Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Природа и сущность налоговой функции государства
1.1. Проблема функций государства в отечественной юридической науке .
1.2. Теоретико-правовая характеристика налогообложения как функции государства.
1.3. Структура налоговой функции .
Глава II. Налоговая функция в системе функций российского государства .
2.1. Механизм реализации налоговой функции в современном российском государстве .
2.2. Налогообложение в системе функций государства .
2.3. Федеральные органы исполнительной власти в реализации налоговой функции современного российского государства.
Заключение. Список литературы.
- Проблема функций государства в отечественной юридической науке
- Структура налоговой функции
- Механизм реализации налоговой функции в современном российском государстве
- Налогообложение в системе функций государства
Введение к работе
Глава I. Природа и сущность налоговой функции государства
Проблема функций государства в отечественной юридической науке.
Теоретико-правовая характеристика налогообложения как функции государства.
Структура налоговой функции.
Проблема функций государства в отечественной юридической науке
В современной юридической науке проблема функций едва ли не наиболее емкая по содержанию и обилию материала. Какой бы аспект теории и практики государственно-правового бытия мы ни взяли, он непременно обнаружит свою связь - большую или меньшую - с вопросом о функциях государства3. В современной теоретико-правовой науке проблема функций государства - одна из наиболее интересных и дискуссионных.
Термин «функция» впервые был введен в научный оборот представителями естественных наук (Лейбниц Г.В., Бернулли Ч.). В физико-математических науках он означает зависимость одной переменной величины от другой 4 . В биологии, социологии, этнографии, антропологии, и других социальных науках термин «функция» отождествляется с ролью, которую выполняют различные процессы и структуры по поддержанию целостности и устойчивости систем, частями которых они являются 5.
Позаимствовав эту категорию, юридическая наука наполнила ее собственным политико-правовым содержанием. В самом общем виде, категория «функции государства» в юридической науке используется при характеристике сущности государства и его социального назначения. Необходимость в постоянном поиске и дальнейшей разработке проблемы функций государства сохраняется, тем более в условиях переоценки некоторых фундаментальных положений о его роли, социальном назначении и сущности 6.
11 Всестороннее исследование этого вопроса имеет большое значение для позитивного развития современной государственности. Правильно решить вопрос о функциях - значит дать перспективу развития государственным органам, сосредоточить внимание работников государственного аппарата и общественности на главных, решающих участках работы, свести к минимуму просчеты и ошибки в их повседневной деятельности 7.
В отечественной юриспруденции проблема функций государства не всегда являлась приоритетным направлением научного поиска. В «дореволюционном» правоведении вопрос о деятельности государства, его сущности и социальном назначении решался в основном при помощи изучения задач и целей государства . Категория «функции государства» была известна русской юридической науке, однако общепризнанной не стала9.
В трудах К. Маркса, Ф. Энгельса, В.И. Ленина проблема государства и его функций приобрела острый политический характер и весьма часто использовалась при характеристике государства 10 . Необходимо отметить заслугу классиков «марксизма», так как, благодаря этим произведениям, пожалуй, впервые категория «функции государства» стала широко использоваться при исследовании государства, выявлении его сущности и социального назначения.
Тем не менее, и в этих работах категория «функции государства» не получила специального исследования и рассматривалась в самых различных аспектах. При всей методологической ценности, эти работы не обладали системным характером и не представляли собой цельного, концептуального учения (теории) о функциях государства. В советской юридической науке оживленный интерес к исследованию функций государства появился после выступления И.В. Сталина с отчетным докладом на XVIII съезде ЦК ВКП (б), в котором функции государства конкретизировались применительно к содержанию основных разновидностей государственной деятельности, обусловленных задачами, стоящими на различных исторических этапах. В отношении социалистического государства, отдельно рассматривались внутренние и внешние функции (подавление сопротивления эксплуататорских классов, хозяйственно-организаторская деятельность, культурно-воспитательная работа)11.
Положения, сформулированные в вышеуказанных партийных документах, были приняты на вооружение и положены в основу научного исследования функций социалистического государства. Не будет преувеличением отметить, что в 60-70 гг. прошлого столетия советскими учеными были сформулированы и научно обоснованы основные положения функциональной характеристики государства. Исследование проблемы функций государства приобрело форму научной теории (учения). Для теории государства и права, как в научном, так и в учебно-дисциплинарном отношении, вопросы функций государства, их классификации и реализации приобрели самостоятельное место и значение. Сегодня трудно найти научную работу о функциях государства, автор которой не апеллировал бы к трудам М.И. Байтина, А.П. Глебова, А.И. Денисова, Л.И. Загайнова, Л.И. Каска, А.П. Косицина, Г.Н. Манова, М.И. Пискотина, И.С. Самощенко, Н.В. Черноголовкина и др.
Большинство этих работ представляют собой огромную теоретическую и методологическую основу для дальнейшего познания и объяснения деятельности современного государства. Именно в этих работах сформирован понятийно-категориальный аппарат теории функций государства.
Для исследования проблем функционирования современного государства проанализировать вышеуказанные труды и извлечь полезные выводы - просто необходимо. Каковы же были подходы и тенденции в исследованиях функций государства в 60-70 гг.12?
В советской юридической науке господствовало понимание функций государства как основных (главных) направлений (сторон, видов) деятельности государства, выражающих его социальное назначение и классовую сущность13. Такой подход на долгие годы предопределил методологически исследование вопросов функциональной характеристики государства и связанных с ним явлений.
Вместе с тем, в рамках данного подхода по отдельным его сторонам и аспектам наблюдается некоторое разногласие.
Профессор М.И. Байтин под функциями государства понимает «направления (и стороны) его деятельности, в которых выражаются и конкретизируются его классовая сущность, служебная роль, задачи и цели, закономерности развития.. .»14.
Автор выделяет ряд признаков, присущих функциям государства: 1) функции государства непосредственно выражают и предметно конкретизируют его классовую сущность; 2) в функциях государства воплощается и раскрывается его активная служебная роль как важнейшей части надстройки по отношению к базису, реализуется его разносторонняя практическая деятельность; 3) функции государства - каждая в отдельности и их система - в тот или иной исторический период обусловливаются объективными потребностями движения общества; 4) в функциях государства проявляются и объективируются присущие ему особенности, закономерности его развития 5.
Весьма ценным, на наш взгляд, представляется рассмотрение в предложенном автором понятии функций государства, не только основных «направлений», но также «сторон» государственной деятельности. Несмотря на то, что многие ученые оперируют категорией «направление», исследуя функциональную характеристику государства, признание ее в качестве единственной и универсальной категории, всесторонне охватывающей функционирование государства, было бы ошибочным.
Более рельефно данное положение наблюдается в понятии, предложенном Н.В. Черноголовкиным, который под функциями государства понимает «направления (виды, стороны) его деятельности, выступающие как конкретные проявления классовой сущности государства» 16 . В качестве важнейшего признака автор называет неразрывную связь функций государства с его классовой сущностью17.
О том, что функции государства не только стороны его деятельности, но также её виды и направления, утверждает Г.З. Инцкирвели. При этом предложенное автором, определение практически совпадает с определением функций государства М.И. Байтина .
Структура налоговой функции
Особым и наиболее сложным, комплексным элементом в структуре налоговой функции является механизм ее реализации. Выполняя ту или иную функцию, государство посредством особого механизма воздействует на общественные процессы, при этом государственная власть способна проводить внутри данных социальных отношений собственную волю даже вопреки сопротивлению населения . Практика реализации налоговой функции в российском государстве убедительно свидетельствует о наличии такого сопротивления со стороны налогоплательщиков. Наличие устойчивой тенденции роста количества совершаемых правонарушений в сфере налогообложения не вызывает сомнений в подобном утверждении214.
Категория «механизм», прочно укрепилась в понятийно-категориальном аппарате современной теоретико-правовой науки, поскольку позволяет рассматривать активное, динамическое проявление государственно-правовых явлений. Данная категория вполне может быть использована при исследовании функций государства. Вместе с тем, необходимо иметь в виду, что пока категория «механизм реализации функций государства» не является общепринятым при исследовании вопросов осуществления функций государства и весьма редко встречается в научной литературе. Традиционно в юридической литературе для рассмотрения вопросов реализации функций государства используется категория «формы реализации (осуществления) функций»215.
Тем не менее, по справедливому замечанию Л.А. Морозовой, «...несмотря на существование самостоятельного понятия «правовые формы реализации функций», это не исключает другой категории - «механизма выполнения конкретной деятельности государства216. Исследуя идеологическую функции государства в целом и проблемы ее осуществления в частности, аналогичного взгляда придерживается А.Н. Буховец, оперируя понятием «механизм реализации идеологической функции государства» .
Использование категории «формы реализации (осуществления) функций государства» на наш взгляд в большей мере отражает внешнее и статичное выражение деятельности государства, тогда как категория «механизм осуществления функций» раскрывает внутреннюю организацию государственного воздействия на общественные отношения.
Отдавая должное категории «формы реализации (осуществления) функций государства», необходимо отметить, что налоговая функция осуществляется как в организационных, так и в правовых формах.
Как нам представляется, преимущество категории «механизм» заключается в том, что при ее помощи можно показать и объяснить функции государства как динамичную, активную, фактически осуществляемую государством деятельность. Категория «механизм» позволяет проникнуть внутрь функции, посмотреть на организацию и, что самое главное, - действие ее структурных элементов. Другими словами, механизм реализации функций государства сообщает им подвижность и социально-преобразующий характер, «воодушевляет» статичную по своей сути категорию «направление деятельности», поскольку знание направления отнюдь не означает движения по нему. Кроме того, теоретическое моделирование механизма реализации функций государства в сочетании с учетом отечественной и зарубежной государственно-правовой практики наверняка позволят избежать серьезных просчетов и ошибок в осуществлении каждой функции российского государства.
Под механизмом реализации налоговой функции государства, на наш взгляд следует понимать взятые в единстве принципы, методы, правовые и организационные основы осуществления налогообложения.
Важное, если не ключевое, место среди элементов механизма реализации функций государства занимают методы их осуществления. Утверждение о наличии генетической связи между функциями и методами их реализации 218 сегодня вряд ли может стать поводом для серьезной научной критики.
Поскольку и «предмет», и «цель», и «метод» применительно к функциям государства являются органически связанными, если не обусловленными категориями, исследование методов осуществления налоговой функции государством является одной из существенных предпосылок успешности при исследовании данной функции в целом и механизма ее реализации в частности.
Палитра возможностей, позволяющих государству как субъекту власти проводить собственную волю, чрезвычайно разнообразна. Политико-правовая организация, именуемая государством, может достигать своих целей, действуя жесткими и мягкими, честными и нечестными методами, принуждать, заставлять, стимулировать, соблазнять, обманывать, провоцировать известное поведение .
Рассматривая вопрос о реализации (осуществлении) налоговой функции государства нельзя обойти вопрос о методах налогообложения, под которыми на наш взгляд следует понимать совокупность приемов и способов его осуществлен ия.
Традиционно в отечественной правовой науке в качестве общих методов осуществления государственной власти, функций государства рассматриваются методы убеждения (стимулирования) и принуждения . Налоговая функция вряд ли является исключением, поскольку процесс ее реализации характеризуется сочетанием и тех и других методов с безусловным преобладанием принудительных, поскольку в основе налогообложения лежит принудительное изъятие части дохода. Безусловно, принуждение в известной степени свойственно каждой функции государства. Однако имеется достаточно оснований для утверждения того, что налоговая функция, пожалуй, наиболее «принудительна» в системе отношений «личность - общество - государство». С самых древних времен и по сей день эта характерная особенность налогообложения не претерпела сколько-нибудь значимых изменений. Отмечая роль и значение охранительной функции государства, профессор Т.Н. Радько пишет, что «государственно-правовая охрана общественных отношений необходима всегда, поскольку идея беспреступного общества остается не более чем мечтой отдельных романтиков»221. На наш взгляд, вышеуказанная позиция в одинаковой мере применима и к объяснению феномена налоговой функции, поскольку идея об обществе, личности добровольно отдающей государству часть дохода не менее романтична.
В юридической литературе встречаются довольно оригинальные взгляды на вопрос о методах реализации функций государства. Так, В.К. Бабаев и СВ. Бабаев отождествляют методы осуществления функций государства с методами правового регулирования общественных отношений, выделяя императивный, диспозитивный, поощрительный и рекомендательный методы222.
Вышеуказанная позиция довольно интересна, однако, как нам представляется, не является бесспорной. На наш взгляд, отождествление методов правового регулирования с методами осуществления функций государства является очень условным, поскольку право и государство в известной мере обособлены друг от друга. Подобное заимствование на наш взгляд является первым шагом отождествления функций государства с функциями права, а в итоге, и самого права с государством.
Кроме того, комплексный, собирательный характер методов принуждения и убеждения предполагает излишним выделение императивного, диспозитивного, поощрительного и рекомендательного методов в качестве самостоятельных. Властно-принудительные, императивные по своему характеру, действия органов власти вполне могут быть охвачены методом принуждения, а поощрения, стимулы, рекомендации и юридическая возможность выбирать вполне соответствуют элементам метода убеждения.
В основе налоговой функции государства лежит сочетание убеждения (стимулирования) и принуждения как методов ее осуществления. При этом ведущее место, в силу властно-принудительной природы налогообложения, принадлежит методу принуждения. Ярким подтверждением этого утверждения является придание уплате налогов гражданами статуса конституционной обязанности и закрепление понятия налога в Налоговом кодексе РФ, в статье 8 которого дается следующая дефиниция: «Под налогом понимается обязательный, индивидуальный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований». Как видим, законодатель не постеснялся при выборе языковой стилистики конструирования этой нормы и наполнил ее довольно категоричным, властным политико-правовым содержанием.
Механизм реализации налоговой функции в современном российском государстве
Олицетворяя деятельность, работу, активную роль государства - явления сложного по своей структуре, функции государства являются также структурноорганизованным явлением. Структурные методы уже давно и успешно используются теоретико-правовой наукой, поскольку способствуют глубокому познанию государственно-правовых явлений. При этом функции государства в этом ряду не исключение. Исследование структуры функций государства ценно не только на научно-теоретическом, но и на политико-практическом уровне.
В философской и правовой литературе существуют различные варианты толкования понятия структуры. Как отмечает академик Д.А. Керимов, «основным признаком структуры является то, что она есть внутренняя форма («форма рефлектированная вовнутрь себя») определенного объекта. В силу этого структура, во-первых, не может иметь самостоятельного существования вне того объекта, содержание которого ею, определенным образом цементируется, организуется, упорядочивается, и, во-вторых, характер ее построения и изменения непосредственно зависит от природы и закономерностей развития данного объекта»165.
Подобно таким парным категориям философии как «явление и сущность», «форма и содержание», «целое и часть» и др., категория «структура» имеет категорию «элемент» в качестве своей пары и не может рассматриваться изолированно от нее. Структура и элементы не могут существовать друг без друга. Элементы структуры являются не простыми частями собранными воедино и не выполняющими никакой нагрузки. Напротив, каждый элемент структуры выполняет конкретную роль в ней и лишился бы свойства элемента, превратившись в механическую приставку или дополнение к этой структуре .
Наряду с философско-правовыми исследованиями вопросов структуры и элементов «вообще», в отечественной юридической науке предпринимались попытки исследовать структуру практически каждого правового явления в отдельности, в том числе функций государства.
Прав Глебов А.П., утверждая, что «понятия «структура функции», «элемент структуры функции», «связи элементов структуры функции», предложенные применительно к функции государства более четверти века назад, «прижились» в теории государства и права, пополнили понятийный аппарат функционального метода исследования государственных и правовых явлений. Эти понятия оказались пригодными для познания сложной природы, структуры внутренней противоречивости функций государства...»167.
Как и все функции государства, налоговая функция имеет свою собственную структуру . При этом, эту функцию не следует рассматривать в качестве самодостаточного и обособленного образования, поскольку налоговая функция в соотношении с иными функциями государства является элементом системы функций государства.
Следует учесть, что сложный и собирательный характер налоговой функции в известной степени затрудняет, но не устраняет необходимости в ее исследовании при помощи структурных методов, чтобы тем самым показать, каким образом организовано ее содержание.
На наш взгляд, неотъемлемыми элементами структуры налоговой функции являются: объекты налогообложения и соответствующие подфункции, цели и задачи налогообложения.
По справедливому замечанию большинства отечественных правоведов каждая функция государства имеет свой объект (предмет), свою объектную направленность, устремленность, ибо беспредметных функций не существует169. Налоговая функция государства не является исключением. Так, рассматривая вопросы финансово-правового регулирования единого социального налога (ЕСН), А.А. Матюнин говорит, что «элементом налогообложения по ЕСН, однозначно отличным от того же элемента для любого другого налога, должен быть объект налогообложения» 170. Понятие объекта налогообложения дано практически в каждом учебнике по финансовому праву и налоговому праву, в монографиях и в других работах по налогообложению. Анализ этих понятий позволяет сделать вывод, что объект налогообложения тесно связан с определением категории плательщика налога171.
Кроме того, важность определения категории «объект налогообложения» заключается и в том, что в соответствии с принципом однократности налогообложения, один и тот же объект может облагаться налогом одного вида лишь один раз в определенный период налогообложения172.
Объектами налоговой функции государства являются доходы (прибыль), стоимость товаров, отдельные виды деятельности налогоплательщиков, операции с ценными бумагами, пользование природными ресурсами, имущество юридических и физических лиц, передача имущества, добавленная стоимость продукции, работ, услуг и другие объекты. Вышеуказанные объекты можно условно объединить в одно понятие - материальные блага. В свою очередь, материальные блага существуют в денежной и имущественной формах. Другими словами, объектом налоговой функции следует считать материальные блага налогоплательщиков (физических и юридических лиц), с которых в установленном законе порядке взимаются налоги 7 .
Следует присоединиться к позиции авторов, считающих, что в определении объекта налогообложения должны быть учтены:
- экономическое основание - материальные и нематериальные блага и иные объекты; оценочные характеристики, поскольку категория «объект налогообложения» имеет стоимостную, количественную и физическую характеристики; - правовую природу объекта налогообложения - имущественные и неимущественные права, деятельность и ее результаты, наличие которых влечет юридическую обязанность по отчуждению части блага174.
Наиболее полно определение этой категории дано в действующем законодательстве (п. 1 ст. 38 Налогового кодекса Российской Федерации): «Объектами налогообложения могут являться операции по реализации товаров (работ, услуг), имущество, прибыль, доход, стоимость реализованных товаров (выполненных работ, оказанных услуг) либо иной объект, имеющий стоимостную, количественную или физическую характеристики, с наличием которого у налогоплательщика законодательство о налогах и сборах связывает возникновение обязанности по уплате налогов».
Налогообложение в системе функций государства
Исследование конкретных функций государства в изолированном виде представляет несомненный научный и практический интерес. Однако не стоит забывать о том, что в теоретико-правовой науке изучение функций государства изолированно друг от друга обусловлено научной абстракцией. На самом деле, функциям современного государства присуща внутренняя связь и взаимообусловленность. Данная связь обусловлена постоянным усложнением государственного развития, неуклонного возрастания объема решаемых современным государством задач. Сегодня вряд ли можно представить реализацию конкретной функции государства как процесс изолированной деятельности государства или отдельных его органов . Исследование многообразия функций современного государства, представляющих определенную систему, а также соотношения их между собой имеет не только теоретическое, но и практическое значение.
Сегодня не вызывает сомнений тезис о том, что функции современного государства представляют собой не просто статико-механический набор видов и направлений государственной деятельности - они, обладая относительно устойчивым единством, а также органически взаимодополняя и взаимопроникая друг в друга образуют систему277.
Система функций современного Российского государства постоянно трансформируется: одни из них отпадают вообще, другие меняют содержание, появляются новые, изменяются также соотношение функций .
Системный метод (подход) при исследовании функций государства позволяет сформировать целостное представление о деятельности государства, о его сущности и социальном назначении. Напротив, попытка исследования конкретной функции государства (в нашем случае - налогообложения) в отрыве от системы функций вряд ли состоятельна с научной точки зрения.
Налоговая функция является неотъемлемым и важным элементом в системе функций государства, поскольку она находится в тесной взаимосвязи, взаимозависимости и взаимодействии со всеми без исключения функциями государства. Влияние условий налогообложения на различные сферы жизнедеятельности общества чрезвычайно разнообразно. В некоторых странах налоги традиционно используются даже как средство демографического контроля: при помощи налоговых режимов власть пытается манипулировать численностью населения279.
Обнаружение и изучение этих связей, причин и факторов просто необходимо для выяснения социального назначения налоговой функции государства, ее места и роли в условиях современной, довольно противоречивой российской политико-правовой действительности. Кроме того, выявление системных связей и отношений рассматриваемой функции с иными направлениями деятельности современного государства позволит учесть уязвимые места и просчеты в деятельности государственных органов -основных субъектов реализации функций государства.
1) Соотношение налоговой и экономической функции государства.
Экономическая функция - главная и постоянная функция любого государства, так как материальные отношения в большей мере обусловливают фундамент, основу государства. «Для государства, - пишет М.А. Бухтерева, -поддержание и развитие экономики всегда являются одними из основных направлений его деятельности, поэтому экономическая функция государства обладает несомненной стабильностью (с точки зрения своего существования) и одновременно изменчивостью, проявляющейся в широком диапазоне своего содержания»280. От того, насколько эффективно государство осуществляет экономическую функцию, во многом зависит успешность осуществления иных функций государства.
Только экономически устойчивое государство может позволить себе осуществлять социальные программы, иметь боеспособную армию, развивать науку и образование, культуру и спорт, заботиться о природе.
Теоретическое соотношение налоговой и экономической функции с методологических позиций, пожалуй, наиболее затруднительно, поскольку сам налог - явление, имеющее прежде всего экономическую природу. Кроме того, не все ученые разделяют мнение об обоснованности претензии налогообложения на статус самостоятельной функции государства и рассматривают ее в качестве элемента экономической функции .
Да, действительно, во многом налогообложение обладает экономическими характеристиками и в недалеком прошлом данное направление деятельности государства охватывалось содержанием хозяйственно организаторской функции .
Нам представляется более верным рассматривать данное направление деятельности в качестве самостоятельного, поскольку экономические отношения, экономическая сфера по мере развития общества и государства становится все более сложной. По этой причине отдельные устойчивые направления работы современного государства уже не могут и не должны охватываться излишне абстрактным понятием «экономическая функция». «В новых условиях развития России, - отмечают М.И. Байтин и И.Н. Сенякин, - в силу возрастания роли, значительного расширения объема и усложнения содержания данная функция, будучи тесно связанной с экономической, вместе с тем выделилась в одну из самостоятельных основных функций»283. К числу таких направлений по праву можно отнести налогообложение и финансовый контроль. Кстати мы не совсем согласны с имеющейся точкой зрения о том, что финансовый контроль и налогообложение в совокупности составляют содержание одной функции государства. Оба направления работы государства являются в известной степени самостоятельными и обособленными друг от друга. Тезис о том, что налогообложение, сбор налогов и наблюдение за соблюдением бюджетно-финансовой дисциплины разные вещи вряд ли нуждается в дополнительной аргументации. Хотя контроль в известной степени характерен для реализации налоговой функции (как в прочем и любой другой), тем не менее еще раз подчеркнем - объединение финансового контроля и налогообложения в одну самостоятельную функцию вряд ли состоятельно с научной и практической точек зрения.
Спрашивается, почему только финансовый контроль может претендовать на статус функции государства? Ведь система государственного контроля не ограничивается только лишь контролем в финансовой сфере. Как же в таком пол случае быть с такими направлениями государственного контроля, как : государственный контроль в сфере прав и свобод человека, государственный контроль за организацией и проведением выборов (референдумов), государственный экологический контроль, государственный конституционный контроль и т.д.? Как нам представляется, в этой неоднозначной ситуации можно прибегнуть к двум методологическим приемам:
- либо вести речь о группе экономических функций (в конце 60-х гг. прошлого столетия подобная позиция высказывалась Л.И. Загайновым в его работе «Экономические функции Советского государства». - М.: Юридическая литература, 1968.);
- либо рассматривать в качестве самостоятельных функций государства: налоговую функцию, функцию финансового контроля и экономическую функцию.
Отдавая предпочтение второму, и рассматривая соотношение налоговой и экономической функции, необходимо, прежде всего, заострить внимание на взаимодействии и противоречиях между ними.
