Содержание к диссертации
Введение
РАЗДЕЛ I. Общетеоретическая характеристика отсылок российского законодательства
Глава 1. Понятие отсылки по российскому законодательству 14
Глава 2. Функциональная характеристика законодательных отсылок .. 52
Глава 3. Виды отсылок по российскому законодательству 75
РАЗДЕЛ II. Эффективность реализации отсылок в законодательстве и основные пути ее повышения в современной России
Глава 4. Дефекты отсылок российского законодательства 112
Глава 5. Пути повышения эффективности отсылок российского законодательства 144
Заключение 164
Библиография 167
- Понятие отсылки по российскому законодательству
- Функциональная характеристика законодательных отсылок
- Дефекты отсылок российского законодательства
- Пути повышения эффективности отсылок российского законодательства
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В Российской Федерации продолжается интенсивное увеличение объема законодательной базы. Вполне очевидно, что процессы ее совершенствования, разработки новаторских концептуальных подходов к законотворчеству и правоприменению немыслимы вне решения вопросов повышения качества законотворческой техники. В последнее время многие технико-юридические приемы и средства детально исследованы в теории государства и права и отраслевых юридических науках, но в этом крупном практически значимом направлении научных изысканий остается немало «белых пятен». К таковым относится и проблема отсылок в законодательстве — один из наиболее распространенных и сложных компонентов законодательной техники.
Анализ общетеоретических работ, комплексных библиографических изданий в области юридической техники позволяет заключить об отсутствии сколько-нибудь значимого интереса со стороны исследователей к законодательным отсылкам. В дидактическом ракурсе, несмотря на очевидную широту присутствия отсылок в законодательстве, данная проблематика во многих учебных курсах даже не упоминается1. Авторы отдельных учебных пособий ограничиваются лишь указанием классификации отсылочных и бланкетных статей2.
Последствия низкого уровня научно-методического обеспечения формулирования и реализации отсылок в российском законодательстве ощутимо в негативном плане проявляются в законотворческой практике. В докладе Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2004 года «О со-
См.: Абдулаев М.И. Теория государства и права: Учебник. - М., 2006; Головистикова А.Н. Теория государства и права / А.Н. Головистикова, Ю.А. Дмитриев. — М., 2007; Ен-гибарян Р.В. Теория государства и права / Р.В. Енгибарян, Ю.К. Краснов. - М., 2007.
См.: Алексеев С.С. Государство и право: Учебное пособие. — М., 2008. — С. 112.
4 стоянии законодательства в Российской Федерации» отмечено, что «наиболее существенными недостатками в 2004 году принятых законодательных актов и законодательного процесса являются... большое количество отсылочных норм в принятых законах, что приводит к появлению множества подзаконных актов, регулирующих правовые отношения вместо законов» . Аналогичные оценки содержатся и в докладе 2006 года: «Заслуживает внимательного рассмотрения идея создания рамочных законов для регионов параллельно с принятием федеральных законов. Обоснованная критика высказывается в адрес ряда принимаемых законов, наличия в них неоправданно большого количества отсылочных норм в ущерб нормам прямого действия»2.
Все чаще дефекты отсылочных норм указываются в качестве возможного источника вредоносных, опасных антисоциальных явлений. В Докладе Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2007 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» сделан акцент на том, что «необходимо периодически проводить оценку действующего законодательства и ведомственных правовых документов, а также административных мер с точки зрения их коррупциогенности, особое внимание при этом уделяя тем положениям, которые позволяют неоднозначно толковать установленные правила, процедуры, порядок, содержат отсылочные нормы, входящие в противоречие с принимаемым законом» .
Аппарат законодательных отсылок позволяет интегрировать в единое целое структурные части правовых предписаний. Этим во многом решается проблема их доступности и понятности для пользователей. Однако, с другой стороны, этот же аппарат способен внести в процесс правореализации серь-Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005. — № 12. — Ст. 975. 2 Собрание законодательства Российской Федерации. - 2007. - № 13. - Ст. 1474.
Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / Под ред. СМ. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. - М., 2008. - С. 307.
5 езную путаницу. В частности, все больший масштаб приобретает практика внесения изменений в законодательство отдельным актом, содержание которого включает только измененные нормы с отсылкой их к определенной статье действующего закона. Такая отсьшочная практика, особенно в случае одновременного внесения изменений в несколько законов, делает обновленные акты понятными только специалистам. Для рядовых граждан закон становится практически недоступным как для поиска официального текста, так и для понимания его сущности.
Актуальность исследования законодательных отсылок обусловлена потребностями интеграции России в международное правовое пространство. Отсылка является важным и достаточно действенным инструментом «внедрения» международных норм и принципов в правовую систему России. Значительная роль принадлежит отсылкам в процессе законодательного обеспечения единого правового пространства России, укрепления основ федерализма и местного самоуправления.
Современная российская законодательная база многообразна и объемна. Отсылка представляет собой специфическое средство связи нормативно-правовых актов различной юридической силы, метод контакта законов с другими правовыми актами. При помощи отсылок решается задача текстуальной экономии и компактности нормативно-правового акта, исключается дублирование законодательного материала. Применение отсылок обеспечивает субъектов возможностью системной реализации различных отраслевых норм, комплексного использования определений, терминов, судебных решений. Однако необоснованное насыщение законодательства отсылочными нормами ведет к неоправданному увеличению числа подзаконных актов, которые порой слабо взаимоувязаны, плохо согласованы с долговременными программами социального развития и в конечном счете снижают роль закона в правовом регулировании.
Как показывает практика, законодатель нередко злоупотребляет методом отсылок, использует его не по прямому назначению. Как отметил Председатель Конституционного Суда В.Д. Зорькин, необходимо «преодолеть «недосказанность» законодательных норм и законотворческую практику конструирования так называемых отсылочных норм — тех, которые адресуются подзаконным нормативным актам. Отсылочными нормами грешат многие законы»].
В законодательном массиве используются многообразные терминологические композиции с употреблением термина «отсылка»: «отсылочные нормы», «отсылочная статья», «отсылочное правило», «отсылочное предписание», «отсылочный характер», «отсылочный способ», «отсылочные записи», «отсылочный аппарат». Между тем современный уровень и характер теоретического осмысления отсылок в законодательстве отстает от существующих потребностей юридической практики, процессов своевременного обновления правовой материи. Не только избыток отсылок, но их отсутствие в законодательных актах пагубно сказывается на эффективности законодательного регулирования.
Таким образом, обнаруживается насущная потребность в комплексном общеправовом исследовании отсылок в законодательстве, как специфического предмета общетеоретического, межотраслевого правового познания.
Отмеченные обстоятельства обусловливают необходимость систематизации имеющихся знаний, их развития и преломления к условиям современной России, что в итоге будет способствовать созданию комплексной общетеоретической картины данного правового явления. Проблема, поставленная настоящим диссертационным исследованием, является актуальной как с позиции науки, так и в ракурсе потребностей правореализационной практики, а равно нужд учебного процесса.
Зорькин В.Д. Законный брак. За ошибки законодателя расплачиваются граждане // Российская газета. - 2006. — 7 июля.
Степень научной разработанности темы. Отечественное правоведение не располагает комплексными монографическими исследованиями общеправового характера, консолидирующими как общие, так и специфические признаки отсылок в законодательстве. В общеправовом ракурсе на сегодняшний день проблема отсылок в законодательстве остается малоизученной. Имеются лишь отдельные выступления ученых-юристов в печати, которые совокупно не охватывают всего спектра бытия данного феномена в его концептуальном освещении.
На общетеоретическом уровне многообразные аспекты юридической техники анализировались в трудах известных отечественных правоведов: С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, М.И. Байтина, В.М. Баранова, П.П. Баранова, A.M. Васильева, Н.А. Власенко, В.Б. Исакова, В.Н. Карташова, В.Я. Кико-тя, Д.А. Керимова, В.В. Лазарева, А.В. Малько, Н.И. Матузова, В.В. Окса-мытного, В.Д. Перевалова, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, Т.Н. Радько, Р.А. Ромашова, В.П. Сальникова, И.Н. Сенякина, В.Н. Синюкова, В.М. Сырых, Н.Н. Тарасова, Ю.А. Тихомирова, В.А. Толстика, А.Г. Хабибулина, А.Ф. Черданцева, Б.С Эбзеева, А.И. Экимова.
Весомый вклад в раскрытие предмета исследования внесли работы специалистов отраслевой юриспруденции: конституционного права - Е.М. Андреевой, В.Н. Иванова, О.Е. Кутафина, М.А. Оганесяна, А.К. Соболевой, Т.Я. Хабриевой; административного права - М.А. Лапиной, А.В. Перфильева, Л.Л. Попова, Ю.Н. Старилова, Г.В. Шилина; международного права -И.П. Блищенко, В.Г. Буткевича, B.C. Верещетина, Г.М. Даниленко, Г.В. Игнатенко, И.И. Лукашука, Ю.М. Колосова, А.П. Мовчана.
Объектом исследования является сфера функционального преломления методов и приемов законотворческой техники, ее стратегии, тактики и технологии.
Предмет исследования - отсылки в законодательстве как структурно-функциональный элемент законотворческой техники Российского государства.
Цель диссертационного исследования заключается в комплексном теоретическом исследовании законодательных отсылок, их места и роли в законотворческой технике, в раскрытии их социальной сущности и юридической природы.
Для достижения названной цели в работе поставлены следующие исследовательские задачи: - изучить и обобщить имеющиеся научные материалы, определить степень и уровень научной разработанности исследуемой темы в целом и ее отдельных, наиболее актуальных направлений; — проанализировать эволюцию теоретических представлений об от сылках в законодательстве, выделить и обосновать аспекты их анализа в современной правовой науке; показать специфику законодательных отсылок как средства регулирования социальных отношений; раскрыть основные признаки и предложить рабочее определение понятия «отсылка в законодательстве»; определить функциональное предназначение отсылок в законодательстве; выделить основания классификации и на этой основе охарактеризовать виды отсылок в законодательстве; выявить основные дефекты в содержании и форме, в формулировании и реализации законодательных отсылок; сформулировать предложения в действующее российское законодательство и практические рекомендации, направленные на повышение эффективности действия отсылок в законодательстве.
Методологическую основу исследования составляет диалектический метод. В работе используются всеобщие принципы научного познания (объективность, всесторонность, историзм, единство теории и практики). В процессе исследования применялись общенаучные (анализ и синтез, логический, индукция и дедукция, моделирования, системно-структурный, функциональный, сравнительный), специальные (статистический, конкретно-социологический, психологический), частнонаучные (сравнительного правоведения, формально-юридический, толкования норм права) методы.
Теоретическую основу исследования составили опубликованные научные труды отечественных и зарубежных специалистов по теории государства и права, отраслевым юридическим наукам, международному праву, данные, опубликованные в научной литературе и в периодической печати.
Нормативно-правовую базу исследования составили: Конституция РФ, федеральное законодательство, указы Президента России, постановления Правительства и Федерального Собрания РФ, нормативные правовые акты федеральных министерств и ведомств, субъектов РФ. В диссертации широко использованы решения органов судебной власти, материалы научно-практических конференций, публикации в периодической печати, экспертные заключения по законодательным и подзаконным нормативным актам, справочная литература, материалы судебной практики. Особое место среди источников исследования занимают международные договоры, соглашения и конвенции, участником которых является Российское государство, а также не вступившие в силу международно-правовые акты, проекты международных актов, рекомендации и резолюции межгосударственных органов и организаций.
В качестве эмпирического материала в работе использовались статистические данные и аналитические документы, показатели социологических опросов, анкетирования разных групп населения, контент-анализ.
Научная новизна исследования состоит в том, что впервые отсылки в законодательстве выступают как объект комплексного общетеоретического анализа. Основное внимание в работе уделяется новейшим либо недостаточно проанализированным граням функционального бытия отсылок в российском законодательстве, формам их проявления, внешним и внутренним взаимосвязям в категориальных рядах российского права. Всесторонне проанализированы мировоззренческие и методологические подходы к определению понятия, юридической природы, ценности и качества действующих законодательных отсылок. Определены концептуальные основы использования отсылок в отраслях российского права и приоритетные общеправовые, отраслевые направления.
Основные положения, выносимые на защиту:
Отсылка в законодательстве - технико-юридический прием закрепления регулятивной взаимосвязи структурных элементов законодательных предписаний посредством указания адресного расположения каждой взаимодействующей части (единицы), а также условий, форм и следствий их реализации.
Функциональная значимость отсылок в российском законодательстве заключается в оптимизации взаимосвязей субъектов правовых отношений, реализации принципа законодательной экономии, обеспечении взаимосвязанной реализации нормативных правовых актов, достижении определенности правового регулирования, информационном и методическом обеспечении правоприменения, повышении эффективности правового регулирования, достижении стабильности законодательства.
Градация отсылок в российском законодательстве осуществляется по разным основаниям: по степени определенности устанавливаемой взаимосвязи законодательных компонентов отсылки (абсолютно-определенные, неопределенные, относительно-определенные), в зависимости от характера корреспондирующего элемента (отсылочные гипотезы, диспозиции, санкции), по распространенности (общие и специальные); на основании иерархического принципа (отсылка к нормам текущего закона; отсылка к правовым актам, равным по юридической силе; отсылка к международным правовым актам, отсылка к актам низшей юридической силы), по элементам правоотношения (отсылочные юридические права, отсылочные юридические обязанности).
К числу основных факторов, снижающих эффективность реализации отсылок в законодательстве, относятся: отсутствие четкой, глубокой, всесторонне проработанной теории законодательных отсылок; отсылки к несуществующим законодательным актам; субъективизм подхода к воплощению отсылок в законодательстве; наличие абстрактных отсылок, отсутствие мониторинга эффективности и последствий отсылок законодательных актов.
Концепция повышения эффективности отсылок в законодательстве включает меры по: устранению причин и условий, способствующих формированию дефектов, их выявлению и профилактике; активизации научно-методического обеспечения этого процесса; комплексному межотраслевому анализу видов и форм проявления дефектных отсылок, вызываемых ими следствий; выделению социальной обусловленности и их роли в реформировании правовой сферы.
Теоретическая значимость исследования. Сформулированные в работе теоретические положения и выводы развивают и дополняют ряд разделов общей теории права и государства, посвященных проблематике законотворчества, правоприменения, толкования, теории юридической техники, а также разделов, раскрывающих сущность и социальное назначение права и закона, роль в общественной жизни правосознания и правовой культуры, законности и правопорядка, взаимосвязь права и нравственности.
Поставленные в диссертации вопросы повышения эффективности реализации отсылок в законодательстве, целесообразности, полезности и реальности конкретных их форм и механизмов реализации определяют теоретически важный аспект фундаментальных проблем современной науки о государстве и праве, а их теоретическое осмысление обусловливает теоретическую значимость и ценность проведенного исследования.
Практическая значимость исследования. Полученные в диссертации выводы могут использоваться при чтении курсов лекций по теории и истории права и государства, административному, гражданскому налоговому, финансовому и гражданскому праву. Результаты исследования позволяют конкретизировать рекомендации по дальнейшей разработке фундаментальных вопросов права и государства, наметить перспективы развития отечественной юриспруденции, пути совершенствования законотворческой, интерпретационной и правоприменительной деятельности.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли отражение в пяти научных публикациях автора общим объемом 1,85 п. л.; а также в докладах: на Международном круглом столе «Законодательная дефиниция: логико-гносеологические, политико-юридические, морально-психологические и практические проблемы» (Черновцы, 21—23 сентября 2006 года), на международных симпозиумах «Конкретизация законодательства как технико-юридический прием нормотворческой, интерпретационной, правоприменительной практики» (Геленджик, 27-28 сентября 2007 года), «Юриспруденция в системе российской и мировой науки: опыт, проблемы, перспективы» (Владимир, 8-10 февраля 2008 года), на Международном научно-практическом круглом столе «Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах» (Нижний Новгород, 29-30 мая 2008 года), на Международной научно-практической конференции «Кодификация законодательства: теория, практика, техника» (Нижний Новгород, 25-26 сентября 2008 года).
Диссертация подготовлена и одобрена на кафедре конституционного и административного права Нижегородского филиала Государственного университета - Высшей школы экономики, обсуждена на кафедре государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России. Материалы исследования используются при подготовке лекций и проведении семинарских занятий.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух разделов, включающих пять глав, заключения и списка литературы.
Понятие отсылки по российскому законодательству
«От того, в какой степени в стране развита юридическая техника, — справедливо утверждается в предисловии к книге Э. Аннерса «История европейского права», — во многом зависит уровень ее цивилизованности» .
Много раньше аналогичную точку зрения высказал С.С. Алексеев: «Уровень юридической техники один из показателей уровня юридической культуры в стране»2. И действительно, недооценка структурно-композиционного построения, внешнего оформления, требований логики, стиля изложения ведет к декларативности, противоречивости, неясности правовых актов, что создает благоприятные возможности для различных манипуляций с ними и, в конечном итоге, - к снижению уровня законности и правопорядка.
За многие годы исследования проблем юридической техники, ее структуры, взаимосвязи и взаимообусловленности элементов, одни из выдвинутых юридической наукой гипотез получили подтверждение практикой и приобрели почти аксиоматический характер, другие остались дискуссионными3. В этом смысле следует полностью поддержать тезис ДА.
Керимова о том, что юридическая техника - система знаний особого рода, «отрасль» знаний1.
Понятие «отсылка в законодательстве» в юридической литературе пока не разработано. Нет его развернутых определений в теоретическом правоведении, не очерчены его контуры и в отраслевой юриспруденции. Анализ работ и публикаций российских ученых по вопросу о системе и структуре законотворческой техники (С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, В.М. Баранова, НА. Власенко, Т.Д. Зражевской, В.Н. Карташова, В.В. Лазарева, Г.И. Муромцева, А.С. Пигол-кина, СВ. Полениной, В.М. Сырых, ЮА. Тихомирова) показывает, что в имеющихся авторских трактовках отсутствует единство подходов. В многообразии авторских позиций остается дискуссионным вопрос, как о перечне элементов законотворческой техники, так и об основаниях разграничения соответствующих приемов и средств.
В центре дискуссий отечественных правоведов находится проблема фиксации содержательной стороны явления — структуры юридической техники, ее элементов, процедур реализации.
Так, Н.А. Власенко, ДА. Керимов, А.С. Пиголкин, А.Ф. Черданцев и другие исследователи под указанной дефиницией понимают (с некоторыми модификациями и нюансами) совокупность (систему) соответствующих средств, приемов, методов и правил подготовки и изложения правовых ак-тов . А.Ф. Черданцев пишет: «Законодательная (нормотворческая) техника — это совокупность правил, приемов, средств и способов подготовки, составлення и оформления нормативных актов» .
По мнению С.С. Алексеева, юридическая техника — это совокупность средств и приемов, используемых в соответствии с принятыми приемами при выработке и систематизации правовых (нормативных) актов для обеспечения их совершенства. Анализируемое понятие он связывает «с определенной организацией правового материала и его внешним изложением, в первую очередь, с выражением структуры права» . По мнению профессора В.К. Бабаева, юридическая техника — это совокупность правил и приемов подготовки, рассмотрения, принятия и обнародования проектов нормативных правовых, правоприменительных и интерпретационных актов .
В.М. Баранов определяет юридическую технику как «совокупность средств, приемов, правил, которые используются для издания и оформления нормативно-правовых, правоприменительных, интерпретационных и иных актов» .
О.А. Пучков под юридической техникой понимает «совокупность правил, средств, приемов разработки, оформления и систематизации нормативных актов в целях их ясности, понятности, эффективности»5.
А.А. Ушаков понятие «юридическая техника» рассматривает комплексно и выделяет внутри этой категории: во-первых, внешнюю юридическую технику, охватывающую вопросы, относящиеся к организации правотворческой деятельности; во-вторых, внутреннюю - включающую в себя вопросы, непосредственно связанные с результатом правотворческой деятельности .
Широкий социально обусловленный взгляд на юридическую технику отстаивает А.Б. Лисюткин, вполне обоснованно полагающий, что «юридическая техника — обусловленная закономерностями развития правовой системы общества, совокупность определенных правил, приемов, навыков, методов, используемых в профессиональной юридической деятельности с целью обеспечения высокого качества ее результатов» .
Однако в многообразии подходов к определению юридической техники отсутствует единство по поводу того, что относить к приемам и средствам юридической техники. Более того, некоторые авторы не разграничивают средства, приемы, способы и методы .
На первый взгляд, отсутствие единства научных точек зрения — состояние вполне естественное для науки.
Однако нельзя признать позитивной тенденцию переноса (отражения) мировоззренческих расхождений в дидактическую литературу. Подтверждением тому служит отсутствием общепризнанной системы категорий для обозначения юридической техники. Так, в двухтомном академическом курсе «Общая теория государства и права» под ред. проф. М.И. Map-ченко (М., 1998) рассматриваются проблемы законодательной техники (гл. VIII), юридической техники (гл. XVIII) и юридической практики (гл. XVIII). Последняя определяется как деятельность по изданию (толкованию, реализации и т. п.) юридических предписаний, взятых в единстве с социально-правовым опытом.
Функциональная характеристика законодательных отсылок
Смысловая нагрузка понятия «функция отсылок в законодательстве» охватывает одновременно как назначение права и юридической техники в целом, так и определяемые сугубо инструментальным характером направления и сферы использования отсылок как компонента юридического воздействия.
В российском правоведении термин «функция» употребляется для характеристики социальной роли того или иного правового явления в процессе воздействия последнего на возникновение, прекращение и изменение общественных отношений.
В начале XX века эта проблема рассматривалась в работах Л. Дюги1, Н.М. Коркунова2, Л.И. Петражицкого3, К. Реннера4 и некоторых других авторов. Но особенно активно данная область в юридической науке начала исследоваться в 60-80-е годы и остается предметом научного поиска и дискуссий до настоящего времени5.
Анализ работ в сфере исследования понятия «функция права» на сегодняшний день не позволяет констатировать наличие единого взгляда на эту проблему. Синтезировав многочисленные точки зрения по этому вопросу, А.Г. Чернявский делает вывод, что, в конечном счете, под функцией права понимают либо социальное назначение права, либо направление правового воздействия на общественные отношения (регулятор), либо объединяют обе позиции .
Последнее, в свою очередь, связано с тем, что как социальное назначение, так и направления воздействия права на общественные отношения, взятые в отдельности, не исчерпывают собой понятия «функции права». Если под «функцией права» понимать только его социальное назначение, то подобное понятие будет носить слишком общий характер. При понимании функции права только как направления правового воздействия на общественные отношения упускается из виду направляющий момент этого воздействия. В этой связи следует акцентировать внимание на нецелесообразности отождествления либо противопоставления направлений правового воздействия социальному назначению права и наоборот2.
Поэтому, раскрывая содержание какой-либо функции отсылок в законодательстве, следует иметь в виду органическую связь ее предназначения собственно для правовой сферы, так и с социальным назначением по линии развития и уточнения функций права.
Функциональная направленность отсылок в законодательстве весьма разнообразна. Отсылки в законодательстве имеют не только доктриналь-ную, но и неоспоримую прикладную ценность, что выражается в глубоком гносеологическом потенциале данного приема юридической техники.
Вопрос о роли отсылок в законодательстве определяется возможностями реализации принципа нормативной экономии, придания определенности правовому регулированию, достижением логической связи и последовательности изложения, наилучшей обозримости и доступности правовых норм, стабильности законодательства; доступностью пользования законодательством.
Отсылки в законодательстве являются юридико-техническим приемом, позволяющим достигать компактного изложения нормативного материала в тексте закона и избегать повторов. Можно назвать предельно кратким данное в статье 2 Федерального закона от 22 июля 2005 года № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»1 понятие особой экономической зоны: «Особая экономическая зона - определяемая Правительством Российской Федерации часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности».
Проблема предотвращения повторов характерна для законодательных актов в рамках одной отрасли либо института. Таков характер отсылок, например, в пенсионном законодательстве, где порой требуется решить отдельные специфические аспекты назначений пенсий отдельным категориям граждан. Закон РФ от 12 февраля 1993 года № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей»1 в статье 2 определяет порядок назначения пенсий лицам, проходившим военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семьям на основаниях, установленных Фе деральным законом «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»: «Пенсионное обеспечение лиц, проходивших военную службу по призыву в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин (ранее - действительную срочную военную службу) в вооруженных силах и воинских формированиях, указанных в пункте «а» статьи 1 настоящего Закона, и семей этих лиц осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 17 декабря 2001 года № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (далее -Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»).
Дефекты отсылок российского законодательства
В научной литературе недостатки действующего права обозначаются терминами «дефект», «ошибка»1. В юридической доктрине вполне оправдано в качестве одного из традиционных дефектов законотворчества называют отсылочный характер положений федерального закона2.
О дефектности отсылок, как об одном из наиболее существенных недостатков принятых законодательных актов и законодательного процесса, указано в Постановлении Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 11 марта 2005 года № 67-СФ «О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2004 года «О состоянии законодательст-ва в Российской Федерации» — «большое количество отсылочных норм в принятых законах, что приводит к появлению множества подзаконных актов, регулирующих правовые отношения вместо законов».
Дефектность отсылок, как источник зарождения и укрепления антисоциальных явлений, выделена в Докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации»1: «В российском законодательстве в сфере морской деятельности, которое сформировалось в исторически короткие сроки в условиях масштабных социально-экономических изменений, накопился массив отсылочных норм, способных спровоцировать при их реализации коррупционные проявления. Сегодня очевидна необходимость существенной ревизии законодательства в сфере морской деятельности».
Главной причиной наличия ошибочных отсылок выступает отсутствие четкой, глубокой, всесторонне проработанной теории и методологии использования данного технико-юридического приема. Доктринальная база должна стать той концептуальной основой, на которую в своей деятельности должен ориентироваться законодатель и правоприменитель. И.А. Иконицкая обоснованно констатирует: «В Земельном кодексе РФ имеется ряд неверных, неточных, противоречащих как иным законам, так и внутренне противоречивых положений; необоснованно большое количество отсылочных норм, где по существу не решаются затрагиваемые в них вопросы; пренебрежение правилами юридической техники». Далее она продолжает: «Ряд проблем, возникающих в связи с принятием Земельного кодекса РФ, требует серьезного теоретического осмысления, ибо без этого применение норм указанного закона будет существенно затруднено» .
Дефекты законодательных отсылок служат причиной, толчком к возникновению других дефектов, в частности, в правоприменительной сфере, в связи с чем снижается в целом эффективность правового регулирования. Подобное выражается в дезориентации граждан, нарушении принципа законности, нередко приводит к возникновению трудноразрешимых конфликтов. Весьма осторожным должно быть использование отсылок к обычаям, традициям, деловым обыкновениям. Установить их содержание, абсолютно точный смысл подчас очень не просто. В результате этого на практике встречаются трудности, связанные с их использованием. Так, например, в процессе исполнения гражданско-правовых обязательств очень часто встречаются споры, связанные с тем, как надлежаще следует исполнять обязательства. Функция названных социальных норм сводится к тому, чтобы быть фактическим критерием, ориентиром для выбора наиболее предпочтительной версии в процессе индивидуального регулирования .
Юридическая наука до сих пор не располагает полными и достоверными знаниями о видах, уровнях и функциональной роли отсылок. Следует указать, что в отечественном правоведении вопрос о юридической силе, юридическом значении, юридической обязательности законодательных отсылок, при внешней простоте их понимания, должному и глубокому анализу не подвергался.
Отсутствие необходимых теоретических наработок, их абстрактность, оторванность от действующего законодательства и правоприменительной практики приводят к существенным издержкам. Они чреваты многими вредными последствиями, как для сферы правотворчества, так и для правовой доктрины, которая таким образом лишается «питательной среды», «творческой основы».
Наибольшее количество нареканий правоприменителей касается нечеткости и неясности отсылок, что наиболее наглядно проявляется в налоговом законодательстве. Нередко в законах за «массовостью» отсылок теряется изначальный смысл, а количество внутренних противоречий нарастает.
Серьезнейшим образом отражается на качестве отсылочных норм ис пользование их без должных оснований. Отсылки в законодательстве в отсутствие соответствующих оснований — не просто серьезный дефект, а грубое нарушение законности. Их применение неминуемо приводит к более или менее опасному нарушению прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц. Примером служит Федеральный закон от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» , который в настоящее время утратил юридическую силу2. Между тем пример данного закона является весьма типичным и показательным.
Закон установил правовые основы организации государственной службы, закрепил статус государственных служащих, их основные права и обязанности, правоограничения, социальные гарантии, ответственность, определил порядок прохождения государственной службы, а также решил ряд других насущных вопросов.
Пути повышения эффективности отсылок российского законодательства
Преодоление отмеченных и многих иных разновидностей дефектов отсылок в законодательстве возможно только при учете комплексности решаемой проблемы. Необходимо не только устранять пробелы и изъяны формально-юридического характера (объективный срез), но и устранять недостатки субъективного, социального, политического, экономического и иного плана. Механическая «ликвидация» дефектов отсылок в законодательстве не приведет к скорому и желаемому позитивному результату.
Действующее российское законодательство характеризуется наличием нестыковок, несогласованностей, конфликтующих и конкурирующих норм. В нем одновременно действуют акты различной юридической силы: акты бывшего СССР и новые российские законы, акты, федерального значения и акты субъектов РФ, законы и подзаконные акты, которые зачастую приходят в противоречие друг с другом, а также с Основным Законом государства. До конца не разрешенным остается вопрос о юридической силе актов Президента РФ. Будучи подзаконными нормативными актами, указы Президента фактически в свое время не раз подменяли закон, что противоречит действующей Конституции, является нарушением принципа верховенства закона и в определенной мере умаляет роль законодательного органа. Как отмечает Н.И. Матузов, «недостаточная мобильность — свойство всех парламентов, однако это не дает оснований для подмены их традиционных функций исполнительной властью» . За последние несколько лет в Российской Федерации было принято значительное число законов и подзаконных нормативных актов, что привело к нестабильности и хаотичности действующего законодательства. По справедливому замечанию Л.А. Окунькова, «действующее законодательство развивается пока бессистемно и хаотично. Нет гармоничной связи между актами различного уровня: законами, указами, постановлениями, ведомственными актами... Все это ведет к нарушению внутренней логики отраслей, наличию большого числа противоречий, декларативных, безадресных норм, снижает эффективность и авторитет законодательства в целом»2. Аналогичное мнение было высказано М.А. Митюковым: «...нельзя не отметить наличие большого числа противоречий, несогласованности внутри системы российского законодательства даже при регулировании однородных вопросов» .
По данным, которые приводятся Институтом государства и права РАН, около четверти всех нарушений законности в стране связано с несовершенством законодательства . К сожалению, подобная тенденция сохраняется и в настоящее время.
Осознавая значимость данной проблемы Президентом РФ утвержден классификатор правовых актов. Необходимость разработки правового классификатора явилось логическим шагом по систематизации законода-тельства Российской Федерации . Следует отметить, что «недостаток в нормативных установлениях количественно уже как бы преодолен», имея в виду под «количественным достатком» нормативных правовых актов лишь тот порог, переход через который делает это количество необозримым для применения и бесконтрольным для законодателя. По нашему мнению, такой порог является важным сигналом для принятия мер по общему упорядочению действующего законодательства.
Противоречия между нормативами правовыми актами одинаковой юридической силы, актов федеральных органов государственной власти и субъектов Российской Федерации переросли в настоящую «войну законов». Анализируя сложившуюся ситуацию в российском законодательстве, И.Н. Сенякин отмечает, что причиной тому явилась «постоянная спешка в подготовке законопроектов; их низкое качество, бессистемность законотворческих работ; своеобразный парад правотворческих приоритетов различных ветвей власти; резкая конфронтация между законодательной и исполнительной властью; абстрактность принимаемых нормативных актов; нестабильность правотворчества» .
