Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические основы исследования народного представительства в науке конституционного права
1 1. Понятие и конституционно-правовая природа народного представительства 22
1.2- Народное представительство как форма выражения суверенитета народа 47
1.3, Исторические этапы развития народного представительства в России 73
1А Особенности функционирования народного представительства в современных условиях 96
Глава II. Публичные выборы в теории и практике народного представительства
2.1. Право граждан на представительство в органах публичной власти 122
2.2. Принципы народного представительства в избирательной системе 147
2.3. Правовое регулирование организации выборов в органы народного представительства 172
2.4. Избирательный процесс как средство обеспечения народного представительства 198
Глава III. Конституционно-правовое регулирование деятельности органов народного представительства
3.1 Статус депутата в демократическом государстве 222
3-2. Система представительных органов государственной власти и местного самоуправления 247
3.3. Структура и внутренняя организация представительных органов в России 271
3.4. Компетенция органов представительной власти и процессуальные особенности ее осуществления 308
Глава IV. Реализация концепции народного представительства в современной России
4.1. Обеспечение конституционных основ народного представительства в законодательной практике Федерального Собрания и законодательных (представительных) органов субъектов Федерации 335
4.2. Конституционная законность в системе народного представительства 360
4.3. Конституционно-правовая ответственность представительных органов публичной власти 383
Заключение 410
Библиографический список 424
Приложения
- Понятие и конституционно-правовая природа народного представительства
- Право граждан на представительство в органах публичной власти
- Система представительных органов государственной власти и местного самоуправления
- Обеспечение конституционных основ народного представительства в законодательной практике Федерального Собрания и законодательных (представительных) органов субъектов Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В конце XX века народное представительство вступило в новую фазу своей эволюции. Предшествующее развитие представительных учреждений в России наглядно продемонстрировало их полезность и исключительную жизнеспособность. Вовлекая в управленческий процесс широкие слои населения, представительным органам отчасти удавалось сблизить народ и политическую элиту, обеспечить более открытый режим функционирования публичной власти,
В историческом аспекте представительство не относится к числу прижившихся атрибутов российской государственности. Просуществовавшая с 1906 года до падения самодержавия Государственная дума никогда не была верховным законодателем и за 12 лет ее функционирования дважды распускалась. Аналогичным образом складывались условия деятельности других представительных органов; единоличное политическое властвование в России всегда доминировало над коллегиальным. Есть основания полагать, что лишь в конце XX - начале XXI века созрели условия для полноценной организации представительных органов государственной власти и местного самоуправления, реализующих свои полномочия во взаимодействии и сотрудничестве с органами исполнительной и судебной власти, на основе Конституции Российской Федерации и законов.
Практика последних лет неуклонно свидетельствует о том, что система представительных органов в Российской Федерации коренным образом изменилась и имеет тенденцию к оптимизации. Однако процесс совершенствования этой системы в России еще далек от своего завершения, он требует глубокого научного осмысления и анализа. Представительные органы власти функционируют в принципиально новых условиях, для которых характерно развитие рыночной экономики и многопартийности, профессиональных начал в депутатской деятельности. Произошел отказ от идеи верховенства представительного органа» которую сменили принципы
верховенства Конституции Российской Федерации и разделения властей. Подверглись существенной корректировке конституционно-правовые конструкции федеративного устройства и местного самоуправления, актуализировались проблемы разграничения предметов ведения между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями, разделения компетенции между органами публичной власти соответствующих территорий,
В подобной ситуации требуются принципиально новые научные обобщения и выводы, касающиеся формирования и функционирования народного представительства, его конституционно-правовой природы, властных полномочий, взаимодействия и ответственности. Именно в силу объективных причин, присущих современному этапу в историческом генезисе российской государственности, устоявшиеся конституционно-правовые воззрения на народное представительство не могут удовлетворять потребностям науки и практики. Имеет место противоречие между конституционной сущностью народного представительства и его реальным функционированием в современной России, Указанное противоречие носит диалектический характер и служит источником развития теории, законодательства и правоприменительной практики.
Поэтому в науке конституционного права требуется не только существенное уточнение отдельных понятий и взглядов на проблему обеспечения суверенитета народа, необходима разработка комплексной концепции народного представительства как одной из форм его реализации в современных исторических условиях. Потребность в целостной теории обеспечения представительства народа, которая могла бы содействовать исследованию указанной проблемы в отраслевых науках, а также правотворческому и правоприменительному процессам, бесспорна.
Сложность и многогранность института народного представительства делает его объектом изучения различных наук: философии, социологии, политологии и юриспруденции. Однако конституционно-правовой аспект
5 данной проблемы до недавнего времени полно и всесторонне не анализировался.
Степень разработанности проблемы. Следует признать, что проблемы народного представительства всегда привлекали внимание исследователей, представляющих различные отрасли научного знания, в том числе науку конституционного права. Особенно весомый вклад в изучение отмеченной проблематики внесли такие видные отечественные ученые, как С.А.Авакьян, ЮААгешин, М.В.Баглай, М.И.Байтин, ПВ.Барабашев, П.Т.Василенков, ЛДВоеводин, И.Т.Голяков, Г.С.Еськов, ДЛ.Златопольский, В.Т.Кабышев, А.ИЛСим, ДА.Ковачев, Е.И.Козлова} Н.М.Конин, В.Ф.Коток, Б.П.Кравцов, С.СЛСравчук, ЛТ.Кривенко, Э.Л.Кузьмин, ИЯ.Куприц, О.Е.Кутафин, А.ИЛепешкин, А.И.Лукьянов, В.М,Манохин, Н.ИМаїузов, Г.СМихайлов, ААМишин, А.Г,Мурашин, В.И.Новоселов, Н.Г.Старовойтов, Б,А.Страшун, Е.А.Тихонова, И.Е.Фарбер, В.ЕЛиркин, К.ФЛИеремет, Б.С.Эбзеев.
В силу объективных причин работы указанных авторов были основаны на материале советского государственного строительства с учетом сложившейся практики парламентского законодательства зарубежных стран. Важно подчеркнуть, что многие из этих ученых продолжили свои исследования уже в постсоветский период развития российского государства и права, высказывая новые суждения и выводы применительно к изменившимся социально-политическим условиям. Но в любом случае вклад данных авторов в науку конституционного права бесспорен, а их фундаментальные научные разработки во многом остаются применимыми и в наши дни. Проблемы народного представительства рассматривались также в работах дореволюционных государствоведов А.С.Алексеева, Б.А.Кистяковского, М.М.Ковалевского, ЫМ.Коркунова, С.А.Котляревского, Н.И.Лазаревского, П.И.Новгородцева, Б.Н.Чичерина, Г.Ф.Шершеневича и др.
В современной юридической литературе наметился существенный рост публикаций, посвященных отдельным вопросам народного
представительства. Так, проблеме сущности народовластия и истории
развития уделяется значительное внимание в коллективном труде
Ю.А.Дмитриева, А.Л.Журавлева, В.В.Комаровой, И.В.Мухачева,
ЮАЛовикова и Г.Г.Черемных "Народовластие в России - очерк истории и
современного состояния", коллегиальным основам народного
представительства - в исследовании ВА.Елчева, НА.Васецкого,
Ю.К.Краснова "Парламентаризм и народное представительство в России:
история и современность", региональному аспекту представительства - в
работах ИА.Журавлевой и ЮАДмитриева "Правовое регулирование
выборов депутатов в представительные (законодательные) органы
государственной власти субъектов Российской Федерации", А.С Автономова,
А.А.Захарова и Е.М.Орловой "Региональные парламенты в современной
России", сравнительному анализу опыта России и зарубежных стран - в
книге "Парламентская демократия и федерализм в России и Германии: Опыт
совместного исследования российских и германских ученых". Особенно
тщательно на монографическом уровне отдельные аспекты народного
представительства изучались в работах ИЛ.Гомерова, И.В.Гранкина,
Л.А.Гусевой, 3,М.Зотовой, С.Д.Князева, В.Н.Краснова, В.В.Лапаевой,
В.ВЛылина, И.Р.Янковского, а также в научных публикациях
А. С Автономова, А.КАгапонова, АА.Алейник, Л.ГАлехичевой,
В Л Амелина, ТААнчуткиной, Н.В.Базанова, С.В.Бирюкова, БЛ.Бляхман,
НА.Богдановой, Л.ПБызова, Р.Ф.Васильева, ЮА.Веденеева,
АА.Вешняшва, Д.Е.Горовцова, В,М.Городецкого, АЛТорылева,
БЛХуслетова, СВ.Дмитриева, ЮА.Дмитриева, Е.П.Дубровиной,
С.ЕЗаславского, А.В .Зиновьева, А.В.Иванченко, ПЛЛСириченко,
А.Е.Козлова, Е.ВЛСолесникова, Г.Н.Комковой, С.Н.Кухтик, НЛЛитягина,
В.О.Лучина, А.В.Малько, М.В.Малютина, В.В.Мамонова,
С.В.Масленниковой, М.В.Матасова, М.С.Матейковича, СА,Мельник, О.О.Миронова, ЛАЛудненко, ЖЛ.Овсепян, В.И.Орловой, СЛЛерегудова, МХЛетровой, А.ЕЛостникова, М.ВЛрохорова, Т.МЛряхиной,
В.ИРадченко, В.Н.Савина, С.Л.Сергевнина, ПЛСергуна, В.ИСинюкова, И.Н.Синякина, А.В/Геперик, ТЛ.Хабриевой, МАЛІапкина, СМЛІІахрая, Е.СШугриной, Н,В,Яковлева.
Несмотря на активную разработку в последнее десятилетие отдельных аспектов народного представительства, данная проблематика остается недостаточно комплексно исследованной и рассматривается фрагментарно. Об этом свидетельствует также анализ диссертаций, защищенных в СССР и Российской Федерации. Если в период советского государства и права предпочтение отдавалось комплексному исследованию проблематики народного представительства (докторские диссертации; Б.А.Страшуна "Проблемы теории социалистического народного представительства (государственноправовой аспект)11. М, 1978; Е.И.Козловой "Советы депутатов трудящихся - органы выражения воли народа". М., 1978; АЛЛукьянова "Развитие законодательства о советских представительных органах власти (вопросы теории и практики)1'. М,, 1979; ВТ.Кабышева "Конституционные проблемы народовластия развитого социализма". М3 1980), то в последние годы авторы предпочитают исследование лишь отдельных аспектов народного представительства, связанных с другими крупными научными проблемами, в частности: с избирательной системой (докторские диссертации: С.Д.Князева "Избирательное право в правовой системе Российской Федерации (Проблемы теории и практики)". СПб, 1999; Ю.А.Новикова "Избирательное право и избирательная система России 1906 -1996 гг. (общегосударственный уровень)". СПб, 1997; А-Е.Постникова "Система избирательного законодательства в Российской Федерации". М., 1997; кандидатские диссертации; И-ААпебастровой "Выборы народных депутатов СССР как институт демократии". М., 1991; О.Н-Булакова "Институт выборов в условиях становления в Российской Федерации демократического правового государства (федеральный уровень)". М, 1995); с соотношением представительной и непосредственной демократии (кандидатская диссертация М.Т.Уметова "Формы участия народных масс в
управлении делами общества: (Система государственных форм представительной и непосредственной демократии)". М., 1990); с теорией и практикой демократии на муниципальном уровне власти (докторская диссертация ДА.Нуднснко "Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления (проблемы теории и практики)". М, 2001); с конституционно-правовым статусом депутата (кандидатская диссертация А.З,Мухамеджанова "Правовые и организационные проблемы возникновения и прекращения депутатских полномочий". М,, 1989); с федеративным аспектом народного представительства (кандидатские диссертации: Л.ПАлехичевой "Соотношение и взаимодействие избирательного законодательства Российской Федерации и ее субъектов: конституционно-правовые основы", М,, 2000; В.А.Максимова "Представительная природа законодательной власти субъекта Российской Федерации: правовые аспекты", М., 1997); с политическими правами и свободами граждан, связанными с обеспечением представительной демократии (кандидатская диссертация НМАнтошиной "Политико-правовые основы реализации избирательных прав граждан в современной России". М, 2001) и др.
Признавая важность вклада этих и многих других ученых в разработку данной проблемы, тем не менее нельзя не признать необходимости самостоятельного комплексного исследования понятия, содержания и тенденций развития народного представительства. В науке российского конституционного права институт представительства пока не получил обобщенного концептуального освещения. Настоящее диссертационное исследование призвано восполнить существующий пробел.
Таким образом, недостаточная разработанность выбранной темы диссертационного исследования объясняется, во-первых, вступлением института народного представительства в новый этап своего развития в соответствии с изменившимися российскими реалиями; во-вторых, обновлением законодательства и изменением правоприменительной практики; и, наконец, в-третьих, отсутствием в современной отечественной
9 юридической литературе всестороннего и глубокого исследования по данному вопросу.
Имеющиеся работы не в полной мере учитывают современные тенденции развития политической системы, сложность взаимоотношений между федеральным центром и субъектами Федерации, особенности конституционно-правового статуса муниципальных образований. Кроме того, рассмотрение в литературе отдельных конституционных проблем народного представительства не исключает возможности проведения новых теоретических обобщений в этой области научного знания.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе функционирования народного представительства в Российской Федерации на современном этапе ее исторического развития.
Предметом исследования выступают теоретические основы и нормативно-правовое регулирование формирования и деятельности народного представительства в системе российского конституционного права.
Цель исследования заключается в комплексном анализе конституционного института народного представительства, научном осмыслении сущности этого конституционно-правового феномена во всем его разнообразии.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач, отражающих логическую последовательность предпринятого исследования:
выявления и обоснования специфики понятия, а также конституционно-правовой сущности народного представительства;
раскрытия природы народного представительства как формы выражения суверенитета народа;
изучения исторических этапов развития народного представительства и выявления на этой основе особенностей функционирования представительных учреждений в современных условиях;
определения юридических механизмов формирования народного представительства;
обобщения опыта конституционно-правового регулирования деятельности органов народного представительства;
выработки практических рекомендаций по совершенствованию законодательства в целях реализации конституционной концепции народного представительства.
Методологическая основа исследования. При написании диссертационной работы для достижения ее целей и решения поставленных задач использовались различные методы познания, выработанные и апробированные юридической наукой. Среди них определяющее значение отводится диалектическому и системно-структурному методам. Кроме того, применялись методы; исторический, социологический, функциональный, сравнительно-правовой.
Методологической основой для уточнения понятийного аппарата в концепции народного представительства послужили законы формальной логики; при исследовании вопросов, лежащих на стыке нескольких научных направлений использовался междисциплинарный подход. Сочетание институционального и функционального осмысления феномена народного представительства позволило выявить не только его отличительные черты как конституционно-правового института, но и обнаружить ряд общих принципов конституционного регулирования, применимых в деятельности органов публичной власти. Во избежание методологических ошибок, автор рассматривает формирование и деятельность народного представительства с учетом традиций, закономерностей и преобладающих тенденций политико-правового развития современной России, интегрированной в мировое сообщество.
Эмпирическая и нормативно-правовая база исследования. В
качестве эмпирического материала в работе использовалась практика функционирования органов народного представительства, в том числе субъектов Федерации и муниципальных образований, изучался опыт их деятельности, а также применялись статистические показатели, данные социологических опросов, анкетирования разных групп населения.
Нормативной базой диссертационного исследования послужили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов Федерации, подзаконные нормативные правовые акты, касающиеся формирования и деятельности представительной власти, К исследованию привлекались акты международного права, а также конституции ряда зарубежных стран, преимущественно - государств Европы, СНГ и Балтии. Особое внимание в диссертации уделяется решениям Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам обеспечения и защиты конституционных основ народного представительства.
Научная новизна исследования определяется современной постановкой проблемы народного представительства, выделением новых идей и тенденций в сфере реализации конституционных основ суверенитета народа. Результатом анализа поставленной проблемы явились выносимые на защиту выводы и положения, представляющие собой авторскую концепцию понимания народного представительства в современной России.
Опираясь на достижения отечественной и зарубежной юридической мысли, автор стремился к привнесению в конституционно-правовую науку ряда принципиально новых обобщений и выводов, касающихся функционирования института народного представительства. В работе дана оценка современного состояния и перспективы развития этого института с позиций науки конституционного права, разработана комплексная концепция народного представительства, охватывающая наряду с проблемами избирательной системы вопросы функционирования, взаимодействия и
12 ответственности представительных органов. В диссертации исследованы факторы, меняющие традиционные научные представления о конституционно-правовом статусе представительных органов и тенденциях развития механизма его правового регулирования. Выявление таких факторов позволило, во-первых, выдвинуть и обосновать новые теоретические положения о конституционно-правовой природе народного представительства в переходный период развития российского государства и права, а во-вторых - сформировать принципиально новые предложения и рекомендации, касающиеся совершенствования конституционного законодательства и правоприменительной практики в исследуемой сфере общественных отношений.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие научной значимостью и новизной:
1. Автор полагает, что народное представительство - это институт
конституционного права, предметом которого являются общественные
отношения, складывающиеся в области формирования, деятельности,
прекращения полномочий и ответственности представительных органов
публичной власти, Конституционно-правовая природа народного
представительства заключается в том, что оно, во-первых, служит цели
реализации суверенитета народа; во-вторых, опирается преимущественно на
выборный способ формирования соответствующих органов; в-третьих,
предполагает качественный механизм конституционно-правового
регулирования функционирования и ответственности представительных
учреждений, в результате чего обеспечивается достаточная зависимость их
деятельности от потребностей и интересов граждан.
2, Выделяются и обосновываются следующие условия, при которых
народное представительство может рассматриваться в качестве адекватной
формы выражения суверенитета народа: демократичность выборов,
репрезентативность избирательной системы, значительная роль выборного
должностного лица и парламента в политических отношениях, эффективное
13 регулирование статуса и порядка деятельности представительных органов, их ответственности перед гражданским обществом, а также реализация соответствующих конституционно-правовых норм в общественно-политической практике. Выражение суверенитета народа через народное представительство - цель, а не состоявшийся факт. На ее достижение должна быть направлена вся система регулирования конституционно-правовых отношений.
3. Исходя из обобщения и анализа исторических этапов развития народного представительства в России, автор доказывает, что функция народного представительства, традиционно понимаемая как исключительная прерогатива коллегиальных депутатских органов власти, с течением времени эволюционировала и трансформировалась в функцию не только коллегиальных, но и единоличных выборных институтов власти. Вслед за этим неизбежно происходят изменения в институциональной структуре конституционного права России.
Две формы народного представительства - коллегиальная и единоличная, стали следствием исторических процессов, которые наблюдались в России в течение последних десятилетий. Результатами этих процессов явились сочетание профессиональных (федеральный уровень), смешанных (уровень субъектов Федерации) и посессионных (муниципальный уровень) начал в депутатской деятельности, увеличение принимаемых представительными органами нормативных правовых актов, сопровождающееся ослаблением их контрольных функций, усиление влияния федеральных политических партий на процессы выборов в Государственную Думу и в законодательные (представительные) органы субъектов Федерации, В отличие от этого, институт выборного должностного лица характеризуется сосредоточением значительной политической власти, функционированием на профессиональной постоянной основе, важными контрольными полномочиями, особенно в отношении исполнительной
14 власти» а также определенной степенью дистанцированное по отношению к политическим партиям.
4. Автором выделяются особенности функционирования народного
представительства в современной России, которые классифицированы на
следующие группы:
соотношение народного представительства и парламентаризма в условиях разделения властей;
противоречивое развитие законодательства и правоприменительной практики в области формирования и организации народного представительства;
своеобразие политической системы и структуры политических партий;
повышение роли профессиональных начал в системе народного представительства;
недостаточно высокий уровнь политической и правовой культуры в гражданском обществе,
Присоединяясь к высказанной в юридической литературе позиции о наличии в системе прав и свобод граждан конституционного права на представительство в органах публичной власти, автор осуществляет дальнейшую разработку его теоретических основ и практики реализации. Сочетая в себе императивные и консультативные начала, право граждан на представительство не ограничивается участием общественности в управлении публичными делами, поэтому по своему юридическому содержанию оно шире, чем права, установленные статьей 32 Конституции Российской Федерации, Право граждан на представительство не может осуществляться произвольно, независимо от других юридических норм, поскольку оно есть мера возможного поведения по удовлетворению потребностей и интересов граждан на основе комплекса конституционно-правовых принципов, органически взаимосвязанных друг с другом.
Классическая структура принципов "всеобщего, равного, прямого народного представительства при тайном голосовании", по мнению автора,
15 не может удовлетворять потребностям конституционного развития России, она нуждается в конкретизации и расширении. В этой связи к принципам народного представительства, непосредственно взаимосвязанным с конституционным механизмом формирования выборных органов публичной власти, следует относить всеобщность, равенство, непосредственность народного представительства, тайну волеизъявления при формировании органов народного представительства; добровольность участия в формировании представительных органов; периодичность и обязательность проведения выборов, свободу, гласность, подлинность, законность и ответственность механизма формирования органов народного представительства,
7. Возложенные на избирательные комиссии полномочия по
организации выборов в основном соответствуют их конституционной
природе, однако это не должно исключать участия в данном процессе
органов законодательной и исполнительной государственной власти, органов
местного самоуправления, политических партий и иных общественных
объединений, а также групп общественности- Твердая вертикаль в
осуществлении контроля и оказании помощи в системе избирательных
комиссий должна быть сбалансирована законодательными решениями
компетенционного характера на основе социально оправданной правовой
дифференциации, гибкого и приспособляемого механизма к циклам
обновления избирательного законодательства с учетом меняющихся
общественно-политических условий при последовательном соблюдении
конституционного принципа разделения властей.
8. Влияние избирательного процесса на формирование народного
представительства наиболее ярко выражается в конституционно-правовом
механизме своевременного назначения выборов и обеспечения ротации
представительства, более полном учете избирателей, разумном сочетании
партийного и индивидуального представительства при недопустимости
полного отказа от одной из указанных форм, правовом регулировании
режима предвыборной агитации, "прозрачных" процедурах голосования и подсчета голосов избирателей при эффективном общественном контроле, а также в последугощем депутатском контроле законности состоявшихся выборов силами специально формируемых мандатных комиссий. Введение отечественным законодателем избирательного залога как альтернативной формы по отношению к сбору подписей избирателей, а также установление преимущественно судебного порядка аннулирования регистрации кандидатов, позволили существенным образом оптимизировать порядок формирования народного представительства.
9, В диссертации обосновывается вывод о том, что мандат депутата и
мандат выборного должностного лица имеют смешанную констатуционно-
правовую природу, которая заключается в сочетании императивных и
свободных начал поручения народа осуществлять отдельные властные
полномочия и публично-значимые функции от его имени и в его интересах.
Концепция свободного мандата не может рассматриваться как аксиома
демократии, конституционализма и парламентаризма в той же мере, в какой
концепция императивного мандата не является атрибутом советского
народного представительства. Императивность и свобода как черты
народного мандата сочетаемы в системе демократического
представительства, в том числе и в условиях современной России.
10, Концепция единства системы представительной власти имеет право
на существование, однако она нуждается в ряде оговорок. С одной стороны,
единство данной системы обусловлено целостностью народа и
неотчуждаемостью народного суверенитета, наличием общих интересов у
граждан и необходимостью их комплексной реализации. Единство в
деятельности представительных органов предопределяется также рядом
унифицированных руководящих принципов, известной тождественностью
полномочий и функций представительных учреждений, определенной
схожестью их структуры, внутренней организации и процессуальных основ
функционирования. С другой стороны - взаимодействие народных
17 представителей па каждом из уровней публичной власти с исполнительными и судебными органами связано их конституционными полномочиями и особым предназначением в горизонтальной системе разделения властей.
11. Наблюдающаяся в современной России тенденция к
профессионализации депутатской деятельности требует новых подходов к
правовому регулированию структуры и внутренней организации народного
представительства, что включает в себя не только вопрос об однопалатном
или двухпалатном строении парламента, но также проблемы организации
депутатских органов общей и специальной компетенции, статуса
должностных лиц представительного органа, а также вопросы правового
регулирования деятельности его аппарата. В качестве возможных мер
совершенствования законодательной политики автор предлагает
модернизацию порядка формирования Совета Федерации на основе
сочетания выборов и назначения его членов, более активное использование
потенциала делегированного нормотворчества, ослабление политической
власти депутатов, являющихся должностными лицами представительного
органа, а также приближение структуры парламентского аппарата к задачам
представительной власти,
12. Принцип верховенства закона в значительной степени обеспечивает
решающее воздействие представителей на законодательство страны и
реализацию народной воли через представительство, однако подзаконная
компетенция представительных органов требует сбалансированности в
системе полномочий различных ветвей власти. Будучи недостаточно
способным к быстрым решениям, но особенно чувствительным к
общественной оценке своей деятельности, парламент должен наделяться
конституционными правами, которые имеют наиболее важное публичное
значение и не требуют оперативности в их реализации. Для обеспечения
конституционных основ народного представительства необходимо
разделение законодательной инициативы между парламентом и
исполнительной властью, а также снижение рисков искажения аутентичной
18 воли законодателя в правоприменении на основе ограниченного законом, но действенного парламентского контроля.
13, Воплощение концепции народного представительства в
законодательстве федерального уровня и уровня субъектов Федерации
должно сводиться к правовому оформлению следующих положений:
общих принципов народного представительства, развивающих положения Конституции Российской Федерации - в федеральных законах;
основ народного представительства на уровне местного самоуправления - в законодательстве субъектов Федерации,
Кроме того, необходима подробная регламентация формирования и деятельности представительства на каждом из уровней публичной власти на основе конституционных полномочий соответствующих органов.
14, Оценивая в целом положительно практику судебного
конституционного контроля народного представительства на федеральном
уровне, автор обосновывает необходимость организации аналогичной
системы на уровне субъектов Федерации. Несмотря на объективные и
субъективные сложности учреждения конституционной (уставной) юстиции
в регионах, в работе подчеркивается реальная возможность осуществления
подобной меры федеральной правовой политики.
Кроме того, в диссертации доказывается возрастающая роль органов прокуратуры в обеспечении конституционной законности в нашей стране. Бездействие законодательных (представительных) органов власти, выраженное в несвоевременном правовом регулировании общественных отношений, в то время как такая обязанность предусмотрена правовыми актами более высокой юридической силы, может быть заблокировано посредством мер прокурорского реагирования,
15, В диссертации предлагается авторская модель конституционной
ответственности представительных органов публичной власти,
предполагающая применение таких санкций, как предупреждение и роспуск
решением соответствующего судебного органа конституционного контроля.
19 Это позволило бы добиться большего уровня конституционной законности в нашей стране на основе разграничения политической и правовой ответственности, а также применения теоретических основ юридической ответственности к механизму народного представительства.
Теоретическая и практическая значимость работы определяется
необходимостью совершенствования конституционно-правового
регулирования отношений, складывающихся в сфере реализации права граждан осуществлять свою власть через представителей в органах государства и местного самоуправления. Основные положения диссертации могут быть использованы в ходе дальнейших научных исследований в области конституционного права, в нормотворческой практике законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления, в работе Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации.
Результаты научных исследований автора нашли свое отражение в деятельности Орловского областного Совета народных депутатов, в котором диссертант на протяжении более чем десяти лет занимал ведущие государственные должности и непосредственно участвовал в разработке Устава (Основного Закона) Орловской области, принятых и действующих областных законов "Об Орловском областном Совете народных депутатов", "О статусе депутата Орловского областного Совета народных депутатов", "О выборах депутатов Орловского областного Совета народных депутатов", "О статусе Губернатора Орловской области", "О системе органов исполнительной государственной власти Орловской области", "О местном самоуправлении в Орловской области", "О выборах депутатов и должностных лиц местного самоуправления в Орловской области", "О порядке рассмотрения жалоб, заявлений и предложений граждан в органах государственной власти и местного самоуправления Орловской области", "О референдуме Орловской области", "О контрольно-счетной палате Орловской
20 области", "О государственной гражданской службе Орловской области", "О муниципальной службе в Орловской области", "Об официальном толковании нормативных правовых актов Орловской области", "О порядке регистрации уставов муниципальных образований", "О делегировании органами государственной власти Орловской области отдельных полномочий органам местного самоуправления", "О мировых судьях в Орловской области", "О территориальном общественном самоуправлении в Орловской области", "О порядке принятия и опубликования нормативных правовых актов органов местного самоуправления", "О Схеме управления Орловской областью", "О публичных депутатских слушаниях в Орловском областном Совете народных депутатов".
Материалы проведенного исследования могут использоваться также в учебном процессе в ходе преподавания таких учебных дисциплин, как "Конституционное право Российской Федерации", "Муниципальное право Российской Федерации", спецкурсов по избирательному праву, парламентскому праву и нормотворчеству.
Апробация результатов исследования. По теме диссертации опубликованы научно-исследовательские работы и учебные пособия, а также статьи в журналах "Государство и право", "Правоведение", "Конституционное и муниципальное право", "Государственная власть и местное самоуправление", "Право и власть", "Юридическая мысль", "Правовая политика и правовая жизнь" и др. Теоретические и практические выводы по теме исследования нашли свое отражение в выступлениях на научно-практических конференциях: "Личность и право в канун XXI века" (Орел, 1995), "Экономический механизм: теория и практика в современных условиях" (Орел, 1996), "Права человека: пути их реализации" (Саратов, 1998), "Конституционный строй Российской Федерации: проблемы теории и практики" (Орел, 1999), "Современное состояние российского законодательства" (Орел, 2000), "Правовые и экономические проблемы стабилизации экономики в России" (Орел, 2000), "Гармонизация и усиление
21 регионального законодательства и делового администрирования как условие регионального экономического развития" (Орел, 2001), "Конституция как символ эпохи" (М., 2003), "Конституция Российской Федерации и современное законодательство: проблемы реализации и тенденции развития" (Саратов, 2003), "Актуальные проблемы развития "горизонтального" федерализма в России" (Балаково, 2004), "Федеральное принуждение: вопросы теории и практики" (СПб., 2005).
Выводы и предложения диссертации докладывались на семинаре-совещании в Государственной Думе от 12 марта 2001 года "Укрепление государственности и формирование российской правовой системы", а также излагались в выступлении автора на пленарном заседании Государственной Думы от 4 мая 2004 года по вопросу о законодательной инициативе Орловского областного Совета народных депутатов.
Отдельные положения диссертации использованы автором в ходе руководства кафедрой конституционного и муниципального права Орловской региональной академии государственной службы, а также преподавания юридических дисциплин в Орловском государственном университете и в Орловском юридическом институте МВД России.
По теме диссертации опубликовано более 40 научных работ общим объемом около 100 п.л., в том числе две монографии объемом 38,26 п.л.
Структура исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, состоящих из пятнадцати параграфов, заключения и библиографического списка.
Понятие и конституционно-правовая природа народного представительства
Понятие "представительство" используется не только в публичном, но и в частном праве. В частном праве понятию "представительство" придается особое значение, так как речь идет о совершении гражданско-правовых сделок одним субъектом частного права от имени другого субъекта. Здесь законодатель требует, чтобы полномочия представителя были оформлены документально (доверенность, указание закона или акта уполномоченного органа) или во всяком случае были бы с достаточной определенностью ясны (например, когда продавец или кассир в магазине для покупателей является представителем этой торговой организации). Глава 10 Гражданского кодекса Российской Федерации1, регулируя правоотношения в области гражданско-правового представительства, устанавливает, в частности, следующие правила: не являются представителями лица, действующие хотя и в чужих интересах, но от собственного имени; представитель не может совершать сделки от имени представляемого в отношении себя лично; не допускается совершение через представителя сделки, которая по своему характеру может быть совершена только лично; при отсутствии полномочий действовать от имени другого лица или при превышении таких полномочий сделка считается заключенной от имени и в интересах совершившего его лица, если только представляемый в последствии прямо не одобрит данную сделку.
Цивилистическая наука привнесла немало нового в юридическую конструкцию представительства, что может частично использоваться в конституционном праве. В литературе, например, отмечается, что "к услугам представителей прибегают ради того, чтобы воспользоваться специальными знаниями и опытом представителя" . В-СЕм выделяет юридические и фактические причины использования представительства в гражданском праве, в числе которых значатся отсутствие познаний, загруженность другими делами3 и т.п. Очевидно, что подобные цели характерны и для системы народного представительства, поскольку парламентарии в большей мере по сравнению с рядовыми гражданами владеют информацией, благодаря профессиональному началу они способны более квалифицированно воплощать в жизнь потребности и интересы россиян .
В публичном праве понятию "представительство" придается во многом схожий смысл, однако правовые конструкции здесь существенно отличаются. Так, в Конституции Российской Федерации данное понятие используется применительно к институтам Президента Российской Федерации и Федерального Собрания. Часть 4 статьи 80 Конституции гласит: Президент России как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях. В статье 94 Конституции Российской Федерации указывается, что Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации,
Нельзя сказать, что в приведенных случаях представляемый субъект определен с достаточной точностью, как это имеет место в частном праве. С одной стороны, и Президент Российской Федерации, и Федеральное Собрание представляют многонациональный народ России, который является носителем суверенитета и единственным источником власти. Об этом свидетельствует схожая форма замещения должностей Президента России, членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы: представляющие Российскую Федерацию Президент и депутаты Государственной Думы избираются всенародно путем прямых выборов, представляющий субъекты Федерации Совет Федерации - посредством волеизъявления законодательных (представительных) органов субъектов Федерации и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов) субъектов Федерации,
С другой стороны, в статьях 80 и 94 Конституции Российской Федерации речь идет о представительстве Российской Федерации как суверенного государства. Но тогда уместно утверждать, что все иные органы государственной власти федерального уровня в определенной мере представляют Российскую Федерацию исходя из предметов своей компетенции. Правильность этого вывода подтверждают, например, нормы процессуального законодательства, требующие, чтобы федеральные суды и даже мировые судьи субъектов Федерации выносили свои правоприменительные акты "именем Российской Федерации".
Примечательно, что в публичном праве термин "представительство" широко используется и в случаях, когда определенное должностное лицо уполномочивается представлять какой-либо орган государственной власти или орган местного самоуправления. Так, согласно статье 24 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года "О Правительстве Российской Федерации"5 председатель Правительства имеет право представлять Правительство Российской Федерации; аналогичным образом статья 24 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года "О Конституционном Суде Российской Федерации" наделяет председателя Конституционного Суда правом представлять Конституционный Суд в отношениях с государственными органами, организациями, общественными объединениями, а по специальному уполномочию Конституционного Суда -также выступать с заявлениями от его имени.
Сравнительный анализ института представительства в публичном и частном праве приводит нас к следующим выводам: во-первых, как в публичном, так и в частном праве уместна общая конструкция правоотношения между представителем и представляемым7; во-вторых, в публичном праве не всегда четко прослеживается объект правоотношения и его субъекты (в особенности, когда речь идет . о народном представительстве).
Действительно, если гражданин по доверенности представляет коммерческую организацию, всегда нетрудно выяснить, какими именно правами и обязанностями он обладает при ее представлении. То же самое можно сказать о случаях, когда руководитель государственного органа представляет этот орган в отношениях с другими субъектами права (его полномочия ограничены компетенцией государственного органа). Но значительно сложнее выяснить, какими правомочиями, исходя из конструкции народного представительства, обладает депутат, выборное должностное лицо или парламент в целом; трудно определить, по поводу какого объекта права между ними возникают, изменяются и прекращаются правоотношения. Данная проблема не ограничена рамками юридической науки и во многом носит политологический, социологический и даже философский характер.
Право граждан на представительство в органах публичной власти
Народное представительство в демократическом государстве обеспечивается механизмом конституционного регулирования общественных отношений, включающим определение субъективных прав и обязанностей субъектов правоотношений. К числу таких прав, на наш взгляд, целесообразно отнесение права граждан на представительство в органах публичной власти. Данная идея сравнительно редко встречается в современной научной литературе304, однако это не ставит под сомнение ее научную ценность. Несмотря на отсутствие в Конституции Российской Федерации упоминания о существовании такого права, имеет смысл дальнейшая разработка субъективных политических прав, вытекающих из системы народного представительства, число которых не может ограничиваться активным и пассивным избирательным правом (правом избираемости)305, а также правом "на участие в формировании и деятельности" органов власти306.
Н.И.Матузов в своей монографии "Актуальные проблемы теории права" совершенно справедливо указывает, что субстанцией субъективного права "является юридически обеспеченная возможность". Содержание этой возможности включает в себя: "1) возможность положительного поведения самого управомоченного, то есть право на собственные действия; 2) возможность требовать соответствующего поведения от правообязанного лица, то есть право на чужие действия; 3) возможность прибегнуть к мерам государственного принуждения в случае неисполнения противостоящей стороной своей обязанности (притязание); 4) возможность пользоваться на основе данного права определенным социальным благом"307. При такой методологии конституционные права граждан избирать и быть избранными, а также участвовать в управлении делами государства недостаточно полно раскрывают суть народного представительства и, по сути, ведут к его усеченному пониманию. При буквальном истолковании статьи 32 Конституции Российской Федерации можно сформулировать ошибочный вывод, что народный суверенитет выражается лишь в праве граждан голосовать на выборах и референдумах, выдвигать свои кандидатуры, а также иным образом "участвовать" в государственной деятельности. Здесь упускается властная природа народного суверенитета, сужается его конституционный смысл, концептуально ограничиваются политические права граждан309. Получается, что статьи 3 и 32 Конституции Российской Федерации недостаточным образом согласуются друг с другом: статья 3 исходит из широкого понимания народного суверенитета, в то время как статья 32 - из более узкого. Все, на что могут рассчитывать граждане в правоотношениях с государством, по смыслу статьи 32 Конституции Российской Федерации - это исполнение обязательств по организации выборов и референдумов, а также некоторый доступ к участию в государственном управлении. О какой-либо возможности граждан пользоваться на основе данного права определенным социальным благом (позитивная парламентская деятельность, обеспечение потребностей и интересов граждан в системе народного представительства и т.п.) говорить не приходится. Мандат народного доверия, выданный парламенту или выборному должностному лицу, может быть понят как совершенно свободный, что недопустимо в демократическом обществе.
Данную проблему заметил М.С.Матейкович, выдвинув тезис о коллективной природе активного и пассивного избирательного права, а также обосновав расширенное понимание указанных субъективных прав граждан . Однако более удачной конституционно-правовой конструкцией, на наш взгляд, является "право граждан на народное представительство", которому корреспондирует обязанность выборного должностного лица или парламента реализовывать потребности и интересы народа. В отличие от активного и пассивного избирательного права, которые по своей природе являются индивидуальными, право на представительство принадлежит народу в целом, а также его частям, выделяемым по определенным критериям (территориальный, этнический, культурный, политический, социально-экономический и т.п.). Право на представительство не может иметь один отдельно взятый гражданин: здесь принципиальное значение имеет массовость, коллективность, ассоциированность. Но в то же время, право граждан на народное представительство органически взаимосвязано с активным и пассивным избирательным правом, которое принадлежит конкретным гражданам, а также политическим партиям и другим общественным объединениям, уполномоченным выдвигать списки кандидатов при использовании пропорциональной избирательной системы.
Исходя из концепции народного суверенитета, сформулированной в первой главе настоящего исследования, можно выделить субъективные права народа на: 1) прямое волеизъявление (референдум, выборы, отзыв); 2) народное представительство; 3) неимперативное участие в политической жизни (митинги, демонстрации, шествия, пикетирование и т.п.). В этом контексте активное и пассивное избирательное право выступают как бы в двух качествах: с одной стороны, они обеспечивают прямое волеизъявление, с другой - гарантируют демократический институт народного представительства.
Право на представительство, прежде всего, имеет народ Российской Федерации как совокупность граждан этого государства. Данное право выражается в правомочиях многонационального народа избирать Президента Российской Федерации, формировать Государственную Думу и требовать от них осуществления той государственной политики, которая адекватна потребностям и интересам россиян , интегрированных в единую социальную общность. Другим субъектом, обладающим правом на представительство, является население соответствующих субъектов Федерации (территориальный признак). Население каждого субъекта Федерации обладает правом на представительство в Совете Федерации , а также правом на представительство в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации. В данном случае население соответствующих субъектов Федерации также выступает как единая общность людей, организованно взаимодействующих друг . с другом. Применение территориального признака возможно и в отношении статуса лиц, проживающих на территориях муниципальных образований. Однако в этом случае их право на представительство, по общему правилу, ограничивается лишь правом формировать представительный орган местного самоуправления и требовать от него решения вопросов местного значения в соответствии с потребностями и интересами муниципального сообщества. Право населения муниципальных образований на представительство в законодательных органах субъектов Федерации может быть реализовано в случае двухпалатной структуры регионального парламента, что встречается сравнительно редко.
Приведенные выше рассуждения предопределяют вывод о том, что право граждан на народное представительство реализуется прежде всего по территориальному признаку ввиду деления Российской Федерации на субъекты Федерации и муниципальные образования. Однако в современной литературе можно встретить суждения, касающиеся расширения круга лиц, обладающих правом на народное представительство.
Сравнительно часто высказываются предложения, связанные с обеспечением права на представительство коренных малочисленных народов, частично зафиксированных в федеральном законодательстве313. Так, В.А.Кряжков считает, что коренные малочисленные народы как часть российского народа - "естественные участники политического процесса". Из этого, с учетом зарубежной практики, автором формулируется вывод, что коренным малочисленным народам как особой группе национальных меньшинств должны быть предоставлены предпочтения в политической сфере314. Право национальных меньшинств на политическое представительство, по мнению Л.В.Андриченнко, может быть реализовано не только путем квотирования мест в парламенте, но и посредством создания специализированных консультативных органов по примеру Австрии. Однако, подчеркивает автор, "многие современные государства не стремятся к тому, чтобы стимулировать своих граждан к организации по этническому признаку", причем "нередко во многих конкретных ситуациях не только правительство той или иной страны, но и значительные слои ее граждан весьма болезненно относятся к стремлению групп своих соотечественников заявлять о себе как о самостоятельном этносе" .
Система представительных органов государственной власти и местного самоуправления
Проблематика системы и системности все более прочно входит в современную конституционно-правовую мысль. Система характеризуется "иерархичностью строения, предполагающего последовательность включения систем более низкого уровня в систему более высокого порядка. Система как целое, состоящее из частей, позволяет выделить элементы множества, образующие систему. Системный подход предполагает существование отношений и связей внутри системы, которые являются системообразующими"543.
Понятие "система" чрезвычайно широко используется в гуманитарных . науках, поэтому придаваемый ему смысл нуждается в некоторых уточнениях. :: :.::: Даже в тексте Конституции Российской Федерации мы встречаем употребление слова "система" в различных его значениях.
В части. 3 статьи 5 ..Конституции говорится о единстве системы- . государственной власти как о принципе федеративного устройства. Здесь имеется в виду, что государство является целостным, суверенным, между Российской Федерацией и субъектами Федерации разграничиваются предметы ведения таким образом, чтобы полномочия государственных органов федерального и регионального уровней либо не пересекались (институт исключительного ведения), либо обеспечивалось верховенство федеральных правовых актов в сфере конкурирующей компетенции (институт совместного ведения).
Развивая эту мысль, А.Н.Аринин пишет: "Принцип единства системы государственной власти носит объективный и универсальный характер. Однако для федеративного государства он имеет несколько иной смысл, чем для унитарного. В унитарном государстве единство системы государственной власти обеспечивается отношениями субординации (соподчиненности) с некоторыми элементами децентрализации. В федеративном же государстве единство системы государственной власти основывается на диалектическом сочетании субординации, нецентрализации и кооперации"544.
Примерно этой же точки зрения придерживается А.Н.Кокотов: "Одна из главных закономерностей российской истории - сменяющие друг друга" тенденции "сильной централизации и опасного сепаратизма регионов". Поэтому необходимо "не только создание общегосударственных механизмов обеспечения государственной целостности, в том числе единства правового пространства", но и предоставление регионам "права создавать собственные институты, обеспечивающие их непротиворечивое вхождение в :".:....; общегосударственное правовое пространство". Большие сложности в толковании вызывает содержание статьи 12 Конституции Российской Федерации, согласно которой органы местного самоуправления "не входят в систему" органов государственной власти. Приведенное выражение законодателя можно истолковать как признание определенной самостоятельности системы муниципальных органов власти и провозглашение аналогичной обособленности системы органов государственной власти. Примерно этой точки зрения придерживается В.И.Васильев, который отмечает: "Одно из ключевых понятий, раскрывающих сущность местного самоуправления, - самостоятельность. Органы местного самоуправления наделяются компетенцией, принадлежащей только им, свободны в осуществлении этой компетенции и несут за это ответственность. Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается тем, что Конституция не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Эта чрезвычайно важная норма Конституции дает основание оценивать местное самоуправление как особую власть, не относящуюся ни к одной из трех ветвей государственной власти, о которых говорится в ст. 10 Конституции. Вместе с тем это ни в коей мере не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства"546.
Конституционное положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, получило развитие в статье 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункт 5 которой вносит следующее уточнение: "осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными .VW: должностными .лицами не допускается". Комментируя эти нормы права" В.И.Васильев отмечает: "То, что органы местного самоуправления не входят в систему, органов государственной власти, означает, что местное самоуправление отделяется от государственной власти . с точки зрения структурно-организационной".
Применительно к рассматриваемой проблематике правомерно поставить следующий вопрос: входят ли представительные органы местного самоуправления в систему органов представительной власти в Российской Федерации? Исходя из смысла статьи 12 Конституции Российской Федерации представительные органы местного самоуправления входят лишь в систему органов муниципального образования. Но с другой стороны, можно утверждать и обратное: в определенном смысле представительные органы местного самоуправления входят в единую систему представительной власти в России.
Та же проблема обнаруживается при изучении нормативного содержания статьи 77 Конституции Российской Федерации, согласно которой, во-первых, система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации региональной власти, установленными федеральным законом, а во-вторых, в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Обеспечение конституционных основ народного представительства в законодательной практике Федерального Собрания и законодательных (представительных) органов субъектов Федерации
Сформулированные в предыдущих главах настоящего исследования основы концепции народного представительства нуждаются в адекватной реализации в практической деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций и граждан. Реализация концепции народного представительства - задача не только институтов государственной власти и местного самоуправления - она обеспечивается и в процессе функционирования гражданского общества. Россия переживает переход от авторитарной к демократической общественно-политической системе, формирующей гражданское общество, основанное на свободе народа, в котором государство признает приоритет прав человека, закрепленных в законодательных актах правового г государства. Эта реальность : должна учитываться в конституционном законодательстве и правоприменительной практике. Но в то же время, значимость конституционных механизмов в процессе реализации концепции. народного представительства не следует преуменьшать, особенно в условиях современной России. Именно государственная воля, целенаправленная деятельность законодательной, исполнительной и судебной власти способны претворить в жизнь конституционные начала народного представительства.
Проблема обеспечения конституционных основ народного представительства в законодательной практике имеет в своем содержании два взаимосвязанных аспекта. С одной стороны, эта задача реализуется федеральным законодателем в лице Государственной Думы, Совета Федерации и Президента Российской Федерации. С другой стороны, конституционные основы народного представительства обеспечиваются в законодательной деятельности субъектов Федерации. Взаимосвязь этих двух аспектов, в числе прочего, заключается в том, что федеральный законодатель имеет регулятивные полномочия по установлению общих принципов организации представительства в субъектах Федерации, что находит свое юридическое выражение в положениях Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Нормы указанного Федерального закона обязательны для организации регионального народного представительства.
Государственная Дума вправе принимать федеральные конституционные и федеральные законы, которые могут рассматриваться в Совете Федерации на предмет их одобрения или отклонения. Федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации, статуса и защиты ее государственной границы, а также по вопросам войны и мира подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Однако сам Совет Федерации не имеет права принимать законы -он обладает лишь правом законодательной инициативы в Государственной Думе, а также.правом одобрения и отклонения принятого закона. Последнее обстоятельство не должно ставить под сомнение статус Совета Федерации как полноценного участника законодательного процесса. Однако некоторые авторы предлагают наделить Совет Федерации законодательными правами, которые должны быть уравновешены с аналогичными правами Государственной Думы .
Не вызывает сомнений тот факт, что право Федерального Собрания принимать федеральные конституционные законы и федеральные законы не является безграничным. Федеральные конституционные законы могут приниматься только по вопросам, прямо указанным в Конституции
Российской Федерации (часть 1 статьи 108 Конституции). Что же касается предмета правового регулирования федеральных законов, то он ограничен содержанием статей 71, 72, 73 и 76 Конституции Российской Федерации: это подробные федеральные законы по предметам исключительного ведения Российской Федерации и "рамочные" законы по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Нам могут возразить, что предмет правового регулирования федеральных законов значительно шире, поскольку "суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию" (часть 1 статьи 4 Конституции Российской Федерации), причем верховенством на всей территории России обладает не только федеральная конституция, но и федеральные законы (часть 2 статьи 4 Конституции Российской Федерации). Однако, как полагают Р.В.Енгибарян и Э.В.Тадевосян, государственный суверенитет не следует отождествлять с "совокупностью прав, суммой полномочий и предметов ведения". Суверенитет - это не количественная, а качественная характеристика состояния государственной власти .
Юридическим же воплощением государственного суверенитета России является прежде всего Конституция Российской Федерации, а не федеральные законы, особенно если последние рассматриваются., вне. системных связей с конституционными предписаниями. На территории Российской Федерации обладают верховенством только соответствующие Конституции федеральные законы, в частности которые отвечают критериям статей 71 и 72 Конституции Российской Федерации. Иное толкование части 2 статьи 4 Конституции Российской Федерации приведет к существенному отрицанию положений Главы 3 этой же Конституции.
Данную мысль продолжает А.Н.Кокотов: "Как и правотворческий процесс в целом, законодательный процесс предшествует правоприменительной деятельности и иным видам реализации права, но, по сути, он сам является правоприменительным процессом, поскольку введен в определенные правовые формы"650. При этом, как справедливо отметил Г.И.Никеров, "в парламентах заседают политики, которые принимают решения политические, оформляемые для придания им высшей юридической силы в виде законов. Не всегда это оформление успешно укладывается в рамки действующего права, соответствует конституциям и другим законам".
Но есть и границы законотворческой деятельности парламента особого рода: всякий нормотворческий орган вообще должен воздерживаться от избыточных ограничений индивидуальной свободы граждан. Речь здесь идет не только о недопустимости незаконных ограничений прав и свобод человека и гражданина по смыслу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, но и о более широкой по диапазону обязанности парламента воздерживаться от чрезмерного вмешательства в частную жизнь граждан, в функционирование институтов гражданского общества. В этой связи В.А.Бачинин пишет: "Если для государства первостепенное значение имеет фактор дисциплинарной упорядоченности социальных структур, то для отдельной личности важно располагать возможностями, позволяющими ей реализовать свою потребность в свободе"652.
Нормотворческой компетенцией обладают также законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Примечательно, что их законотворческая компетенция значительно шире по сравнению с полномочиями Совета Федерации и Государственной Думы: они вправе принимать не только законы, но и акты конституционного характера - конституции республик в составе Федерации и уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов653.
Здесь имеется одна важная деталь: конституции республик в составе Федерации могут приниматься и внепарламентским путем, в то время как принятие уставов других субъектов Федерации составляет предмет исключительной компетенции законодательных органов субъектов Федерации (части 1 и 2 статьи 66 Конституции Российской Федерации, часть 1 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"). В этом вопросе субъекты Федерации поставлены в явно неравное правовое положение, что не соответствует статье 5 Конституции Российской Федерации.
Похожие диссертации на Проблемы совершенствования избирательного законодательства в Российской Федерации
