Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Предпосылки возникновения, развития и организационно-правовые основы права убежища . С. 19 - 105.
.1 Предпосылки возникновения права убежища и их проявление в общественной практике. С. 18 - 53.
.2 Организационно-правовые основы права убежища в советском государстве . С.54 - 76.
.3 Понятие права убежища, его формы и содержание. С.77 - 105.
Глава 2. Современное состояние права убежища в Российской Федерации . С.106-195.
.1 Правовое закрепление права убежища в Российской Федерации. Особенности реализации права убежища на современном этапе . С. 106-135.
.2 Ограничения правового статуса личности, связанные с реализацией права убежища в Российской Федерации . С.136-175.
. 3 Участие органов внутренних дел в реализации права убежища. С. 176-195
Заключение. С. 196-203.
Список литературы. С.204-225.
- Предпосылки возникновения права убежища и их проявление в общественной практике.
- Организационно-правовые основы права убежища в советском государстве
- Правовое закрепление права убежища в Российской Федерации. Особенности реализации права убежища на современном этапе
- Ограничения правового статуса личности, связанные с реализацией права убежища в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Сущность процессов, происходящих в современном обществе, неразрывно связана и во многом определяется осмыслением накопленного исторического опыта. Поэтому изучение правовых проблем современности, в том числе относящихся к вопросам реализации права убежища, в непосредственной связи с историей развития государственно-правовых явлений России с учётом специфики их проявления в различные исторические эпохи приобретает большое научное и практическое значение.
Особая актуальность исследуемой темы определяется тем, что она раскрывает малоизвестные и малоизученные вопросы отечественной истории, связанные с предоставлением убежища, способствует объективному и более глубокому пониманию особенностей функционирования института права убежища на современном этапе существования российского общества и может оказать влияние на его дальнейшее развитие.
Право убежища - одно из старейших и получивших широкое распространение прав, возникновение которого в государствах древнего Востока ориентировочно датируется XX - XVIII вв. до нашей эры. В Древней Руси к середине XI в. сложилась практика предоставления убежища. Сформировавшиеся с целью регулирования данных явлений правила поведения постепенно прочно вошли в общественную и каноническую практику и не требовали какой-либо правовой регламентации. Предоставление убежища регулировалось индивидуальными актами.
Сложившаяся практика предоставления убежища впервые получила правовое закрепление в Конституции РСФСР 1918 г. За 1922 - 1932 гг. правом убежища в СССР воспользовались 6 935 иностранных граждан, большинству из которых было предоставлено политическое убежище.
В XX в. практически все страны, гарантируя соблюдение основных прав и свобод человека и гражданина, в том или ином виде провозгласили
4 право убежища. Во Всеобщей Декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., записано «... каждый человек имеет право искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем».
Изменение политического режима в России в 90-е г. XX в., признание принципов и норм международного права в качестве составной части правовой системы Российской Федерации, процессы глобализации и интеграции затронули такие важнейшие вопросы, как обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина. Происходящие в России последние пятнадцать лет глубокие концептуальные преобразования потребовали критического переосмысления и выработки нового подхода в отношении функционирования института права убежища. В 1992 г. Российская Федерация присоединилась к Конвенции ООН 1951 г. и Протоколу 1967 г.2, касающихся статуса беженцев. В 1993 г. право убежища получило закрепление в ст. 63, 89 Конституции России. «Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права».3
В соответствии с Постановлением Правительства РФ в 1996 г. в России находилось свыше 0,5 млн. иностранцев, чей статус на территории Российской Федерации необходимо было определить. По экспертной оценке, приток иностранцев, ищущих убежища, мог составить более 100 тыс. человек в год.4 В 2000 г. в России находилось уже свыше 1 млн. иностранных граждан и лиц без гражданства, чей статус на территории Российской Федерации подлежал определению. По экспертной оценке, приток
1 Международное публичное право. Сборник документов. - М.: Юридическая
литература, 1990. - С. 14-20.
2 Бюллетень международных договоров. - М.: 1993. - № 9. - С. 6-31.
3 Российская газета. 1993. 25 декабря.
4 Постановление Правительства РФ от 3 августа 1996. № 935 «Об уточнении
Федеральной миграционной программы» // Собрание законодательства РФ. -
1996. -№35. Ст. 4177.
5 иностранцев, ищущих убежища, мог составить более 100 тыс. человек в год.
Действующими нормативно-правовыми актами на территории Российской Федерации определены три формы убежища: предоставление временного убежища, предоставление политического убежища и признание беженцем. По официальной статистике Федеральной Миграционной службы России количество лиц, обратившихся с ходатайствами о предоставлении временного убежища с 2003 по 2008 гг., возросло с 756 до 1836 чел., о признании беженцами с 737 до 3938 чел. Не приводятся данные о количестве лиц, которые обращались с ходатайствами о предоставлении политического убежища. В докладе за 2006, 2007 гг. Уполномоченный по правам человека В.П. Лукин обратил внимание на то, что в Российской Федерации фактически не работает механизм предоставления политического убежища лицам, преследуемым на родине за их политические убеждения.2
Несмотря на очевидную актуальность, теоретическую и практическую значимость комплексного анализа становления и развития права убежища, исследований историко-правового характера до настоящего момента не проводилось. Работы, рассматривающие право убежища с точки зрения международного права, уголовного права, не могут в полном объеме отразить сущность данного явления, которое на протяжении истории своего развития претерпело множество изменений, при этом всегда сохраняя неизменным содержание - обеспечение безопасности лица, его ищущего.
Не предпринимались попытки провести периодизацию этапов становления и развития права убежища в Российском государстве.
Перечисленные выше доводы об актуальности и недостаточной разработанности темы, связанной с отношениями, возникающими в ходе реализации права убежища, определили её выбор.
1 Постановление Правительства РФ от 10 ноября 1997. № 1414 «О
Федеральной миграционной программе» // Собрание законодательства РФ. -
1997.-№47. Ст. 5406.
2 Доклад уполномоченного по правам человека за 2007. Официальный сайт
Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы исследования. В
отечественной историко-юридической литературе до 30-х годов XX в. вопрос о существовании права убежища в России не рассматривался. До конца 40-х годов XX в. ни одна организация не занималась обобщением практики по предоставлению государствами убежища.
Проведенный анализ показал что, начиная с XI в., имелись лишь отрывочные упоминания о существовании и применении убежища. Например, в Повести временных лет, в Новгородской I летопись под 1228, 1134, 1136, 1337 гг., Лаврентьевской летописи под 1101 г., Псковской летописи, Русской летописи по Никонову списку, в истории Русской Церкви Филарета, истории Русской Церкви Макария, в Грамотах Великого Новгорода и Пскова. Учитывая то, что в летописях упоминалось только об исключительно важных событиях в истории русских земель и практически не отражались обыденные явления жизни, можно утверждать, что случаев предоставления убежища было гораздо больше.
До начала XX в. отношения по поводу предоставления убежища регулировались только отдельными актами, носящими индивидуальный характер. Лишь в 1918 г. убежище впервые получило нормативно-правовое закрепление в Конституции РСФСР. Но, несмотря на это, исследований предпосылок возникновения права убежища, этапов его развития не проводилось. О применении убежища упоминалось очень редко и кратко. П. Янковский, автор крупной работы о праве «печалования» духовенства, институте, находящемся в тесной взаимосвязи с убежищем, посвятил ему всего несколько строк, чуть больше внимания проблеме убежища уделил СВ. Юшков. Исследуемый вопрос лишь фрагментарно рассматривался в работах: Д.Н. Бахраха, И.Д. Беляева, Н.Т. Блатовой, И.К. Блюнчли, Ф.М. Бурлацкого, Н.В. Витрука, В.П. Волгина, А.Ш. Войцеховича, Л.Н. Галенской, Ф. Галле, Б.Д. Грекова, Ф.Ф. Мартенса, А.С. Мулюкина, М.И. Мышь, Л. Оппенгейма, А.С. Павлова, В.В. Похлебкина, А. Ривье, Э.К. Симеона, Е.А. Скрипилёва, СМ. Соловьева, В.Н. Татищева, М.Л. Тарле,
7 Г.И. Тункина, О.И. Чистякова, М.Д. Шаргородского и др.
В исследованиях, проведенных Н.Н. Бухаровым, Л.Н. Галенской, Ю.В. Герасименко, В.А. Конновым, А.А. Рыжовым, Н.А. Ушаковым, Е.А. Шибаевой, А.А. Юнусовым основное внимание было уделено общетеоретическим вопросам функционирования права убежища, рассмотрению процесса становления и развития данного института права в других странах. Практика предоставления убежища в дореволюционной России, его правовое закрепление и развитие в Советском государстве фактически не затрагивались. Среди диссертационных исследований следует выделить работу А.А. Рыжова, написанную в 2002 г., в которой были исследованы социальные, международно-правовые и конституционные основы права политического убежища, рассмотрены вопросы реализации права политического убежища на территории России.
Многие выводы, сделанные в работе, опираются на труды представителей отечественной науки теории и истории права и государства, конституционного права, международного права, административного права XX-XXI вв. Это работы: М.В. Баглая, В.Н. Бутылина, А. Б. Венгерова, В. Г. Графского, В.Э. Грабарь, И.В. Гончарова, В.В. Лазарева, А. В. Малько, Ф.Ф. Мартенса, М. Н. Матузова, В. С. Нерсесянца, О.А. Степанова и др.
Недостаточная степень разработанности темы исследования объясняется тем, что исходя из норм международного права, не существует обязанности государств предоставлять убежище. Право убежища применялось и применяется в основном как крайняя мера проявления несогласия, невозможность жить и трудиться в стране своего постоянного местожительства. Данное право не регулирует массовых общественных отношений, так как оно приобретает такой характер лишь в исключительные моменты истории человечества. В другие периоды число обращений с соответствующими просьбами существенно снижается.
Приводя ретроспективный срез разработанности темы исследования другими учеными, диссертант не претендует на ее всеобъемлющую
8 разработку и в настоящей работе. Право убежища, являясь сосредоточением большого количества взаимосвязанных аспектов, выступает интегральным объектом исследования, требующим при тесном междисциплинарном взаимодействии усилий ученых из разных пограничных областей знаний, таких как теория права и государства, конституционное, гражданское, уголовное, международное право.
В дореволюционной и в советской историографии исследуемая в настоящей работе проблема не стала предметом специального историко-правового изучения.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с процессом возникновения, развития и функционирования института права убежища.
Предметом исследования являются нормативные и правовые акты законодательства, сложившаяся практика, архивные и иные документальные материалы, отражающие процесс возникновения, развития и функционирования института права убежища.
Хронологические рамки работы включают период от XI до начала XXI века. Выбор столь пространных исторических рамок обусловлен целью исследования, необходимостью целостного, всестороннего и последовательного рассмотрения отношений, связанных с возникновением и развитием права убежища, начиная с Древней Руси до выделения права убежища в самостоятельный правовой институт и закрепления в качестве конституционного права в Российской Федерации.
В целях проведения исторических параллелей и более глубокого теоретического осмысления права убежища, автор в некоторых случаях выходит за обозначенные хронологические рамки.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный историко-правовой анализ нормативных и иных правовых актов, архивных материалов, опубликованных документальных источников, характеризующих процессы
9 развития права убежища в России, основных черт и особенностей его реализации в различные исторические эпохи.
Достижение указанной цели предопределило постановку и решение следующих задач:
исследование и выявление причин и условий возникновения права убежища;
характеристика основных этапов становления и развития права убежища, раскрытие содержания права убежища, форм его реализации;
рассмотрение организационно-правовых основ института права убежища в Советском государстве;
проведение периодизации этапов становления и развития права убежища;
обоснование авторского определения права убежища;
анализ правового закрепления права убежища и особенностей его реализации в Российской Федерации;
раскрытие роли органов внутренних дел в реализации права убежища.
Методологическая и источниковая основы исследования. Методология диссертации определяется тем, что исследуемая проблема находится на стыке научных дисциплин и должна быть рассмотрена с учётом богатейшего опыта развития мирового и отечественного права. В этой связи диссертационное исследование проводится на основе междисциплинарного и интегративного подхода с использованием совокупности всеобщих, общенаучных и частнонаучных методов научного познания.
Методологическую основу исследования составляет диалектико-материалистический метод познания, в рамках которого применялись частнонаучные методы: историко-правовой, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, системный, формально-юридический и историко-описательный методы.
В решении основной задачи диссертации - дать, по возможности,
10 наиболее полное представление об основных этапах развития отечественного права убежища, диссертант основывается на принципах историзма и объективности. Рассматривая историю развития права убежища, автор анализирует соотношение личности, права и государства.
В работе с литературой приоритет отдавался первоисточникам, таким как Повесть временных лет, Полное собрание русских летописей, в том числе Новгородская I летопись под 1228, 1134, 1136, 1337 гг., Лаврентьевская летопись под 1101 г., Псковская летопись, Русская летопись по Никонову списку, история Русской Церкви Филарета, истории Русской Церкви Макария, Грамоты Великого Новгорода и Пскова.
Среди архивов, содержащих материалы, помогающие в исследовании вопросов возникновения и развития права убежища, особо следует выделить фонды Архива Министерства Иностранных Дел: Фонд № 7. «Московская контора КИД»; Фонд № 9. «Дела о выездах иностранцев в Россию»; Фонд № 10. «Духовные дела иностранных исповеданий»; Фонд № 100. «Армянские дела»; Фонд № 110. «Сношение России с Грузией»; Фонд № 119. «Калмыцкие дела»; Фонд № 161. «Санкт Петербургский Главный архив»; Фонд № 181. «Рукописный отдел библиотеки Московского Государственного Архива МИД»; Фонд № 340. «Личный архив Ф.Ф. Мартенса»; Фонд № 340. «Личный архив A.M. Ону». Также использовались фонды Центрального Государственного архива древних актов, Центрального государственного исторического архива.
Другую группу источников составляют документы, включенные в Полное собрание законов Российской империи, наибольший интерес среди которых, представляют: Указ «О клятвенном обещании иностранцев, желающих присягать на вечное подданство России» (1747 г.); Манифест «О позволении иностранцам, кроме Жидов выходить и селиться в России и о свободном возвращении в свое отечество Русских людей, бежавших за границу» (1762 г.); Указ «О позволении раскольникам выходить и селиться в России на местах означенных в прилагаемом у его реестре» (1762 г.);
Манифест «О дозволении всем иностранцам, в Россию въезжающим, поселяться в которых Губерниях они пожелают и о дарованных им правах» (1763 г.); Указ о «Канцелярии опекунства иностранных» (1763 г.); Указ «О вспоможении и денежной ссуде, только тем выходцам в Россию иностранцам, которые переселяются на постоянное житьё» (1763 г.); Указ «О поселении выходящих из-за границы беглых в Дворцовых волостях по близости тех мест, где они выходят или где сами селиться пожелают» (1763г.); Указ «О дозволении выходить и селиться в России обществу братства Евангелического Августанского исповедания» (1763 г.). Закон «О правилах относительно принятия и оставления иностранцами русского подданства» (1864 г.). Конвенции России: с Пруссией (1816 г.); с Данией (1867 г.); с Нидерландами.(1869 г.); с Баварией (1871 г.); с Италией (1872 г.); с Бельгией (1873 г.); со Швейцарией (1874 г.); с Австро-Венгрией (1877 г.); с Испанией (1880 г.); с Нидерландами (1883 г.). В 1885 г. Россия заключила соглашение с Германией, согласно которому должен быть выдан каждый политический эмигрант. В 1906 г. приняты Основные законы Российской империи, устанавливающие право «свободно избирать место жительства, беспрепятственно выезжать за пределы Государства». Данные документы в определенной мере являлись регулятором отношений, возникающих при предоставлении убежища, повлияли на их дальнейшее развитие.
Большую группу источников права убежища составляют нормативно-правовые акты Советского государства, основными среди которых являются Конституции РСФСР 1918, 1925, 1937, 1978 гг., Конституции СССР 1936, 1977 гг., Конституции других союзных Республик, материалы деятельности Международной организации помощи революционерам, стенографические отчеты съездов, пленумов, а также нормативно-правовые акты, принятые в Российской Федерации. Это: Конституция РФ 1993 г., Федеральный закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах», Указ Президента РФ от 21 июля 1997 г. № 746 об утверждении «Положения о порядке
12 предоставления Российской Федерацией политического убежища»,1 Постановление Правительства РФ от 9 апреля 2001 г. № 274 «О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации»2 и др.
Необходимо выделить особую группу источников, состоящих из периодических изданий, содержащих материалы по рассматриваемой теме. К ним относятся: Московские ведомости, Советская Юстиция, Российская газета, Книга и пролетарская революция, Интернациональный маяк, Коммунистический интернационал, Советское государство, Большевик, Правда, Известия, Советское государство и право, Revue generate, Международная жизнь, Государство и право, Московский журнал международного права, Закон и право.
Проведенный социологический опрос 175 респондентов, среди которых сотрудники ФМС России, государственные служащие, студенты, по вопросам реализации права убежища, мотивам его предоставления, информированности применения данного института носит вспомогательный характер и только в определенной мере показывает сложившееся положение.
Комплексное использование современных методов научного познания, привлечение большого числа источников, применение методологий, позволяющих совместить хронологическое освещение материала, с выделением наиболее значимых событий позволили решить указанные задачи и достичь поставленных целей.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно является первым комплексным историко-правовым исследованием, в котором на основе рассмотрения многочисленных и разнообразных источников, анализа законодательства дореволюционной России, Советского государства, показан процесс эволюции института убежища от сложившейся практики к определению правового принципа и его
1 Собрание законодательства РФ. - 1997. -№ 30. Ст. 3601.
2 Собрание законодательства РФ. - 2001. - № 16. Ст. 1603.
13 нормативного закрепления.
Историографический обзор различных источников позволил охарактеризовать сущность отношений, возникающих между государством и лицом, которому предоставлено убежище, рассмотреть особенности правового регулирования возникавших в этих случаях отношений, выявить характерные черты правового статуса лиц, получавших убежище.
Впервые предложена периодизация этапов возникновения, становления и развития права убежища.
В научный оборот введены ранее не использованные документы из фондов архива Министерства иностранных дел России, отражающие вопросы предоставления убежища в сороковые годы XIX в.
Диссертант на теоретическом уровне формулирует авторское определение права убежища, раскрывает его понятие, содержание и формы, рассматривает взаимосвязь международного права с внутригосударственным правом, регулирующим отношения, возникающие в ходе реализации права убежища в России.
В работе предложен новый подход к рассмотрению дипломатической формы права убежища, который подтверждается сложившейся практикой и нормами международного права.
Обеспечение реализации исследуемого права убежища для иностранных граждан и лиц без гражданства зависит от действия правоприменительных механизмов Российской Федерации. В данном аспекте сложившиеся подходы к реализации, особенно права политического убежища, представляются достаточно сложными и не позволяют в полном объёме выполнять взятые Россией на себя обязательства перед международным сообществом.
Положения, выносимые на защиту:
1. В Древней Руси к середине XI в. сложилась практика предоставления убежища, возникновение и развитие которой было предопределено всем ходом развития общества, обусловлено взаимной заинтересованностью государства и церкви, признанием русской церковью
14 действующими источниками права постановлений церковных соборов и законов византийских императоров о праве убежища в странах Древнего мира и представлялось как закономерный процесс обеспечения безопасности, возможности реализации естественных прав человека на жизнь, свободу, свободу передвижения и вероисповедания. В России до начала XX в. отношения, связанные с предоставлением убежища, не получили правового закрепления и регулировались индивидуальными актами.
В 1918 г. в Советском государстве право убежища впервые было провозглашено в Декрете ВЦИК 28(15) марта 1918 г. «О праве убежища», одновременно был закреплён основной принцип существования права убежища - принцип невыдачи. С этого момента право убежища нужно рассматривать как демократический, международный, межотраслевой институт права.
Существующая дипломатическая форма предоставления права убежища находится в противоречии с международным правом, отрицающим его, и расценивается как использование помещений представительства в целях несовместимых с дипломатическими функциями. Учитывая тот факт, что некоторые страны в том или ином виде признают дипломатическую форму убежища, предлагается не определять её как самостоятельную, а рассматривать как разновидность территориальной формы предоставления убежища, реализуемой с определенными ограничениями или как временное укрытие лица.
Предлагается авторское определение права убежища. Право убежища - это международный, демократический, межотраслевой институт права, представляющий собой особое право лица, преследуемого в стране своей гражданской принадлежности или постоянного пребывания искать, просить и получить на территории другого государства в соответствии с общепризнанными нормами и принципами международного права личную безопасность, а также исключительное право государства предоставить убежище или отказать ему в этом.
5. Вводится в научный оборот авторская периодизация этапов
становления и развития права убежища в России, основным критерием
которой является отношение к правовому закреплению.
I период (доправовой). XI в. - 1918 г. - формирование предпосылок
возникновение права убежища, период правообразования, возникновения общественных отношений до их закрепления в законе.
II период (правовой).
I этап. 1918 - 1993 гг. Право убежища впервые получает
нормативное закрепление и формируется как демократический,
международный и межотраслевой институт.
II этап. 1993 г. - по настоящее время. Право убежища
закрепляется в соответствии с общепризнанными нормами
международного права. Выделяются три вида убежища,
предоставляемого на территории Российской Федерации:
временное убежище, политическое убежище и признание
беженцем.
Правовой статус лиц, которым предоставлялось убежище до XX в. официально установлен не был, за исключением того, что в отношении данной категории лиц действовал принцип невыдачи, им оказывалась материальная помощь, устанавливалось ежемесячное содержание. Правовой статус лиц, которым было предоставлено убежище, возник как результат закрепления данного права в Конституции РСФСР 1918 г.
Правовой статус лиц, которым предоставлено право убежища на территории Российской Федерации, отличается от правового статуса иностранных граждан и характеризуется рядом особенностей, в частности, разрешением прибытия на территорию России способами, предусмотренными только для данной категории лиц; соблюдением принципа невыдачи; неприменением или значительным ограничением возможности использования в отношении их административного
выдворения; получением в упрощенном порядке гражданства Российской Федерации; предоставлением возможности продолжать ту деятельность, за которую данное лицо подвергалось преследованиям, но с определенными ограничениями. При этом субъективные права индивида как субъекта права убежища являются ограниченными.
8. ФМС России, являясь структурной единицей МВД России, осуществляет деятельность по реализации государственной политики в области миграции. Реализуя информационную, обеспечивающую и охранительную функции, ФМС России выполняет весь комплекс мер, связанных с предоставлением убежища на территории Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том, что она существенно пополняет научные знания об основных направлениях развития законодательства страны, регулирующего отношения, складывающиеся в ходе реализации права убежища. В ней рассматриваются малоизученные в научной литературе вопросы нормативно-правового регулирования, возникающие в процессе предоставления убежища.
Соотнесение негативных и позитивных аспектов развития права убежища дает возможность правильно сформировать законодательную основу проводимых сегодня в России изменений при подготовке нормативных правовых актов по данному направлению политики Российской Федерации.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы при подготовке научно-методических и учебных пособий по проблемам истории государства и права России, конституционного права России, гражданского права, международного права, а также в научно-исследовательской работе при изучении истории развития правовых институтов.
Обоснованность и достоверность результатов исследования. Результаты исследования основываются на объективном анализе
17 сложившейся практики, архивных материалах, внутригосударственных нормативно-правовых и международных актах, статистических данных, связанных с реализацией права убежища.
Достоверность, полученных в ходе исследования выводов, опирается на изучение работ по теории и истории права и государства, международному праву, отраслевых юридических наук как отечественных (дореволюционной, советской и современной России), так и зарубежных ученых, результаты социологического опроса.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России. В процессе проведения исследования автором был сделан ряд научных сообщений на заседаниях кафедры.
Основное содержание, выводы и предложения диссертационного исследования были изложены в докладах и выступлениях на международных, всероссийских, научных и научно-практических конференциях. Среди них: «Актуальные проблемы национальной безопасности: экономический, правовой и социальные аспекты» (г. Москва, Институт предпринимательства и права, 21 апреля 2006 г.); «Юридическое образование, наука и практика: взаимодействие и перспективы» (г. Орёл, ГОУ ВПО Орловский юридический институт, октября 2006 г.); «Обеспечение безопасности предпринимательской деятельности: экономический и правовой аспекты» (г. Москва, Институт предпринимательства и права, 29 апреля 2007 г.); «Информатизация и информационная безопасность правоохранительных органов» (г. Москва, Академия управления МВД России, 22-23 мая 2007 г.); «Миграция и развитие» Пятые Валентеевские чтения (г. Москва, МГУ, 13-15 сентября 2007 г.); «Юридическая наука в XXI веке» (г. Орёл, Орловский государственный технический университет, 8 апреля 2008 г.); «Совершенствование механизма реализации права как основа экономического развития общества» (г. Москва, финансово-
18 промышленная академия, 30 мая 2008 г.); «Органы внутренних дел и гражданское общество: проблемы взаимодействия в обеспечении безопасности личности, общества и государства» (г. Москва, Академия управления МВД России, 21 апреля 2009г.).
Материалы исследования, содержащиеся в диссертации, внедрены и используются в образовательном процессе Академии управления МВД России, Федеральном государственном образовательном учреждении межрегиональном учебном центре ФСИН России (Московская область), Барнаульском юридическом институте МВД России, Федеральном государственном образовательном учреждении учебном центре ФСИН России по Республике Чувашии, Российском государственном социальном университете.
Структура диссертации. Выполненная работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.
Предпосылки возникновения права убежища и их проявление в общественной практике.
Право убежища одно из старейших и получивших широкое распространение прав, возникновение которого было предопределено всем ходом исторического развития общества и представляется как закономерный процесс реализации естественных прав человека на жизнь, свободу, здоровье, свободу передвижения, свободу вероисповедания. Как утверждал в XIX в. профессор Дерптского университета Август фон Бульмеринг, право убежища было известно практически всем государствам древнего Востока и Африки.1 По мнению И. Авдеева и Б.А. Тураева его возникновение относится приблизительно к XX-XVIII вв. до нашей эры.2
Первые упоминания о применении убежища на Руси датировались XII-XIV вв.3 Как установлено в ходе исследования в Древней Руси уже к середине XI в. сложилась практика предоставления убежища. Она заключалась в предоставлении защиты, покровительстве лицу, ищущему убежища со стороны «сильного» на его территории (территориальная форма убежища) или предоставлении убежища в определенных религиозных местах (религиозная форма убежища). Практически невозможно установить в какой форме изначально стало предоставляться убежище - территориальной или религиозной, вероятнее всего это был параллельный процесс. В дальнейшем развитии данных отношений проявилась взаимная заинтересованность государства и церкви, интересы которых тесно переплетались: государство закрепляло свои порядки с помощью религии, а церковь, в свою очередь, находила поддержку у государства. Это объяснялось наделением святостью отдельных мест, верой людей в могущество и покровительство богов, способных защитить их в самые трудные критические моменты жизни и неизбежностью кары за нарушения обозначенных мест. Причины, вынуждающие людей искать убежища, были самые разнообразные. Это и растущая эксплуатация, вынуждающая к бегству, и религиозная рознь, насилие и жестокость, политические амбиции и борьба за власть, притеснения и преследования.
Сформировавшиеся, с целью регулирования сложившейся практики предоставления убежища, правила поведения постепенно прочно вошли в общественную и каноническую практику и не требовали какой-либо правовой регламентации. Они регулировались индивидуальными актами.
Возникновение и развитие нового вида отношений, регулирующих предоставление убежище на Руси, было тесно связано с процессами образования Древнерусского государства, всем последующим ходом его исторического развития. Междоусобные войны, постоянная борьба за власть, непосильные налоги, которыми облагалось население, проводимая политика по уменьшению числа случаев кровной мести2, бегство лиц, совершивших преступления и пытающихся найти укрытие от возмездия, возможность решения на определенных этапах внутригосударственных и международных задач - все это как в совокупности, так и по отдельности способствовало развитию отношений, связанных с предоставлением убежища.
Новгородская Летопись под 1016 г. сообщает, что Святополк нанес поражение «Ярославу в сражении при Буге, после чего Ярослав бежал в Новгород, где нашёл убежище...».3 В 1068 г. Изяслав выгнал Всеслава из Полоцка. «Всеслав бежал, но в 1069 г. явился перед Новгородом с толпами финского племени, води, или вожан,4 среди которых нашёл он убежище и 21 помощь».1 В 1099 г. «...после сражения в битве с половцами бежит в Польшу и находит там убежище - Ярослав».
Необходимо заметить, что некоторые составляющие содержания убежища нашли своё закрепление раньше. Ст. 12 договора Руси с Византией 911 г. говорит о безусловном возврате бежавшего челядина. Аналогичное положение содержится в ст. 3, 4 договора 944 г., заключенного между князем Игорем с Византией.3 Анализируя данные документы можно предположить, что уже в X в. имелись случаи предоставления убежища. Однако, учитывая неоднозначный подход к толкованию данных договоров,4 датировать возникновение права убежища XI в. будет более точным.
О применении норм права убежища встречаются упоминания в Новгородских летописях под 1134, 1136, 1228, 1270, 1287, Лаврентьевских летописях под 1101, 1203 гг. Новгородская I летопись под 1134 г. рассказывает о том, что посадник Твердислав после ссоры с князем Всеволодом нашёл убежище в церкви Бориса и Глеба, благодаря чему сумел сохранить жизнь. Князь Всеволод, напуганный восставшими против него новгородцами, псковичами и ладожанами, нашёл убежище в епископском дворе новгородского владыки, а потом в Пскове. СМ. Соловьев пишет о предоставлении и лишении убежища в Тмутаракань бежавшим туда из Владимиро-волынских волостей сыну Игоря
Организационно-правовые основы права убежища в советском государстве
Сложная и противоречивая ситуация сложилась в России в начале XX в. Свержение царизма, приведшее к изменению власти, ознаменовало новую эпоху в развитии Российского государства. Первая мировая война, революция, гражданская война, привели к значительной миграции населения.
Впервые в России право убежища 28(15) марта 1918 г.- получило официальное закрепление в Декрете ВЦИК: «Всякий иностранец, преследуемый у себя на Родине за преступления политического или религиозного порядка, в случае прибытия в Россию пользуется здесь политическим убежищем. Выдача таких лиц по требованию тех государств, подданными коих они являются, производиться, не может. В случаях предъявления правительством того или иного государства требования о выдаче таких лиц, оно переходит на рассмотрение (народного) комиссариата Иностранных Дел, который передает его в суд для квалификации преступления или характера общеуголовного деяния. В зависимости от характера преступления делается тот или иной вывод по вопросу о выдаче».
Анализ положений Декрета позволяет сделать следующие выводы: Во-первых, Советское государство закрепило право политического убежища, а не просто право убежища. Вопрос о реализации права убежища был напрямую связан с наличием или отсутствием факта совершения преступления политического или религиозного характера. Законодатель, ограничив круг субъектов данного права, дал широкое правовое поле для его толкования, сознательно противопоставлял данное право сложившемуся положению дел в мировом сообществе. -Данное положение не соответствовало принципам международного права, однако это было вполне объяснимо. Зарождение новой социалистической системы не могло не наложить определенного отпечатка на развитие данного института.
Во-вторых, Советское государство не признавая ни религиозной, ни дипломатической формы убежища установило право территориального убежища, для получения которого лицо должно было в обязательном порядке прибыть на его территорию.
В-третьих, Советское государство не требовало подтверждения фактов совершения преступлений политического или религиозного характера, признав право убежища за каждым. Круг субъектов данного права был неопределенно расширен и одновременно сужен, так как при таком подходе только Советское государство окончательно решало, кому предоставить убежище, а кому отказать.
В-четвертых, Советское государство закрепило принцип невыдачи лиц, которым предоставлено политическое убежище. Данное положение действовало с одной оговоркой - в случае получения требования выдачи какого-либо лица, оно рассматривалось Народным Комиссариатом Иностранных Дел, который передавал его для установления судебной квалификации преступления. После чего принималось решение по вопросу обращения. В вопросах экстрадиции Советское государство оставляло за собой право принятия окончательного решения.
В-пятых, право убежища стало демократическим институтом. Лица, получившие убежище, имели возможность пользоваться основными правами и свободами человека и гражданина Советского государства.
В-шестых, право убежища, регулирующее отношения, возникающие между государством, предоставляющим убежище и иностранцем, который обращается с соответствующим ходатайством, стало международным институтом права.
В-седьмых, с момента правового закрепления право убежища приобрело межотраслевой характер (конституционное право, гражданское право, уголовное право, трудовое право, семейное право и т.д.).
Положение вышеуказанного Декрета в полном объеме нашло отражение в первой Конституции РСФСР, принятой на заседании Всероссийского съезда Советов 10 июля 1918 г. «Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика предоставляет право убежища всем иностранцам, подвергающимся преследованию за политические и религиозные преступления».1
Аналогичным образом поступили Советские Республики, образовавшиеся в период с 1919 по 1924 гг. Латвийская Советская Социалистическая Республика 13 января 1919 г. полностью приняла основной закон РСФСР. Социалистическая Советская Республика
Белоруссия 4 февраля 1919 г. провозгласила право убежища . Конституция Украинской Социалистической Советской Республики закрепла: «УССР предоставляет право убежища всем иностранцам, подвергающимся преследованиям за религиозные преступления, а также преступления направленные против правительства, защищающего интересы буржуазных классов». Право убежища нашло отражено в ст. 13 Конституции Бухарской Народной Советской Республики принятой в 1920 г.: «БНСР предоставляет на своей территории право убежища всем иностранным подданным, подвергающимся преследованиям за свои политические и религиозные убеждения и преступления». Полностью положения статьи Конституции РСФСР о праве убежища были воспроизведены в Конституции Азербайджанской Социалистической Советской Республики.4 В ст. 7 Конституции Социалистической Советской Республики Армении принятой 2 февраля 1922 г. зафиксировано «...защищая интересы международной социалистической революции и идею солидарности трудящихся всех стран и народов, ССРА предоставляет всем проживающим в пределах ССРА трудящимся иностранцам политическое гражданство и всем иностранцам, преследуемым по политическим и религиозным причинам, безопасность и защиту». Конституция Социалистической Советской Республики Грузии провозгласила: «ССРГ предоставляет на своей территории убежище всем иностранцам, подвергающимся преследованию за политические и религиозные убеждения в пользу социалистической революции».
Правовое закрепление права убежища в Российской Федерации. Особенности реализации права убежища на современном этапе
Распад социалистического лагеря в 90-е годы XX в., признание принципов и норм международного права в качестве составной части правовой системы РФ, вхождение государства в международную систему защиты прав и свобод человека, потребовали критического переосмысления и выработки совершенно нового подхода в отношении функционирования института убежища в России. Усиливающиеся процессы глобализации и интеграции, сращивания политики и экономики привели к значительному изменению правоприменительной деятельности, связанной с реализацией данного права.
В современном мире государства гарантируют соблюдение основных прав и свобод человека и гражданина. При не выполнении этих гарантий, подвергаясь гонению и преследованиям, человек ищет поддержки и защиты, стремиться обезопасить своё существование на территории другой страны. «Каждый человек имеет право искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем», - записано во Всеобщей Декларации прав человека, - «но это право не может быть использовано в случае преследования, в действительности основанного на совершении неполитического преступления или деяния, противоречащего целям и принципам Организации Объединенных Наций».1 Данные положения нашли отражение в Декларации ООН «О территориальном убежище», принятой Генеральной Ассамблеей ООН 14 декабря 1967 г.2
В настоящее время право убежища получило правовое закрепление практически во всех странах мира. В Американской конвенции о правах человека, принятой 22 ноября 1969 г. записано: «Каждый человек имеет право искать убежище и получать его на иностранной территории в соответствии с законодательством государства и международными конвенциями, если он преследуется за политические или связанные с ними обычные преступления».1 В п. 1 статьи 16-а Основного закона Германии -«Лица, преследуемые за политические убеждения, пользуются правом убежища». В соответствии с п. 15 ст. 55 Конституции Республики Армении: «Президент предоставляет гражданство республики Армения, решает вопрос предоставлении политического убежища».
В 1992 г. Российская Федерация присоединилась к Конвенции ООН 1951 г. и Протоколу 1967 г.2, касающихся статуса беженцев. В России был принят ряд нормативных актов, регламентирующих реализацию права убежища. Это: Федеральный закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах», Указ Президента РФ от 21 июля 1997 г. № 746 «Об утверждении положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища», Постановление Правительства РФ от 9 апреля 2001 г. № 274 «О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации».4 Данные документы определили следующие виды убежища на территории Российской Федерации: временное убежище, политическое убежище и признание беженцем.
Учитывая то, что только политическое убежище имеет конституционное закрепление: «Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права»5 и именно с его реализацией в настоящее время возникают серьёзные проблемы, основное внимание в исследовании будет акцентировано на данной форме предоставления убежища. В Конституции России отражено более сорока основных прав и свобод, на основании которых Российское государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. В соответствии со ст. 19 Конституции России в Российской Федерации запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Данные гарантии состоят в защите от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего постоянного местожительства. Основой, обеспечиваемой правом убежища, следует признать личную безопасность. По поводу обеспечения личной безопасности и возникает в первую очередь правовое отношение между лицом, ищущим убежище и государством его предоставляющим. Объективно, личная безопасность выступают в качестве основной составляющей объекта права убежища.
Как показал проведенный опрос респондентов, кроме обеспечения личной безопасности, основной целью реализации права убежища являются гарантии обеспечения: медицинской безопасности - 59,76 % от числа опрощенных; информационной безопасности - 45,73 % от числа опрощенных; имущественной безопасности - 34,78 % от числа опрощенных.
Ограничения правового статуса личности, связанные с реализацией права убежища в Российской Федерации
Вполне обоснованно представляется то, что право убежища наряду с другими правами и свободами человека получило закрепление в качестве основы правового, статуса личности в Конституции 1993 г., других нормативно-правовых актах. Предпосылки этому содержатся в Декларации о территориальном убежище, принятой 14 декабря 1967 г. Генеральной Ассамблеей ООН «положение лиц ищущих убежище должно являться ... предметом заботы международного сообщества»1. О каком статусе идет речь, о статусе иностранного гражданина или о статусе лица, которому предоставляется убежище. Существуют ли различия между этими статусами.
Основной целью возникновения правоотношений при реализации права убежища является возможность и потребность индивида приобрести иной статус, благодаря которому иностранный гражданин или лицо без гражданства может пользоваться таким социальным благом, как личная безопасность, который даёт возможность безопасного проживания в иностранном государстве; гарантирует выполнение международно-правовых обязательств со стороны государства, представляющего убежище.
Правовой статус личности определяют как систему признанных и гарантируемых государством прав, свобод и обязанностей личности, индивидуализирующих человека как субъекта права. Различают: общий (конституционный) статус гражданина, как совокупность прав и обязанностей, которыми обладает каждый человек как полноправный член общества; особенный, специальный статус, отражающий особенности положения отдельных категорий граждан, социальных слоев, групп; индивидуальный статус, представляющий собой совокупность индивидуальных прав и обязанностей. Личный правовой статус динамичен и подвержен изменениям с учетом происходящих в жизни перемен. Он характеризуется особенностями положения конкретного человека в зависимости от его гражданства, возраста, пола, профессии, участия в управлении делами общества и государства. Все три статуса взаимосвязаны, взаимозависимы и неразделимы. Каждый индивид выступает одновременно во всех указанных качествах - гражданина своего государства (общий статус); принадлежит к определенному слою (группе) и, следовательно, обладает родовым статусом; представляет собой отдельную неповторимую личность, то. есть имеет индивидуальный статус. Права человека с обязанностями и законными интересами - взятые в единстве, являются основополагающим элементом правового статуса личности. Возможность реализовать некоторые права дает лишь обладание определенным правовым статусом. Выделяют правовые статусы: граждан; иностранцев; апатридов; бипатридов.
Как справедливо замечают В.В. Лазарев, Н.И. Марышева нередко для определения статуса иностранных граждан параллельно понятию «правовой статус» используют понятие «правовое положение», иногда употребляя их как тождественные и рассматривая как совокупность прав и обязанностей, принадлежащих иностранцам на территории государства пребывания.1 На данное обстоятельство обращал внимание А.А. Рыжов в своем исследовании. Автор соглашается с мнением СВ. Романова, который предложил «...не вести споры по поводу преимуществ употребления того или иного термина»,2 а на основе комплексного анализа провести исследование обозначенного объекта. Необходимо отметить определенные моменты, которые дают основания для известного разграничения понятий правового положения и правового статуса, несмотря на единую этимологию этих терминов. Дело в том, что кроме прав и обязанностей личности существуют еще и ее различные правовые состояния (гражданство, возраст, должностное положение и т. д.). Эти правовые свойства личности не укладываются в традиционное понимание содержания правового статуса, находятся как бы за его пределами, а точнее говоря, предшествуют ему.
«Основными предпосылками возникновения правового статуса личности, как системы ее прав, свобод, законных интересов и обязанностей, -как отмечает Н.В. Витрук, - являются гражданство (либо состояние в иностранном гражданстве, либо отсутствие гражданства) и правосубъектность личности».2 Такой подход к соотношению понятий «правовой статус» и «правовое положение» представляется вполне обоснованным и наиболее правильным в рассматриваемом контексте.
В.А. Коннов, рассматривая институт политического убежища в странах Западной Европы, утверждает «...до XIX в. статус лиц, которым предоставлялось убежище, вообще не устанавливался. Он возник на рубеже XIX - XX вв.».3 Вначале XX в. А.С. Мулюкин писал «...в связи с правосознанием коренного населения и его правовым положением должны были выработаться и права иностранцев на Руси».4
