики России / М.И- Кныш, А.В. Громов, А.Д. Белявский и др.; Под,
ред. М. И. Кныш, - СПб., 2003. - 256 с; Котляревский Ю.Л- Управленческое консультирование в России, -
Ростов н /Д., 2004. - 347 с; Кубр М- Управленческое консультирование: введение d профессию- - М,, 2004- -
177 с; Румянцева ЗЛ. Основы управленческого консультирования. - М., 1994. - 197 с; Посадский А.П. Основы
консалтинга. -М-, 1999. -240 с; ШарковФ.И, Консалтинг в связях с общественностью,-М, 2005,-414 с.
8 нуэль Кастельс, Рональд Гуч). Концепции и технологии политического консалтинга изучаются в работах Е.Егоровой - Гадтман, В.Риггера, Ф.Ильясова, ЮЛевады, Г.Марченко, А.Ситникова и других , Разработка концепций социальных технологий (Г.Антонюк, ИКотляров, В.Курбатов, К.Поппер, Ю.Резник) подготавливает трактовку консалтинга как социальной технологии2. Основываясь на анализе исследований в области развития консалтинговых услуг, можно отметить, что вопросы, связанные со спецификой функционирования и с проблемами включенности консалтинга в современную практику управления, находятся в стадии накопления и обоб-щения эмпирического материала, выработки теоретической базы.
Особый вклад в изучение проблематики институтов консультационно-экспертной системы, созданных при органах власти внесли статьи, документы и другие материалы опубликованные в журналах и бюллетенях Государственной думы, в собраниях законодательства РФ, на официальном сайте Совета Федерации, в сборниках нормативных правовых актов Белгородской области,
В последние годы в России предметом диссертационных исследований становятся проблемы общественной экспертизы (В. Захарова), социального консалтинга (Ф. Кадария), управленческого консалтинга (Е. Баранова, А. Алексеев, О. Камелина). Диссертационные работы, однако, имеют экономический или политологический характер.
В российской обществоведческой науке нет специальных исследований консультационно-экспертных институтов в русле социологии управлення.
См.: Жучков В.Е,, ЖучковаНЛ. Политическое консультирование, - Ярославль, 2003, - 103 с; Морозова Е,Г. Политическое консультирование и избирательный процесс; Рос, центр обучения избират. технологиям при Центр, избират. комис. Рос. федерации. - М, 2001. - 117 с; ШарковФ.И, Политический консалтинг. - М, 2004, - 460 с; Ршгер В, Политическое консультирование и развитие демократии в России // Советник. - 2004, -№02(98). - С. 1-2; Марченко П Проектный подход и политическое консультирование (Теоретико-методологические основания политического консультирования) Ц Власть. - 2005. - №4, - С39-45,
См.: Антонюк Г, Социальное проектирование и управление общественным развитием,- Миііск, 1986.- 203с; Котля ров И. Теоретич ее ки основы социального проецирования. -Минск, 19S9. - 116с; Курбатов В., Курбатова О. Социальное проектирование. -Ростов н/Д, 2G0L-411с; Курбатов В., Фурдей С, Две парадигмы социальных исследований и технологий //Известия высших учебных заведений. Общественные науки. - 1995. - Ка4. - С. 13-17; Резник 10. Социальная инженерия как средство обеспечения управления. - М,( 1996, - 34с; Резник Ю. Социальная инженерия: предметная область и границы применения. - Социологические исследования. - 1994, -№2. - СЗ-9; Резник Ю, Формирование институтов гражданского общества (сошюинженерный подход). - Социологические исследования. - 1994.-№10,-С,12-16.
Представление об актуальности исследования и степени его разработанности в научной литературе дает основание для формулировки основной проблемы. Она выражается: 1) в противоречии между объективной потребностью в эффективных консультационно-экспертных институтах, способствующих улучшению управляемости общественными процессами и недостаточным уровнем их концептуально-теоретического осмысления, которое способствовало бы обеспечению решения этих проблем на всех уровнях управления; 2) в несоответствии между возрастающей значимостью консультационно-экспертных институтов в процессе выработки и принятия управленческих решений и отсутствием государственного регулирования их деятельности.
Объект исследования — консультационные и экспертные институты в системе функционального представительства групповых интересов.
Предмет исследования — консультационно-экспертные институты в управлении общественными процессами в современной России,
Целью исследования является теоретическое обоснование и разработка критериев, форм и методов повышения эффективности функционирования консультационно-экспертных институтов и определение направлений, способствующих оптимизации управления российским обществом.
Исходя из цели, в исследовании были поставлены следующие задачи:
определить место и роль консультационно-экспертных институтов как субъектов представительства групповых интересов в управлении общественными процессами;
выявить наиболее значимые условия, факторы и особенности инсгиту-ционализации консультационных и экспертных организаций в современной России;
разработать основные направления повышения эффективности взаимодействия консультационно-экспертных институтов и органов государственной власти, их включенность в современную практику управления.
Основная гипотеза исследования включает несколько взаимосвязанных предположений: во-первых, на формирование консультационно-экспертных ин-
10 статутов оказывает влияние комплекс условий и факторов, сущность которых определяется историческими, политическими, социально-экономическими условиями современного российского общества; во-вторых, являясь неотъемлемой составляющей функционального представительства групповых интересов, одним из каналов воздействия общества на власть, консультационно-экспертные институты играют все возрастающую роль в управлении общественными процессами; в-третьих, обеспечивая эффективное функционирование системы государственного и общественного управления, многие консультационно-экспертные институты в современной России остаются вне сферы нормативно-правового регулирования, что снижает качество управленческой деятельности.
Теоретико-методологическая основа исследования включает основополагающие теоретические подходы к изучению представительских институтов, разработанные зарубежными и отечественными учеными. Прежде всего, это положения теории групп интересов как одного из регуляторов жизни государства и общества А, Бентли, М. Олсона, Д. Трумена; положения теории неокорпоратизма Г. Лембруха, Ф. Шмиттера о роли государства, определяющего и регулирующего деятельность сложившихся групп интересов, Д. Норта о ведущей роли групповых интересов в формировании социальных институтов; анализ социальной структуры общества М. Вебера. С различных позиций к осмыслению проблем представительства групповых интересов посредством консультационно-экспертных структур подходили в своих трудах Ж. Блондель, Ю. Вебер, М. Дюверже, А. Косон."
Общем сто дологическим основанием для диссертационной работы явились структурно-функциональный, диалектический, синхронно-сравнительный и системный методы. Из специальных методологических подходов использовались социологический, синергетический и деятельностный подходы. При изучении и обобщении родственных и похожих явлений применялись методы анализа и «кейс-стади». В ходе сбора эмпирических данных использовались методы анкетного и экспертного опроса. В работе также применялись метод моделирования и процессный подход, позволившие определить уровни включенно-
сти консультационно-экспертных институтов в современную российскую практику управления общественными процессами.
Для осуществления комплексного исследования важное значение имели положения и методы анализа, апробированные в трудах В. Афанасьева, В. Бабинцева, А. Богданова, И. Болотина, К. Варламова, В. Гречихина, В. Добрыниной, Л. Дятченко, А, Ерыгина, Г. Котельникова, Б, Краснова, Т. Кухтевич, А. Омарова, Г- Осипова, С. Перегудова, Н. Рудневой, В. Староверова, Ж. Тощенко, А. Тюрикова и других специалистов в области управления вообще и общественного управления в частности.
Эмпирическая база диссертационного исследования включает в себя:
нормативно-правовые акты федерального, регионального и местного уровней (Конституция Российской Федерации, федеральные законы Российской Федерации, Указы Президента, постановления Правительства Российской Федерации, законы Белгородской и других областей, постановления, распоряжения губернатора Белгородской области и других областей, материалы текущего архива правительства Белгородской области);
статистические и информационно-аналитические материалы органов государственной власти Российсгсой Федерации и Белгородской, Воронежской областей;
данные общероссийских социологических исследований» проведенных Фондом «Общественное мнение», Информационно-рейтинговым агентством эксперта о-аналитической компании «ЮНИПРАВЭКС», Аналитическим центром «Левада-Центр», Аналитической компанией «РосБизнесКонсалтинг», Агентством региональных политических исследований. Аналитической группой «Циркон», «РОМИР», характеризующими особенности развития консалтинга в России, проблемы становления гражданского общества, механизмы взаимоотношений государства и общества;
вторичный анализ результатов социологических исследований, проведенных российскими специалистами в области изучения проблем управления,
12 в том числе С. Абакумовым, М. Афанасьевым, И. Дроздовым, В. Захаровой, И,
Климовым, Г, Кертманом, А. Ослоном, Н. Рудневой;
- материалы авторских социологических исследований, проведенных в
2004-2006 гг/: анкетный опрос «Сущность, значение и перспективы развития
консультационно-экспертной системы в условиях российской действительно
сти» (2004 г., N = 900 респондентов) ; экспертный опрос «Особенности взаи
модействия консультационно-экспертных институтов и органов государствен
ной власти» (2005 г., N = 124 респондента); экспертный опрос представителей
американских консультационно-экспертных структур «Особенности консуль
тационно-экспертной системы США» (2005 т,\ N = 50 экспертов)*; анкетный
опрос «Региональные особенности включенности экспертных институтов в со
временную практику управления» (2006 г., N = 462 респондента)5.
Научная новизна диссертационного исследования и результаты, полученные лично автором, заключаются в следующем:
- предложена концепция формирования, развития и ииституционализа-
ции консультационно-экспертных организаций, их места и роли в обеспечении
эффективного функционирования систем государственного и общественного
Общая совокупность выборки составила 1536 человек. Отбор респондентов и экспертов проводился целенаправленно с соблюдением следующих параметров квот - уровень образования, должность, стаж работы, уровень и степень включенности а структуру взаимодействия «органы государственной власти - консультационно-экспертная система - общество».
В выборочную совокупность были включены (Белгород, Воронеж, Старый Оскол, Санкт - Петербург (регион)); сотрудники консультационных и экспертных структур, работники ВУЗов, научно-исследовательских организаций, университетских консультационных центров - N=419; предприниматели - N=81; государственные служащие, руководители региональных органов власти, депутаты "областной думы, политическая элита регионального и местного уровней-N=231, представители общественных объединений -N=169.
В состав экспертной группы (Белгород, Воронеж, Старый Оскол, Санкт - Петербург (регион)) вошли депутаты и сотрудники аппарата областных пум, руководители администрации Белгородской области - N=25; специалисты консультационных институтов и подразделений, созданных при исполнительных и законодательных органах власти - N-40; руководители и ведущие сотрудники консалтинговых компаний и руководители государственных учреждений, сказывающих консультационно-экспертные услуги - N=17; представители торгово-промышленных палат - N-13; руководители общественных объединений - N=13; ученые вузов н научно-исследовательских организаций -N-16,
В состав экспертной группы вошли: International consulting company "big five"; Deloitte Touche Tohmatsu ~ N= 9: Consulting company " A, G, Ed wards" - N= J: FleEshman-Hillard International - N^ 3: Consulting company Business Strategies -N- 5; Во о z Allen Hamilton - N= 10; Olin School of Business at Washington University in Saint Louis -Ns 10 (государствеиная структура); Gallup Organization -N= 10 (государственная структура),
В выборочную совокупность были включены: руководители н члены экспертных организаций, созданных при администрации Белгородской области - N=49; государственные служащие г N=64; представители общественных объединений - N=39; предприниматели - N-145; ученые Белгородских вузов - N=165.
IS управления, основанная на структурно-функциональном, историко-
эволюционном, сравнительном, факторном и социокультурном анализе;
- разработаны критерии оценки эффективности функционирования консультационных и экспертных институтов, позволившие обосновать основные направления оптимизации их взаимодействия с органами государственной власти.
Основные положения, выносимые на защиту:
Консультационно-экспертные институты, обеспечивающие взаимодействие общества с органами власти, являются одним из перспективных видов функционального представительства. Данные институты способны не только оказывать независимое влияние на органы государственной власти, но и, как показали исследования, соучаствовать в управленческих процессах и выступать в роли их катализатора. Консультационно-экспертные организации представляют собой средство формального воздействия объективно существующих групп интересов на властные структуры на основе сопоставления позиций и обмена мнениями, оценки процессов управления и выработки рекомендаций, которые отражают интересы всех участников взаимодействия. Кои-сультационно-экспертные институты проводят и защищают непосредственные групповые интересы на копсенсусной основе, не претендуя на осуществление государственной власти.
Институционализация консультационно-экспертных организаций в России на федеральном и региональном уровнях детерминируется объективными условиями российского общества в период становления новых социально-экономических отношений и формирования новой политической системы; степенью консолидации и уровнем взаимодействия общества, групп интересов, институтов консультационно-экспертной системы и государственной власти; условиями и факторами, определяющими основные потребности заинтересованных субъектов в деятельности консультационно-экспертных организаций; развитием гражданского общества в Российской Федерации. Процесс институ-ционализации консультационно-экспертных организаций в современной Рос-
14 сии сопряжен с рядом противоречий: во-первых, между степенью реального
влияния консультационно-экспертных организаций на управление и отсутствием детально разработанного нормативно-правового регулирования; во-вторых, между квалификацией специалистов, оказывающих экспертно-консультационные услуги, и комплексом задач, которые им приходится решать; в-третьих, между объективной значимостью для демократического развития страны наличия консультационно-экспертных институтов и недостаточной их включенностью в систему взаимодействия «государство - общество -группы интересов».
3. Сложность оценки эффективности функционирования консультационно-экспертных институтов, качества предоставляемых услуг определяет необходимость и значимость разработки критериев оценки эффективности их функционирования, обоснования направлений оптимизации взаимодействия консультационных и экспертных институтов с органами власти. Среди основных критериев можно выделить: "наличие нормативно-правовой основы консультационно-экспертной деятельности; профессиональная компетентность консультантов и экспертов, научность, конкретность; инновационность; независимость, объективность; системность экспертной и консультационной деятельности; адаптивность; каталитичность; уровень доверия к консультационно-экспертному институту со стороны органов власти; объем и значимость достигнутых результатов; транспарентность.
Основными направлениями оптимизации взаимодействия консультационно-экспертных институтов и органов власти являются: совершенствование всех форм и методов представительской деятельности консультационно-экспертных структур; формирование системы подготовки высококвалифицированных кадров для профессиональной деятельности в области управленче-ского консультирования и экспертизы; совершенство ванне организационного, финансового и методического обеспечения их деятельности; законодательное регламентирование консультационной и экспертной деятельности, учитывающее зарубежный правовой опыт и российские условия.
Научно-практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что полученные теоретические положения и практические рекомендации могут быть использованы для дальнейшего анализа как истории становления и нынешнего состояния, так и прогнозирования путей дальнейшего развития консультационно-экспертных институтов, прежде всего в плане оптимизации их включенности в управление общественными процессами.
Полученные результаты могут служить основой для разработки методических: рекомендаций по созданию развитой сети региональных многопрофильных консалтинговых центров.
Программа и инструментарий социологического исследования могут применяться для диагностики состояния структур консультационно-экспертной системы, оценки эффективности включеипости копсультационных и экспертных институтов в управление общественными процессами.
Практические рекомендации и теоретические обобщения могут быть использованы органами власти; их консультационно-экспертными и информационно-аналитическими структурами; руководителями российских предприятий; консалтинговыми организациями при выработке решений в целях совершенствования системы управления, повышения эффективности представительской работы. Исследование вносит вклад в понимание необходимости разработки законодательного регулирования экспертной и консалтинговой деятельности как инструмента улучшения общественного и государственного управления. Идеи, выводы и положения диссертации могут быть полезны при разработке и корректировке законопроектов как федерального, так и регионального уровня, связанных с взаимодействием законодательных и исполнительных властей со структурами гражданского общества.
Положения диссертации могут найти применение при чтении курсов со-циолопии, теории управления, социологии и психологии управления, прикладной социологии, основ менеджмента в высших учебных заведениях.
Апробация работы. Материалы и результаты диссертационного исследования, выводы и практические рекомендации докладывались и обсуждались на
четырнадцати международных («Наука на рубеже тысячелетий». - Тамбов,
г.; «Государство и общество: философия, экономика, культура». - Москва,
г.; «Социально-технологическая культура как феномен XXI века», Белгород, 2006 г.), всероссийских («Культурно-цивилизационныс проблемы развития современного российского общества», - Белгород, 2005 г; «Молодежь и будущая Россия». - Москва, 2005 г.; «Актуальные проблемы современного российского общества». - Белгород, 2007 г.) и региональных («Профессиональное становление и развитие личности специалиста в современных социально-экономических условиях», - Ставрополь, 2004 г.; «Проблемы и перспективы экономической интеграции регионов и государства». - Белгород, 2006 г,) и других научных конференциях.
На основе материалов исследования были подготовлены две научные работы, одна из которых получила третью премию областного конкурса научных работ (г. Белгород, 2004 г.), вторая - диплом областного конкурса научных работ «Молодежь Белгородской области» (г. Белгород, 2006 г.).
Основные положения и практические выводы диссертационного исследования были использованы в процессе подготовки двух научных проектов: «Консультационно-экспертная система как фактор совершенствования общественного управления» (внутривузовский конкурс на соискание грантов по проведению приоритетных исследований науки, технологий и техники, г. Белгород, 2005 г.) и «Представительство групповых интересов в общественном управлении» (федеральный конкурс научных проектов РГНФ 2005-2006 гг. - 05-03-03277а).
Основные положения и выводы диссертации отражены в двадцати двух работах общим объемом 15,75 п.л.
Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на кафедре социальных технологий Белгородского государственного университета.
Структура работы: диссертация состоит из введения, трех разделов, заключения, списка литературы и 15 приложений.
Теоретические основы исследования кисультационно-экспертных институтов в управлении общественными процессами
Для современного этапа общественного развития характерно совершенствование отношений между социальными институтами, прежде всего, государственными структурами, общественными организациями, политическими партиями и группами интересов. Реализация специфических интересов и выполнение функциональных задач осуществляется социальными общностями в самых различных формах, в том числе и посредством консультационно-экспертной системы, которую в рамках исследования предлагаем рассматривать как развивающийся, перспективный, многоаспектный институт представительства групповых интересов. Одно из кардинальных явлений усложнения социально-политической структуры общества, которое с одной стороны - активизирует систему взаимодействия «общество - консультационно-экспертные институты - государство», а с другой - предполагает консолидацию усилий на консенсусний основе институтов функционального представительства (важнейшими из которых являются - консультационные и экспертные), это осознание органами власти, общественными, социальными организациями и группами интересов необходимости построения единого открытого правового поля взаимодействия, способного сыграть интеграциональную роль в создании общероссийского механизма позитивных взаимоотношений.
Для современной России с учетом специфики протекания процессов коммерциализации, глобализации, качественных изменений в социально - экономической, политико-правовой и информационной сфере все очевиднее проявляется необходимость повышения общественной роли консультационно-экспертных институтов, способных актуализировать процессы социального управления, связанные со взаимоотношениями гражданского общества и государства, групп интересов и властных структур и предоставить обществу и государству целый спектр необходимых услуг, в том числе «деловых профессио нальных услуг по экономке и управлению» : решить проблему выбора оптимального (обоснованного) решения, управленческой стратегии, надежного делового партнера, дать независимые экспертные оценки, квалифицированный прогноз, профессиональные консультации (своевременные советы, действенные рекомендации), которые столь необходимы в системе управления и выработки решений, в том числе в законодательном процессе и многие другие.
Для определения сущности консультационно-экспертных институтов, их специфики, места и роли в системе общественного управления необходимо раскрыть социально - стратификационную основу дефиниций «группа интересов», «функционально представительство», . «консультационная система», «консалтинг», «управленческое консультирование», «экспертная система».
Группы интересов составляют базовую основу функционального представительства. Их главная задача - найти наиболее эффективные каналы представительства своих интересов. Основатель теории о группах интересов и их роли в обществе американский учёный А.Бентли, идеи которого стали активно разрабатываться в 30-е годы, справедливо считает, что группы интересов (то есть объединения и организации граждан на основе той или иной специфической цели или функции), вступая между собой в конкуренцию с желанием повлиять на политику государственных властей, создают в итоге своеобразный "баланс сил" . Один из важнейших тезисов, выдвинутых А.Бентли, состоит в том, что "не существует группы без интереса"2. Взаимодействие государства и групп интересов является, по мнению А.Бентли и других исследователей, определяющим фактором государственной политики в социально-экономической сфере, которая способствует укреплению демократи и стабильности общественного строя . Эти взгляды были первой попыткой научно обосновать правомерность лоббизма и других видов функционального представительства групповых интересов. В отличие от А.Бентли, который дал обобщенное определение групп, практически не разделяя их, американский ученый Д.Трумен выделяет из всех возможных групп - группы интересов", подразделив их в свою очередь па простые и политические и считая, что именно вторые становятся лоббирующими структурами. Если у группы возникает общий интерес, то такая группа и есть "группа интереса" . ДТрумен в работе "Управленческий процесс" высказывает одно из основных положений своей концепции, которое состоит в том, что интерес и группа интересов являются "первичным модулем для анализа и исследования происходящих событий на управленческой сцене1 , при этом он имеет в виду прежде всего формальные учреждения правительства и формальный механизм управления в целом. Эти и другие взгляды ДЛ румена легли в основу терминологии и понятийного аппарата теории групп интересов и концепции функционального представительства групповых интересов,
В современном обществознании, несмотря на наличие общего концептуального подхода, пока нет единого определения понятия "группа интересов". Группы интересов, по удачному определению немецких авторов (МОлсон, Ю.Вебер, Ф.Шмиттер) - эта "все добровольные объединения людей, коллективов и организаций с формальной основной структурой, в которых личные требования соединены с материальной и духовной общественной пользой и которые выражают себя внутри своей организации или, с помощью сотрудничества и воздействия, высказываются относительно других групп и политических интересов . Российские авторы (С.Перегудов, Н.Лапина, ИХемененко) исследования Труппы интересов и российское государство", обобщая многоаспектные поиски, приходят к выводу, что широкое толкование понятия «группы интересов», которого они придерживаются, позволяет определить их как объединения и организации, которые "сводят" граждан на основе тех или иных специфических целей или функций. Эти группы в демократическом обществе представля 20 ют собой независимые от государства структуры, артикулируют коллективные требования и ищут оптимальные пути их продвижения, в первую очередь (но не исключительную) путём воздействия на политический процессе Исследователь Н.Руднева справедливо замечает, что группы интересов в отличии от политических партий не принимают непосредственного участия в общем политическом волеизъявлении, не стремятся к политической ответственности и власти, хотя многие из них участвуют в политической жизни и выражают свои политические интересы .
Представительство групповых интересов является неотъемлемым элементом любой демократической системы управления. Именно с переходом развитых стран Запада к современным цивилизованным формам организации общественной жизни, осуществляемые в том числе и через консультационно-экспертные институты функционального представительства, контакты граждан с государством стали широко распространенным и признанным средством формального воздействия объективно существующих групп интересов на властные структуры с целью принятия удовлетворяющих эти группы решений.
Одну из самых развернутых и авторитетных характеристик института функционального представительства, его места и роли в системе управления общественными процессами дает исследователь 1-І.Руднева5. В России это социальное явление со сравнительно короткой историей стремительно развивается и становится одним из основных каналов воздействия общества на государство и характеризуется следующими особенностями: большая мобильность и кратковременность; дифференцироваиность интересов представляемых социальных групп; учет специфических запросов и нужд действующих в обществе сил; конкретный характер представляемых интересов и нацеленность на практическое их удовлетворение; точечная направленность.
Институционализация консультационно-экспертных организаций в современном российском обществе
Специфика формирования консультационно-экспертных институтов в России в 90-е гг. определяется прежде всего объективными условиями российского общества в период становления новых социально-экономических отношений, рыночной экономики и формирования новой политической системы.
Непосредственными факторами возникновения данных институтов, по мнению российских исследователей, стали либеральная демократизация процессов формирования властных структур, утверждение частной и уменьшение роли государственной собственности. Основные условия институционализации консультационно-экспертных образований в начале 90-х гг. определили политическая нестабильность российского общества, кризисная финансово-бюджетная политика, углубление бюрократизации и коррумпированности органов управления, всплеск «диких» форм лоббизма, оказывающего давление на органы власти неформализованным путем, отсутствие опыта и практики самоорганизации граждан, отсутствие достаточного опыта представительства групповых интересов.
Группы интересов и их объединения в российском обществе в этот период возникли раньше, чем проявились интересы основной массы населения, что определило невысокую эффективность их деятельности. Развитие российского общества в 90-е гг. проходило в экстремальных, крайне специфических условиях, которые и детерминировали процесс институционализации консультационно-экспертных структур.
В этот период стали возникать первые консультационные структуры: Высший экономический совет, прекративший работу в связи с роспуском Съезда народных депутатов России и ведущей консультационной структурой страны являлся Совет по развитию предпринимательства и промышленной политике при правительстве Российской Федерации. Впервые этот совет возник еще при президенте М Горбачеве, позднее состав его изменялся с каждым но вым премьер-министром. До декабря 1992 года совет назывался Советом по развитию предпринимательства при президенте России (председатель А, Вла-диславлев), с января по май 1993 года - Совет по поддержке малого и среднего бизнеса (председатель В. Шумейко), Затем возникло два параллельных совета: Совет по развитию предпринимательства при президенте (И. Кивслиди) и Совет по промышленной политике при правительстве России, созданный указом президента РФ 30 сентября 1992 года (В, Каданников, затем А. Шулумов) .
К 1995 году соответствующие советы были созданы при министерствах и ведомствах. Среда них наиболее важные - Совет по внешнеэкономической политаке при министерстве внешнеэкономических связей, Совет по информации и сотрудничеству топливно-энергетического комплекса при министерстве топлива и энергетики, Комитет по товарным биржам при Антимонопольном комитете и другие.
Аналогичные советы по развишю предпринимательства, поддержке малого и среднего бизнеса, экономической политике и т.п. были созданы при администрациях и правительствах в субъектах РФ. Уже в 1993 году подобные советы были в 60 регионах, В апреле 1993 года иронию Всероссийское совещание представителей советов по предпринимательству. В результате было создано Всероссийское объединение «Предприниматели - за новую Россию», объединившее около 20 общероссийских союзов предпринимателей, а также более 50 региональных союзов и советов по предпринимательству7. Представители бизнеса получили возможность более совершенного выражения своих интересов и формализованный канал воздействия на власть.
Известны и другие консультационные учреждения, которые также осуществляют представительство интересов. Это, прежде всего, аналитические центры, экспертные советы при правительстве и парламенте страны, экспертно-консультативные советы при исполнительных органах государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации. Можно назвать: Экспертный совет при правительстве РФ, Экспертные советы при Экспертном управлении Президеігта РФ, Центр межна 66
цюпальных и межрегиональных экономических исследований при парламенте России; Центр социально-экономических проблем Администрации Президента РФ и другае.
Как и почему возникают новые важные консультационные институты, объяснил в свое время министр юстиции С, Степашин, сБольшие надежды, - сказал министр, - мы возлагаем на Совет по правовой политике - в него вошли не только видные юристы, адвокаты, но и предприниматели, банкиры». На последовавший тут же вопрос журналиста «Не боитесь ли обвинения в коррупции?», министр продолжал «Не боюсь. Впрочем, следует отличать цивилизованный лоббизм от противозаконной взятки. Если бы при министерстве не был бы создан экспертный совет, то все шло бы по схеме, отработанной в других госструктурах - «спонсировали» бы конкретных чиновников. Банкиры и бизнесмены, входящие в наш совет, понимают, что период «дикого» капитализма прошел. Так что их добровольные пожертвования идут совету (а не министерству), а впоследствии распределяются мезвду проектами совета и Минюста»7. Таким образом консультационно-экспертные советы были относительным предохранителем государственной власти от ошибок и еще большего ослабления.
Консультационно-экспертные организации в период правления Б. Ельцина играли противоречивую роль, которая состояла в том, что возникло большое количество консультационных институтов и экспертных органов, в том числе, на самом высоком уровне и с самыми широкими полномочиями, по их влияние на выработку государственной политики было или минимальным, или сверхэффективным, что наряду с другими факторами приводило к постоянному ослаблешпо государственной власти, засиллю отдельных групп и лиц в администрации президента и правительстве, перекосам в отношении к бизнесу. Одним из постоянных недостатков консультационных институтов и руководящих органов было игнорирование или недостаточное привлечение к сотрудничеству возникших влиятельных ассоциаций бизнеса и представителей общественных объединений. Показателен пример созданной в 1998 году указом Президента РФ Объединенной Комиссии по координации законодательной деятельности, давно ожидаемой российской общественностью. В состав комиссии из 54 че 67 ловек воішти представители администрации президента, правительства, Государственной Думы, Совета Федерации, регтюнов, профсоюзов. Однако представители объединений бизнеса в комиссию приглашены не были7. Объясняя необходимость такой комиссии, президент РФ сказал, что многие законопроекты не относятся к числу остро необходимых, зачастую отражают отраслевые и корпоративные интересы, В Указе президента наряду с другими задачами по рассмотрению законодательных инициатив комиссии рекомендовала организация экспертизы законопроектов в целях установления их соответствия Копстшуции РФ, приоритетное принятия федеральных законов, ifx соответствия нормативным правовым актам в той или иной сфере правового регулирования3,
Оптимизация взаимодействия российских консультационно-экспертных институтов и органов власти в современной практике управления
Экспертная система в каждой стране, где она функционирует, имеет свои отличительные черты, связанные с развитием институтов гражданского общества, рыночной экономики, особенностями общественно-политического хода реформ, государственного законодательства, обусловливающими большую или меньшую развитость институтов консультационно-экспертной системы, характер и механизмы функционирования. В любом обществе система управления и инновации в ней отражают как субъективную сторону общественной жизни так и объективную сторону, диктуемую потребностями функционирования и развития данного общества. Эта сторона общественной жизнедеятельности обусловливает многогранность проблемы консолидации общества и власти, определения основных направлений влияния российских консультационно-экспертных институтов на совершенствование общественного управления.
Преодолевая затруднения субъективного и объективного порядка, прежде всего, недостаточная разработанность теоретических вопросов представительства институтов консультационно-экспертной системы, в том числе о включении их в механизмы управления обществом, решается задача исследования взаимоотношений консультационно-экспертных организаций и органов государственной власти в условиях современного российского общества с целью определения основных направлений оптимизации их взаимодействия.(см. Схему 1).
Консультационно-экспертные институты в современном российском обществе представлены разноуровневыми субъектами, которые обладают различной степенью институционализации, различными ресурсами, находятся на разных уровнях отношений между властью и группами интересов, используют различные методы и формы для воздействия на управляемость обществом.
Как показывают результаты социологических исследований, отношение к консультационно-экспертной системе в России сложное и противоречивое. В представлениях россиян, с одной стороны, отмечается понимание .значимости включения консультационно-экспертных институтов в практику управления общественными процессами, позволяющих принимать наиболее эффективные решения на всех уровнях управления (39%), укреплять позиции по борьбе с коррупцией (20%), выступать в качестве посредника между центром и регионами, органами государственной власти и бизнесом, «новыми» и элитными группами интересов, наукой, образованием, общественными организациями (17%), расширять границы социального контроля (5%). Консультационно-экспертные институты практически становятся непосредственными соучастниками системы управления общественными процессами. В то же время большинство (59%) представителей общественных объединений, бизнеса, науки признают, что консультационно-экспертным структурам не хватает эффективных форм и методов включенности в систему управления общественными процессами.
С точки зрения 72% опрошенных представителей общественных организаций, консультационно-экспертным органам необходимо находить более действенные пути взаимодействия с органами власти. 34% российских экспертов отметили необходимость разработки критериев оценки эффективности деятельности данных институтов.
Основным условием для утверждения и повышения роли консультационно-экспертных институтов, по мнению большинства участников опроса (62%), является законодательное регулирование их деятельности, качественная нормативно-правовая база, определяющая порядок деятельности, закрепляю 99 щая юридический статус и формы их взаимодействия с органами государственной власти.
Механизм представительства интересов в структуре «общество - консультационно-экспертная система - органы государственной власти» способен укрепить позиции гражданских, демократических институтов; укрепить регулирующую роль государства и его экономические позиции . Группы интересов получают широкие возможности для своего представительства и формализованного лоббирования. Однако, не решенная проблема построения коммуникационного поля между властью и представителями общественных объединений; сложные позиции субъектов консультационно-экспертных ипститтуов, бизнеса, основной массы граждан по отношению к общественным организациям и в целом, низкий уровень доверия людей друг к другу2 - приводят к необходимости включения консультационно-экспертных организаций в механизм взаимодействия «власть-общественные организации», «граждане-общественные организации», «бизнес-общественные организации», а также построения механизмов гражданской кооперации, профессионального взаимодействия, способных осознать и активизировать обоюдную заинтересованность друг в друге. Через консультационно-экспертные структуры широкие слои населения узнают о предлагаемых властью проектных и программных решениях, альтернативах, в свою очередь, общественные объединения выступая субъектами или соучастниками консультационной и экспертной деятельности в процессе организации, например, общественной экспертизы «доносят» до власти «общественную мысль», предложения граждан по тому или иному вопросу. Гражданин приобретает статус соучастника в управленческом процессе.
Отношения российских властей и консультационно-экспертных структур, экспертного сообщества в особенности, весьма динамичны, а порой и непредсказуемы. Механизм взаимодействия зависит от социально-политической ситуации в стране р избираемой властями стратегии социального управления. Одна из основных особенностей включенности консультационных и экспертных институтов в современную практику управления, состоит в том, что данные учреждения, являясь своеобразным дополнительным механизмом взаимоотношений органов власти и групп интересов пытаются выстроить более совершенные, в рамках институциональных взаимоотношений, каналы воздействия на власть при отсутствии четких границ между группами интересов и властными структурами, которые характерны для развитых стран Запада с давно устоявшейся рыночной экономикой и правовыми рамками взаимоотношений гражданского общества и государства. В 2003 году Президент РФ В.Путин на первом заседании нового состава нижней палаты парламента сделал вывод о необходимости с целью совершенствования государственного управления насыщать законодательный массив нормами прямого действия, проводить серьезную экономическую и антикоррупционную экспертизу законодательных актов, вести постоянный обмен идеями с исполнительной властью, экспертным сообществом, предпринимательскими кругами и институтами гражданского общества в целом .
