Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Историко-правовые основы становления государственной службы Российской Федерации 13
1. Правовой анализ возникновения и развития государственной службы в России 13
2. Генезис и теоретические предпосылки формирования законодательства Российской Федерации о государственной службе 46
3. Развитие и становление института государственной службы в субъектах Российской Федерации 66
Глава 2. Правовое регулирование государственной службы в субъектах Российской Федерации: природа, содержание и особенности 98
1. Границы правового регулирования государственной службы 98
2. Принципы и пределы осуществления государственной службы 115
3. Государственные должности в системе государственной службы 140
Заключение 161
Библиографический список использованной литературы 166
- Правовой анализ возникновения и развития государственной службы в России
- Генезис и теоретические предпосылки формирования законодательства Российской Федерации о государственной службе
- Границы правового регулирования государственной службы
- Принципы и пределы осуществления государственной службы
Введение к работе
Актуальность изучения государственной службы как одного из основных элементов государственного механизма определяется целым рядом факторов.
В государстве власть и отношения по ее поводу являются основными элементами, формирующими политическую систему. Государство как составная часть политической системы общества и особая организация политической власти характеризуется способностью оказывать влияние на направление деятельности людей различными институтами государства, организационно оформляющими власть и придающими ей общеобязательный характер. Таковым институтом и является институт государственной службы.
Одна из важнейших характеристик государства состоит в том, что оно имеет особую структурную организацию: наличие специальных людей, обладающих публично-властными полномочиями и профессионально занимающихся выполнением государственно-управленческих функций. Специальная структурная организация, называемая государственным аппаратом, представляет собой систему государственных органов, взаимосвязанных общими принципами, целями, наделенных властными полномочиями и располагающих материально-техническими средствами для осуществления своих функций. Проблемы функционирования государственного аппарата, важнейшего элемента государственной власти, определяют актуальность темы диссертационного исследования.
Государственная власть, государственная служба, государственное управление являются исторически и логически связанными между собой понятиями. Роль государственной службы и государственного управления особенно возрастает в переходные периоды развития общества, связанные с изменением структуры и содержания государственной власти.
Российская история породила исключительное своеобразие государственно-правового развития. Политические события последнего десятилетия (в том числе распад СССР в декабре 1991 года, принятие в декабре 1993 года Конституции Российской Федерации) вновь привели к принципиальным изменениям в
общественном и государственном строе Российской Федерации, формированию новой системы властеотношений. Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила принципиальное признание идеологического и политического многообразия, принципа разделения властей, равноправия всех форм собственности, провозгласила новую систему прав и свобод человека и гражданина.
В связи с этим существенным изменениям подверглись функции государства, а вслед за ними - роль и функции государственной службы. Выбор темы диссертационного исследования был определен значимостью и ролью государственной службы в функционировании государства в целом. Стержневой идеей настоящей работы стал поиск и определение оптимальной модели государственного управления, обусловленной происходящими в обществе процессами.
Теоретическое рассмотрение государственно-служебных отношений с учетом общих юридических закономерностей и особенностей функционирования российской государственности имеет своей целью найти ответы о современном состоянии государственной службы, тенденциях и перспективах ее развития.
Понятия государственного управления и государственной службы носят исторический характер. Государственная власть реализуется через систему государственного управления с конца XVII века и исследование исторических закономерностей развития государственной службы позволяет выявить основные проблемы и обозначить наиболее перспективные пути ее совершенствования.
Необходимость научного подхода к историческим и теоретико-правовым аспектам государственной службы связана, прежде всего, с решением задачи повышения эффективности государственной службы. Недостаточно действенная система государственного управления является одним из главных препятствий на пути общественных преобразований в России. Одним из показателей кризисного состояния государственной службы является коррупция как явление, связанное с противоправной деятельностью должностных лиц. Налицо необходимость кардинального реформирования государственной службы и создания соответствующего времени государственного управления страной.
Неадекватность института государственной службы современным условиям также не позволила создать эффективное законодательное обеспечение государственно-служебных отношений.
Несовершенство правового регулирования государственно-служебных
отношений в Российской Федерации отчасти объясняется тем, что в настоящее
время идет процесс становления законодательной базы данного института
государства. Название Федерального Закона от 31 июля 1995 года "Об основах
государственной службы Российской Федерации"1 подчеркивает то
обстоятельство, что пока речь идет о начальном этапе формирования законодательства.
Трансформация государственно-служебных отношений обусловлена также активным процессом формирования в Российской Федерации реальных федеративных отношений. За последние годы принципиально изменилась структура российского законодательства. Федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации вступили в период крупномасштабной реформы, которая связана с обновлением законодательства практически по всем отраслям права. Изменения в практике правового регулирования общественных отношений привели к тому, что в законодательстве субъектов Российской Федерации возникли целые отрасли, ранее не являвшиеся предметом регулирования на уровне субъекта. К таковым прежде всего можно отнести институт государственной службы. Новизна самостоятельного регулирования государственно-служебных отношений подчеркивает актуальность избранной темы диссертационного исследования. Опыт такого регулирования еще только накапливается, не говоря уже о том, что законотворческая деятельность иногда опережает научное осмысление происходящих в обществе процессов. Для совершенствования законодательства о государственной службе необходимы научные исследования.
'Федеральный закон от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ (ред. от 18 февраля 1999 года) "Об основах государственной службы Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №31. Ст.2990; 1999. № 8. Ст.974.
6 Законодательство субъектов Российской Федерации о государственной
службе является составной частью российской системы законодательства. В связи
с этим возникает проблема разграничения законодательных полномочий между
федеральными органами и органами субъектов Российской Федерации.
Актуальной теоретической и практической проблемой является вопрос о
соотношении законодательства субъектов Российской Федерации о
государственной службе и соответствующего федерального законодательства,
определение границ правового регулирования общественных отношений в сфере
государственной службы, а также проблема согласования законодательства двух
уровней.
Таким образом, актуальность темы настоящего диссертационного исследования обусловлена необходимостью в теоретико-правовом осмыслении института государственной службы Российской Федерации, анализа его функционирования с целью формирования эффективной государственной службы в системе государственного управления.
Тема настоящего диссертационного исследования является предметом изучения теории права и государства, истории права и государства, отраслевых юридических наук, политологии, философии.
В ходе проведения настоящей диссертационной работы были изучены труды современных российских ученых в области общей теории государства и права: С.Авакьяна, С.С.Алексеева, М.И.Байтина, А.Б.Венгерова, Н.В.Витрука, В.Е.Гулиева, М.В.Заднепровской, А.А.Кененова, Д.А.Керимова, С.А.Комарова, В.Н.Кудрявцева, И.А.Кузнецова, В.В.Лазарева, О.Э.Лейста, В.С.Нерсесянца, Г.В.Мальцева, М.Н.Марченко, А.С.Мордовца, А.С.Пиголкина, И.В.Ростовщикова, В.П.Сальникова, Ю.А.Тихомирова, А.Г.Хабибулина, В.Е.Чиркина, С.М.Шахрая, Б.С.Эбзеева и других.
В диссертационном исследовании были использованы общенаучные
положения работ ученых А.П.Алехина, Г.В.Атаманчука, М.В.Баглая, Д.Н.Бахраха,
К.С.Бельского, И.Л.Бачило, В.Г.Вишнякова, В.А.Власова, В.А.Воробьева,
Б.Н.Габричидзе, В.П. Грибанова, И.И.Евтихиева, М.И.Еропкина,
А.А.Кармолицкого, А.П.Клюшниченко, Ю.М.Козлова, А.П.Коренева,
Б.М.Лазарева, В.М.Манохина, А.Ф.Ноздрачева, Д.М.Овсянко, Е.В.Охотского, Ю.А.Розенбаума, И.С.Самощенко, Л.А.Сергиенко, Ю.Н.Старилова, Б.А.Страшуна, С.С.Студеникина, М.С.Студеникиной, Н.И.Фаянс, В.А.Юсупова, Ц.АЛмпольской и других.
Избранная тема диссертационного исследования потребовала изучения обширной нормативной базы: Конституции Российской Федерации, конституций и уставов субъектов Российской Федерации, Федерального закона об основах государственной службы, законодательства субъектов Российской Федерации о государственной службе. Нормативный материал рассмотрен по состоянию на 1 января 2000 года.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере государственной службы Российской Федерации с точки зрения реализации целей и функций государства, институт государственной службы как один из важнейших институтов функционирования государственной власти.
Предметом исследования являются исторические и теоретико-правовые аспекты становления государственной службы Российской Федерации; ее функционирование; тенденции развития конституционного законодательства и текущего законодательства Российской Федерации и ее субъектов в сфере государственной службы.
Исходя из актуальности темы, в данном диссертационном исследовании были поставлены цели - выявить роль государственной службы как государственно-правового явления, показать ее трансформацию в зависимости от преобразования государственной власти, обозначить основные проблемы формирования законодательства Российской Федерации о государственной службе, представить модель его развития, позволяющую обеспечить становление Российской Федерации как правового федеративного государства.
Диссертантом решались следующие основные задачи:
выявление теоретических оснований возникновения и становления государственной службы как государственно-правового явления;
исследование исторических закономерностей развития государственной службы в России, отражающих государственно-правовые преобразования;
изучение генезиса и теоретических предпосылок формирования законодательства Российской Федерации о государственной службе;
анализ структуры нормативной базы субъектов Российской Федерации, регулирующей отношения в сфере государственной службы и разработка рекомендаций для ее совершенствования;
рассмотрение проблемы соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о государственной службе;
установление организационно-правовых основ функционирования государственной службы в субъектах Российской Федерации;
обобщение структуры органов, в которых осуществляется государственная служба субъектов Российской Федерации;
систематизация государственных должностей субъектов Российской Федерации, отражающих политические особенности субъектов;
выявление основных правовых проблем становления государственной службы субъектов Российской Федерации, обозначение наиболее перспективных путей их решения.
Методологическую основу диссертации составляет комплекс научных методов познания социально-политических явлений и процессов. В исследовании использованы аналитический метод и метод диалектического познания, позволяющие анализировать государственную службу как институт, постоянно находящийся в развитии; исторический метод, позволяющий определить этапы развития государственной службы; метод восхождения от конкретного к абстрактному; системно-структурный метод; метод сравнительного познания; статистический метод. Совокупность научных методов позволяет более полно проанализировать становление государственной службы Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что оно является одним из первых комплексных исследований становления государственно-служебных отношений по специальности теория и история права и государства, содержит теоретические разработки по развитию института государственной службы в субъектах Российской Федерации, являющегося
элементом правовой системы Российской Федерации. Анализ дискуссионных проблем позволяет раскрыть недостаточно изученные современной наукой аспекты и вынести на защиту ряд самостоятельных выводов, положений и рекомендаций. Основные положения, выносимые на защиту:
Процесс становления государственной службы Российской Федерации, как одного из важнейших институтов государственности, обусловлен происходящими в стране политическими изменениями и является частью комплексного изменения и развития государства.
Правовыми предпосылками формирования законодательства Российской Федерации о государственной службе являются Конституция Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, Федеральный закон об основах государственной службы, договоры о разграничении предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Правотворчество субъектов Российской Федерации в сфере государственной службы развивается весьма динамично. По мере увеличения количества и форм нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о государственной службе становится все сложнее обеспечивать внутреннюю согласованность законодательства, в результате чего нередко возникают коллизии между актами разной юридической силы. В настоящее время актуальным является вопрос не о дополнении законодательства субъектов Российской Федерации о государственной службе, а о качественно ином подходе к его структуре.
- Разграничение полномочий в сфере государственной службы стало
актуальным и сложным вопросом как в научном смысле, так и в практическом
осуществлении. Анализ основных нормативных правовых актов Российской
Федерации в сфере государственной службы не позволяет установить, в чьем же
ведении находится правовое регулирование государственной службы субъектов
России.
Позиция автора диссертационного исследования заключается в том, что правовое регулирование отношений в сфере государственной службы субъектов Российской Федерации не может быть отнесено к исключительному ведению
Российской Федерации, поскольку Конституцией Российской Федерации субъектам предоставлены права самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти, определять государственные должности, обеспечивать финансирование государственного аппарата и др. Все эти вопросы напрямую связаны с организацией государственной службы субъекта Российской Федерации. Правовое регулирование отношений в сфере государственной службы субъектов Российской Федерации не может быть отнесено и к исключительному ведению субъектов, так как в едином государстве основные элементы государственного управления, обеспечивающие проведение в жизнь государственной политики и обладающие правовой типичностью, нуждаются в единообразном правовом регулировании. Законодательство о государственной службе должно быть конституционно отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
- Разные подходы к формированию законодательства субъектов Российской
Федерации о государственной службе обусловлены, прежде всего, политическими
особенностями. Основные различия обнаруживаются в самой организации
государственной службы субъектов Российской Федерации: в определении
органов, в которых осуществляется государственная служба, и в установлении
системы государственных должностей государственной службы. Правовой статус
государственного служащего и вопросы прохождения государственной службы
субъектов Российской Федерации должны быть типовыми с правовой точки
зрения. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации должны
конкретизировать нормы законодательства, имеющие политическую специфику
(определение органов, в которых осуществляется государственная служба, и
установление системы государственных должностей), и "расширять" нормы,
способствующие повышению правового статуса государственного служащего.
Простое дублирование федеральных норм "утяжеляет" законодательство и не
имеет смысла.
- Пределы осуществления государственной службы субъекта Российской
Федерации определяются структурой государственных органов, их специализацией
и полномочиями. Отсутствие единообразного подхода к пониманию теоретико-
11 правовых категорий является причиной того, что практическая структура
государственной службы субъектов Российской Федерации в целом значительно
шире теоретически определенной структуры государственного аппарата.
Совершенствование государственной службы субъектов Российской Федерации
напрямую зависит от оптимальной организации структуры органов
государственной власти, прежде всего, исполнительной. Неоправданное
расширение границ государственной службы негативно влияет на ее организацию
и функционирование.
Структура органов государственной службы республик в составе Российской Федерации является более объемной и разветвленной. Обусловлено это следующими факторами: 1)в республиках большее количество органов исполнительной власти, отражающих многообразие сфер общественной жизни; 2)в ряде республик существуют местные органы государственного управления (администрации городов и районов в составе субъекта Российской Федерации).
Отсутствие единого реестра государственной службы Российской Федерации, который включал бы государственные должности органов государственной власти всех уровней, является серьезным препятствием в установлении оптимальной системы государственных должностей в субъектах Российской Федерации и порождает серьезные расхождения в организации государственной службы.
- Современное законодательство не устанавливает ясной правовой модели
государственной службы, а система законодательства должна формироваться в
зависимости от выбора модели. Таким образом, определение модели
государственной службы - первостепенная задача федерального законодателя на
ближайшее время.
Результаты диссертационного исследования используются преподавателями Уфимского юридического института МВД России, Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан при разработке курсов лекций по теории и истории права и государства, по актуальным проблемам теории права и государства, в подготовке учебного и
методического материала по спецкурсам "Государственная служба", "Правовой статус государственных служащих".
Основные положения и выводы работы могут быть использованы для дальнейшей научной разработки данной темы. Научно-практическая значимость диссертационного исследования также заключается в том, что положения диссертации могут быть использованы для совершенствования как федерального законодательства о государственной службе, так и законодательства субъектов Российской Федерации.
Основные положения диссертационного исследования отражены в учебном пособии "Государственная служба Республики Башкортостан", в разработке проектов нормативных правовых актов Президента Республики Башкортостан по вопросам государственной службы. Материалы и выводы по диссертации представлены в ряде публикаций.
Правовой анализ возникновения и развития государственной службы в России
Государственная служба представляет собой комплексное явление, имеет различные аспекты (политический, организационный, экономический, нормативный, кадровый, аналитический, социальный, психологический и другие) и потому является объектом изучения многих отраслей науки. Исследование проблем, возникающих в сфере государственной службы, представляет сегодня как научный, так и практический интерес.
Ученые отмечают ограниченность теоретического, нормативного и практического материала по проблемам государственной службы. К сожалению, практика идет впереди теории. Правовое регулирование государственной службы сегодня является не итогом размышлений и дискуссий, а предпосылкой для них2.
Наряду с главными теоретическими вопросами (что такое государственная служба, в чем ее сущность, каковы ее основные задачи, как оценить ее эффективность) наибольшую актуальность, на наш взгляд, сегодня приобретает вопрос о будущности государственной службы. Чтобы ответить на этот вопрос, необходимо определить, чем обусловлено возникновение государственной службы и какие факторы влияют на ее становление.
Государственная служба представляет собой профессиональное и практическое участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственной должности, учрежденной в государственном органе3. Поэтому полагаем, что основной задачей государственной службы сегодня и в будущем должно быть улучшение государственного управления общественными процессами и все преобразования государственной службы должны проводиться с точки зрения их влияния на государственное управление4.
Представляется, что необходимой первоначальной задачей является теоретическая разработка государственно-правовой составляющей государственной службы. В нашем исследовании государственная служба рассматривается как государственно-правовое явление. Как явление, возникающее с появлением государства и процесс реформирования которого напрямую связан с общественными процессами, происходящими в той или иной стране. Как явление, урегулированное правом и имеющее обширную нормативную правовую базу.
Теснейшая зависимость развития государственной службы от конституционно-правового механизма и осуществления государственной власти наглядно прослеживается на примере становления российской государственной службы. Поэтому в данном параграфе диссертационного исследования ставится задача показать объективные предпосылки для возникновения и нормативного оформления института государственной службы в России, эволюцию государственной службы в разные периоды становления российской государственности.
Если обобщить различные взгляды многих философов и теоретиков права и государства, то можно схематично представить следующие подходы к пониманию природы государства.
Прежде всего, это специфическая организация общества, имеющая только ей присущие черты. Государство - политико-правовая организация общества5. Это определенный способ организации общества, основной элемент политической системы, организация публичной власти. Как управляющая обществом система обладает внутренней структурой, имеет специальные органы для реализации своих полномочий - государственный аппарат6. Государство - организация политической власти, необходимая для выполнения как сугубо классовых задач, так и общих дел, вытекающих из природы всякого общества7. "Государство - единая политическая организация общества, которая распространяет свою власть на всю территорию страны и ее население, располагает для этого специальным аппаратом управления, издает обязательные для всех веления и обладает суверенитетом"8.
Иная позиция определяет государство как аппарат, особый слой людей, призванных управлять другими людьми. Отличительной особенностью государственной организации (от догосударственной и негосударственной) является государственное управление как сознательное, целенаправленное воздействие на общество как систему по осуществлению государственной власти, реализуемое работой государственных органов9, и как следствие - наличие выделенного из общества аппарата власти и управления. Аппарат состоит из особого слоя людей, основным занятием которых является выполнение властных и управленческих функций10.
Чтобы проанализировать возникновение государственной службы в России, необходимо обратиться к истокам нашего государства. Становление и укрепление российской государственности ученые-историки относят к XV-XVII векам. Социально-экономические предпосылки создания централизованного государства были таковы: развитие феодального вотчинного и поместного землевладения, основанного на крепостном праве; разделение труда между земледелием и ремеслом; усиление экономических связей между районами страны; установление единой денежной системы; появление рыночного оборота; необходимость усиления обороноспособности.
Россия складывалась как многонациональное государство и роль объединителя национальностей взяли на себя великороссы. В России формировалась единодержавная власть великого князя. Иван III именовал себя "государем всея Руси" (слово "государь" впервые упоминается в Судебнике 1497 года). В 1547 году Иван IV получил титул царя. Слово "самодержавен", часто употребляемое в памятниках русской книжности, было введено в официальный титул московских государей в начале XVII века. Царь был единственным источником всякой государственной власти: в его руках находилась земельная собственность и политическая власть (административная, фискальная, судебная). "В этих условиях понятия "государев" и "государственный" неизбежно должны были покрывать друг друга. Государство и государственный интерес мыслились не иначе как конкретно - в форме живой личности государя и "государева дела"11. С победой самодержавной власти связывают возникновение Московского государства.
Генезис и теоретические предпосылки формирования законодательства Российской Федерации о государственной службе
Чтобы определить перспективы развития государственной службы Российской Федерации, необходимо выяснить, каковы основные устои современного государства, какой видится государственная служба с конституционной точки зрения. Ответы на эти вопросы в первую очередь содержит основной закон государства - Конституция Российской Федерации.
1. Согласно конституционным нормам, Российская Федерация есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Высшей ценностью государства являются человек, его права и свободы, основной обязанностью государства - признание, соблюдение и защита прав человека и гражданина. Носителем суверенитета и единственным источников власти в Российской Федерации является народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов. Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образованные ими органы государственной власти. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Государственная служба получила свое закрепление в Конституции Российской Федерации. Пунктом 4 статьи 32 установлено, что граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе; пунктом "т" статьи 71 федеральная государственная служба отнесена к ведению Российской Федерации.
Говоря о конституционной основе государственной службы, нельзя анализировать лишь отдельные статьи с упоминанием государственной службы, необходимо видеть цельную взаимосвязь между устройством государства, определяемым Конституцией, и государственной службой. Институт государственной службы наитеснейшим образом связан с нормами конституционного права.
Основные свойства государства, установленные основами конституционного строя Российской Федерации, определяют предназначение государственной службы как реализацию государственного управления в изменившихся политических условиях. Задачами государственной службы являются обеспечение социальной стабильности, безопасности государства, эффективного функционирования всей инфраструктуры.
Как отмечается в научной литературе, вопрос о соотношении Конституции Российской Федерации и законодательства о государственной службе состоит из двух взаимодополняющих аспектов: вопрос о конституции как основе законодательства о государственной службе и вопрос о конституционной основе государственной службы63.
Первый аспект рассматривает Конституцию как основной закон государства, как юридическое оформление государственного строя, как высшую форму права. Все остальные акты государства принимаются в развитие норм Конституции и должны вписываться в установленный правовой режим.
Второй аспект рассматриваемого вопроса состоит в том, что Конституция определяет системообразующие принципы государственной службы (законности, приоритета прав и свобод человека и гражданина, разделения властей, равного доступа граждан к государственной службе, отделения религиозных объединений от государства) и содержит множество конституционно-правовых установлений, в различной степени регламентирующих основы государственной службы. Конституция России, как основной закон государства, определила законность и значимость отношений, возникающих в системе государственной службы.
Однако рамки правового института государственной службы определены Конституцией Российской Федерации только в общем виде и это является причиной теоретических споров и разных практических подходов к организации государственной службы.
Конституцией Российской Федерации установлено, что государство состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации. При этом республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательство. Таким образом, федеративное устройство государства определяет двухуровневую систему российского законодательства: федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации.
На федеральном уровне нормативное реформирование российской государственной службы было начато постановлением Правительства Российской Федерации от 6 марта 1992 года № 145 "Вопросы Главного управления по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве Российской Федерации", во исполнение которого было проведено научно-практическое совещание с обсуждением доклада Г.В.Атаманчука "Основные положения концепции развития государственной службы в Российской Федерации"64. В том же году была создана рабочая группа по подготовке проекта Закона Российской Федерации "О государственной службе", которой был подготовлен вариант Основ законодательства Российской Федерации о государственной службе. Но эта работа была завершена лишь спустя три года принятием Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 года.
Границы правового регулирования государственной службы
Законодательство субъектов Российской Федерации различается по объему и структуре нормативной правовой базы в сфере государственно-служебных отношений. Существуют различия и в самом содержании правового регулирования государственной службы субъектов Федерации.
Основным критерием выделения разных подходов к законодательному оформлению государственно-служебных отношений является соотношение законодательства субъектов Российской Федерации о государственной службе с федеральным законодательством. Разграничение полномочий в сфере государственной службы стало самым актуальным и сложным вопросом как в научном смысле, так и в практическом осуществлении.
1. Согласно Конституции Российской Федерации, все предметы правового регулирования разделены на три группы: I) полномочия, относящиеся к исключительному ведению Российской Федерации; 2) полномочия, относящиеся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов; 3) остальные вопросы, составляющие сферу исключительной компетенции субъектов Российской Федерации.
Конституцией Российской Федерации исчерпывающим образом определены предметы ведения Российской Федерации (статья 71) и предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72). Конституция Российской Федерации не устанавливает перечень предметов ведения субъектов Российской Федерации, они определяются по остаточному принципу, поскольку вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти и осуществляют собственное правовое регулирование (статьи 73 и 76). Конституцией Российской Федерации установлено, что федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации.
Мнения ученых-теоретиков по проблеме соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о государственной службе разделились.
Обоснование возможности отнесения государственной службы к исключительным предметам ведения субъектов Российской Федерации основано на буквальном толковании статей 71,72 Конституции Российской Федерации, определяющих предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов. Правовое регулирование государственной службы в субъектах Российской Федерации не отнесено Конституцией Российской Федерации ни к исключительному ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Исходя из этого делается вывод, что субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование государственной службы142.
Следующая точка зрения состоит в том, что административное законодательство, институтом которого является законодательство о государственной службе, относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72 Конституции). Таким образом, государственная служба в субъектах Российской Федерации должна регулироваться как федеральными актами, так и актами субъектов Российской Федерации, действующими в части, не противоречащей федеральным143.
Самой категоричной можно считать точку зрения доктора юридических наук, профессора Ю.А.Розенбаума, полагающего, что Федеральный закон имеет концептуальную ошибку в делении государственной службы на независимые два уровня и "имеется достаточно юридических оснований для принятия одного Федерального закона "О государственной службе Российской Федерации", в котором были бы закреплены общие принципы и единые положения данного государственно-правового института, единые организационно-правовые нормы и правила поступления на государственную службу, ее прохождения и прекращения, единые социальные гарантии, общие для всех государственных служащих ограничения и т.д."144.
Таким образом, неконкретность конституционного законодательства в отношении государственной службы субъектов Российской Федерации привела на практике к разным подходам формирования законодательства субъектов о государственной службе.
Согласно статье 2 Федерального закона об основах государственной службы Российской Федерации государственная служба субъектов Российской Федерации находится в ведении самих субъектов. Однако концептуально Федеральный закон исходит из того, что государственная служба субъектов представляет собой предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. В части, касающейся собственного регулирования вопросов государственной службы субъектами Российской Федерации, Федеральный закон носит разрешительный характер. Из текста Федерального закона следует, что субъекты России имеют право: - устанавливать государственные должности категории "А" (статья 1); - определять размер и виды денежного содержания лиц, замещающих государственные должности субъекта (статьи 1,17); устанавливать квалификационные требования к государственным должностям государственной службы (статья 6); - определять порядок ведения личных дел и реестров государственных служащих (статья 8); - устанавливать виды поощрения и порядок их применения (статья 13); - предусматривать дополнительные гарантии для государственных служащих (статья 15); - включать в стаж государственной службы государственного служащего иные периоды трудовой деятельности (статья 20); - определять порядок подбора кандидатур на замещение должностей государственной службы категории "Б" и "В" (статья 21); - регламентировать порядок и условия проведения конкурса и аттестации (статьи 22,24); - создать орган по вопросам государственной службы (статья 27).
Как видим, субъекты Федерации вправе устанавливать правовое регулирование лишь незначительной части государственно-служебных вопросов.
Кроме того, статья 29 Федерального закона обязывает органы государственной власти субъектов Российской Федерации привести свои нормативные правовые акты в соответствие с Федеральным законом в течение трех месяцев со дня его вступления в силу. Федеральный закон был принят без учета уже имевшейся правовой основы государственной службы субъектов Федерации и не содержит рекомендаций по выходу из сложившейся ситуации. Закон также не имеет конкретных норм по четкому разграничению полномочий центра и субъектов Федерации в правовом регулировании государственной службы субъектов.
Таким образом, противоречивость норм Федерального закона об основах государственной службы также не позволяет решить вопрос о полномочиях субъектов Российской Федерации в правовом регулировании государственной службы.
Принципы и пределы осуществления государственной службы
Слово "служба" имеет много значений. Чаще всего под службой подразумевается один из видов платной общественно полезной деятельности, которая состоит в управлении, его обслуживании или социально-культурном обслуживании людей165. Государственная служба - важнейший инструмент государства - имеет ряд специфических признаков.
Новейший правовой материал о государственной службе коренным образом отличается от того, который был до начала 90-х годов. И в первую очередь тем, что по-новому решены вопросы о понятии государственной службы. Впервые понятие государственной службы нашло законодательное закрепление.
С точки зрения современного законодателя, государственная служба Российской Федерации - это профессиональная деятельность, состоящая в выполнении государственными служащими федеральных органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации компетенции этих органов, установленной в законодательных и иных нормативных правовых актах.
Можно согласиться с мнением отдельных ученых (например, Г.В.Атаманчука) о том, что законодательное определение государственной службы не отражает связи данного вида службы с государством в целом, его Конституцией и законами, а связано лишь с тем или иным государственным органом, его руководителем. С этой точки зрения государственная служба - это профессиональное и практическое участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственной должности, учрежденной в государственной органе.
Полнее раскрыть сущность государственной службы позволяет установление принципов организации и функционирования государственной службы. Принципы государственной службы определяют "жизнеспособность, практическую организацию и реальное функционирование государственной службы"167, в них реализуются основные идеи правового, федеративного, социального, демократического государства. Принципы выражают сущность, основное содержание, характерные свойства государственной службы, ее место и роль в системе государственной власти, государственного управления и в жизни общества. Особое значение имеет то, что принципы государственной службы одновременно являются принципами ее правового регулирования168.
Принципы государственной службы установлены как федеральным законодательством, так и законодательством субъектов Российской Федерации о государственной службе.
Государственная служба, имея конституционно-правовые основы, базируется прежде всего на фундаментальных, конституционных принципах.
Принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав (или принцип законности) носит универсальный характер, обеспечивает стабильность, согласованность действий всех органов государственной власти, единство и целостность государства. Организация и деятельность органов, в которых осуществляется государственная служба, регулируются правовыми нормами. Государственный служащий обязан выполнять свои действия только в пределах компетенции государственного органа, в котором он занимает государственную должность; должен выполнять установленные законодательством обязанности; использовать предоставленные права, соблюдать ограничения и запреты. Соблюдение этого принципа, в конечном итоге, определяет эффективность государственной службы. Как отмечалось в пункте 2.1. настоящего диссертационного исследования, данный принцип не всегда выдерживается в практике законотворчества субъектов Российской Федерации.
Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина определяет само предназначение государственной службы, поскольку основной обязанностью государства является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность государственных органов. Государственные служащие в своей повседневной работе должны руководствоваться положениями Конституции Российской Федерации: учитывать интересы граждан; удовлетворять их законные требования; признавать, соблюдать и защищать права и свободы в полном объеме, установленном законодателем; создавать условия для активного участия граждан в государственном управлении.
Принцип единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации (принцип единства государственной власти) основывается на том, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Однако реализация данного принципа невозможна без четкого механизма разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов Федерации в правовом регулировании отношений в сфере государственной службы субъектов.
Принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной властей в сфере государственной службы означает, что государственная служба организуется с учетом специфики сфер государственной деятельности. Каждая из трех основных функций государства осуществляется одной из ветвей государственной власти. Специфика выполняемой тем или иным органом функции государства отражается на полномочиях органа, структуре и организации деятельности, а значит - на формировании иерархии должностей и содержании обязанностей каждого государственного служащего. Так, государственные служащие законодательных органов власти способствуют разработке законов, созданию нормативной правовой базы деятельности всех органов государственной власти. В органах исполнительной власти государственные служащие обеспечивают исполнение полномочий лиц, осуществляющих организацию реализации законов. Государственная служба в судебных органах осуществляется на должностях, установленных для обеспечения исполнения полномочий судей.
Принцип равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой установлен Конституцией Российской Федерации. Указанная конституционная норма соответствует пункту "с" статьи 25 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года, в соответствии с которым каждый гражданин должен без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе. Содержанием понятия равного доступа к государственной службе является право граждан на занятие любой государственной должности без всякой дискриминации. Это, разумеется, не означает, что гражданин вправе требовать, а государственная служба обязана немедленно и безоговорочно предоставить ему желанную должность. Речь идет о равных возможностях для каждого гражданина поступить на государственную службу при наличии вакансий и профессиональном соответствии.
