Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Проблемы теории и практики земского самоуправления в исторической и политической науке . С. 14-66
1.1. Земская проблематика в отечественной исторической и политической литературе . С. 14-45
1.2. Эволюция земской концепции местного самоуправления в межреволюционный период 1907 - 1917 гг. С. 46 - 66
Глава 2. Казанское земство: социально-политический облик и хозяйственная деятельность . С. 67-123
2.1. Состав земских гласных Казанского земства и его деятельность по поддержке местного хозяйства и защите интересов сельских товаропроизводителей . С. 67 - 104
2.2. Роль земства в становлении и укреплении сельской кооперации. С. 105 - 123
Глава 3. Эволюция социокультурной деятельности Казанского земства . С. 124-174
3.1. Земское здравоохранение и роль земства в организации оказания помощи беженцам, раненым и больным воинам . С. 124 - 142
3.2. Участие земства в обновлении образовательной политики народного образования. С. 143-174
Заключение. С. 175-185
Список использованных источников и литературы. С. 186 — 205
Список сокращений. С. 206
Приложение.
- Земская проблематика в отечественной исторической и политической литературе
- Эволюция земской концепции местного самоуправления в межреволюционный период 1907 - 1917 гг.
- Состав земских гласных Казанского земства и его деятельность по поддержке местного хозяйства и защите интересов сельских товаропроизводителей
- Земское здравоохранение и роль земства в организации оказания помощи беженцам, раненым и больным воинам
Введение к работе
В условиях крупных социально-политических перемен в российском обществе на рубеже XX - XXI вв. новое звучание приобретает историко-политическое изучение теории и практики земской модели местного самоуправления и ее роли в становлении в России начал гражданского общества и правового государства. Институт местного самоуправления является ключевым элементом организации публичной власти в гражданском обществе, «обеспечивающим эффективное и, одновременно, приближенное к гражданам управление»1, залогом обеспечения прав и свобод личности и осуществления социально ориентированной политики.
В современных условиях для успешного преобразования сферы местного самоуправления необходимо всестороннее изучение и творческое осмысление опыта земского самоуправления и его эволюции в эпоху общественных трансформаций, происходивших в России в начале XX в.
Выбор темы настоящего исследования обусловлен слабой изученностью общественно-политических земских концептуальных установок и их регионализации в земской деятельности накануне и в годы Первой мировой войны. Созданные в середине XIX в., земства становились существенным элементом культурно-хозяйственной, социокультурной и социально-политической модернизации российского общества. Этот потенциал своеобразно реализовывался в практической деятельности земств в 1914 — 1917 гг., в работе земств по мобилизации местной хозяйственной деятельности на военные нужды. В этот период продолжалась эволюция основных форм и методов деятельности Казанского губернского и уездных земств.
Европейская хартия местного самоуправления // Бюллетень международных договоров. - М., 1998. -№.11. -С. 49.
Исследование Казанского земства имеет давние исторические традиции. Первые исследования состава и практической деятельности Казанского земства были проведены в последние десятилетия XIX - начале XX вв. Магистерская диссертация В.В. Ивановского была посвящена изучению деятельности Лаишевского уездного земства Казанской губернии и Слободского — Вятской губернии . Отмечая доминирование дворянского элемента в распорядительных структурах Лаишевского земства, автор приходит к выводу о его недостаточно эффективной социально-экономической деятельности. Наибольшей критичностью в оценке деятельности местного земства отличается точка зрения Б.Б. Веселовского, считающего, что Казанское земство фактически «осталось почти в стороне от культурного подъема последнего 15-летия», и «печать инертности и безжизненности лежит на их облике» . Казанский публицист А. Брод подводя итог пятидесятилетнего существования местного земства напротив свидетельствует о значительных достижениях Казанского земства в сфере культурно-хозяйственного развития края4. Во второй половине XX в. в контексте изучения социокультурного, политического и экономического развития Волжско-Камского региона исследовались и некоторые аспекты деятельности Казанского и сопредельных земств (в монографиях и статьях Ю.И. Смыкова, Л.Н. Гончаренко, Р.А. Гарафутдинова, А.Г. Циунчука, Л.М Айнутдиновой и др.)5.
Ивановский В.В. Опыт исследования деятельности органов земского самоуправления в России: уезды Слободской Вятской губернии и Лаишевский - Казанской губернии. - Казань, 1882.
3 Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет: В 4 т. - СПб., 1909 - 1911. Т. 4. - С. 418-428.
4 Брод А. К пятидесятилетию земских учреждений 1864 - 1914. - Казань, 1914.
5 Смыков Ю.И. Сельскохозяйственные орудия и машины в пореформенной деревне Казанской губернии. -
Казань, 1958; Его же. Крестьяне Среднего Поволжья в период капитализма: (социально-экономическое
исследование). - М., 1984; Гончаренко Л.Н., Смыков Ю.И. Крестьянство и земство Казанской губернии в
пореформенный период // Проблемы социально-экономического развития деревни Среднего Поволжья в
период капитализма. - Казань, 1987; Гарафутдинов Р.А. Продовольственный кризис в Казанской губернии
накануне Февральской революции 1917 г. // Сборник аспирантских работ. - Казань, 1967. - С. 15-32;
Циунчук А.Г. Марксистско-ленинские книги в земских библиотеках России (1860 - 1917 гг.) // Итоговая
научная конференция КГУ за 1989 г. - Казань, 1990; Хайрутдинов Р.Г. Трудное возрождение: (февраль 1917 -
1920 гг.). - Казань, 1992; Айнутдинова Л.М. Либеральное движение в Казанской губернии (1900 - 1917 гг.) -
Казань, 2003; Цейтлин Р.С, Сергеев С.А. История государственного управления и муниципального
самоуправления в России. - Казань, 2002 и др.
С 1990-х гт. активизировалось изучение земств Казанской губернии последней трети XIX - начала XX вв. В работах В.Ф. Абрамова, М.С. Низамовой, И.Б. Сидоровой проведен анализ динамики социального состава земских гласных, бюджетов губернского и уездных земств, участия органов самоуправления в социально-экономической, культурно-хозяйственной и общественно-политической жизни края6. Авторы высоко оценили роль Казанского земства в жизни губернии и всего Волжско-Камского региона. Изучая развитие земского общественного движения и практическую деятельность земств Казанской губернии, В.Ф. Абрамов и М.С. Низамова пришли к выводу о доминировании в них представителей среднепоместного дворянства и оппозиционно настроенной либеральной интеллигенции. Было установлено, что, несмотря на численное преобладание дворянского элемента в земских «верхах», властям не удалось превратить земства в послушное орудие администрации, и более того, земское общественное движение последовательно проявляло оппозиционность по отношению к администрации и правительственной бюрократии.
В диссертациях последнего времени исследуются различные проблемы истории Казанского земства. Характер взаимоотношений власти и земств Поволжья в период между Февральской и Октябрьской революциями раскрывается в докторской диссертации Н.Н. Кабытовой «Власть и общественные организации Поволжья в 1917 году»7. Сделанные автором наблюдения свидетельствуют о том, что земства, с одной стороны, оказались на пути масс, стремящихся к неограниченному правотворчеству и организации власти на основе непосредственного народного представительства, а с другой — органы местного самоуправления испытывали
6 Абрамов В.Ф. Казанское земство в пореформенный период (1865 - 1890 гг.): Автореф. дис. ... канд. ист. наук. - Л., 1989; Его же. Организация земских учреждений и их органов (по материалам Среднего Поволжья) // Советское государство и право. - 1991. - №8. - С. 134 - 141; Низамова М.С. Казанское земство в конце XIX - начале XX в.: местное самоуправление и земское общественное движение: Дис. ... канд. ист. наук. - Казань, 1995; Сидорова И.Б. Земства Казанской губернии и предпринимательство в начале XX века // Культура и этика бизнеса: история и традиции, проблемы переходного периода. - Казань, 1997. - С. 26 - 29; Ее же. Об отношении земств к народному образованию татар-мусульман // История государственности республики Татарстан и современность. - Казань, 1999. - С. 87 - 91.
давление центральной власти, надеющейся с их помощью ввести в законное русло крестьянскую вольницу. По мнению Н.Н. Кабытовой, демократизация действовавшей до революции системы местного самоуправления не отвечала требованиям основных «революционных потоков», представлялась им невнятной, а потому оказалась неудачной. В связи с этим земства Поволжья с самого начала революции стали хронически отставать от всех других общественно-политических организаций в борьбе за влияние на ход событий8. В целом сложившаяся система органов власти и самоуправления характеризуется Н.Н. Кабытовой как квазидемократичная, аморфная и неспособная осуществлять свои функции9.
Конкретно-практическая деятельность уездных земских
самоуправлений в годы Первой мировой войны на территории современного национального региона — Чувашской республики изучена в работе Н.В. Герасимовой10. Анализу подвергнуты социальный состав и бюджет уездных земств, работа уездных комитетов Всероссийского земского союза по организации помощи фронту, деятельность в этот период «третьего элемента» и функционирование земских структур в период революций 1917 г. Заслуживает внимания трактовка автором периода мировой войны как качественно нового этапа развития земских учреждений, в который происходят сложные процессы интеграции земских учреждений в систему государственной власти. С точки зрения Н.В Герасимовой «запас прочности земских институтов всецело обеспечивался стабильностью функционирования существующего самодержавного режима»11.
В работах казанских историков разрабатываются этносоциальные аспекты темы. Так, P.P. Салихов обратился к анализу участия татарской
7 Кабытова Н.Н. Власть и общественные организации Поволжья в 1917 году: Дис. ... докт. ист. наук. -
Самара, 1999.
8 Там же.-С. 161.
9 См.: Кабытова H.H. Указ.соч. - С. 394.
10 Герасимова Н.В. Земское самоуправление в 1914 - 1918 гг. на территории Чувашии: Автореф. дис. ... канд.
ист. наук. - M., 2002.
"Там же.-С. 27,28.
буржуазии в земских структурах Казанской губернии12. Он выделил два этапа этой деятельности. Первый - с 1864 до середины 80-х - начала 90-х гг. XIX в., когда социокультурные нужды татарского населения финансировались без учета его национально-конфессиональной специфики, на общих основаниях с русским населением края. Второй - с 1890-х до 1917 г. - характеризуется «непрерывными требованиями татарской общественности уважать и обслуживать ее конфессиональные и национальные особенности»13 и дает пример конструктивного сотрудничества на этой почве мусульманских реформаторов и прогрессивно настроенной части земской общественности.
В последние годы интерес исследователей был сфокусирован на изучении отдельных направлений деятельности Казанского земства. Ю.Е. Железнякова в своей диссертационной работе осветила процесс становления и развития земской школы Казанской губернии, ее структуру, функции, проблемы ее финансирования, отношение к ней общества, масштабы социокультурного влияния этого социального института14. Сильной стороной данной работы является стремление автора показать земскую школу как полифункциональный социокультурный институт, ставший универсальным очагом культуры на селе и выполняющий функцию социализации крестьян в пореформенный период.
Деятельность Казанского земства по развитию сельского хозяйства губернии в 1906 - 1914 гг., его участие в организации и проведении аграрной реформы освещаются в исследовании В.А. Старостина15. На основе анализа большого количества источников и литературы автор приходит к выводу о своеобразном совпадении целей правительства и земства в реформировании сельского хозяйства и тысячелетнего общинного уклада, что, несомненно, повлияло на конструктивное сотрудничество правительственных и земских
12 Салихов P.P. Общественно-реформаторская деятельность татарской буржуазии Казани (вторая половина XIX - начало XX вв.): Дис.... канд. ист. наук. - Казань, 1998. |3Салихов P.P. Указ. соч. - С. 18.
14 Железнякова Ю.Е. Земская школа Казанской губернии: 1865 - 1917 гг.: Дис. ... канд. ист. наук. - Казань,
2002.
15 Старостин В.А. Роль земства в аграрном развитии Казанской губернии 1906 - 1914 гг.: Дис. ... канд. ист.
наук. - Казань, 2002.
структур при проведении столыпинской реформы и модернизации процесса аграрного производства в губернии.
Как видим, в историографии Казанскому земству уделено достаточно внимания. Однако вне рассмотрения остались партийный состав земских распорядительных органов Казанской губернии, участие казанских земцев в концептуальном осмыслении земского самоуправления, реализация социально-экономической политики земств Казанской губернии по поддержке местного хозяйства и расширению земской социальной работы в условиях Первой мировой войны.
В методологическом плане проводимое нами исследование базировалось на принципах историзма, объективности, всестороннего анализа фактов и событий в присущей им логической и хронологической последовательности и в соответствующем конкретно-историческом контексте. В диссертации используются сравнительно-исторический, статистический и проблемно-хронологический методы, контент-анализ, методы политического анализа.
Источниковой базой исследования, характеризующей земскую деятельность как объект историко-политического анализа, послужил обширный круг источников, которые условно разделены на следующие группы: законодательные и нормативные акты, материалы политических партий, делопроизводственные документы, источники личного происхождения и периодическая печать.
Законодательные и нормативные акты органов государственной власти, регламентирующие деятельность земских органов самоуправления: положения, указы, правительственные циркуляры и распоряжения, по вопросам земской деятельности.
Материалы политических партий представлены программами, протоколами и документами центральных и местных партийных организаций (Союза 17 октября, Партии народной свободы, Казанского Союза 17 октября, Царско-народного русского общества), законопроектами по реформированию
земских структур, характеризующими их позиции в отношении местного самоуправления.
Делопроизводственные документы органов государственной власти и земских структур. Документы, характеризующие взаимоотношения государственной администрации и органов земского самоуправления, извлекались из фондов Российского Государственного Исторического Архива (РГИА) (фонды: № 1291 «Земский отдел МВД», № 1282 «Канцелярии министра внутренних дел», № 733 «Департамент народного просвещения», № 1288 «Главное управление по делам местного хозяйства Министерства внутренних дел») и Национального Архива Республики Татарстан (НА РТ) (фонды: № 1 «Казанского губернатора», № 419 «Казанского губернского по земским и городским делам присутствия»). Неопубликованные земские материалы делопроизводственного характера извлекались из фондов НА РТа (фонды: № 81 «Казанской губернской земской управы» № 242 «Спасской уездной земской управы», а также № 142 «Казанской уездной земской управы», № 466 «Лаишевской уездной земской управы», № 467 «Мамадышской уездной земской управы», № 244 «Тетюшской уездной земской управы», № 568 «Чистопольской уездной земской управы»).
Ценным источником по земской деятельности является опубликованная земская документация: постановления и журналы губернского и уездных земских собраний; протоколы совещаний земства с представителями «третьего элемента», деятелями кооперации и научной общественности; доклады гласных земским распорядительным органам по насущным вопросам земской жизни; ежегодные отчеты и доклады управ, ревизионных комиссий, отделов управ и различных благотворительных, лечебных и экономических земских структур; сметы земских доходов и расходов; ходатайства и т.д. Земский отчетно-аналитический материал содержит богатые фактические сведения и отражает позиции тех или иных сил по различным аспектам земской политики. Его анализ позволяет более детально рассмотреть различные аспекты жизнедеятельности органов местного самоуправления,
выявить основные направления их политики и проследить ее эволюцию в условиях Первой мировой войны.
Опубликование значительной части земских делопроизводственных материалов делало работу органов местного самоуправления сравнительно «прозрачной», не только для правительственного контроля, но и для общества. В этой связи большое источниковое значение имеют земские издания, собранные в Казанском цензорском фонде Научной библиотеки им. Н.И. Лобачевского Казанского государственного университета (Цензорский фонд НБЛ, г. Казань). Фонд (более 26 тысяч единиц хранения, 1892 - 1919 гг.) формировался на основе установлений 1865 г. которые ограничивали прохождение предварительной цензуры лишь изданиями объемом до 10 печатных листов (остальные издания не подлежали предварительной цензуре). В связи с этим фонд содержит малообъемные печатные издания, опубликованные на территории Вятской, Казанской, Пермской, Самарской, Симбирской и Уфимской губерний, разрешения на которые выдавались Казанским отдельным цензором (с 1906 г. — Казанским временным комитетом по делам печати). Должность цензора в основном исполняли штатные профессора Казанского университета (С.М.Шпилевский, А.М.Осипов и др.). В связи с этим цензорский фонд и находился в библиотеке университета.
Весьма репрезентативно в фонде представлены земские издания, которые, по нашим подсчетам, составляют около 20% всех отцензурованных изданий. Земские материалы отличались серийностью (с годичной периодичностью): они носили аналитический, учетно-статистический характер, дополнялись непериодическими материалами, что позволяет системно сгруппировать их и выявить соотношение основных направлений земской деятельности, воплощавшей соответствующую земскую политику в Волго-Уральском регионе. Объем земских изданий, поступивших в фонд в период 1914—1917 гг., достиг 813 единиц хранения, которые составили около 18,6% от общего потока литературы.
В отдельную группу выделены документы личного происхождения: воспоминания и работы местных земских деятелей (частично опубликованные мемуары председателя Казанской губернской управы Н.А. Мельникова16, в оригинале хранящиеся в Бахметевском фонде библиотеки Колумбийского университета), очерки и выступления А.Н. Боратынского и других земских деятелей, способствующие раскрытию мировоззренческих установок земского общественного движения.
Деятельность Казанского земства многогранно представлена в материалах периодической печати. В исследовании участвовали материалы полученные при фронтальном просмотре общеземского журнала «Земское Дело»; печатных органов Казанского губернского земства — «Казанская газета», преобразованной в 1915 г. в журнал «Земская неделя», и «Крестьянская газета»; местной прокадетской газете «Камско-Волжская речь» и периодики черносотенного толка — газете «Русь православная и самодержавная» и журнале «Деятель» изданных в 1914—1917 гг.
Земская тематика представлена в общероссийских и местных справочно-аналитических изданиях: земских календарях на 1914- 1916 годы (Календарь-справочник земского деятеля, Казанский земский календарь),-, адрес-календарях и справочных книжках по Казанской губернии, содержащих статистические сведения и позволяющих персонифицировать состав органов земского самоуправления.
Объектом настоящего исследования является земское самоуправление, его хозяйственно-экономические, образовательные структурные подразделения и учреждения.
Предметом исследования выступает политика Казанского земства в условиях Первой мировой войны, эволюция его практической деятельности в контексте земских концептуальных установок.
Хронологические рамки исследования охватывают период с начала 1914 г. по 1917 г., поскольку историко-политическое изучение земской
16 См.: Мельников Н.А. 19 лет на земской службе (1898 - 1916) // Звезда. - №7. - 2002. - С. 117 - 153.
деятельности в эти годы позволяет выявить в ней как позитивные, так и негативные стороны системы земского самоуправления, специфику интенсификации земствами местного хозяйства в экстремальных условиях войны, потенциал земств в процессе модернизации позднеимперской России.
Целью диссертационного исследования является историко-политическое исследование теории и практики земского самоуправления, эволюции земской политики в российской провинции на материалах земств Казанской губернии в период Первой мировой войны.
Задачи исследования:
рассмотреть разработку земской проблематики в отечественной исторической и политической литературе и проследить эволюцию земской концепции местного самоуправления в межреволюционный период;
охарактеризовать социально-политический облик Казанского земства, его деятельность по поддержке местного хозяйства и защите интересов сельских товаропроизводителей;
выяснить роль земства в становлении и укреплении сельской кооперации;
исследовать деятельность земства в сфере здравоохранения и его роль в организации оказания помощи беженцам, раненым и больным военнослужащим;
изучить эволюцию социокультурной деятельности Казанского земства и раскрыть основные тенденции развития земского начального и профессионально-технического народного образования.
Научная новизна диссертации состоит в том, что на основе значительного количества разнохарактерных источников и анализа специальной литературы в диссертации исследуется теоретическая база земской политики, дан историко-политическии анализ практического ее воплощения в земствах Казанской губернии в период Первой мировой войны.
Охарактеризована роль Казанского земства в хозяйственно-экономической, социокультурной и социально-политической сферах в1914-1917гг.
Практическая значимость работы. Материалы и выводы исследования могут быть использованы при создании обобщающих трудов и учебных пособий по истории России, истории государственности Татарстана, а также при подготовке спецкурса по истории местного самоуправления в дореволюционной России, краеведческих работ.
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены автором в ряде научных публикаций, докладов на межвузовских научных и научно-практических конференциях (Казань, 2001 -2003; Елабуга, 2002), а также итоговых конференциях профессорско-преподавательского состава Казанского государственного университета (2000 -2003 гг.).
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования. Она состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения.
#
Земская проблематика в отечественной исторической и политической литературе
Изучение земской проблематики началось одновременно с созданием земств. В политической публицистике 60-х гг. XIX в. земская тематика сразу стала одним из ведущих направлений. Опубликование Земского Положения 1864 г. приветствовалось обществом и прессой. Земская реформа объединила вокруг себя различные течения общественной мысли, каждое из которых связывало с ней свои надежды. Для исследователей, публицистов, да и общественного мнения были характерны сначала в основном оптимистические и идеалистические воззрения на новое учреждение. По своему значению создание выборных всесословных органов местного самоуправления ставилось ими на второе место после крестьянской реформы 1861 г.
В связи с 40- и 50-летием земства было начато историографическое осмысление разработки проблем «земствоведения» в историко-политической литературе. Член кадетской партии П.П. Гронский, «лоббист» земских интересов в Государственной думе, участник разработки проекта реформирования земств, уделил особое внимание этапам осмысления сущности самоуправления, его возникновению и развитию в России . Он утверждал, что «в учении о существе самоуправления русская наука идет по стопам германской доктрины»19. Основная мысль его работы заключалась в выявлении теоретической основы самоуправления и обоснования необходимости ликвидации административной опеки земской деятельности.
Значительное внимание разработке историографических аспектов темы уделено и в изысканиях Б.Б. Веселовского. Исследователь дает оценку периодике как исторического источника по истории земства. В приложении к его монографии «История земства за 40 лет» представлена подробная библиография отечественной литературы по земским вопросам .
В конце 1950 - начале 1960-х гт. В.В. Гармиза, рассматривая дореволюционный этап земствоведения, уделил значительное внимание освещению земской реформы 1864 г. в либеральной и революционно-демократической публицистике, конца 1860 — 1910-х годов21. Анализ этого материала с позиций классового подхода и социально-экономической детерминированности общественных отношений привел автора к некоторой односторонности исследования.
Начальный этап земствоведения освещен в работе Е. В. Чернышевой22, которая изучила генезис отечественного земствоведения, исследовала периодическую печать как источник, отражающий динамику оценок органов местного самоуправления и их деятельности, обстоятельно проанализировала консервативную, либеральную и демократическую трактовку истории земского самоуправления. По мнению Е. В. Чернышевой, большая часть земской литературы принадлежала перу не ученых, а публицистов, общественных и государственных деятелей, вследствие чего историческая оценка земской деятельности была подвержена сильному влиянию со стороны меняющейся политической конъюнктуры, а сама земская тема оказалась одной из острых и политизированных в общественной мысли пореформенной России. Заслуживает внимания и наблюдение автора, состоящее в том, что «земская литература сфокусировала на себе проблемы, составляющие смысл и стержень мировоззренческих дискуссий и противостояния между теми, кто считал, что в России должно быть, как на Западе, и теми, кто был убежден, что у России есть свой исторический путь»23.
Советский период развития земствоведения исследовали Е.Г. Корнилов и В.А. Горнов24 они охарактеризовали основные тенденции его современного развития и перспективы на будущее.
Разработка земской проблематики в исторической и политической науке охватывает три основных этапа: дореволюционный (1864 - 1917гг.), советский (1917-1991 гг.) и современный (с начала 1990-хгг.).
Дореволюционный этап характеризуется эволюцией теоретических представлений о месте и роли местного самоуправления в социально-политической системе самодержавной России. По замыслу законодателя, органы самоуправления создавались с целью удовлетворения «местных польз и нужд» населения его собственными силами. Такая, узко-хозяйственная специфика новых управленческих структур воспринималась общественным мнением негативно, так как не соответствовала стремлению нарождающегося гражданского общества к контролирующему участию социальных элит в решении местных, а затем и государственных вопросов.
Начало научной разработки истории земств связано с именами правоведов А.И. Васильчикова, В.В. Ивановского, В.Н. Лешкова, А.Д. Градовского, Б.Н Чичерина 25 и др. В дореволюционном земствоведении господствовали два основных концептуальных подхода.
Эволюция земской концепции местного самоуправления в межреволюционный период 1907 - 1917 гг.
Формирование и деятельность органов земского самоуправления протекали в контексте попыток модернизации российского общества, которая являлась масштабным, универсально-закономерным действом, включающим в себя глубокие политические, экономические, социальные, культурные, духовные, идеологические, организационные, технологические и др. изменения, которые в совокупности и обеспечивали его трансформацию в общество современного типа.
Земство, активно участвуя в этом процессе, являлось одним из основных элементов социокультурной, хозяйственно-экономической и идейно-политической модернизации российского общества. В связи с этим одной из главных задач земской общественности являлось определение характера участия земства, его места и роли в этом процессе.
Концепция деятельности органов земского самоуправления была основана на жизненном опыте, рационально-прагматическом подходе к проблемам местного хозяйства, предполагающем упорную, систематическую работу, и чувстве государственной ответственности. Политическая активность земских учреждений носила весьма дозированный и ограниченный характер. Органы земского самоуправления высказывались либо по поводу общегосударственных событий, либо в ответ на призывы власти к содействию в противостоянии революции. В этих случаях земства оговаривали условия сотрудничества уступками со стороны власти. Содержание земских ходатайств свидетельствует о том, что в целом запросы земства находились в рамках славянофильской концепции, предполагающей за обществом право доводить свое мнение монарху, но не допускающей ограничение самодержавия.
В конце XIX - начале XX вв. одним из основных актуальных проблем внутренней жизни страны являлся вопрос об изменении формы государственного правления. Ненормальность существующей системы государственного управления, заключавшаяся в абсолютизации монархом и бюрократическим аппаратом всех властных полномочий, привела к разобщенности государства и общества, а также невозможности населения участвовать в управлении государством.
С момента учреждения в России органов местного самоуправления буржуазного типа, являвшихся одной из возможных форм зарождения гражданского общества, либеральная общественность видела в них потенциал для дальнейшего преобразования системы государственного управления в сторону ее демократизации и введения народного представительства . В начале XX в. в стране происходит активный поиск конкретных форм реформирования политического устройства. На этой основе наблюдается размежевание российского земско-либерального движения на два направления: леволиберальное и консервативно-либеральное, которое произошло на общеземских съездах 1904 - 1905 гг. В ноябре 1904 г. в Петербурге состоялось частное совещание земских деятелей, которое впоследствии получило в публицистике название общеземского съезда. На съезде присутствовали 105 делегатов от 33 губерний, в том числе 32 из 34 председателей губернских земских управ. От Казанского земства в нем приняли участие председатель губернской управы В.В. Марковников и председатель Казанского уездного земского собрания А.Н. Боратынский107. Три четверти участников съезда высказались за конституцию. В резолюциях съезда признавалась необходимость достижения основных гражданских прав и свобод108.
Одним из главных являлся вопрос о характере, функциях гипотетического общегосударственного народного представительства и степени участия в нем органов местного самоуправления, по которому обозначились две различные точки зрения.
Первой точки зрения придерживались представители консервативно-либеральной части земского общественного движения во главе с председателем Московской губернской земской управы Д.Н. Шиповым, которые являлись противниками «парламентаризма». Одной из концептуальных установок консервативно-либеральных земцев в условиях «современной низкой культуры русского народа» являлась, во-первых, неуместность использования всеобщего, прямого, равного и тайного голосования при выборах в общегосударственный представительный орган, а, во-вторых необходимость придания земству политических функций с целью реформирования по «земскому образцу» всей системы государственного управления, т.е. созыва ««Государственного земского совета» ... на основе реорганизованного представительства в учреждениях местного самоуправления»109. По мнению Д.Н. Шипова, избранные подобным образом народные представители должны были заменить личный состав Государственного совета и участвовать в обсуждении государственных законов. В отношении исполнительной власти предполагалось, что «министры должны назначаться государем из лиц, принадлежащих к составу избранных народных представителей»110. Подобная позиция могла способствовать достижению определенного компромисса земской общественности с властью, в реальности не достигнутому111.
Представители лево оппозиционных либеральных взглядов (будущие кадеты), занимавшие преобладающие позиции на съезде, выступали за формирование общегосударственного представительного органа с законодательными и контролирующими правительство функциями на основе всеобщего избирательного права .
На состоявшемся 22 мая 1905 г. в Москве частном совещании земских деятелей победила точка зрения «шиповцев» и было признано, что «будущее народное представительство должно быть естественным завершением русского земского собрания»113. Для этого было необходимо реформировать земское самоуправление путем: 1) введения мелкой земской единицы; 2) изменения избирательного законодательства в сторону его большей демократичности; 3) распространения земского самоуправления по всей территории империи на основе земского положения 1864 г.114 В вопросе о соотношении полномочий гипотетического народного представительства и монарха сохранялись прежние либеральные подходы, вытекающие из традиции сильной самодержавной власти.
Концептуальные установки консервативно-либеральной части земского общественного движения разделялись руководством Казанского земства. Резолюция чрезвычайного губернского земского собрания (2 — 4 июля 1905 г.) гласила: «Народное представительство должно иметь основанием местное земское самоуправление, реорганизованное на широких началах в смысле возможности доступа в него всему местному населению»115.
Состав земских гласных Казанского земства и его деятельность по поддержке местного хозяйства и защите интересов сельских товаропроизводителей
Введение в России земского самоуправления явилось символом нарождающегося гражданского общества, неотъемлемым элементом ее дальнейшей модернизации, интенсифицирующим культурно-хозяйственное развитие российской провинции. Конкретный анализ того или иного земства наравне с общероссийскими тенденциями выявляет и некоторые специфические региональные моменты, позволяющие лучше понять особенности и своеобразие земского самоуправления и эволюцию его политики.
В начале XX в. Казанская губерния была сравнительно отсталым сельскохозяйственным районом. Здесь накануне Первой мировой войны проживало 2,85 млн. человек163. Война способствовала оттоку сельского населения в город, так в 1914 г. горожане составляли 9% всего населения губернии, а в 1916 г. уже 11%. Население губернии на 94% состояло из крестьян, 4% жителей было причислено к мещанскому сословию и лишь 2% составляли представители прочих сословий хотя именно им и принадлежала ведущая роль в управлении губернией164.
Изучение социального состава губернских и уездных земских собраний Казанской губернии позволяет определить, в чьих руках находилось земское управление, и дать объективную оценку его деятельности.
Проведенный анализ свидетельствует о том, что в уездных земских собраниях дворянство не занимало доминирующего положения. Более того, по итогам выборов 1913 г. в уездных земствах Казанской губернии количество гласных от частных землевладельцев сократилось с 45,3% (нормы, установленной Положением 1890 г.) до 43,3%, а представительство других сословий хотя и незначительно, но все же увеличилось: так число местных купцов возросло с 13,9% до 14,3%, а гласных-крестьян - с 40,8% до 42,4%165.
По сведениям Министерства внутренних дел среди гласных местных земских собраний в 1913 — 1916 гг. превалировали правые политические воззрения166. В оценке местной администрации среди земских гласных Казанской губернии правых взглядов придерживались 46,6% уездных земских гласных и 46,3% губернских; сторонниками «Союза 17 октября» были 38,2% уездных и 44% губернских гласных; представители лево-оппозиционных, либеральных партий составляли на уездном уровне 9,2% и на губернском — 9,7%. При этом 5,9% уездных гласных не проявили своей политической ориентации (см. Приложение 2).
Несмотря на то, что в деятельности Казанского земства в межреволюционный период почти на паритетных условиях участвовали представители право-монархических взглядов и консервативно-либеральной идеологии, общий тон местной земской политики задавался именно последними. Представителем Казанского земства в Государственном совете являлся член ЦК партии «Союза 17 октября» Ю.В. Трубников , а основателями и ядром местной октябристской партии - «Казанской партии манифеста 17 октября» были наиболее активные деятели местного земского движения, выдающиеся общественные деятели: А.Н. Боратынский169, П.Н. Белькович, П.И. Геркен, М.П. Депрейс, Н.А. Мельников170, И.В. Годнее,171 В.В. Марковников и др. Все они занимали руководящие посты в местной земской организации, избирались в депутаты Государственной думы и являлись, по выражению И.Е. Алексеева, «провинциальными политиками общероссийского масштаба»174. Их вклад в развитие практической деятельности местных органов самоуправления огромен. Так, например, глава «Казанской партии Манифеста 17 октября», профессор Казанского университета М.Я Капустин один из первых в России разработал проект сельских больниц, легший в основу земской медицинской организации.
В целом же, как отмечает исследователь либерального движения в Казанской губернии Л.М. Мухаметшина, благодаря профессорско-земскому ядру Казанского октябризма его программа отличалась от программы «Союза 17 октября» большей демократичностью. Это привело к тому, что казанские октябристы оказались на левом фланге общероссийского октябризма176.
Преобладание в земских управленческих структурах представителей привилегированных сословий лояльно относящихся к существующей власти поддерживалось местной администрацией. Влиять на выборы в земские представительные органы администрация не могла, но она обладала правом регулировать состав исполнительных органов местного самоуправления. В этом отношении, самым эффективным рычагом было право утверждения выборных земских должностных лиц, которое являлось прерогативой губернатора как местного представителя коронной администрации. В случае несоответствия избранного земским собранием кандидата в состав членов управы по имущественному (часто под этим предполагался сословный ценз) цензу, губернатор ходатайствовал перед министром внутренних дел о замещении выборной земской должности другим местным представителем по назначению от правительства. В 1913 г. в связи с новыми земскими выборами, в Казанской губернии вновь возник такой прецедент. Четверть всех председателей уездных земских управ была назначены на эти посты правительством.177 Таким образом, губернатор, используя свое право утверждения состава земских управ, пытался целенаправленно формировать вполне корректные и лояльные правительству исполнительные органы местного самоуправления.
Подобная ситуация наиболее характерна для земств с преобладающим количеством представителей от «сельских обществ». В пределах Казанской губернии «крестьянскими» являлись Козмодемьянское, Царевокакшайское, Чебоксарское и Ядринское уездные земства. Так, в 1913 г. губернатор не признал возможным утвердить крестьянское большинство избранных земским собранием Царевокакшайского уезда в их должностях, сославшись на несоответствие их статье 119 Земского Положения. В итоге управа на 75% была составлена из лиц назначенных губернатором (по социальному составу дворян и военных).178
Земское здравоохранение и роль земства в организации оказания помощи беженцам, раненым и больным воинам
В 1907 г. земские лечебные учреждения составляли 46% больничного фонда страны288. По мнению деятелей общественной медицины, в 40 земских губерниях остро ощущалась необходимость в 7,2 - 8 тыс. земских лечебниц, в то время как в 1912 г. их число достигло 3,2 тыс.289
В 1913 г. расходы земств сорока губерний на общественное призрение и медицину составили 25,2% от общеземского бюджета. Финансирование этой области Казанским земством накануне и в период войны осуществлялось в среднем 27% от общегубернского бюджета. Среди уездных земств наиболее значительные средства на медицину и общественное призрение, по данным 1915 г., расходовали Чистопольское земство — 147,2 тыс. руб. (28% бюджета), Чебоксарское - 123,5 тыс. руб. (24%), Казанское - 122,9 тыс. руб. (27,9%) и Спасское - 113,2 тыс. руб. (26,5%). В то же время в процентном соотношении расходов на медицину к общему бюджету уездного земства лидерами являлись Ядринское - 32,4% (91, 7 тыс. руб.), Мамадышское - 30,7% (84,7 тыс. руб.), Царевококшайское - 30,2% (83,1 тыс. руб.). Самое низкое ассигнование этой сферы произвело Свияжское земство - 61,1 тыс. руб. (24,6% бюджета.).
Накануне Первой мировой войны В Казанской губернии проживало 2,85 млн. человек290. В 1914 г. на медицинское обслуживание населения земствами губернии было потрачено 1418,1 тыс. руб. Таким образом, в среднем на одного человека приходилась 0,50 руб. В годы войны ситуация изменилась. При количестве населения в 1916 г. в 2572931 чел. и затраченных земствами средств на его медицинское обслуживание в 1700233 руб. расходы на одного человека достигли 0,66 руб. в год. По нашему мнению, подобное увеличение медицинских расходов на одного человека было связано с инфляцией.
Накануне войны система земского здравоохранения и общественного призрения в Казанской губернии состояла из: губернской и уездных земских больниц и лечебниц, фельдшерских и акушерских приемных пунктов, земских аптек, губернского оспопрививочного института, оспопрививочных пунктов, убежища душевнобольных, губернского сиротского дома и богаделен. В целом в уездах губернии накануне войны функционировали 62 земские больницы и лечебницы, 69 фельдшерских и акушерских приемных пунктов, 75 врачей и 335 человек среднего медицинского персонала (См. Приложение 7).
В Казанской губернии действовала губернская земская больница и 62 земских врачебных участка, в каждом из которых имелась больница, земский врач, средний и низший медицинский персонал. В целом местная территориальная сеть земских медицинских учреждений была развита недостаточно. По общероссийским данным, в 1910 г. общая площадь медицинского участка составляла 930 кв. верст (при площади его заселенного пространства в 700 кв. верст). Радиус земского сельского врачебного участка в 1910 г. достигал в среднем 17 верст, а в зоне его деятельности находилось около 28 тыс. человек . В Казанской губернии площадь врачебного участка составляла в среднем 930 кв. верст (площадь заселенного пространства — 800 кв. верст), а его радиус достигал 17,1 версты . На участок в среднем приходилось 41,3 тыс. жителей295. Исследования, проведенные активистами общественной медицины, свидетельствовали, что лечебную и общественно-санитарную помощь земские лечебницы могли осуществлять в пределах 6 — 10-верстного радиуса, а при расстоянии в 12 — 15 верст только 1/5 заболевших обращались за медицинской помощью .
В годы войны одной из самых важных проблем для органов местного самоуправления являлся недостаток квалифицированных специалистов во всех областях земской деятельности, в том числе в здравоохранении. В Казанской губернии недоукомплектованность врачебного персонала (частично мобилизованного в военно-медицинские учреждения) к сентябрю 1915 г. достигла 33,3% (по этому показателю губерния находилась на 12-ом месте среди земских губерний)297.
Со вступлением России в войну с Германией земская общественность выступила с инициативой организации общественной помощи пострадавшим военнослужащим и социально незащищенным слоям населения. 30 июля 1914г. в Москве был созван Всероссийский земский съезд, на котором принято решение об образовании Всероссийского земского союза помощи больным и раненым воинам (далее — ВЗС). К союзу примкнули существовавшая еще общеземская организация на Дальнем Востоке и 41 земская губерния, (исключение составляло правомонархическое Курское губернское земство).
ВЗС состоял из центральных (собрание представителей земств и главный комитет) и разветвленной сети местных органов (губернский и уездный комитеты). Со временем были созданы фронтовые комитеты и областные союзы земств. Высшим органом ВЗС являлось собрание уполномоченных земств, по два от каждой губернии: одного, избранного губернским земским собранием из числа губернских гласных, и второго -представителя управы по ее выбору. Собрание уполномоченных земств избирало главноуполномоченного и постоянный комитет ВЗС из 10 человек. Функции постоянного комитета заключались в разработке организационных вопросов и в практической работе. Последняя ограничивалась задачами общего характера, которые были непосильны для местных организаций: эвакуация раненых, перевозка их во внутренние губернии, организация ближайших к территории военных действий местных госпиталей для тяжело раненых (которые не могли перенести дальнего переезда), устройство центральных складов — инвентарного и аптечного, организация подготовки персонала по лечению и уходу за ранеными.
2 августа 1914 г. на заседании 87-го чрезвычайного губернского земского собрания институционально оформился «Казанский губернский комитет Земского союза помощи больным и раненым воинам и семьям призванных на войну». В состав комитета были избраны: председателем руководитель губернской управы Н.А. Мельников, весь состав губернской управы, уездные предводители дворянства как председатели уездных земских собраний, председатель земской губернской медицинской комиссии-, представители городской думы и других общественных организаций, работающих в сфере оказания помощи пострадавшим военнослужащим . В течение нескольких месяцев были организованы уездные комитеты этого союза. Одним из первых в Казанской губернии по постановлению уездного земского собрания 8 августа 1914 г. возник Тетюшский уездный комитет ВЗС, в Цивильском уезде — 12 августа, Козмодемьянский комитет - 27 сентября. В состав уездных комитетов входили члены уездной управы, представители от казны, духовного ведомства, землеустроительной комиссии, земские начальники, земский врач, бухгалтер и секретарь управы, а так же, в качестве почетных председателей уездные предводители дворянства, хотя реальными руководителями уездных комитетов являлись председатели уездных земских управ .
Губернский комитет ВЗС занимался планомерным распределением пострадавших воинов по лечебным пунктам губернии, организацией медицинской помощи пострадавшим военнослужащим и хозяйственным обеспечением госпиталей. Для создания единого губернского плана эвакуации и лечения пострадавших военнослужащих губернский комитет координировал работу общественных учреждений в этой сфере. При непосредственном его участи был создан «Объединенный комитет общественных организаций» под руководством председателя губернского комитета ВЗС300. Объединенный комитет общественных организаций занимался организационными вопросами, касающимися снабжения одеждой выписываемых из госпиталей воинов, установления единых норм пищевого довольствия в госпиталях, разработки общих форм госпитальной отчетности и регистрации пострадавших военнослужащих, решения вопросов лечения хронических, инфекционных и психически больных военнослужащих и др.
