Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и правовые основы обеспечения финансовой безопасности
1. Понятие финансовой безопасности государства 13
2. Правовые основы обеспечения финансовой безопасности государства 34
Глава 2. ИПСІ характеристика обеспечения финансовой безопасности
1. Система государственных органов, обеспечивающих финансовую безопасность 56
2. Роль и место Федеральной службы по финансовому мониторингу в механизме обеспечения финансовой безопасности 77
Глава 3. Проблемы повышении эффективности обеспечения финансовой безопасности
1. Проблемы реализации функций Федеральной службы по финансовому мониторингу в сфере обеспечения финансовой безопасности 100
2. Повышение эффективности взаимодействия государственных органов, обеспечивающих финансовую безопасность 122
Заключение 143
Список использованной литературы 146
Приложение 187
- Понятие финансовой безопасности государства
- Система государственных органов, обеспечивающих финансовую безопасность
- Роль и место Федеральной службы по финансовому мониторингу в механизме обеспечения финансовой безопасности
- Проблемы реализации функций Федеральной службы по финансовому мониторингу в сфере обеспечения финансовой безопасности
Введение к работе
Пока па свете существуют деньги, мы будете вертеться волчком по вечной колее, проложенной звонкой монетой
Р- Ктілтіг
Актуальності» темы исследования. В последние годы Россия вступила в этап своего бурного развития, связанного с происходящими изменениями во всех сферах жизни государства и общества. Однако, осуществляемое в России реформирование, имеющее целью формирование рыночной хозяйственной системы и правового демократического государства, протекает крайне непросто и противоречиво. Одной из основных причин, тормозящей усилия властей по укреплению государственности, созданию сильной, многоплановой экономики, ориентированной на обеспечение стабильного экономического развития государства и общества, их защищенности от экономических угроз, является существующая нестабильность финансовой системы России. Быстрые темпы смены этапов рыночной реформы не позволили финансовой системе принять стабильную форму и оформить ее основные институты, в том числе и правовые. Все это обусловило необходимость создания действенного государственного механизма обеспечения финансовой безопасности России.
Реализация принятых в ходе управления экономическим и социально-политическим развитием государства решений обусловливает соответствующие финансовые потоки. Возросшие экономические возможности России позволили направить дополнительные инвестиции в социальную сферу. Запущен целый ряд национальных проектов: в жилищной сфере, в сфере здравоохранения и образования, в сфере сельского хозяйства и пр., что требует огромных финансовых затрат. В то же время реалии современной российской действительности демонстрируют «провалы» в реализации усилий государства по различным направлениям, выхолащивание инвестиционных средств финансирования. Связывается это в первую очередь с достаточно высоким
уровнем экономической преступности в стране, недопустимым уровнем коррумпированности органон государственной власти всех уровней и возрастанием различных угроз финансовой стабильности государства. Неоправданный рост финансовых потерь обусловил особую значимость формирования адекватной системы учета финансовых потоков и укрепления системы государственного финансового контроля. Особое место в этой системе занимает Федеральная службы по финансовому мониторингу, сформированная в целях противостояния не только угрозам финансовой безопасности, но и финансированию терроризма как наиболее злободневной угрозе национальной безопасности государства.
Актуальность избранной темы подчеркивается еще и тем, что мощь и национальная безопасность государства, как гарантии независимости страны, условия стабильности и эффективности жизнедеятельности общества, характеризуются, прежде всего, состоянием его экономики и защищенностью от угроз финансовой безопасности. В последние годы вопросы финансовой безопасности в России находятся в центре внимания, как властей, так и пауки. При этом они исследовались преимущественно экономической наукой, в то время как огромный гносеологический потенциал юриспруденции был задействован не в полной мере. Рассмотрение проблем финансовой безопасности теоретико-юридической наукой позволит выявить новые стороны и аспекты совершснствоішния фииапсоїюй политики, государственно-правового механизма обеспечения финансовой безопасности, его институтов и инструментария.
Степень научной разработанности темы. Несмотря па полное отсутствие специальных трудов по заявленной теме, существует достаточно широкая методологическая база, на которую можно опереться. Можно выделить работы и публикации отечественных и зарубежных ученых экономистов, посвященные вопросам и практике формирования и развития систем экономической и финансовой безопасности. Среди них: Л.И. Абалкин, С.А. Асалисва, К.Л. Астапов, О. Аткиисон, С.А. Афопцев, П.Я. Бакланов,
П.В. Балацкий, В.В. Бурцев, СЮ. Глазьев, А.Н. Илларионов, Д. Кидуэлл, Г.В. Коржон, Г.М. Лоиская, Г. Молл, Г. Моргентау, К. Мюрдох, А.Г. Немцов, Г.В.Новиков, Е.А. Олейников, Р. Петерсои, А.А. Прохожев, Д. Риккардо, В.К. Сепчагов, А.В. Третьяк, ГЛО. Трофимов, Н. Уоллеса, Дж. Ферпоссои, Г.Г. Фетисов, Е.Г. Ясин и др. В их работах финансовой безопасности уделяется достаточно много внимания, однако данный вопрос прорабатывается в основном с практической точки зрения, в то время как в теории остаются некоторые пробелы.
Правовые, социальные, политические вопросы обеспечения национальной и экономической безопасности рассматривались в трудах И.А. Аксенова, А.С Александрова, А.И. Васильева, В.К.Бабаева, В.М. Баранова, О.А. Белькова, А.П. Герасимова, Д.Н. Демичева, В.М. Егоршина, Р.Ф. Идри-сова, В.В. Кириллова, А.Н. Коваленко, О.А. Колобова, Н.А. Колоколова, А.П. Кузнецова, В.В. Лаврова, Б.Н. Макеева, ПЛІ. Панченко, М.П. Полякова, Р.А. Ромашова, В.П. Сальникова, СВ. Степашина, К.А. Стрельникова, СВ. Тимофеева, А.В. Федулова, В.Л. Шульца и др. Вместе с тем проблема государственно-правового механизма обеспечения финансовой безопасности, его институтов, инструментов предотвращения угроз, категориального аппарата являются недостаточно разработанными и поэтому представляют интерес для исследования.
В связи с задачами, поставленными перед исследованием, особое внимание было уделено публикациям представителей руководства Федеральной службы финансового мониторинга: В.А. Зубкова, С.К. Осипова, Д.Г. Скобслкина и ІО.А. Чихапчииа.
Объектом исследовании являются общественные отношения, складывающиеся в области обеспечения финансовой безопасности России.
Предмет исслсдоппнин - правовые и институциональные особенности функционирования государственно-правового механизма обеспечения финансовой безопасности России в современных условиях.
Цель исследовании - комплексный общетеоретический анализ государственно-правового механизма обеспечения финансовой безопасности, разработка соответствующего научного инструментария, определение организационно-правового статуса Федеральной службы финансового мониторинга в механизме обеспечения финансовой безопасности России.
Необходимым условием для достижения поставленной дели является решение следующих задач:
установить место и роль финансовой безопасности государства в системе национальной безопасности;
проанализировать содержащиеся в научной литературе точки зрения па понятие «финансовая безопасность», обобщить подходы к пониманию данной категории и на этой основе предложить авторское определение понятия;
определить и раскрыть сущность и особенности содержания финансовой безопасности государства;
-исследовать правовые основы государственного механизма обеспечения финансовой безопасности в России и проанализировать основные направления его деятельности;
изучить систему и структуру государственных органов, обеспечивающих финансовую безопасность;
показать роль, место и значение Федеральной службы по финансовому мониторингу в механизме обеспечения финансовой безопасности России;
провести функциональный анализ Федеральной службы по финансовому мониторингу, нормативной основы участия се в обеспечении финансовой безопасности;
установить закономерности и выявить особенности противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма в России;
- сформулировать пути повышения эффективности взаимодействия государственных органов и институтов, обеспечивающих финансовую безопасность государства.
Методологическую основу исследования составляет системный подход. В процессе исследования применялись общенаучные и специальные* методы, такие как анализ, синтез, обобщение, индукция, дедукция, исторический, логический, сравнительный, функциональный и др. В решении поставленных задач активно использовался так же статистический метод и метод моделирования.
Теоретическую основу исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых, специалистов в области философии, экономики, экономической теории, политологии, теории государства и права. Расширить теоретическую основу позволил системный подход к предмету исследования.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составили проанализированные автором Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, иные нормативные правовые акты федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации; статистические данные по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; изучены материалы уголовных дел по статьям 174, J 74.1 Уголовного кодекса РФ; справочная и иная литература.
Научная новизна исследования состоит в том, что комплексному общетеоретическому анализу подвергается малоизученное юридической наукой явление. Диссертация представляет собой первое монографическое исследование, посвященное изучению государственно-правового механизма обеспечения финансовой безопасности. В работе определены сущность и содержание финансовой безопасности, разработан категориальный аппарат к установлена система соответствующего государственно-правового механизма. Кроме того, в исследовании предпринята попытка комплексного осмысления проблем противодействия легализации преступных доходов и фипап-
сироиапию терроризма в механизме обеспечения финансовой безопасности государства.
Основные положения, выносимые пп защиту:
1. Авторское определение финансовой безопасности государства. Под финансовой безопасностью Российской Федерации диссертант понимает наиболее важную подсистему экономической безопасности страны, представляющую собой состояние защищенности финансовой системы государства, при котором обеспечивается гарантированная защита финансовых интересов многонационального народа Российской Федерации от внутренних и внешних угроз.
Финансовая безопасность является ключевым звеном (подсистемой) экономической безопасности, которая в свою очередь является видом национальной безопасности. В то же время в составе финансовой безопасности государства следует выделять такие виды (подсистемы) безопасности, как бюджетную, налоговую, денежно-валютную и инвестиционную.
2. Современное состояние правовых основ обеспечения финансовой
безопасности Российской Федерации можно характеризовать как сформиро
ванные, но требующие дальнейшего совершенствования. В этой связи пред
лагается внести изменения и дополнения в Федеральный закон от 7 августа
2001 г. № 115 «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полу
ченных преступным путем, и финансированию терроризма» (См. приложе
ние).
Развитие правовой основы обеспечения финансовой безопасности должно происходить па основе и в рамках внутригосударственной стратегии финансовой безопасности и опираться па комплексный правовой и финансово-экономический мониторинг в стране и мире.
3. Государственно-правовой механизм обеспечения финансовой безо
пасности государства включает в себя три составляющих (правовую, инсти
туциональную и инструментальную) и понимается как закрепленная дейст
вующими нормативными правовыми актами система органов и институтов,
направленная на создание условий для стабильного функционирования и устойчивого развития финансовой системы государства, а так же выявление, предотвращение и противодействие ее угрозам. Правовая составляюгцая представляет собой совокупность нормативных правовых актов, в области обеспечения финансовой безопасности. Институциональная составляющая представлена системой государственных органов и институтов, обеспечивающих финансовую безопасность государства. Инструментальная составляющая включает в себя совокупность способов и приемов обеспечения финансовой безопасности.
В качестве особого звена в государственно-правовом механизме обеспечения финансовой безопасности государства следует выделять механизм обеспечения финансового контроля. Возрастание угроз состоянию защищенности финансовой системы государства со стороны растущего объема легализации преступных доходов и финансирования терроризма обусловило выделение в механизме обеспечения финансового контроля органов и инсти-туюв противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма.
4. Система органов противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма состоит из двух основных подсистем, отличающихся по своему субъектному составу и решаемым задачам: правоохранительный блок и финансовый мониторинг. При этом финансовый мониторинг можно, в свою очередь, разделить на два уровня; первичный финансовый мониторинг и государственный финансовый мониторинг.
Федеральная служба по финансовому мониторингу, являясь национальным органом финансовой разведки Российской Федерации административного типа, в настоящее время стала центральным звеном, связующим все элементы систсхмы противодействия отмыванию доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и координирующим деятельность государственных органов и институтов в этой области. Место и роль данной службы в механизме обеспечения финансовой безопасности России-
скоп Федерации определяется ее соответствующим статусом, который изменяется в зависимости от характера преобразований административной системы государства.
5. Классификация функций Федеральной службы по финансовому мониторингу: 1) в зависимости от сферы деятельности (внутренние и внешние), 2) по способу реализации (односторонние и многосторонние), 3) по содержанию правовой деятельности (правотворческие, правоохранительные и правоприменительные); 4) по содержанию организационной деятельности (контрольные, организационно-методические, информационные и функции систематизации), 5) в зависимости от характера обеспечительной деятельности (противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и противодействия финансированию терроризма).
Основная проблема реализации функций уполномоченного органа лежит в плоскости взаимодействия между Федеральной службой по финансовому мониторингу и различными органами и институтами, обеспечивающими финансовую безопасность страны. Существо проблемы взаимодействия кроется в эффективности взаимодействии Федеральной службы по финансовому мониторингу с одной стороны, институтов первичного финансового мониторинга с другой и правоохранительными органами с третьей.
6, Комплекс факторов (путей) по повышению эффективности взаимодействия государственных органов и институтов, обеспечивающих финансовую безопасность государства. Все их можно разделить на три группы; 1) свойственные для всей страны в целом, 2) свойственные для механизма обеспечения финансовой безопасности государства и 3) свойственные конкретному органу или институту механизма обеспечения финансовой безопасности государства.
Эффективность взаимодействия государственных органов и институтов, обеспечивающих финансовую безопасность государства, находится в прямой зависимости от эффективности деятельности каждого из них в отдельности. С другой стороны, качество и результативность деятельности ка-
и ждого государственного органа и института, обеспечивающих финансовую безопасность государства, в отдельности находится в непосредственной зависимости от эффективности их взаимодействия между собой.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что в диссертации впервые сформулированы теоретические положения, которые позволяют получить целостное представление о государственно-правовом механизме обеспечения финансовой безопасности в совокупности своих сторон, проявлений и отношений. Полученные в результате исследования теоретические положения и выводы развивают и дополняют целый ряд разделов теории государства и права, конституционного, административного, финансового права и экономической теории, развивают содержание и понимание противодействия легализации преступных доходов и финансирования терроризма как угрозам финансовой безопасности государства. Выводы и предложения имеют методологическое значение для дальнейших исследований в этой области.
Практическая значимость заключается в том, что результаты диссертационного исследования могут быть использованы:
в правотворческой деятельности при разработке соответствующих нормативных правовых актов;
в практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления;
в дальнейших научных исследованиях но данной проблеме, по разработке отдельных составляющих механизма обеспечения финансовой безопасности государства;
в учебном процессе при изучении курсов теории государства и права, конституционного, административного и финансового права, экономической теории, спецкурсов по подготовке специалистов и сотрудников правоохранительных орпшон в сфере противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма.
На основе полученных результатов исследования предложены рекомендации но совершенствованию действующего законодательства в сфере обеспечения финансовой безопасности государства.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена па кафедре государственно-правовых дисциплин Федерального образовательного учреждения высшего профессионального образования «Владимирский юридический институт Федеральной службы исполнения наказаний». Основные положения диссертационного исследования изложены в 5-й научных публикациях автора, докладывались в выступлениях на международной научно-практической конференции «Пути повышения эффективности взаимодействия МВД РФ с другими государственными органами в области противодействия легализации преступных доходов (стратегический и прикладной аспекты)», проходившей в Н. Новгороде 25-27 мая 2005 года.
Результаты исследования используются в деятельности Федеральной службы по финансовому мониторингу при подготовке нормативных правовых актов в сфере противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также представления интересов Федеральной службы по финансовому мониторингу в арбитражных судах и судах общей юрисдикции по вопросам применения законодательства Российской Федерации в сфере противодействия легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
Структура диссертации соответствует логике исследования и состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
Понятие финансовой безопасности государства
Перед непосредственным рассмотрением вопросов, относящихся к предмету исследования, необходимо определиться с пониманием основных категорий, получивших неоднозначное толкование в юридической и философской литературе, представив тем самым авторскую позицию на исследуемый объект. Мы опираемся на методологическую позицию В.И. Ленина, говорившего: «Кто берётся за частные вопросы без предварительного решения общих, тот неминуемо будет па каждом шагу бессознательно для себя «натыкаться» на эти общие вопросы»1. Следовательно, целью настоящего параграфа является раскрытие категории финансовой безопасности.
Для познания в качестве исходного пункта всегда очень важно установить правильную формальную дефиницию, поскольку она позволяет наме-цпъ тс рамки, в которых мы сможем затем углубиться н сущность предмета. отражаемого данным понятием, и за пределы которых мы не должны выходить во избежание элементарных логических ошибок2. Поэтому, чтобы определить категорию финансовая безопасности, необходимо определиться, прежде всего, с сё местом в системе национальной безопасности в целом и соответствующим категориальным аппаратом.
Термин «национальная безопасность» впервые был использован в начале XX века в послании Президента США Конгрессу, в котором он обосновывал захват зоны Панамского канала интересами национальной безопасности. Нсли на ранних этапах проблема национальной безопасности рассматривалась в основном как проблема обеспечения военной безопасности, то впоследствии усилиями западных политологов в это понятие стало вкладываться более широкое содержание, суть которого сводится к способности защитить национальные ценности и интересы в конкретных внешних и внутренних условиях. В понимании американских, как, впрочем, и других западных политологов, национальная безопасность - это способность страны сохранять целостность, суверенность, политические, экономические, социальные и другие основы общества и выступать в качестве самостоятельного субъекта системы международных отношений1.
В СССР термин «национальная безопасность» не получил распространения в законодательстве, прежде всего, «в силу иного содержания, вкладываемого в понятия "нация" и "национальное"»2. Следует так же заметить, что этот термин не содержится и в Конституции РФ3.
Па законодательном уровне (в широком понимании) термин «национальная безопасность» впервые был использован в «Концепции национальной безопасности», утвержденной Президентом РФ . Согласно данной концепции «под национальной безопасностью Российской Федерации понимается безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти». Безопасность в слою очередь определяется как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз3.
Таким образом, триада «личность, общество и государство» являются объектами попитий как «безопасность», так и «национальная безопасность». Следовательно, национальная безопасность, являясь видом безопасности, так же имеет широкий круг объектов, близкий к самому феномену безопасности: «личность - ее права и свободы; общество - его материальные и духовные ценности; государство- его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность» (статья 1 Закона РФ «О безопасности»).
В настоящее время термин «национальная безопасность» прочно вошло в научный обиход и активно употребляется законодателем1. В то же время в научной среде отсутствует единство мнений на его понимание". Не вдаваясь в детальный анализ разных позиций авторов, заметим, что в концептуальном плане мы придерживаемся легального определения понятия, данного в Концепции национальной безопасности., т.е. под национальной безопасностью мы будем понимать состояние защищенности жизненно важных интересов многонационального народа Российской Федерации от внутренних и внешних угроз. Указанное определение соответствует сложившейся в российской науке парадигме понимания национальной безопасности как безопасность некоего комплексного субъекта в стране, заключающего в себе интересы и личности, и общества, и государства.
Исходя из анализа употребления понятия «национальная безопасность» в действующем российском законодательстве и научной литературе и в зависимости от сферы, в которой необходимо создать условия для устранения угроз, можно говорить о выделении таких видов наїщонаяьной безопасности как экономическая безопасность, политическая безопасность, военная безопасность, промышлсштя безопасность, социальная безопасность, духовная безопасность, информационная безопасность, экологическая безоиас 16 ность и некоторые другие1. Безусловно, все виды национальной безопасности тесно связаны между собой и взаимно дополняют друг друга, а их выделение обусловлено различными сферами жизнедеятельности и необходимо для определения круга возможных угроз.
По справедливому замечанию В.М. Егоршииа, «перечень предметных сфер безопасности не является исчерпывающим и стабильным. С развитием цивилизации в понятии национальной безопасности появились новые параметры, претерпевают качественные изменения и параметры традиционные". На расширение спектра угроз и проблем, с которыми приходится сталкиваться нашей стране, обратил внимание и Президент России В.В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию РФ 10 мая 2006 года3.
Среди видов экономической безопасности важное место занимает финансовая безопасность, особая роль которой отмечается не только учеными, но и специалистами-практиками. Мощь и национальная безопасность государства, как гарантии независимости страны, условия стабильности и эффективности жизнедеятельности общества, характеризуются, прежде всего, состоянием его экономики и защищенностью от угроз финансовой безопасности. Следует согласиться с мнением Г.В. Новикова, о том, что «практически нет ни одного аспекта национальной безопасности страны, который бы непосредственно не зависел от уровня ее финансовой безопасности» . Ключевой проблемой в данном плане является разработка эффективного и реально действующего государственно-правового механизма обеспечения финансовой безопасности государства.
По расчетам ряда известных экспертов, специалистов в области экономики и финансов мир стоит на пороге глобального и крупнейшего финансового кризиса, результатом которого будет застой и упадок мировой экономики . В связи с этим роль финансовой безопасности в развитии российского государства трудно переоценить.
Следует обратить внимание, что определение сущностных признаков и содержания финансовой безопасности, прежде всего, должно основываться па понимании се как части общей системы экономической безопасности России, Финансовая безопасность является важнейшим элементом (подсистемой) экономической безопасности Российской Федерации в целом.
Система государственных органов, обеспечивающих финансовую безопасность
В предыдущем параграфе мы установили что, государственно-правовой механизм обеспечения финансовой безопасности государства представляет собой закрепленную действующими нормативными правовыми актами систему органов и институтов, направленную па создание условий для стабильного функционирования и устойчивого развития финансовой системы государства, а так же выявление, предотвращение и противодействие ее угрозам. Целью настоящего параграфа является определение роли и места Федеральной службы по финансовому мониторингу в указанном механизме.
Включение в легальный экономический оборот материальных ценностей, образующих преступные доходы, для целей их преумножения является социально-экономической закономерностью и происходит практически всегда, когда величина преступных доходов позволяет их капитализировать или когда возникает необходимость освоения преступных доходов, что невозможно без использования современных инструментов рыночной экономики и услуг финансовых посредников. Соответственно, экономическое преобразование капитала криминального происхождения следует в первую очередь признавать объектом противодействия преступных доходов.
Социальное значение ответственности за легализацию доходов, полученных преступным путем, состоит в усилении гарантий недопустимости экономического преобразования материальных ценностей, образующих преступные доходы.
Только через совершение финансовых операций или иных сделок с денежными средствами или иным имуществом, приобретенными в результате совершения преступления, либо использование таковых при осуществлении предпринимательской или иной экономической деятельности, преступные доходы могут быть «утилизированы», то есть использованы по их экономическому назначению для удовлетворения материальных потребностей их фактических обладателей, в том числе и лиц, участвующих в совершении основного уголовно-противоправного деяния - преступления, которое позволило извлечь экономическую выгоду, выражающуюся доходами, образуемыми различными материальными ценностями. результате совершения таких действий обладатели незаконных приобретений получают неоправданное экономическое преимущество над другими членами общества. Следствием совершения общественно опасных деяний, запрещенных в ст.ст. 174 и 174.1 УК РФ, является, как верно замечают В.М. Алиев и Б.С Болотский, искажение социальной функции экономической деятельности . В этом, на наш взгляд, и состоит сущность нарушения интересов многонационального народа РФ в области распределения и обмена материальных благ в результате легализации незаконных приобретений.
Преобразование и приумножение приобретенных в связи с совершением преступления материальных ценностей, если таковое направлено на обслуживание различных нужд руководителей и активных участников преступных сообществ, заметно упрочает их экономическое могущество. В данном случае нарушаются интересы многонационального парода РФ в сфере обеспечения безопасности от преступных посягательств.
Нельзя обойти вниманием и тот факт, что в результате легализации преступных доходов нарушаются имущественные интересы добросовестных приобретателей и обладателей материальных ценностей, которыми ранее завладели в результате совершения преступления. Существование такого объекта легализации преступных доходов,дюлучеппых преступным путем, связано с гражданско-правовыми основами возникновения обязательств вследствие необоснованного обогащения, поскольку по содержанию ч. 1 ст. 1102 и и. 2. ст. 1103 Гражданского кодекса РФ обладатель имущества, отчужденного у законного владельца в результате совершения преступления, обязан возвратить ему таковое вис зависимости от того, был ли обладатель или представитель, действующий от его имени, осведомлен о противоправном характере отчуждения такового имущества.
Таким образом, проникновение, а затем и насыщение криминальными деньгами законного финансового оборота является угрозой не только экономической безопасности страны в целом1, но и серьезной угрозой финансовой безопасности и финансовой стабильности государства.
Но справедливому замечанию СЮ. Журавлева, процессы легализации доходов от наркобизнеса и преступной деятельности приводят к ряду негативных последствий, среди которых: ошибки в экономической политике, нестабильность банковских ставок и курса обмена, снижение сборов налогов, неправильное распределению финансовых ресурсов, расширение коррупции, банкротства банковских институтов, расширение и укрепление экоиомической и технической базы организованной преступности, усиление ее защитных функций и иное1.
Вследствие этого среди угроз сначала экономической, а затем и финансовой безопасности государства стали выделять растущие масштабы (размеры) легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем. В частности, в Концепции национальной стратегии противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, утвержденной Президентом РФ 11 июня 2005 г., указывается, что легализация (отмывание) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма представляют серьезную угрозу национальной и глобальной безопасности, нарушают нормальное функционирование государства и его основных экономических институтов, препятствуют рыночным преобразованиям и контролю над финансовой системой страны со стороны государственных органов, вызывают недоверие в обществе к государственным институтам, создают негативный имидж России на международной арене.
В сфере противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма отчетливо выражена тенденция смещения в международном праве акцептов с регулирования собственно межгосударственных отношений на согласование внутренних правовых режимов, эта тенденция теперь распространяется практически на все сферы международного сотрудничества, однако в финансовой сфере она проявила себя раньше, что уже неоднократно от-мечено отечественными ученными11.
Во исполнение международных договоренностей в России была разработана система мер как законодательного, так и организационного характера по борьбе с «отмыванием грязных денег», направленных на исключение возможности распоряжаться преступно полученными доходами.
Основной вехой в этом процессе стало принятие 7 августа 2001 года Федерального закона № 1І5-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем»1, который направлен на защиту прав и законных интересов граждан, общества и государства путем создания правового механизма противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
Несмотря на тот факт, что и до принятия указанного закона в Российской Федерации существовали правовые нормы, направленные на противодействие легализации противоправных доходов, именно Федеральный закон № Ї15-ФЗ стал правовой основой формирования национальной системы противодействия легализации преступных доходов в Российской Федерации. На основании и во исполнение данного закона органами и институтами, обеспечивающими финансовую безопасность России, принимаются разные нормативные правовые акты, вносятся изменения и дополнения в текущее законодательство. Однако формирование системы на этом не завершилось.
Роль и место Федеральной службы по финансовому мониторингу в механизме обеспечения финансовой безопасности
Важнейшим этапом в развитии национальной системы противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма стала разработка по поручению Президента РФ от 28 октября 2003 г. проекта Концепции национальной стратегии противодействия легализации преступных доходов и финапсированию терроризма, которая была утверждена поручением Президента РФ от 11 июня 2005 г. № Пр-9842.
Согласно утвержденной Концепции ключевым элементом национальной системы противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов, и финансированию терроризма является федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма и координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти - Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмонито-рииг).
Несмотря на то, что Росфипмопиторинг имеет полную возможность действовать с позиций Центра, учитывая географические особенности Российской Федерации, размеры ее территории, для более эффективной работы и регионах указанными постановлениями Правительства РФ предусмотрено создание территориальных органов общей численностью 155 человек, роль которых заключается в обеспечении межведомственной координации на региональном уровне. Согласно постановлению Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. №714 предельная численность работников центрального аппарата Росфин-мониторинга составляет 350 единиц, а территориальных органов - 295 единиц1.
Для обеспечения такой координации и единого подхода при формировании территориальных органов Приказом Минфина России от 30 декабря 2004 года № 127н утверждено Положение о территориальных органах Фсде-ральпрой службы по финансовому мониторингу, предусматривающее создание 7 межрегиональных управлений на базе существующих федеральных округов. Положение определило задачи, функции и права межрегиональных управлений Росфинмопиторинга, полномочия их руководителей.
Следует отметить, что еще в июне 2002 года, тогда еще Комитет РФ по финансовому мониторингу, пройдя установленную процедуру приема, был официально признан членом международного объединения подразделений финансовой разведки - Группы «Эгмонт». С инициативой принятия России в «Эгмонт» выступили Швейцария и Словакия. Они согласились быть нашими поручителями на февральском (2002 г.) пленарном заседании FAIT в Гонконге . Принятие КФМ России в Группу «Эгмонт» подтвердило его соответствие общепринятому определению подразделений финансовой разведки, включая наличие необходимых полномочий па получение, обработку и дальнейшую передачу информации, а также достижение им в полной мере функционально оперативного состояния, правоспособности и готовности к сотрудничеству с подразделениями финансовой разведки других стран.
Как правильно отметил JI.JI. Фитупи: «В 1990-е годы в соответствии с рекомендациями ФАТФ во многих странах мира были созданы специальные уполномоченные органы, в компетенцию которых входит координация усилий по борьбе с легализацией средств незаконного происхождения. Их общее наименование - органы финансовой разведки (financial intelligence units, FIU). В России их чаще называют органами финансового мониторинга»1.
За последующие десять лет число подразделений финансовой разведки (далее - ПФР) возросло настолько, что в 2004 году группа «Эгмонт» насчитывала уже 94 члена.
Следует оговориться, что «подразделения (органы) финансовой разведки» следует отличать от «подразделений (органов) экономической разведки». Например, в США среди таких органов следует выделить специальный отдел ЦРУ под названием Strategic and Business Group, в Японии -Dcpartament of Research and Planning, в Швеции - Defence Research establishment, а также SAPO (Служба национальной безопасности). Органы экономической разведки (по своей сути являющиеся частью национальных систем государственного финансового контроля) так же играют важную роль в обеспечении финансовой безопасности государств, но занимаются они контролем за экономической активностью на национальной территории враждебных в политическом и военном отношениях стран .
В 2003 году ФАТФ приняла пересмотренный набор рекомендаций по борьбе с отмыванием денег, в который впервые были включены прямые рекомендации в отношении создания и функционирования подразделений финансовой разведки. В последние годы, признавая важность ПФР как элемента системы противодействия отмыванию преступных доходов и пресечения финансирования терроризма, Международный Валютный Фонд и Всемирный банк, а также ряд их государств-членов, оказывали различным странам техническую помощь в области создания и укрепления ПФР.
Несмотря на то, что на подразделения финансовой разведки, входящие в состав группы «Эгмонт», возлагаются одинаковые основные функции, заключающиеся в получении, анализе и дальнейшей передаче финансовой информации в целях противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма, эти подразделения во многих отношениях различаются между собой.
Широкое разнообразие механизмов организации ПФР предлагается представить в рамках четырех общих категорий: ПФР административного типа, ПФР правоохранительного типа, ПФР судебного или прокурорского типа н «смешанный», или «гибридный» тин ПФР. Вместе с тем следует подчеркнуть, что такая классификация является в определенной степени условной и, что возможны другие способы классификации ПФР1. Рассмотрим каждый из выделенных типов подразделений финансовой разведки подробнее.
Проблемы реализации функций Федеральной службы по финансовому мониторингу в сфере обеспечения финансовой безопасности
Одной из основных задач, имеющих важное научное и практическое значение для уяснения назначения Федеральной службы по финансовому мониторингу в государственно-правовом механизме обеспечения финансовой безопасности государства, выступает исследование ее функций.
В науке понятие «функция» употребляется в самых различных значениях. Каждая из паук использует эту категорию для отражения и характеристики действий изучаемых явлений. Но, так или иначе, в большинстве случаев с функцией связывается иаправлепное избирательное воздействие системы (структуры, целого) на определенные стороны внешней среды1. Именно таким образом сформулировано общее определение функции предмета (явления) в философской литературе. «Под функциями предмета, вещества или явления, - пишет В.U. Тугаринов, - мы разумеем формы их воздействия па другие предметы, вещества и явления. Функциональный подход состоит в том, что исследователь отвлекается от конкретного носителя исследуемых функций, от их субстрата, чтобы изучить эти функции как таковые»".
Проблема функционального предназначения Росфпнмониторпнга не может определяться сугубо умозрительными Hocbi.uKaivnr, Значение службы для развития всего государственно-правового механизма обеспечения финансовой безопасности определяется, во-первых, существенноетыо угроз легализации преступных доходов и финансирования терроризма для стабильности финансовой системы государства, а во-вторых, строгими рамками функционального предназначения Росфшшониторинга в указанном механизме. Функциональный подход позволяет ис только объяснить, показать действенность Федеральной службы по финансовому мониторингу, но активизировать ее деятельность но наиболее приоритетным направлениям.
При анализе любых явлений природы и общества, прежде всего, следует пояснить, что представляет собой это явление в целом, а потом уже исследовать отдельные его стороны, особенности, характер и пр. Поэтому, прежде чем, приступить к исследованию функций Федеральной службы по финансовому мониторингу и проблемам их реализации следует в общих чертах определить, что представляют собой функции государства в целом и их соотношение с функциями государственных органов.
Под функциями государства в государствоведении и правоведении обычно понимаются основные направления его деятельности. При этом в понятие функции некоторые авторы включают средства, методы, формы и цели государственной деятельности1. В то же время в отечественной юридической литературе имеется значительное мировоззренческое многообразие по поводу определения понятия «функция», причем как применительно к государству, так и праву".
Сложившаяся ситуация, по мнению В.А. Владимирова, вызвана тем, что за основу теоретических изысканий, как правило, берется смысловой перевод слова «iunctio» (совершение, исполнение), а не соответствующая сущность. «Поэтому, - считает ученый, - в современном понимании под категорией «функция» подразумевается отношение двух (группы) объектов, в котором изменение одного из них сопутствует изменению другого. На сущностном уровне любые функции могут быть только отношениями и ничем иным, в том числе они нс вытекают из свойств. Функция - это не просто результат функционирования, а то отношение, которое делает функционирование целссообразным, направленным, определяет взаимосвязи части и нелого. Они имеют двойственную, противоречивую природу. Они - одновременно - отношения и структурные явления. Ведь отношения не могут быть вне структуры» .
По справедливому замечанию отечественного правоведа В.А. Тол-стики, содержание функций показывает, что делает государство, чем занимаются его органы, какие вопросы они решают".
Не вступая в дискуссию по поводу определения функций государства, укажем, чго наиболее приемлемым и практически значимым для нас будет определение функций государства как особого механизма государственного воздействия на общественные отношения, охватывающий основные направления деятельности государства по управлению обществом3.
Многообразные по характеру и специфичные по содержанию функции государство реализует посредством деятельности многочисленных органов, составляющих механизм государства. Поэтому в юридической литературе справедливо проводят разграничение функций государства и функций государственных органов4. В наиболее общем контексте можно утверждать, что любая избранная государством линия поведения, так или иначе, проявляет себя в деятельности конкретного элемента государственного механизма.
Функции государства - это магистральные направления его деятельности (оборона страны, экономическая, экологическая и др.). Свои функции государство осуществляет в лице своих многочисленных и различных но характеру и структуре государственных органов. Последние для этих целей наделяются соответствующими полномочиями (компетенцией). Закономерно поэтому, что функции государственных органов уже по объему и предметнее по содержанию. При этом надо иметь в виду следующие два обстоятельства: во-первых, одна и та же функция реализуется не одним видом каких-либо органов, а органами, принадлежащими к различным ветвям власти. В осуществлении любой внутренней или внешней функции государства участвуют обязательно законодательные, исполнительные и правоохранительные органы; во-вторых, один и тот же орган принимает участие, как правило, в осуществлении не одной, а нескольких функций1.
В механизме Российского государства Федеральная служба по финансовому мониторингу выполняет особые, свойственные только ей функции, т.е. направления реализации социально-правового назначения государства, конкретизированные и дополненные потребностями совершенствования и повышения эффективности обеспечения его финансовой безопасности.
В настоящее время исчерпывающий перечень функций Федеральной службы по финансовому мониторингу содержит Постановление Правительства РФ от 7 апреля 2004 года № 186 «Вопросы Федеральной службы по финансовому мониторингу»".
Основными функциями Федеральной службы по финансовому мониторингу в соответствии с указанным Постановлением являются:
1) осуществление контроля и надзора за выполнением юридическими и физическими лицами требований законодательства РФ о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, привлечение к ответственности лиц, допустивших нарушение этого законодательства;
2) сбор, обработка и анализ информации об операциях (сделках) с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих контролю в соответствии с законодательством РФ;
