Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие тайны по российскому законодательству 11
1 Методологические основы исследования тайны по российскому законодательству 11
2 Определение понятия тайны по российскому законодательству . 26
Глава II. Виды тайн по российскому законодательству 75
1 Анализ распространенных принципов классификации охраняемых законом тайн 75
2 Тайны с режимом абсолютного запрета на вмешательство 92
3. Тайны с законодательно установленным режимом ограниченного допуска. 113
4. Тайны с режимом индивидуальной защиты 130
Глава III. Проблемы реализации законодательства об охране тайны 147
1. Дефекты реализации законодательства об охране тайн 147
2. Основные пути повышения эффективности реализации законодательства об охране тайн 156
Заключение 164
Список использованной литературы
- Методологические основы исследования тайны по российскому законодательству
- Определение понятия тайны по российскому законодательству
- Анализ распространенных принципов классификации охраняемых законом тайн
- Дефекты реализации законодательства об охране тайн
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Происходящие в нашей стране процессы реформирования различных сфер жизни общества настоятельно требуют научного обоснования и правового обеспечения проблемы оптимального соотношения интересов личности, общества, государства, частного и публичного начала, определения пределов вмешательства в сферу частного и личного интереса, защиты всех элементов национальной безопасности России.
Одним из средств, определяющих это соотношение, является правовой институт тайны. Он охватывает широкий круг разнородных общественных отношений, возникающих в различных сферах деятельности личности, общества и государства. Содержание юридически значимой тайны заключается в том, что ее предмет образует информация, не предназначенная для широкого круга лиц, а ее разглашение может повлечь нежелательные последствия для владельцев и обладателей тайны.
В правовом отношении институт тайны представляет интерес с позиции определения его границ, а также пределов и условий вмешательства в охраняемую законом тайну.
В последнее время принято значительное число законодательных актов, направленных на защиту различных видов тайн. Судя по данным справочной правовой системы «Консультант плюс», ежегодно вступают в силу более 40 федеральных законов, в которых так или иначе упоминаются различные виды тайн. К сожалению, все они ограничены той областью правоотношений, из которой вытекает необходимость охраны той или иной тайны. Создание правовой унифицированной базы защиты различных видов тайн находится на этапе становления. Несмотря на то, что количество федеральных законодательных актов, регулирующих те или иные аспекты различных
видов тайн, превышает 600, нельзя сказать, что правовое обеспечение защиты тайны удовлетворяет потребностям современного общества.
Столь большое число разноплановых нормативных документов свидетельствует об обратном - об их чрезмерной разрозненности и глубокой противоречивости. Ни один из нормативных правовых актов не содержит общеправового определения понятий «тайна», «секрет», «информация ограниченного доступа». Это приводит прежде всего к путанице в самом законодательстве, к размытости правотворческих ориентиров в информационной сфере, к разной трактовке пределов охраняемой законом тайны. Одно из негативных последствий такого состояния проблемы - крупные дефекты правореализа-ционного процесса.
Объем и глубину настоящей проблематики может характеризовать и тот факт, что разработке понятия секретной информации (ее содержания, принципов отнесения к тайне) и закреплению ее единого исчерпывающего перечня законодатель предпочитает определять тайну «от обратного», ссылаясь на многочислнные перечни сведений, засекречивание которых запрещено.
Анализ практики применения современного российского законодательства в сфере защиты информации ограниченного доступа показывает, что правовая неурегулированность отправных моментов отношений по охране тайны приводит к отсутствию или смешению правовых представлений граждан, должностных лиц и общественных объединений о тайне. Слабая регламентация охраны тайн частной жизни является одной из причин политических войн с использованием «грязного» компромата. «Частная жизнь граждан, - верно отмечается в литературе, - изъята из информационного оборота, находится под защитой закона и составляет собой закрытое пространство -тайну»1. Непонимание сути коммерческой тайны лежит в основе того, что под ее грифом скрываются сведения служебного пользования. Нарушением
1 Закомлистов А.Ф. Юридическая философия. - СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003.-С. 331.
режима государственной тайны признается публикация результатов аналитических разработок, основанных на изучении общедоступной информации.
С учетом изложенного актуальность диссертационного исследования определяется:
несовершенством регламентации информационных отношений в России, появлением новых, еще не урегулированных, информационных, экономических, политических и других социальных явлений и правовых институтов;
отсутствием единого законодательного подхода, четкой системы правового регулирования общественных отношений в сфере защиты сведений конфиденциального характера, с одной стороны, и обеспечения права граждан на доступ к информации - с другой;
необходимостью определения природы, сущности и содержания различных видов секретных сведений, правового отграничения их друг от друга в целях повышения эффективности регулирования общественных отношений в сфере защиты конфиденциальной информации.
Степень разработанности проблемы. В юридической литературе проблема тайны как цельного правового явления практически не изучена, хотя отдельные виды тайн либо их элементов привлекали внимание исследователей.
Опубликованные на сегодняшний день труды затрагивали лишь узкоотраслевые вопросы секретной информации. В юридической науке до сих пор не осуществлено ни одного комплексного общетеоретического исследования, целью которого бы стояло изучение тайны как относительно самостоятельного общеправового феномена.
Объектом исследования выступает тайна как особый юридически значимый информационный объект, в отношении которого действуют режимы ограничения доступа и избирательного допуска.
Предмет исследования составляют:
общественные отношения, возникающие в связи с реализацией субъективного права на конфиденциальность произведенной или полученной ими информации, а также в связи с реализацией права третьих лиц на доступ к информации;
информация ограниченного доступа, ее правовой режим;
деятельность физических лиц, общественных, коммерческих, государственных организаций по реализации законодательства в сфере защиты различных видов тайн и допуска к ним.
Цель диссертационного исследования заключается в получении представления о системе охраняемых законом тайн, их юридической сущности, проблемах реализации законодательства в сфере защиты информации. Содержание указанной цели определяет следующие задачи диссертационного исследования:
сформулировать авторские определения понятий «тайна» и «правовой режим тайны» как общеправовых категорий;
провести общетеоретический анализ федерального законодательства и подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих защиту различных видов тайн;
разработать универсальную классификацию юридически значимой информации ограниченного доступа;
выработать предложения по систематизации и оптимизации законодательства в области защиты информации ограниченного доступа.
Методологическая основа диссертационного исследования. В качестве методологии исследования выступает диалектическая теория познания, включающая в себя комплексное изучение правовой тайны. Использованы также важнейшие принципы исторического познания: историзм, научная обоснованность, социально-экономический подход с учетом современного мировоззрения и приоритета общечеловеческих ценностей. Из частнонауч-
ных методов применены прежде всего конкретно-социологический, структурно-функциональный, статистический, сравнительный.
Теоретическая основа диссертационного исследования. Диссертация написана на основе анализа разнообразных источников по общей теории государства и права, отраслевым юридическим наукам, международному уголовному праву, философской, социологической, психологической и иной литературы.
Логико-гносеологическую основу диссертационного исследования составили труды известных отечественных теоретиков права С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, М.И. Байтина, В.М. Баранова, П.П. Баранова, Н.А. Власенко, В.Б. Исакова, В.В. Лазарева, А.В. Малько, Н.И. Матузова, СВ. Полениной, В.П. Сальникова, И.Н. Сенякина, В.А. Толстика, Д.Ю. Шапсугова, А.И. Эки-мова.
По вопросам информационной безопасности и защиты информации были использованы труды А.Б. Антопольского, П.И. Асяева, И.Л. Бачило, В.А. Копылова, В.Н. Лопатина, Г.Г. Почепцова, Ю.Г. Просвирнина, СИ. Сусловой.
Проблемы защиты тайн частной жизни автором рассматривались на основе исследований, проведенных Л.Ю. Казанцевым, Л.О. Красавчиковой, Н.Г. Лопухиной, В.П. Иванским, Т.Н. Москальковой, И.Л. Петрухиным, И.В. Смольковой.
По вопросам защиты профессиональных тайн использованы работы таких ученых, как Д.П. Ватман, М.Ю. Барщевский, З.Ф. Гайнуллина, А.Ф. Жигалов, 3.3. Зинатуллин, А.Ф. Кони, М.Ю. Костенко, Н.И. Костенко, Л.О. Кра-савчикова, СВ. Кузьмин, И.И. Кучеров, A.M. Ларин, Н.В. Лисицина, В.А. Мазуров, Н.С Малеин, Г.Д. Мепаршивили, И.Д. Перлов, И.Л. Петрухин, А.А. Рожнов, Г.П. Саркисянц, Ю.И. Стецовский, М.С Строгович, СИ. Суслова, А.В. Торшин, И.Г. Чумарин, А.Л. Цыпкин, И.В. Ягубкин.
В решении проблем государственной тайны существенную помощь оказали работы П.П. Аникина, А.Л. Балыбердина, Д.И. Беднякова, М.А. Вуса, B.C. Гусева, Ю.М. Ныркова, В.Н. Рябчука, А.В. Федорова.
Нормативно-правовую базу работы образуют многочисленные нор-
мативные акты законодательного и подзаконного характера, составляющие
і правовую основу того или иного вида тайны.
Эмпирическую базу исследования составили правоприменительные акты, журнальные, газетные и иные публикации, статистические данные в сфере производства, охраны, передачи, обнародования информации, отнесенной к тайне; статистические данные экономического, социального, экологического, культурного и иного характера.
Научная новизна работы заключается в том, что впервые на монографическом уровне предпринята попытка комплексного общеправового исследования тайны; предпринята попытка доказать существование комплексного института законодательства о тайне; определено его значение в развитии информационных отношений; проведено сравнительно-правовое исследование данной проблемы; сформулированы и обоснованы предложения по дальнейшему совершенствованию норм российского законодательства, обеспечивающих режим секретности различных видов тайн, обусловливающих эффективность мер по обеспечению защиты конфиденциальных сведений.
На защиту выносятся следующие основные положения, составляющие в совокупности концептуальную схему проведенного исследования.
Совокупность правовых норм, принадлежащих различным отраслям права и закрепляющих порядок обращения информации ограниченного доступа, представляет собой полноценный комплексный институт законодательства о тайне.
Комплексный институт тайны, обладая своим собственным предметом регулирования и специфическим правовым режимом, имеет тенденцию к
формированию новой относительно самостоятельной отрасли законодательства.
Юридическое значение имеют только те виды социальной тайны, в отношении которых на основании федерального закона действует ограничительный режим доступа.
Юридическая сущность тайны представляет собой единство двух элементов: особенностей информации (ее потенциальная вредоносность или реальная полезность) и особенностей ее правового режима.
Авторское определение понятий «тайна» и «правовой режим тайны».
Режим ограничения доступа и режим ограничения распространения секретной информации в совокупности составляют правовой режим тайны.
Развернутая классификация юридически значимых тайн.
Тайна частной жизни и доверенные личные (профессиональные) тайны представляют собой схожие по природе, но различные по сути проявления правовой тайны.
Предложения по совершенствованию законодательства в сфере защиты информации ограниченного доступа.
Теоретическое значение работы состоит в пополнении арсенала правовых знаний о содержании комплексного правового института тайны, в системном общетеоретическом подходе к определению понятия правовой тайны и элементов ее содержания, к характеристике отдельных охраняемых законом тайн.
Практическая значимость исследования определяется теми предложениями, которые направлены на улучшение функционирования правового института тайны, гармонизацию частного и публичного интересов в праве, на совершенствование правотворческой, правореализационной и правоохранительной деятельности государства в целях обеспечения открытости информационного пространства, с одной стороны, и защиты секретной информации - с другой. В диссертации предлагается система организационно-пра-
вовых мер по правовому воспитанию граждан и должностных лиц, повышению их юридической культуры в сфере действия института тайны.
Дидактическое значение данного исследования заключается в том, что его результаты могут быть использованы при подготовке учебно-методических пособий, проведении занятий по теории государства и права, информационного права, уголовного права, уголовного процесса, оперативно-разыскной деятельности, криминалистике.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли отражение в 6 научных публикациях автора, в докладах на конференциях, семинарах, «круглых столах».
Предложения диссертанта по изменению законодательства о тайне поставлены на учет Правовым управлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Результаты диссертационного исследования внедрены в образовательный процесс Нижегородской академии МВД России. В частности, основные положения научного исследования используются при осуществлении учебной деятельности кафедрами государственно-правовых дисциплин, уголовного, уголовно-исполнительного права и криминологии, уголовного процесса, управления и информационно-технического обеспечения, оперативной работы ОВД.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения и библиографии.
Методологические основы исследования тайны по российскому законодательству
Юридические аспекты тайны относятся к разряду тех глубоко спорных вопросов, которые, будучи фрагментарно изученными, остаются по существу неисследованными на общетеоретическом уровне. Лишь некоторые, сугубо отраслевые аспекты тайны до сих пор привлекали внимание ученых-правоведов. Однако комплексного общеправового исследования данного феномена до сих пор проведено не было.
В юридической литературе, несмотря на обилие публикаций по данной сложной и противоречивой теме не выработано общепризнанного определения тайны, которое бы базировалось на сущностных характеристиках исследуемого явления, отражающих его природу и являющихся универсальными для всего разнообразия проявлений тайн.
Говоря о тайне, как о комплексном явлении, необходимо в первую очередь отметить то, что им охватывается достаточно широкий круг разнородных общественных отношений, возникающих в различных сферах деятель-ности личности, общества и государства . Содержание же любой конкретной тайны заключается в том, что в качестве ее предмета всегда выступают сведения, не предназначенные для широкого круга лиц, а их разглашение может повлечь различного рода нежелательные последствия для правообладателя или иного владельца такой тайны.
Как «нечто скрываемое от других, известное не всем, секрет» определяет тайну СИ. Ожегов в Словаре русского языка.3 Таков житейский смысл термина «тайна». Однако с юридической точки зрения он недостаточен, поскольку чрезмерно расширяет пределы тайны как правового явления.
Приведенное представление, расширяя содержательные границы тайны, характеризует лишь бытовой смысл этого термина и вряд ли достаточно с правовой точки зрения. С сожалением приходится констатировать, что во многих словарях и справочных изданиях понятие «тайна» даже не упоминается. Большая Советская Энциклопедия включает информацию только о двух видах тайны - государственной и переписки4.
В дореволюционной юридической литературе «тайна» определялась в основном, как «сохранение в негласности обстоятельства, разглашение которого принесло бы больше вреда, чем пользы, понимая последнюю не только в смысле утилитарном, но и в смысле отвлеченном, т.е. ограждение существования и питания нравственных идеалов человеческого совершенствования»5.
В толковом словаре В. Даля тайна представлена в двух значениях: в широком смысле: «тайна - кто чего не знает, то для него тайна; все сокрытое, неизвестное, неведомое»; и в узком смысле: «тайна - нечто скрытно хранимое, что скрывают от кого-либо с намерением таять».6
СВ. Кузьмин, рассматривая «тайну» с точки зрения филологического подхода, делает интересный вывод о том, что, данный термин в русском языке имеет два смысловых значения: «нечто абсолютно неизвестное всем и нечто относительно неизвестное для какого-либо круга лиц. Очевидно, что правовое значение имеет только второе значение исследуемого термина»7.
Общественные отношения, связанные с первым из вышеприведенных определений невозможно полностью охватить правом, так как человек ежедневно получает новую информацию, ранее для него неизвестную и этот процесс, по большому счету, невозможно, да и, не нужно регулировать правовыми нормами. Однако некоторые виды умышленно скрываемой от кого-либо информации, обладающей действительной или потенциальной ценностью, бесспорно, требуют правовой регламентации. В связи с этим, необходимо подчеркнуть, что предметом нашего исследования является тайна в узком смысле.
В действующем российском законодательстве, как уже отмечалось, отсутствует определение обобщенного понятия «тайна», но в связи с актуальностью и правовой необходимостью, попытки определить и описать данную дефиницию в литературе юридического характера начинают предприниматься все чаще. Так, Л.О. Красавчикова толкует понятие «тайна», как «определенную информацию о действиях (состоянии и иных обстоятельствах) определенного лица (гражданина, организации, государства), не подлежащую разглашению» . Тем не менее, как справедливо отмечает И.В. Смолькова, данное определение нельзя признать достаточным, так как оно «не включает ряд существенных признаков тайны, связанных с обязанностями хранить тайну, и ответственностью за ее разглашение»9.
К этому мнению присоединяется А.Ф. Жигалов, аргументируя его тем, что «явление, пусть даже объективно и существующее, но в настоящий период развития науки и общества никому не известное, не может порождать конкретных правоотношений по причине своей абстрактности и асоциальности»
Действие правовых норм, целью которых является регулирование конкретных отношений, существующих в данный момент в обществе, на такие явления, естественно, распространяться не может. Действенным выходом из ситуации, в случае появления и развития новых отношений, может служить такая характеристика права, как его динамичность. В том случае, если ранее «абсолютно неизвестное всем» в ходе развития общественной формации переходит в разряд известного, но по определенным причинам ему необходимо придание статуса «относительно неизвестного для какого-либо круга лиц», с помощью средств правового регулирования на данное явление распространяется режим тайны, предусмотренный действующим законодательством. Естественно, что в данном случае мы рассматриваем тайну лишь в ее втором значении, охарактеризованном выше.
Необходимо разграничивать при исследовании и классификации информации методологическую посылку о существовании различий между режимом ограничения доступа и режимом ограничения распространения секретной.
Определение понятия тайны по российскому законодательству
Тайна — сложное, специфическое, самобытное явление, которое сочетает в себе разноплановые характеристики. Нельзя говорить о проведении глубокого, полноценного исследования тайны, если не был применен комплексный, всесторонний анализ всех ее проявлений. Как уже было нами отмечено, тайну необходимо рассматривать как единство ее субъективного содержания (информация) и объективной формы существования (правовой режим).
Информация - это нематериальное отображение окружающего нас мира, а также результат интеллектуальной деятельности человека по анализу и переработке этого отображения. В свою очередь тайну (нечто скрываемое) невозможно оценивать только лишь как составляющую часть информации, в отрыве от того воздействия, которое оказывает правообладатель на ее обращение. В случае, когда закон прямо не указывает на необходимость ограничения доступа к информации, или субъект не предпринимает каких-либо законных мер (активных или пассивных) по защите информации и допускает возможность ее обнародования (пусть даже эти сведения и обладают коммерческой или иной ценностью), нельзя говорить о принадлежности этой информации к тайне.
Представляется несостоятельным также и суждение о тайне как исключительно о режиме обращения, который распространяется на тот или иной вид информации. Такой подход лишен содержательного смысла. Тайной в правовом смысле этого слова не может быть информация по отношению к которой обладатель хоть и предпринял меры направленные против ее утечки, но законом прямо и категорично предусмотрен запрет на ее сокрытие. То же самое относится и к скрываемой информации, которая лишена существенной ценности, а ее режим - смысла в силу широкой известности этих сведений. В данном случае один лишь только режим ограничения доступа не дает нам оснований относить эту информацию к тайне.
Далее, в рамках комплексного подхода к изучению правового феномена тайны мы более подробно и глубоко исследуем содержательный аспект этого неоднозначного явления.
До середины XX века термин «информация» и в обиходе, и в научной литературе обычно употреблялся в смысле сообщения, осведомления кого-либо о чем-либо или, что близко к этому, в смысле сведений, передаваемых одними людьми другим людям. С развитием технических средств передачи, восприятия и в особенности анализа различного рода сведений, а также с зарождением информатики и кибернетики понятие «информация» стало объектом специального и разностороннего исследования.
Так что же такое «информация», каковы формы ее проявления и правового закрепления, каково ее действительное значение в развитии общественных отношений? Чтобы найти ответы на данные вопросы, недопустимо замыкание в какой-либо одной научной плоскости. Поставленная проблема требует именно комплексного подхода, рассмотрения ее не только с позиции права, но и в философском, социальном и экономическом ракурсе. Доказательством тому может послужить принятая практически всеми научными школами догма об объективном и неизбежном переходе настоящего общества из стадии индустриальной в стадию информационную, где объект нашего исследования становится в ряд важнейших социальных и экономических ценностей.
Рассматривая основы развития информационного общества и его природу, О. Тоффлер определил его, как «социологическую и футурологическую концепцию, полагающую главным фактором общественного развития производство и использование научно-технической и иной информации. Концепция информационного общества является разновидностью теории постиндустриального общества. Рассматривая общественное развитие как «смену стадий», необходимо связывать становление информационного общества с доминированием «четвертого», информационного сектора экономики, следующего за сельским хозяйством, промышленностью и оказанием услуг. При этом капитал и труд как основа индустриального общества уступают место информации и знанию в информационном обществе, а революционизирующее действие информационной технологии приводит к тому, что классы в обществе заменяются на социально дифференцированные «информационные сообщества» .
Один из основоположников концепции «информационного общества» Д. Белл, не идя в разрез с позицией О. Тоффлера, также предпринял весьма удачную попытку выделить его характерные признаки. Приведенное им определение данного понятия любопытно историчностью своего подхода. Он характеризует сущность нового общества через изменения, происходящие в обществе настоящем, тем самым подчеркивая именно те признаки, которые будут отличать «послереволюционное» общество от нынешнего. Д. Белл выделяет при этом три аспекта постиндустриального общества «особенно важных для понимания телекоммуникационной революции: а) переход от индустриального к сервисному обществу; б) решающее значение кодифицированного теоретического знания для осуществления технологических инноваций; в) превращение новой «интеллектуальной технологии» в ключевой инстру-мент системного анализа и теории принятия решений . Таким образом, информационное общество характеризуется им как «цивилизация в основе развития и существования которой лежит особая нематериальная субстанция, условно именуемая «информацией», обладающая свойством взаимодействия как с духовным, так и с материальным миром человека... И с одной стороны, «информация» формирует материальную среду жизни человека, выступая в роли технологий, компьютерных программ, и т.п., а с другой, служит основным средством межличностных взаимоотношений...
Анализ распространенных принципов классификации охраняемых законом тайн
Комплексный институт тайны объединяет достаточно разнородные по своему содержанию и характеру сведения, которые в силу различных оснований стали предметом той или иной тайны. Таковыми основаниями являются: а) Интересы неприкосновенности частной жизни граждан. б) Интересы безопасности Российского государства. в) Особый характер профессиональной деятельности, требующей сохранности полученной при этом секретной или конфиденциальной информации (депутат). г) Особый характер деятельности, непременным успехом которой является сохранение профессиональных секретов (коммерсант). д) Особенности некоторых религиозных конфессий, обязательным атрибутом которых является сохранность личной тайны, доверенной на исповеди (священнослужитель). е) Принципиальные особенности осуществления некоторых правовых процедур в условиях демократического государства (голосование, совещание судей).
Все перечисленные выше основания возникновения секретной информации прямо обусловливают содержание и правовой режим соответствующих тайн. Это становится очевидным при ближайшем рассмотрении и сравнительном анализе таких видов тайн как медицинская, коммерческая, государственная: различны их правообладатели, направленность защиты, содержание, правовой режим.
Наличием множества оснований происхождения правовых тайн и обусловлено их многообразие, обилие форм и механизмов их защиты и, как следствие того, путаница в законодательстве.
В современном законодательстве (только в федеральных законах) упоминается свыше 40 видов тайны, которые выступают в виде прямых ограничений при реализации информационных прав и свобод. Если проанализировать подзаконные нормативные правовые акты, то перечень видов тайны будет пополнен и составит уже более 50 видов. Так, например, в статье 23 типового соглашения (приложение к постановлению Правительства Российской Федерации от 28 мая 1992 года № 352 «О заключении межправительственных соглашений об избежании двойного налогообложения доходов и имущества» говорится о запрете предоставления иностранному государству информации, которая раскрывает не только коммерческую или профессиональную тайну, но и торговую тайну, промышленную тайну, торговый процесс или информацию, раскрытие которой противоречило бы государственной политике. В двусторонних межправительственных соглашениях об обмене информации ограниченного доступа (их более 30), принятых в соответствии с указанным постановлением, этот перечень продублирован, но уже с новыми вариациями: секретный торговый процесс; информация, противоречащая государственным интересам; информация, раскрытие которой противоречит национальному законодательству; информация, которую нельзя получить в ходе обычной административной практики и т. д.
В последние годы предпринималось несколько попыток упорядочивания и систематизации разрозненных видов тайны. Так, в 1995 году в Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации» (статьи 8 и 10) вся информация с ограниченным доступом была подразделена на государственную тайну и конфиденциальную информацию.
При этом из многочисленных видов конфиденциальной информации в законе упомянуты лишь личная и семейная тайна, персональные данные, тайна переписки, телефонных, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Но уже в 1996 году в Федеральном законе «Об участии в международном информационном обмене» (статья 8) государственная тайна определена как один из видов конфиденциальной информации. Эта путаница наблюдается во многих законах, где ссылки «на иные охраняемые секреты», «иные охраняемые законом тайны» предполагают продолжение перечня видов информации с ограниченным доступом и делают его открытым. Так, в Таможенном кодексе Российской Федерации (статья 16) упоминается «государственная, коммерческая, банковская или иная охраняемая законом тайна, а также конфиденциальная информация». Таким образом, из смысла этой нормы вытекает, что ни государственная, коммерческая, банковская тайны не являются конфиденциальной информацией, а конфиденциальная информация, в свою очередь, не является охраняемой законом тайной.
Дефекты реализации законодательства об охране тайн
Нормами международного права провозглашены профессиональная, коммерческая, банковская, государственная тайны, тайна голосования, жилища, личной корреспонденции.
Конституция Российской Федерации прямо закрепила личную и семейную, государственную тайны, тайну голосования, переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (тайну связи). Посему следует предположить, что, по мнению законодателя, вышепоименованные сведения либо составляют костяк информации ограниченного доступа, либо являются основными ее видами.
Не вдаваясь в критику этого вывода, продолжим логическую систему законодательного закрепления юридически значимой тайны. Основными нормативными актами, регламентирующими порядок обращения информации ограниченного доступа являются федеральные законы «Об информации, информатизации и защите информации», «О государственной тайне», «О связи», «О банках и банковской деятельности», Гражданский кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РФ и др. Первый из них закрепляет общие положения правового института тайны. Так в ст. 2 «конфиденциальная информация» определяется как «документированная информация, доступ к которой ограничивается в соответствии с законодательством Российской Федерации». Таким образом, конфиденциальная информация - это любая охраняемая законом тайна.
В то же время ст. 10 этого же закона говорит о том, что вся информация с ограниченным доступом делится на государственную тайну и конфиденциальные сведения. Кроме того, анализ упомянутых федеральных законов позволяет сделать вывод о том, что конфиденциальные сведения законодатель отождествляет со служебной информацией или тайной низшего уровня секретности191. Вместе с тем в ст. 139 Гражданского кодекса РФ практически уравнивает статус служебной и коммерческой тайн.
Дополнил «картину противоречий» Указ Президента РФ «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера»192. Настоящий документ закрепил тайну частной жизни гражданина, его персональные данные, тайну следствия и судопроизводства, служебную, врачебную, нотариальную, коммерческую, адвокатскую тайны, тайну связи, указав на то, что все эти виды секретных сведений необходимо относить к информации конфиденциального характера.
Все эти противоречия в федеральном законодательстве не могут не оказать негативного влияния на процесс реализации права.
Таким образом, в качестве одной из первых и серьезнейших причин возникновения проблем в сфере реализации законодательства о тайне можно назвать противоречия законодательства, регламентирующего обращение информации ограниченного доступа.
В этой связи нельзя не вспомнить снискавшее огромный общественный резонанс«дело Г.М. Пасько», когда журналиста обвинили в разглашении сведений, составляющих государственную тайну. Произведенный анализ документов и стенограмм судебных заседаний по указанному делу193 дает основание сделать вывод о том, что: а) законодательство о защите государственной тайне не отличается четкостью и конкретностью определения границ и пределов охраняемых сведений; б) институт государственной тайны построен на позиции объективного вменения (не допускается возможность того, что на основе открытой информации могут быть выработаны (предположены) какие-либо данные, аналогичные тем, что защищаются в режиме государственной тайны); в) процесс обеспечения режима государственной тайны перегружен валом материалов (в том числе и общеизвестных), целесообразность защиты которых, весьма сомнительна.
В то же время, когда соответствующие специальные подразделения согласно инструкциям пытаются сохранить в тайне известное, уже не остается ресурсов для обеспечения режима секретности в самих этих структурах. Ярким примером тому может послужить случай, когда рядовой сотрудник военного архива майор Важко П.Р. на протяжении многих лет без особой конспирации передавал секретные сведения иностранной разведке.
Реализация законодательства о тайне страдает отсутствием четкого механизма привлечения к ответственности лиц, виновных в незаконном разглашении сведений, составляющих охраняемую законом тайну.
Так, На заводе «Уралмаш» сотрудниками ФСБ в 2003 году выявлены факты коммерческого шпионажа. В разглашении сведений, составляющих коммерческую тайну, были обвинены работники завода и представители двух дочерних фирм.194 В то же время довести дело до суда не представилось возможным - отсутствует утвержденный механизм расчета финансовых убытков, нет практики доказывания по делам о нарушении коммерческой тайны. Как сообщил начальник службы по контрразведывательному обеспечению объектов промышленности и транспорта регионального управления ФСБ Александр Валеев, контрразведчики впервые возбудили уголовное дело по статье 183 УК РФ «Незаконное получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую, налоговую или банковскую тайну». С момента появления в 1997 году этой статьи в Уголовном кодексе РФ ни один человек по ней осужден не был. По этим и некоторым другим причинам указанное дело в суд представлено не было.
Результаты исследования публикаций с учетом возможности журналистского субъективизма позволяют сделать вывод о том, что отсутствие четкой регламентации информации ограниченного доступа позволяет правоприменительным органам как относить общеизвестную информацию к тайне, так и необоснованно рассекречивать тайну. Кроме того, противоречивая, бессистемная законодательная классификация информации ограниченного доступа приводит к неадекватному выбору методов и средств защиты этих сведений.
