Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Формирование теоретико-правовых начал института социально-экономических прав США 34
1.1. Социально-экономические права граждан в правовой системе США 34
1.2. Значение школы «социологической юриспруденции» для обоснования социально-экономических прав в XX столетии 54
1.3. Роль доктрин Верховного суда США в развитии социально-экономических прав граждан 82
Глава 2. Социально-экономическое законодательство и ограниченное признание социально-экономических прав граждан Верховным судом США в первой половине XX века 109
2.1. Регулирование коллективно-договорных отношений как средство защиты прав работников в период «нового курса» Ф. Рузвельта 109
2.2.Становление федерального законодательства в сфере социального обеспечения в первой половине XX века 139
2.3. Признание конституционности социально-экономического законодательства в решениях Верховного суда США в годы «нового курса» 166
Глава 3. Развитие социально-экономических прав американских граждан во второй половине XX века 188
3.1. Основные направления реформирования законодательства о социаль ном обеспечении 188
3.2. Правовое регулирование трудовых отношений во второй половине XX столетия 233
3.3. Позиция Верховного суда США по вопросу о признании конституционности социально-экономических прав в конце XX - начале XXI в 265
Заключение 308
Библиография 317
Приложения 345
- Социально-экономические права граждан в правовой системе США
- Значение школы «социологической юриспруденции» для обоснования социально-экономических прав в XX столетии
- Регулирование коллективно-договорных отношений как средство защиты прав работников в период «нового курса» Ф. Рузвельта
- Основные направления реформирования законодательства о социаль ном обеспечении
Введение к работе
Права и свободы человека и гражданина являются гуманитарным измерением состояния соционормативной культуры общества. Институт прав человека, к которому относятся и социально-экономические права граждан, обогащает правовую систему, поднимает ее на новый уровень развития.
Актуальность данной историко-правовой темы связана с решением проблемы становления на отдельных этапах развития американского общества социально-экономических прав граждан. В связи с политическими и социально-экономическими изменениями в США менялось и отношение к этим правам как к конституционным, в то время как они были внесены в тексты ряда европейских конституций и в основные документы международного права.
Ко второму поколению прав, или социально-экономическим и культурным, правам, обычно относят, несмотря на постоянное изменение их полного перечня, четыре основных вида. Во-первых, право на труд в справедливых и благоприятных условиях, в том числе право на такие средства защиты труда, как создание рабочих организаций, коллективные средства борьбы за интересы работников. Во-вторых, право на социальное обеспечение (социальную защиту), формулируемое и как право на минимум условий существования, и как право на участие в системах социального страхования, и как право на физическое и нравственное здоровье. В-третьих, право на образование и пользование достижениями культуры. Ко второму поколению прав стали относить и право частной собственности.
Социальные и экономические права по своей природе тесно связаны между собой. Понятие социально-экономических прав применимо к этой широкой группе прав, включающих не только социальные (социально-обеспечительные права), экономическая составляющая которых не вызывает сомнений, но и группу трудовых прав, имеющих ясно выраженное и социальное, и экономическое содержание. Такое же содержание одного из ключевых прав - права на социальное страхование, фонды которого в США формируются путем страховых взносов трудящихся.
Дискуссионность отнесения права частной собственности к социально-экономическим правам не сводится к выбору между допустимостью ограничения этого права позитивно-правовыми средствами или к определению его естественного (конституционно-неприкосновенного) характера. Трудность определяется социальной ролью права собственности, которое не только соответствует, но может и противоречить общественным интересам.
В большинстве современных конституций вопрос решается в основном в пользу признания социальной роли права частной собственности и закрепления его конституционных гарантий. Но это не исключает, а как свидетельствуют большинство конституций, предполагает полномочия государства по ограничению осуществления этого права путем вмешательства в договорные отношения, распределительной политики, антимонопольных мер. Регулирование отношений собственности с точки зрения защиты общественных интересов стало непосредственно осуществляться Верховным судом США с конца XIX века.
Роль государства стала важнейшим фактором правовой эволюции в направлении признания и восприятия американской правовой системой социально-экономических прав граждан. Второе поколение прав формировалось, не без влияния социализма, на основе политики неолиберализма. Идеология неолиберализма в значительной мере сводилась к новому «позитивному» пониманию свободы как обязанности государства проводить социальную политику в целях смягчения обострившихся к началу XX века классовых противоречий. Государство в западных странах, вплоть до настоящего времени, при усилившихся попытках возвращения к т. н. «свободному рынку», остается наиболее мощным инструментом влияния на социально-экономическое развитие1. И к концу XX столетия до половины государственных расходов составляли социальные расходы. Как справедливо отмечает российский ученый Г.В. Мальцев, рынок, «лишенный поддержки нерыночных социальных факторов, прежде всего политической опоры на государство... стагнирует... «выращивает» в себе
1 Друкер П. Задачи менеджмента в XXI веке. М, 2003. С. 80.
кризисы, инфляции и прочие беды»2. Наметившаяся тенденция к изменению приоритетов социального законодательства не свидетельствует о кардинальном изменении сложившихся в XX веке функций государства и принципов конституционализма.
Процесс реализации социальных программ в США неизбежно приводит к возникновению проблемы социально-экономических прав, имеющей практический характер, с точки зрения возможностей их судебной защиты, и общетеоретическое измерение. Теория социально-экономических прав требует их «двуединого» воплощения (двуединой легитимации) - признания соответствующих конституционных обязанностей государства, и признания субъективных прав индивидов. Речь идет как о субъективных публичных правах (правах на социальную поддержку от государства), так и о правах человека, имеющих естественно-правовое обоснование. Трансформация американского конституционализма в XX веке, кроме того, связана с отступлением от принципа неприкосновенности частной собственности. Она была связана с деятельностью «активистского» государства по созданию условий для защиты более широкого спектра прав и свобод граждан. Реализация многих из них оказалась возможной через вмешательство государства в экономические и социальные отношения.
В диссертации рассматривается развитие главным образом американского федерального социального законодательства. Слабость федеральной власти в период так называемого «дуалистического федерализма», до второй половины 1930-х гг., препятствовала выполнению государством США конституционной обязанности обеспечения общего благосостояния. Верховный суд трактовал X Поправку как оставляющую полномочия в сфере труда и социального обеспечения штатам, у которых отсутствовали необходимые для социальных программ средства. В период «нового курса» Ф. Рузвельта централизация американской формы государственного устройства сопровождалась принятием федеральных законов, легитимность которых обосновывалась выполнением
2 Мальцев Г.В. Социальные основания права. М.: Норма, 2007. С. 510-511.
7 конституционных обязанностей государством. Усилению федеральной власти способствовало наделение Верховным судом США правительства в Вашингтоне полномочиями по регулированию социально-экономических отношений (при новом толковании конституционного положения о «межштатной торговле» и X Поправки).
Американский опыт развития социально-экономических прав граждан приобретает особую актуальность в связи со специфическим подходом к этим правам, ибо в Конституции США они не нашли прямого закрепления, а их реализация связана с рядом особенностей. Во-первых, социально-экономические права получили оформление и развитие главным образом в нормах отраслевого законодательства, но не в самом тексте Конституции. Во-вторых, в системе защиты социально-экономических прав важнейшую роль играет судебная власть во главе с Верховным судом США. В-третьих, особенностью развития конституционной концепции социально-экономических прав США является значительная роль законодательной и исполнительной федеральной власти в процессе нормотворчества и правоприменения.
Актуальность данной теме придает и дискуссионность вопроса о социально-экономических правах в американской науке и практике. В течение многих десятилетий обсуждается вопрос об оценке этих прав и как разновидности конституционных прав граждан, и как «позитивных прав, вытекающих из отраслевого законодательства3.
С начала 1980-х годов процесс конституционной легитимации (конституционного признания) этих прав замедлился, но статус социально-экономических прав, установленный Верховным судом США по результатам периода т.н. «судебного активизма» 1930-х - 1970-х годов, вопреки консервативному наступлению 1980-2000-х гг. существенно не изменился. Отсутствие этих прав в Конституции США отнюдь не свидетельствует о том, что в амери-
3 В США широко распространена оценка социально-экономических прав как «прав по закону», «позитивных», «списочных прав» («entitlements»), появляющихся в процессе выделения средств на социальные нужды по воле правительства и исходя из ресурсов, но якобы не в соответствии с требованиями Конституции.
8 канских условиях нет необходимости этого включения, так как сохраняется угроза резких колебаний политики государства в социально-экономической сфере.
Система защиты этих прав на основе клаузул XIV Поправки о «равной защите законов» и «надлежащей правовой процедуре», противоречиво используемая Верховным судом против социально-экономических прав, как ограничивающих свободу собственности, либо защищающая эти права, как неразрывно связанные с основными правами, нуждается в постоянной корреляции в соответствии с меняющейся в историческом времени позицией судебной власти.
Проблема становления и развития социально-экономических прав связана в этой стране с деятельностью Верховного суда США в XX веке, основным направлением которой стало постепенное признание этих прав как соответствующих Конституции. Этот процесс не был прямолинейным, сопровождался отступлениями и зигзагами в связи с противодействием консервативных сил, главным аргументом которых был конституционный принцип неприкосновенности частной собственности. Действия Верховного суда США в направлении признания социально-экономических прав еще не были объектом специального исследования в российском правоведении, что придает дополнительную актуальность теме диссертации.
Обозначенные выше отрицательные черты американского опыта свидетельствуют, что европейский опыт по защите социально-экономических прав граждан может быть востребован в Российской Федерации в большей степени, чем американский. В Европе акцент сделан на защите конституционных прав и интересов, как граждан, так и социальных групп и показывает недостаточность включения социально-экономических прав в отраслевое законодательство, необходимость обеспечения их конституционными гарантиями. С целью защиты социально-экономических прав граждан в Европе существует разветвленное социальное законодательство, развивается судебная специализация, административная юстиция. Жесткий правовой порядок в Европе зиждется на признании законодательных норм как основной правовой ценности. При таком под-
9 ходе «отменить» социально-экономические права граждан, декларированные в конституциях, закрепленные в нормах законов, обеспеченные принудительной силой государства, основанные на традициях позитивной распределительной политики и поддерживаемые большей частью общества, весьма затруднительно.
Ввиду сохранения длительное время концепции, ставящей под сомнение юридическую сущность этих прав, американский опыт, показывает один из путей придания этим правам конституционного статуса. Особенность этого пути - в сочетании усилившейся в этой стране роли статутного законодательства и особого значения судебных гарантий и судебного правотворчества. В США роль судебной власти вышла за рамки правоприменительной деятельности, а «судебное правотворчество продолжает оставаться основным фактором развития правовой системы»4. Исходя из этого, в данном диссертационном исследовании особое внимание уделяется не только социальному законодательству, но и решениям Верховного суда США.
Решения Верховного суда США по признанию социально-экономических прав граждан основывались на том, что их нарушение ведет к ограничению признаваемых им традиционно основных конституционных прав. Судебная защита права американских граждан на получение пособий и иных льгот, права на использование средств защиты работников против предпринимателей была признана обязательной в соответствии с конституционным принципом «надлежащей правовой процедуры».
Два направления - усиление роли статутного законодательства в системе правового регулирования и признание судебной властью соответствия этого законодательства основным правам и насущным интересам граждан (косвенное обеспечение судебной защитой на основе положений Конституции) определяют специфику процесса признания социально-экономических прав в США. Все ветви и уровни федеральной власти в XX столетии внесли вклад в развитие социальной функции американского государства. Не только судебная
4 Марченко М.Н. Судебное правотворчество и судейское право. М., 2006. С. 17-18.
10 власть, все ветви и уровни федеральной власти в XX столетии внесли вклад в развитие социально-экономических прав. Администрация Ф. Рузвельта в рамках «нового курса» инициировала принятие мер, предусматривавших создание механизма управления социальными программами и наделение дополнительными полномочиями органов исполнительной власти. Конгресс США принял множество законов, содержащих положения о регулировании отношений собственности и о перераспределении доходов во имя социальной стабильности.
В диссертации уделяется внимание так называемым «позитивным» («аф-фирмативным», «утвердительным») мерам федерального правительства и других субъектов конституционно-правовых отношений. В 1960-х гг. в период реформ т.н. «Великого общества» в законы о гражданских правах были включены нормы, не только запрещающие социально-экономическую дискриминацию, что можно трактовать в русле обычного американского подхода о приоритете основных прав личности, но и создающие специальные условия («дополнительные» или «равные возможности» для представителей «уязвимых» групп населения). Это меры по предоставлению льгот или «преференций» представителям социальных групп, находящимся в неравных условиях по сравнению с другими. Верховный суд США, основываясь на концепции единства всех видов прав, перешел к признанию того, что нарушение социально-экономических прав граждан ведет к нарушению признаваемых им традиционно основных конституционных прав (свободы и собственности). Суд подтвердил конституционность аффирмативных мер в ряде решений.
Актуальность темы диссертации связана с продолжающейся научной дискуссией о конституционном значении и юридической сущности социально-экономических прав граждан. В XX столетии социально-экономические права становятся общепризнанными в системе международного права, как права второго поколения, однако высказываются опасения, что их конституционное, естественно-правовое обоснование приведет к ограничению основных прав, прежде всего, права частной собственности. Спор о социально-экономических правах прямо выходит на вопросы о роли государства, нормативного значения
11 конституционных принципов, соотношения права и законодательства, выбора концепции прав человека и гражданина.
Так называемая «конструктивная» трактовка социально-экономических прав5 в юридической науке означает применение двух подходов к конституционному статусу социально-экономических прав.
В соответствии с первым, появление этих прав стало результатом позитивной деятельности государства, взявшего на себя задачу исправления социальной несправедливости, присущей рыночной экономике. Для первого подхода характерно применение «распределительной справедливости», осуществляемой государством с целью закрепления социально-экономических прав и с целью защиты других прав. Такой подход вытекает из «позитивной» концепции прав человека. В социалистических государствах с целью социальной справедливости были ликвидированы гарантии прав собственности и экономической свободы. Это стало причиной критики «позитивного» подхода как экономически неэффективного. Однако следует уточнить, что некоторые важные элементы социального государства в западных и в бывших социалистических странах совпадали.
В соответствии со вторым подходом социально-экономические права имеют естественно-правовое обоснование, как неотъемлемый элемент прав человека и гражданина, результат общественного договора, согласия на взаимное сотрудничество и уважение прав других. Социально-экономические права человека обосновываются неразрывной связанностью с основными правами -собственности и свободы, с правом на достойную жизнь. При таком подходе нарушение социально-экономических прав рассматривается как лишение гражданина основных, естественных прав граждан ввиду их неразрывной связанности с правом собственности, с правом на свободу и с правом на существование. В США закрепление социально-экономических прав (как способ конституционной легитимации) осуществляется в рамках конституционного контроля
5 Под «неконструктивной позицией» имеется в виду отрицание юридического характера социально-экономических прав, отношение к ним, как к программно-декларативной фикции.
12 в форме запрета государству «лишать» граждан их прав, утвержденных ранее в законе на основе принципов общего блага и общественной солидарности. Это означает запрет изъятия собственности и лишения свободы в нарушение «равной защиты законов» и «надлежащей правовой процедуры». Применение такого подхода является способом (и одновременно следствием) естественно-правового обоснования конституционного характера социально-экономических прав граждан. Однако этот же подход ведет к закреплению обязанностей государства по соблюдению прав граждан, что свидетельствует о необходимости сочетания двух подходов к конституционной защите социально-экономических прав.
Актуальность рассматриваемой проблематики усиливается ввиду того, что не только европейские, но и российская Конституция, провозглашая некоторые виды гарантий, прямо не уточняют статус социально-экономических прав, «уходят» от вопроса об обязанности органов власти и не уточняют содержание гарантий. Может ли законодатель, исходя из экономических ресурсов и политических целей, пойти на существенное сокращение социальных программ, игнорируя при этом конституционные принципы, закрепляющие социальную ответственность государства (либо официально истолкованные в этом духе, что имело место в США)? Подлежат ли защите социально-экономические права граждан как основные конституционные права, или они защищаются в суде только на основе закона, но не на основе Конституции? Конституционный суд РФ продолжает формулировать правовую позицию по этим вопросам, поэтому изучение зарубежного опыта законодательства и судебного правотворчества весьма актуально.
На основе первого подхода решающее значение имеет закрепление в Конституции соответствующей обязанности государства, которую государство реализует путем позитивного законодательства. На основе второго подхода граждане имеют право на конституционную защиту от произвольных действий государства по ограничению их социально-экономических прав, поскольку они
13 соответствуют конституционным принципам и «фундаментальным» ценностям, например об общем благе, как высшей цели.
В XX веке, преимущественно в странах Европы, в системе защиты социально-экономических прав граждан преобладал первый подход, основанный на позитивной концепции прав человека. Его применение привело к появлению законодательства о социальном обеспечении и других форм социальной политики как защиты трудящихся и малообеспеченных. Для этого подхода характерно признание обязанности государства по оказанию поддержки слабейшим членам общества и его обязанности путем позитивных мер создавать равные возможности (обеспечить равноправие) для граждан в различных сферах общественных отношений.
Второй подход, проистекающий из естественно-правового обоснования социально-экономических прав, отнюдь не является антиэтатистским походом, его применение не означает умаления роли государства. Естественно-правовое обоснование получило особое развитие в США и означало запрет нарушать социально-экономические права как неразрывно связанные с основными правами и свободами человека.
«Государство благосостояния» («welfare state», американская разновидность «социального государства») не ограничивается установлением в законе конкретных прав в соответствии с историческими требованиями индустриальных рабочих (права на пенсионное обеспечение, пособия по болезни и инвалидности, установления минимальной заработной платы и т.п.). Оно не ограничивается и формами государственной благотворительности в отношении бедняков. Понятие государства благосостояния означало нацеленность на долгосрочную защиту интересов и беднейших, и средних слоев населения. Соответствующая политика предполагала закрепление, законодательное утверждение социальных программ на основе применения конституционных принципов, признание необходимости борьбы с социальными рисками в их широком значении. Понятие государства благосостояния связано с закреплением дополнительных возможностей (отступления от формального равенства) в от-
14 ношении женщин, молодежи, престарелых, национальных меньшинств, индивидуальных предпринимателей с целью реального равноправия.
Такой подход в США означает придание социально-экономическим правам качества основных конституционных прав и закрепление соответствующих конституционных обязанностей государства.
Применение обоих подходов и соблюдение баланса прав в современных условиях становится все более актуальным, и требует применения разнообразных видов гарантий. Вышеупомянутым двум подходам соответствует и применение двух способов их защиты.
Во-первых, социально-экономические права в качестве основных прав личности, подлежат судебной защите не только вследствие ошибок и «непреднамеренных» («технических») нарушений, но и в рамках конституционного контроля, с реализацией конституционной ответственности государства в суде (в случае противоправных действий или бездействия органов государства и должностных лиц). Права защищаются и против действий субъектов частного права (физических и юридических лиц), деятельность которых связана с выполнением социальных функций (функций государства). Обеспечивая социально-экономические права защитой, судебная власть основывается на обязанности государства реализовать эти права во исполнение конституционных принципов позитивными средствами, и на том, что нарушение конкретного права затрагивает основное право личности.
Во-вторых, они защищаются в качестве прав граждан, вытекающих из отраслевого законодательства, путем применения и административно-правовых процедур с использованием процедур частного права (гражданско-правовых процедур). Использование упрощенных и более доступных для граждан административно-правовых процедур рассмотрения заявлений и жалоб граждан по нарушениям социально-экономических прав является насущной необходимостью в связи со сложностью процедур в общих судах. Однако в Российской Федерации в связи с незавершенностью создания системы административного правосудия этого недостаточно. Задача обеспечения процессу-
15 альной справедливости связана с признанием социально-экономических прав, как основных прав. В случае, если действиями исполнительных органов, служащими, допустившими нарушение закона, нанесен ущерб гражданину, требуется защита не только на основании нарушения конкретной нормы, но и на основании нарушения основного права, с обязанностью государственного органа компенсировать нанесенный ущерб. Следовательно, такие права должны защищаться как основные права личности с соблюдением необходимых процессуальных гарантий, в том числе и в системе административной ответственности. В особенности, если речь идет о произвольных, несоразмерных, содержащих злоупотребление правом действиях органов власти и должностных лиц, либо субъектов частного права, нарушающих общественный интерес.
В Российской Федерации в связи с незавершенностью создания системы административного правосудия этого недостаточно, поэтому задача обеспечения процессуальной справедливости связана с признанием социально-экономических прав, как основных прав. В случае если действиями исполнительных органов, служащими, допустившими нарушение закона, нанесен ущерб гражданину, требуется защита не только на основании нарушения конкретной нормы, но и на основании нарушения основного права. Следовательно, такие права должны защищаться как основные права личности в гражданском суде с соблюдением необходимых процессуальных гарантий. Или же, в рамках административных процедур (в системе административной ответственности) гражданину должны быть обеспечены процессуальные гарантии. В особенности, если речь идет о произвольных, несоразмерных, содержащих злоупотребление правом и т.д. действиях органов власти и должностных лиц. Именно с такими проблемами столкнулась американская система правосудия в 1960-х - 1970-х гг., когда увеличение социальных программ имело одним из результатов массовые нарушения при осуществлении таких программ, в том числе нарушения процессуальной справедливости.
Именно с такими проблемами столкнулась американская система правосудия в 1960-х - 1970-х гг., когда увеличение социальных программ, их реали-
зация в условиях рыночной экономики и господства частного права имели одним из результатов массовые нарушения при осуществлении таких программ, в том числе нарушения процессуальной справедливости.
Актуальной для всех государств остается задача применения политической властью таких методов реформирования социальной политики, которые не ведут к нарушению конституционных принципов и прав граждан.
Хронологические рамки исследования и основные этапы развития социально-экономических прав. В работе, носящей историко-теоретический характер, становление и развитие социально-экономических прав рассматриваются в основном за период с начала XX до начала XXI столетия. В это время вызревают факторы кардинального изменения функций буржуазного государства, происходит формирование элементов т.н. «государства всеобщего благосостояния». В последней трети прошлого столетия и в начале нового такая концепция подвергается критике и постепенно трансформируется в новую политику, получившую определение «государство, поощряющее труд» («workfare state»).
В целях выявления истоков современной американской концепции социально-экономических прав затрагивались вопросы зарождения этих прав на ранних этапах развития американского государства, прежде всего, в XIX в.
Необходимость расширения основных хронологических рамок связана, кроме того, с формированием и развитием судебных конституционных доктрин Верховным судом США в XIX-XXI вв. с целью признания социально-экономических прав граждан соответствующими Конституции.
Внутренняя хронология непосредственно связана со становлением и развитием федерального социального законодательства и изменениями в правовой позиции Верховного суда по изучаемому вопросу о социально-экономических правах. Первый этап - с 1900-х до середины 1930-х гг.; второй - с 1937 до начала 1950-х гг.; третий - с начала 1950-х до начала 1970-х; четвертый - с середины 1970-х до начала XXI столетия.
Методологическая основа исследования. Автор основывался на понимании социально-экономических прав с позиций ценностного подхода к праву
17 и отрицает их «неюридический» характер. Сущностная характеристика прав человека и гражданина означает их понимание как прав, обеспеченных гарантиями и средствами защиты, как конституционной обязанности государства.
В соответствии с системным подходом и рассмотрением института прав в его развитии автор исходил из необходимости соблюдения устойчивого равновесия между составляющими концепции прав человека. Государство обязано сочетать социальную составляющую с целью защиты уязвимых групп населения, с поддержкой экономически активного населения, собственнических слоев.
Частные научные методы - формально-юридический, сравнительный, хронологический, функциональный, и метод моделирования - дали возможность автору описать исследуемые явления, сопоставить их. Например, функциональный метод в данном исследовании означал отношение к нормам, зат крепляющим социально-экономические права в соответствии с т.н. «правовым инструментализмом», когда право рассматривается как инструмент решения социальных задач. Постановка социальных проблем американского общества позволяла перейти к обнаружению норм права и выявлению особенностей функционирования правовых институтов, с помощью которых решались эти проблемы.
Ценностный и функциональный подходы были определяющими при выстраивании авторской концепции также и потому, что в США в XX веке идея общественного согласия уже не основывается не только на автономии индивидов и конституционной защите исключительно их личных прав. В диссертации отмечается признание в этой стране влияния права на социальные изменения и допустимости правовой дифференциации.
Исследование велось на основе метода историзма, события освещались в хронологической последовательности. Учитывались некоторые последние достижения правовой науки.
Круг использованных источников. Многоаспектный характер диссертационного исследования предопределил использование разнообразных источ-
18 ников, но особое значение имела федеральная Конституция с Поправками, которая является основным нормативным источником по теме диссертационного исследования. Для обоснования конституционности социально-экономических прав в США применялись положения Преамбулы о всеобщем благосостоянии, формулировки VIII Раздела I Статьи о налоговых полномочиях федерального конгресса и регулировании торговли между штатами, полномочии издавать с этой целью необходимые законы. Следует выделить положение Раздела 10 Статьи I о контроле Конгресса над инспекционными законами штатов, принимаемыми для защиты общественных интересов; положение Статьи VI о верховенстве федерального права. Большое значение для признания конституционного характера социально-экономических прав имели положения V, IX, X, ХШ-ой, и в особенности XIV-ой Поправок. В виду чрезмерно абстрактного и лаконичного изложения указанных и иных положений в конституционном тексте решающее значение имела их интерпретация Верховным судом США.
Другие источники можно разделить на четыре группы: решения Верховного суда США, материалы Конгресса США, федеральные законы, акты исполнительной власти.
Автор исходил из главенствующего значения первой группы источников, решений Верховного суда для анализа проблемы социально-экономических прав. Ввиду объемности основного источника материалов Верховного суда США United States Reports особое внимание в диссертационном исследовании уделялось опубликованным судебным постановлениям {Court Opinions) с изложением судьей-докладчиком мнения большинства и особых мнений судей6. Особые мнения судей позволили прояснить применяемые Судом приемы и аргументацию о конституционно-правовых основаниях соци-
6 Судебные постановления цитируются с указанием номера тома данного издания, сокращенного названия источника (U.S.) издания и страницы, с которой начинается изложение материалов дела. Например, ссылка Adkins v. Children's Hospital 261 U.S. 525 (1923) означает, что материалы данного судебного дела 1923 г. содержатся в 261 томе U.S. Reports, изложение материалов дела начинается на 525 странице тома. В случае, если требуется цитата не на решение, а на конкретное высказывание выступающего, то дополнительно указывается страница, на которой воспроизводится такое высказывание: Adkins v. Children's Hospital 261 U.S. 525, 570 (1923).
19 ально-экономических прав. Современные, в частности, американские электронные поисковые системы позволяли автору диссертационного исследования облегчить поиск судебных источников.
Второй группой материалов, ставших основой диссертационного исследования, были документы Конгресса в различных сериях. Особую ценность представляет Congressional Records, где помещены протоколы дебатов в палатах, отчеты комитетов, выдержки из законопроектов, резолюции, заявления депутатов и фракций, протоколы заседаний согласительных комиссий и т.д. При их рассмотрении автор опирался на публикации и других официальных изданий Конгресса: Congress and the Nation; Congressional Quarterly Almanac; Congressional Quarterly Weekly. Здесь в реферативном формате излагаются тексты законов, иные акты обеих палат, содержащие информацию о рассмотрении законопроектов.
К третьей группе следует отнести официальные публикации американских законов. Это, регулярно переиздаваемый ( последнее издание в 2005 г.) Свод законов США - United States Code из 43 Титулов, или Статей по нормативному регулированию отношений в той или иной сфере. Например, нормы, регулирующие социальное страхование внесены и предметно сгруппированы (инкорпорированы) в 38 Титуле, а нормы, регулирующие систему вспомоществования в 42 Титуле. Трудовые отношения сгруппированы в разделах (sections) 29 Титула.
Особенностью американского законодательства, в том числе социального, является его регулярное обновление путем дополнений (поправок к законам, принятия новых актов, развивающих и дополняющих существующие). Поэтому для анализа законов в их первоначальном виде, без дополнений, потребовалось использовать другой источник, в котором законодательные акты публикуются по хронологическому принципу с 1919 г. - United States Statutes at Large. Данное издание в особенности полезно для историков права, поскольку позволяет цитировать в первоначальном виде не только действующие нормативные акты, но и правовые источники, утратившие юридическую силу,
20 например, основополагающий для «нового курса» Закон о восстановлении промышленности 1933 г.
Большое значение для освещения процесса развития социально-экономических прав имела четвертая группа правовых материалов - нормативные акты исполнительной власти. В диссертации цитируются Исполнительные приказы (Executive Orders) Президента США, Послания Президента и инаугурационные выступления (при вступлении в должность).
В качестве дополнения привлекались хрестоматии судебных прецедентов. Они не имеют нормативного значения, однако в США рассматриваются как вторичные источники для юридических исследований. Полезным было третье издание книги (1998 г.) «Прецеденты и материалы по конституционному праву» (Cases and Materials on Constitutional Law / Сотр. D. Crump, E. Gressman and D. Day). Большую помощь в систематизации материалов по теме исследования оказали сведения из юридических энциклопедий. В первую очередь это относится к опубликованной в 1998г. в издательстве West Group Энциклопедии американского права (West's Encyclopedia of American Law.)
Автор относит к числу ценных материалов и прессу, отражающую общественное мнение, позицию различных общественных сил и официальную позицию правительственных органов.
Часть нормативных источников впервые вводится в научный оборот, другие получили более полное освещение. Впервые дан развернутый комментарий к двум основным законодательным актам периода «войны с бедностью» 1960-х гг.: к Закону об экономических возможностях 1964 г. и к Закону о гражданских правах 1964 г., а также к Закону о личной ответственности и возможностях трудоустройства 1996г. Подробнее, чем раньше, анализируются, например, Закон о социальном обеспечении 1935г. и Закон о трудовых отношениях (Закон Вагнера), принятый в этом же году. Более полное освещение нормативных источников было одним из направлений исследовательской работы и вследствие несовпадения понятий и терминов отечественного и американского правового аппарата.
21 Степень изученности темы. Комплексное исследование, посвященное развитию социально-экономических прав в США, в отечественной юридической литературе отсутствует. Отдельные проблемы социально-экономических прав американских граждан затрагивались в трудах отечественных правоведов, историков, экономистов.
Большой вклад в изучение особенностей правовой системы США внесли О.А. Жидков, А.А. Мишин, В.А. Власихин, В.И Лафитский, М.Н. Никифорова. Рассматриваемая в диссертации проблема не привлекала специального внимания этих исследователей, ограничившихся констатацией отказа Верховного суда признать эти права. Тем не менее, подходы этих авторов стали фундаментом изучения конституционной истории США, а обозначенные ими особенности правовой системы позволяют историкам права всесторонне проанализировать институт прав человека в США. В.А. Власихин отмечал, что в 1960-е тт. Верховный суд США, расширительно истолковав понятие фундаментальных прав, отнес к этой категории не только такие права, которые прямо упомянуты Конституцией, но и подразумеваются ею. Вместе с тем, Суд, по мнению этого исследователя американского права, остановился на признании этих прав соответствующими положениям и принципам Конституции, но не признал эти права фундаментальными (основными конституционными)7.
Большое значение для авторской разработки данной темы имели и методологические подходы к рассматриваемой проблеме российских исследователей, специалистов по общей теории права, прежде всего, труды Е.А. Лукаше-вой, Г.В. Мальцева, В.Е. Чиркина.
Е.А. Лукашева развивает новую концепцию прав человека, основанную на системном подходе к социально-экономическим правам, подчеркивая при этом отсутствие иерархии и равнозначность различных видов (поколений) прав - личных (гражданских), политических, социально-экономических и культурных. Целостность и взаимозависимость всех поколений прав человека отмечает
7 В.А. Власихин. Американский конституционализм. / В кн.: США на рубеже веков / Отв. ред. СМ. Рогов. М., 2000. С. 134.
22 и В.Е. Чиркин, который подчеркивает, что, несмотря на специфику этих прав, несущих в себе помимо юридического содержания и морально-этическое, они не остаются без судебной защиты.
Существенный вклад в изучение американской методологии права и истории американской политической и правовой мысли внес Г.В. Мальцев, выявив из трансформированного с середины XX века правового либерализма течение правового эгалитаризма и всесторонне охарактеризовав его содержание . Проблема буржуазного (либерального) эгалитаризма прямо связана с темой данного исследования. Ослабление догматической юриспруденции в США, отмечает Г.В. Мальцев, сопровождалось признанием либералами допустимости некоторого отступления от юридического формализма, позитивным наполнением конституционных принципов о правах человека, но было подвергнуто критике.
Г.В. Мальцев впервые в отечественной литературе охарактеризовал дискуссии в США по проблемам правового либерализма, что позволило автору данного исследования более глубоко осветить проблему социально-экономических прав в США.
Необходимо выделить плодотворную, с точки зрения ее дальнейшего развития, идею В.Г. Графского о влиянии социального законодательства на институт прав человека, на другие виды прав. Этот автор, основываясь на положении о единстве всех видов прав человека и гражданина, особо подчеркивает: «Современное социальное законодательство предстает разновидностью защиты и обеспечения [выделено автором диссертации - B.C.] пользования правом на жизнь и на достойное человека существование ...»9.
Н.А. Крашенинникова выделяет особенности современного западного права, что важно для данного исследования. Это приспособление права к новым общественным потребностям, его использование для решения важных социальных проблем, переход к социально-правовой политике при «сохранении
8 Это течение правовой мысли всесторонне охарактеризовано в одной из работ автора. См.
Мальцев Г.В. Буржуазный эгалитаризм. М., 1984.
9 Графский В.Г. Всеобщая история права и государства. Учебник для вузов. М. 2005. С. 689.
23 приверженности к собственному опыту ... особенно в сфере отношений собственности и регулирования рыночной экономики»10.
Теоретические аспекты темы, помимо выше названных ученых затрагивались в работах представителей отечественной правовой науки: Азарова А.Я., Алексеева С.С., Бабаева В.К., Баглая М.В., Бойцовой В.В., Бондаря Н.С., Варламовой Н.В., Гаджиева Г.А., Глухаревой Л.А., Глушковой С.А., Глушенко С.А., Иваненко В.Т., Крусса В.И., Колотовой Н.В., Кутафина О.Е., Лазарева В.В., Лафитского В.И., Лукьяновой Е.А., Мамута Л.С., Марченко М.Н., Михайловской И.Б., Назарова Б.Л., По-лениной С.А., Рудинского Ф.М., Старилова Ю.А., Тихомирова Ю.А., Хаманевой Л.А., Хохряковой О.И., Четвернина В.А., Эбзеева Б.С., Экштайна К. и других авторов. Однако американский опыт развития социально-экономических прав не нашел широкого отражения в их трудах.
Большой вклад в изучение социально-экономической политики и американского законодательства, непосредственно связанных с формированием и развитием социально-экономических прав, внесли российские историки и экономисты. В.Л. Мальков, В.В. Согрин, Н.В. Сивачев, Е.Ф. Язьков, другие отечественные историки провели содержательный анализ законодательства «нового курса» Ф. Рузвельта. Структуру и особенности функционирования социального законодательства США всесторонне исследуют А.А. Попов и Л.Ф. Лебедева. Наиболее значителен их вклад в исследование социальной политики и реформирования американского социального законодательства на современном этапе развития. Однако правовые аспекты социальной политики в США на различных этапах еще не получили должного освещения.
С точки зрения многих из американских авторов, конституционная легитимация означает признание группы социальных и экономических прав, как подлежащих защите на основе Конституции США, а не только на основе отраслевого законодательства. Такой подход был обозначен впервые в работах классиков американской юриспруденции, основателей школы «социологиче-
История государства и права зарубежных стран. Учебник для вузов. Т. П. Современная эпоха./ Отв. ред. Н.А. Крашенинникова. М., 2005. С. 546-547.
24 ской юриспруденции» О.-У. Холмса и Р. Паунда. Они выступили против юридического формализма XIX века, составными элементами которого была неприемлемость расширения перечня конституционных прав, защита неприкосновенности права собственности и запрет вмешательства в договорные отношения. В рамках «социологической юриспруденции» и ее ответвления - «правового реализма» были определены пути развития американского права. В литературе США по конституционной и историко-правовой проблематике есть различное отношение к природе и юридической сущности социально-экономических прав. М. Шапиро, А. Кокс, М. Перри, Л. Трайб, К. Фридман, Г. Шварц и другие американские авторы считают конституционно обоснованными решения Верховного суда, косвенно, через объединение с основными («фундаментальными») правами, подтвердившего конституционную обязанность государства по защите социально-экономических прав.
Конституционная легитимация, по мнению американских авторов, означает и естественно-правовое и позитивное обоснование, сопровождается не только нормативным закреплением (легализацией в нормах законов), но и признанием, согласием на основе общественного договора. Л. Трайб, автор одного из лучших трудов по конституционному праву США, пишет, что «после 1937 г. почти всеобщим стало убеждение о том, что реальная свобода должна быть обеспечена путем позитивных мер»11.
В американской юридической науке в последние десятилетия XX века спектр мнений о социально-экономических правах настолько широк, что говорить о превалирующих тенденциях в развитии этих прав непросто. И. Джен-кинс утверждает, что доктрина естественных прав имеет преимущественно историческое обоснование, как защита от угнетения феодальными режимами, поэтому отход от этой доктрины закономерен . Процесс позитивизации естественных прав в США являлся основой их конституционной легитимации. Автор
11 American Constitutional Law. Second edition I By L. Tribe. New York, 1988. P. 8.
nJenkins I. Social Order and the Limits of the Law. A Theoretical Essay. Princeton, N.J., 1980. P.
243.
25 констатирует отступление в США от негативной концепции прав, господствовавшей в период естественного права и формализма. Новая концепция характеризуется притязаниями не на независимость и свободу, а на так называемые конкретные права, объединяемые понятием человеческое достоинство - на образование, здоровое питание, жилье, прожиточный минимум, социальные пособия. В отличие от прежней концепции эта направлена на осуществление позитивных мер государства. На основе законодательных актов и судебных решений люди достигли согласия о таких правах, о которых еще два поколения назад они не могли и мечтать. Этот автор подчеркивает, что в США воспринимают расширенный перечень прав, как нечто естественное и необходимое и зачастую игнорируют, что это совершенно новая и особая группа прав, нуждающаяся в специальном изучении (стр.295). В процессе изучения, отмечает он, имеют значение все элементы права: конституционные принципы, нормы, прецеденты. Однако, доктринальное развитие позволяет проследить развитие общественной и правовой мысли, взгляды судей, развитие государственного управления и механизма администрирования в области прав человека.
Американские авторы выделяют три направления формирования новых конституционных прав - законодательства, общего (судейского) права, административного нормотворчества.
Первое направление, связанное с признанием конституционности законодательства, по мнению Г. Уайта, стало «основой теории конвенционализма», то есть общего согласия американских правоведов о признании социальных мер Ф. Рузвельта конституционными правами. Второе направление, («common law approach») основано на признании решений Верховного суда как основании признания (конституционной легитимности) социально-экономических и других «новых прав». Обобщенно-абстрактный характер стандартов общего права способствовал его приспособлению к социальным реалиям и сохранению правовой преемственности. Правовая преемственность, по мнению Ф. Селзника, «обеспечивала дополнительную легитимность новым правам». «Она дала возможность применения косвенных методов легитимации
26 вместо прямого изменения приоритетов по отношению к тем или иным видам прав» . Третье направление, административное право, имеет целью реализацию социально-экономических прав путем правоприменения и исполнения законов административными агентствами. Они выполняют не только административно-распорядительные, но и квазисудебные функции. При этом важен судебный контроль над их деятельностью, содержанием которого является защита конституционных прав14. Р. Паунд в этой связи отмечал, что «в Англии и США развивается не административное право в европейском понимании, а «позитивное конституционное право»»15. «Создание административных агентств и их нормотворческая деятельность способны усилить защиту прав и интересов более широких слоев, и тем самым обеспечить механизм функционирования защиты основных прав. Необходимо при этом обеспечить конституционный контроль над ними»1 .
В американской юридической науке в последние десятилетия XX века идут дискуссии о сохранении прежних подходов. В центре внимания - определяемые различными терминами социально-экономические права - «позитивные права», «списочные права», «права по закону», «аффирмативные права», как вытекающие из соответствующих правительственных мер, направленных на обеспечение равенства. Выделяется точка зрения об отступлении Верховного суда от прежних подходов и переходе к «судебному минимализму», составной частью которого является отступление от процесса легитимации социально-экономических прав. Одним из авторов, последовательно освещающих направление судебного минимализма в юридической науке, является К. Санстейн. В соответствии с его оценкой Верховный суд США встал на путь отказа от акти-
13 После прецедента по делу «Неббиа против Нью-Йорка» 1934 г. появилась возможность
толковать клаузулу V Поправки, как допускающую лишение или ограничение собственно
сти в социальных целях.
14 Под термином «административное право» в США понимают защиту прав граждан в их
взаимоотношениях с административными органами. Регулирование статуса административ
ных органов осуществляется в рамках другой отрасли - права публичного управления (Pub
lic Administration Law)
15 Pound R. Administrative Law ...P. 16.
16 Ibid.
27 вистских приемов толкования (от ««неинтерпретивизма» и конструирования новых прав»), от увеличения объема конституционных прав, включая социально-экономические права. Но, по мнению Э. Лазаруса, отступление Суда не дает оснований говорить о победе консервативных судей17.
По утверждению У. Бернама, в подходе Верховного Суда к защите прав
1 о
граждан возврата к прежнему положению не наблюдается . В Главе XI книги этого автора, выделяются «права в рамках положения о равной защите законов» и «права, вытекающие из принципов «материальной надлежащей правовой процедуры». В числе других прав, как отмечено в этой работе, защите в соответствии с требованиями этих конституционных положений, подлежат социальные и экономические права.
Основная цель данного исследования изучить историю формирования социально-экономических прав американских граждан в ходе законодательной деятельности федерации, а также в процессе интерпретации Конституции Верховным судом США. Исходя из поставленной цели, автором были поставлены следующие задачи:
выявить содержание новой концепции прав человека в США;
определить этапы развития социально-экономических прав граждан в этой стране;
выделить особенности развития социально-экономического законодательства;
показать связанность между конституционными принципами, социально-экономическими правами граждан и утвердившимися в США формами регулирования социальной сферы (социальное страхование, государственное вспомоществование, коллективно-договорное регулирование трудовых отношений);
охарактеризовать способы интерпретации Конституции Верховным судом США в рассматриваемой области;
17 Closed Chambers. The Rise, Fall and Future of the Modern Supreme Court / By E. Lazarus. New
York. 1999. P. 525-528.
18 Берном У. Политическая система США. М., 2006. С. 61.
дать характеристику основных конституционных доктрин, использованных с целью признания социально-экономического законодательства и социально-экономических прав;
определить основные подходы к признанию прав, имея в виду позитивные основания - социальное законодательство, и естественно-правовые основания социально-экономических прав американских граждан как прием их признания в качестве субъективных прав на основе Конституции;
на основе материалов Верховного суда США доказать, что основным способом конституционной легитимации прав стало применение положений о «равной защите законов» и «надлежащей правой процедуре» не только в процессуальном, но и в материально-правовом смысле, то есть в значении конституционных требований к государству совершить действия материально-правового характера с целью обеспечения юридического равенства;
дать правовую оценку и выявить социальную направленность «позитивных» («аффирмативных») мер, как метода реализации основных прав путем объединения (интеграции) личных и социально-экономических прав, раскрыть понятие косвенной защиты прав на основе Конституции США;
оценить правовую и политическую позицию Верховного суда по вопросу о развитии и об основных направлениях реформирования социального законодательства на рубеже XX-XXI столетий.
Предмет исследования - историко-теоретическая концепция социально-экономических прав американских граждан.
Объект исследования - развитие правовых норм и правоотношений, фиксирующих социально-экономические права американских граждан.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в отечественной исто-рико-правовой литературе до настоящего времени отсутствовало исследование, посвященное правовым проблемам американской социальной политики и американским подходам к социально-экономическим правам граждан на основных этапах развития американского общества и государства в XX веке.
29 Автор данного исследования показывает, что концепция развития социально-экономических прав в США основана на признании эволюционной трансформации системы права в направлении усиления роли государства и статутного законодательства. Новый подход автора заключается в выявлении специфики признания этой группы прав как субъективных прав граждан, обеспечиваемых судебной защитой на основе Конституции. По мнению автора диссертации, Верховный суд США в XX веке прошел большую часть пути в направлении этого признания, что свидетельствует о невозможности возвращения к прежней («негативной») концепции прав человека.
Основные положения, выносимые на защиту
Отказ Верховного суда США признавать конституционность социально-экономического законодательства до 1937 г. основывался на приверженности большинства судей правовому формализму, на узком толковании положений V-ой и XIV-ой Поправок Конституции США о «надлежащей правовой процедуре» и «равной защите законов» с целью гарантий неприкосновенности права собственности. Судьи исходили и из того, что в соответствии с принципом дуалистического федерализма правовое регулирование в социальной сфере было отнесено к компетенции штатов.
Еще до начала «нового курса» Ф. Рузвельта (до 1933 г.) в связи с принятием первых социальных законов отдельными штатами в судебной практике происходило формирование доктрин, ставших впоследствии основанием признания конституционности социально-экономических прав граждан. Среди них доктрина «общего благосостояния» ( в рамках которой была закреплена ответственность правительства за реализацию социально-экономических прав); доктрина «инспекционных полномочий», согласно которой Суд обосновывал возможность ограничения частного интереса (и частной собственности) в целях социального благосостояния, здоровья и общественной морали. Кроме того, была сформулирована доктрина «общественного интереса», в соответствии с которой обосно-
вывалась возможность ограничения свободы договора. В обосновании этой доктрины Верховный суд использовал метод толкования Конституции, получивший в американской науке определение «неинтерпретивиз-ма», то есть создания конструкций, с очевидностью не вытекающих из текста.
Решающий сдвиг к признанию социально-экономических прав в США был сделан Верховным судом США в 1937-1942 гг. Суд прямо признал конституционность законов «нового курса» и конституционность полномочий федерального правительства в сфере регулирования социально-экономических отношений. Такое признание основывалось на расширительном толковании указанных доктрин.
Изменение позиции Верховного суда в вопросе о компетенции государства в этой сфере было оформлено и путем пересмотра доктрины «дуалистического федерализма», путем пересмотра баланса полномочий между федеральным центром и штатами. Усиление позиций центра за счет штатов фиксировалось в прецедентах Верховного суда 1941 и 1942 гг.19
Тем не менее, решения Верховного суда США в конце 1930-х гг. еще не привели к полному признанию социально-экономических прав в качестве основных конституционных прав. Признание конституционности законодательства «нового курса», а не социально-экономических прав граждан в качестве основных конституционных прав, означало лишь весьма двусмысленное (и ограниченное с конституционной точки зрения) «признание прав по закону» - на получение пенсий, на создание профсоюзов, на единое рабочее представительство и коллективный договор, на забастовку и др.
6. Во второй половине XX века процесс конституционного признания со
циально-экономических прав получил новое направление. Произошел
переход от признания Верховным судом конституционности социально-
экономического законодательства к признанию социально-
Wickard v. Filburn, 317 U.S. Ill (1942); United States v. Darby, 312 U.S. 100 (1941)
31 экономических прав в качестве субъективных прав граждан в результате нового понимания и толкования положений о «надлежащей правовой процедуре» и «равной защите законов». Верховный суд истолковал эти широкие по смыслу конституционные положения как требования принятия социальных законов и судебной защиты прав, закрепленных этими законами.
В 1970-х гг. Верховным судом США были признаны конституционными и т.н. «позитивные» («аффирмативные») меры государства: установление льгот в системе образования, квотирование рабочих мест, иные узаконенные предпочтения. Это означало некоторое отступление от формального равенства с целью достижения «равенства возможностей».
Переход к «равенству возможностей» был инициирован правительствами Дж. Кеннеди и Л. Джонсона в обстановке массовых демократических движений и сопровождался обоснованием конституционного характера таких мер Верховным судом. Во-первых, доктрина «равной защиты законов» получила новое толкование - стала означать не только обязанность соблюдения формального равенства, но и обязанность государства обеспечить его путем «позитивных мер» (позитивным наполнением, например, предоставлением льгот). Во-вторых, доктрина «надлежащей правовой процедуры» стала трактоваться, как требование осуществить меры не только процессуального, но и материально-правового характера. Нарушение социально-экономических прав, например отмена, с целью экономии государственных средств, пособий для граждан, не имеющих иных источников дохода, приравнивалось судьями Верховного суда к нарушению основных прав личности - права на существование, права на получение основного дохода, и, по мнению некоторых судей, права соб-
ственности.
" Такое обоснование было принято Верховным судом в решении по делу Goldberg v. Kelly, 397 U.S. 254 (1970).
9. При новой трактовке социально-экономические права граждан обеспечивались правом на конституционную судебную защиту и в тоже время соответствовали обязанности государства осуществлять «позитивные меры». Особенностью процесса развития социально-экономических прав граждан в США было и остается сочетание «негативной» и «позитивной" концепций прав человека, сочетание позитивного закрепления новых прав в законах с признанием их как субъективных прав личности и обеспечением судебной защитой на естественно-правовой (конституционной) основе.
Ю.Верховный суд США перешел к косвенному признанию социально-экономических прав, но отказался от прямого признания и включения их в Конституцию. На рубеже XX - XXI вв. сохраняется консервативная позиция судебного корпуса о признании конституционности социально-экономических прав. Несмотря на противодействие значительной части судейского сообщества, такая позиция Верховного суда США сохраняется и в начале нового столетия.
По структуре исследование состоит из трех глав и девяти параграфов, отражающих общую историко-теоретическую концепцию исследования, и предметно-хронологические подходы к ее освещению.
Первая глава посвящена понятию, теоретико-правовым проблемам социально-экономических прав, научным подходам, направлениям и школам, в рамках которых затрагивались, либо разрабатывались проблемы, связанные с процессом легитимации социально-экономических прав граждан. Уделяется внимание обоснованию политики государственного регулирования социальных отношений в конституционных доктринах. Содержание последующих глав в основном соответствует содержанию выделенных автором диссертации этапов развития социально-экономических прав. Анализируются основные направления и особенности сформированной в США модели социального обеспечения, Это два направления (канала) помощи - социальное страхование и социальное
33 вспомоществование. В разделах о развитии социально-трудовых прав и законодательства о трудовых отношениях отмечается сочетание коллективно-договорных методов и прямого вмешательства государства в основные условия труда. В каждой из глав освещается деятельность Верховного суда, игравшего решающую роль в процессе конституционной легитимации и в формировании концепции социально-экономических прав.
Социально-экономические права граждан в правовой системе США
В Российской Федерации в процессе создания правового государства появились различные оценки социально-экономических прав, относимых к правам человека «второго поколения» по принятой в России и частично в Европе классификации"1. Есть необходимость изучения понятия социально-экономических прав с точки зрения его исторической эволюции и с учетом опыта зарубежных стран, в частности США. Сохраняется интерес к этой проблеме и в США. Можно согласиться с американским исследователем М. Перри в том, что «самым значительным из остающихся открытых вопросов в конституционном праве является вопрос о том, в какой степени Верховный суд, судебная власть в целом, обладают компетенцией по формулированию и защите социально-экономических прав».
Необходимо уточнить конституционный статус основных социально-экономических прав и социальной функции государства, к которой относятся социальное обеспечение и защита трудовых прав, обеспечение основных потребностей в сферах образования и здравоохранения.
До начала XX в. в западных странах в связи с преобладанием либерализма в его классическом варианте социальное законодательство носило чрезвычайный характер, не было связано с защитой основных прав граждан. К примеру, Законы о бедных в Англии были направлены не столько на спасение работного люда от лишений и голодной смерти, сколько примером принудительной изоляции этой категории от остального общества. Что касается права частной собственности, то оно не только в англосаксонской, но и в континентальной правовой традиции воспринималось как право естественного происхождения, а не предоставленное государством по его, усмотрению, и в силу этого неотчуждаемое, а в течение длительного времени и неприкосновенное.
Такая точка зрения вошла в противоречие с социальной практикой периода формирования индустриального общества, времени появления двух мощных социальных слоев - предпринимателей и наемных работников, а также промежуточных социальных групп. Отсутствие достойных условий и реального права собственности у огромного количества людей стало причиной принятия правовых и политических решений, позволявших смягчить социальное недовольство.
Государства в Европе с конца XIX в. берут на себя реализацию социально-экономических прав в позитивно-правовом смысле, не ограничиваясь целями свободы и невмешательства, а предпринимая действия с целью смягчения экономического неравенства и сокращения нищеты. В Германии социальные законы предусматривают пособия по нетрудоспособности; в Великобритании принимают законы о прогрессивном налогообложении с целью перераспределения доходов; во Франции закрепляются права работников в их отношениях с предпринимателями, в том числе на создание профсоюзов. В 1919 г. социально-экономические права включены в текст Веймарской Конституции Германии.
В США были предприняты попытки закрепления социально-экономических прав в законах отдельных штатов, но они, как правило, отменялись Верховным судом США как противоречащие Конституции.
Только в 30-х гг. XX в., в период «нового курса» Ф. Рузвельта, Верховный суд США перешел к признанию социально-экономического законодательства, наделяющего граждан новыми правами (например, на получение заработной платы не ниже установленного государством минимума). Государство переходит к упорядочиванию (ограничению ) права собственности в общих интересах. Ф. Рузвельт в предвыборной речи в 1932 г. указал, что это не приведет к разрушению капитализма - «всеохватывающая система страхования... возродит «демократический индивидуализм»». Английский автор Д. Кинг продолжает в этой связи: «Рузвельт предложил расширительное понимание конституционных прав, ...его заслуга состояла в том, что политические принципы про-грессизма он, опираясь на идеи своих помощников, перевел на язык конституционного права. При этом речь шла не об отходе от естественно-правовой традиции, а об ее «экспансии». «Ньюдилеры (создатели политики «нового курса») узаконили социальную политику, истолковав конституционные положения таким образом, что она соответствовала развитию в либеральном направлении».
В связи с законами «нового курса» появилась проблема определения конституционного статуса социально-экономических прав. В январе 1941 г. в Послании Конгрессу Президент впервые предложил рассмотреть вопрос о социально-экономических правах граждан. Ф. Рузвельт предлагал принять Второй Билль о правах, выступив с предложениями в 1944 г. «...Наша республика достигла мощи под защитой... неотчуждаемых прав - на свободу слова, свободу вероисповедания, на суд с жюри присяжных, свободу от произвольных обысков и арестов... Этих прав оказалось недостаточно, чтобы гарантировать нам равенство возможностей для достижения счастья...
Значение школы «социологической юриспруденции» для обоснования социально-экономических прав в XX столетии
В начале XX века в США формировались новые направления в юридической науке. Они отражали идейное содержание т. н. «прогрессивной эры», в рамках которой был проведен ряд реформ в таких областях, как антитрестовское законодательство, регулирование транспортных тарифов, прогрессивное налогообложение, охрана окружающей среды и т.д.75 Главной особенностью движения прогрессистов была направленность на реформы, в том числе в области права, а также стремление осуществить их собственными, «американскими» методами.
Причины новаторских поисков в юриспруденции не сводились к недовольству позицией судебной власти, противодействовавшей проведению назревших социально-экономических реформ. Господство юридического формализма в науке и в действующем праве становилось главным препятствием развития американского конституционализма. Преобладало мнение, что в силу своей независимости американское право самодостаточно и не допускает политического вмешательства.
По мнению представителей юридического формализма, только политики (но не юристы) могут искать обоснование судебных решений в моральных и социально-политических идеалах. Судьи же для выполнения своей миссии должны использовать аргументированные юридические доказательства, опираясь на юридическую логику. Юридическая логика, в свою очередь, связана с несколькими ключевыми понятиями: «свобода», «собственность», «свобода контракта». Представители формализма считали, что сущность этих понятий должна раскрываться в рамках доктрины частного права77. Например, доктрина свободы контракта - это доктрина частного, а не публичного права. Поскольку сущность американского конституционализма - защита пространства свободы индивида и ограничение государства, то защита «свободы контракта» не противоречит Конституции США, запрещающей изъятие собственности в публичных интересах.
Такие взгляды получили самое широкое распространение в конце XIX в. Однако они в определенной мере противоречили принципам американского конституционализма. Эти принципы основываются не только на свободе индивида и гарантиях собственности, но и на свободе как республиканском идеале (обязанности следовать гражданской добродетели, служить общественному долгу). В рамках такой дихотомии между частным интересом и общим благом (и компромисса между ними) и создавалась американская Конституция. С конца XVIII в. право в Америке рассматривалось и как закрепление свободы индивида, и как свобода, регулируемая государством в общих интересах (право как ограничение свободы)78.
Кроме того, концепция индивидуальной свободы (помимо того, что она не полностью соответствовала сущности американского конституционализма) вошла на рубеже XIX-XX столетий в противоречие с реалиями индустриального периода с его противостоянием социальных классов и необходимостью защиты прав рабочих. Иначе говоря, классический легализм (в англосаксонском варианте) соответствовал основным потребностям общественного развития только в течение непродолжительного исторического периода второй половины XIX в. - периода экономического роста и преобладания концепции государства «ночного сторожа».
С начала XX в. период формирования зрелого индустриального общества и укрепления экономического монополизма позиции юридического формализма пошатнулись. В условиях обострения социальной напряженности на рубеже XIX-XX вв. прогрессисты (в том числе и представители юридической науки) подвергли критике защищаемую формалистами неприкосновенность границы между публичным и частным правом, неприкосновенность частной собственности и свободы договора.
В рамках прогрессизма появилось направление, получившее название «социологическая юриспруденция». Это направление развивалось и в Европе, но специфической чертой американского подхода было стремление направить действия судебной власти на защиту прав новых социальных слоев. Американские представители этого течения отказывались следовать по европейскому пути, особенностью которого было использование авторитета и силы государ-ства для формирования новой правовой действительности . Они рассматривали право как институт общества, созданный и развиваемый не на основе «вечных законов», или произвольной воли суверена, а самими людьми.
Регулирование коллективно-договорных отношений как средство защиты прав работников в период «нового курса» Ф. Рузвельта
Проблемы правового регулирования трудовых отношений тесно связаны с сущностью и ролью права на труд в его широком смысле. Право на труд включает в себя все другие, производные от него права (на равную оплату за равный труд, равенство и отсутствие дискриминации при найме, защиту от незаконных увольнений, создание рабочего объединения, использование разнообразных средств защиты труда, в том числе забастовок и др.). Подобно другим социально-экономическим правам, оно должно рассматриваться как неотъемлемое право индивида, как право человека на защиту против любой формы дискриминации. Право на труд в США защищается на основе федеральных и штатных законов, административных актов, локальных источников права, среди которых особое место занимают коллективные договоры.
Правомерность, легитимность этих источников подтверждена Верховным судом не только на основе надконституционных принципов. В изучаемый период под такими принципами, или под так называемым высшим правом, понимались догмы общего права, в особенности запрет ограничения права собственности. Догмы, или судебные стандарты, представляют собой формулировки судебных решений, получивших силу прецедента, к примеру, «непреодолимый общественный интерес», «свобода контракта», «незаконный сговор». Хотя конституционное право в США имеет публично-правовой характер, большое число его положений и доктрин основывается на судебных прецедентах, принятых в соответствии с принципами общего права в процессе толкования Конституции. Российский автор В.И. Лафитский подчеркивает, что «в ведении общего права оказались конституционно-правовые отношения: на первый план выступала уже не буква конституции, а ее принципы, истолкованные в духе общего права».
Говоря о тексте Конституции с поправками, как наиболее важном основании решений Верховного суда США, следует отметить, что Суд чаще всего увязывает государственное регулирование трудовых отношений с положением о межштатной торговле разд. VIII ст. I. Вмешательство государства интерпретируется таким образом, что регулирование торговли включает в себя и федеральное регулирование трудовых отношений, как непосредственно связанных с производством и торговлей.
Регулирование трудовых отношений в США осуществляется путем применения норм не только трудового, но и конституционного, административного, процессуального права и иных отраслей (как и в других странах и системах права). Однако основой регулирования трудовых отношений является американское конституционное право. В США особое внимание уделяется разрешению трудовых споров, взаимодействию предпринимателей, профсоюзов и государства с целью конституционного и законодательного закрепления трудовых прав. Поэтому важно обратить особое внимание на такие направления трудового законодательства, которые означали законодательное развитие и конституционное признание основных прав работников. Прежде всего, это право на организацию и коллективный договор, защиту от увольнений, использование различных форм протеста и другие права, имеющие коллективный ха-рактер .
В отличие от многих стран Западной Европы в США до периода «нового курса» Ф. Рузвельта фактически не существовало рабочего законодательства, преобладало отрицательное отношение к закреплению правового статуса работников и рабочих организаций. Нежелание закреплять трудовые права в американском законодательстве в течение длительного времени стало возможным не только по политическим причинам. Это было результатом особенностей правовой системы США, сочетающей общее (прецедентное) и статутное право. Общее право обладало неоспоримым приоритетом до второй половины 30-х гг. XX в., до так называемой конституционной революции, характеризовавшейся изменением позиции Верховного суда по вопросу о государственном невмешательстве в социально-экономические отношения. Противники социальных законов аргументировали свои позиции традиционной ссылкой на Конституцию США, которая не наделяет широкими полномочиями федеральное Правитель-ство (Конгресс и Президента) по регулированию социально-экономических проблем, оставляя их свободному рынку. Это же, полагали они, относится и к регулированию трудовых отношений, где условие свободного найма соответствует свободному рынку.
До 1890 г. американские суды использовали (впервые - в 1806 г. по аналогии с прецедентами английского общего права) правовой стандарт так называемого незаконного, или преступного сговора (criminal conspiracy)184 по отношению к забастовкам и иным формам борьбы наемных работников. Согласно доктрине незаконного сговора рабочий, как отдельный работник, обладал индивидуальным, личным (американским, по определению американских судов того времени) правом вступать в договорные отношения по продаже рабочей силы, в то время как рабочие организации права на это не имели - по общему праву признаются личные, а не коллективные права. Отсюда специфика трудовых договоров XIX в. (получивших унизительное определение «договора желтой собаки»), в соответствии с которым работник принимался на работу с ус-ловием отказа вступать в профсоюз .
Основные направления реформирования законодательства о социаль ном обеспечении
К началу второй половины XX в. заложенные Ф. Рузвельтом основы социальной политики привели к изменениям функции государства и улучшению условий защиты прав граждан в сфере социального обеспечения.
Федеральное правительство взяло на себя ответственность за реализацию полномочий, ранее принадлежавших штатам. Требования граждан, представителей различных слоев населения - рабочих, женщин, бедняков и др. - получили «законодательное закрепление и конституционное обоснование»328, что означало углубление процесса легитимации социально-экономических прав. По мнению Дж. Саттона, «... вместе с законами социального благосостояния создается и право человека и новые формы правовых процедур, которые применяются к той или иной социальной группе - детям, инвалидам, безработным и т.д.»329. Законодательное закрепление прав граждан привело к обсуждению вопроса о конституционной сущности социально-экономических прав.
Насущная потребность уточнения конституционного значения социально-экономических прав определялась и рядом других причин, например международно-правовым признанием этих прав, осуществленным в Уставе ООН 1945 г. и во Всеобщей декларации прав человека 1948 г.. (документах, подготовленных с участием американской делегации), обострившейся политической борьбой вокруг роли государства в регулировании социально-экономических отношений. Важной причиной дальнейшего реформирования социального законодательства была необходимость конституционного обоснования новых направлений социальной политики. Если в 1930-х гг. акцент делался на предоставлении денежной помощи получателям - престарелым, беднякам, инвалидам, то на новом этапе, в особенности в 1960-х гг., правительство реформирует систему вспомоществования как не отвечающую задаче защиты основных прав человека, решает проблемы с обеспечением права на образование и доступности услуг здравоохранения. Все это ставит перед Верховным судом США ряд вопросов, прежде всего обеспечения правом на судебную защиту для широкого круга получателей пособий. Обязано ли Правительство в соответствии с Конституцией заботиться о благосостоянии большинства граждан, и имеют ли право граждане, в том числе средние слои, на содействие и гарантии, например пенсионные, гарантии в сфере образования и здравоохранения? Применяя какие судебные стандарты и процедуры, следует защищать принцип юридического равенства и какими способами ослабить дискриминацию? Не противоречат ли формально-юридическому равенству сокращение бедности путем осуществления аффирмативных мер, например, содействуя первоочередному трудоустройству темнокожих граждан?
В отличие от периода «нового курса» Верховный суд не только реагировал на действия правительства, но и сам проявлял инициативу по расширению конституционных прав и созданию механизма их защиты. В широко известном решении по делу «Брауна против Совета образования»330 Суд отказался от судебного стандарта «раздельного, но равного» («separate, but equal»), применявшегося с 1896 г. в делах о расовой сегрегации (раздельном пребывании в общественных учреждениях, что особенно болезненно сказывалось на равноправии в сферах образования и труда). Под прикрытием «нейтрализма» «нерушимости формального равенства» государство отказывалось от решения проблемы дискриминации, требующей активных позитивных шагов правительства по ее искоренению. Само понятие гражданских прав предполагало расширение этих прав на низшие слои общества (преимущественно темнокожее население), основных получателей пособий по вспомоществованию. Вопрос о социально-экономическом неравноправии (образование, трудоустройство, условия получения пособий) стал увязываться с вопросом о гражданском (конституционном) равноправии, вследствие долгих лет дискриминации и нарушений прав этих групп населения государственными органами и частными лицами.
Критика Закона о социальном обеспечении (недовольство приверженцев классического либерализма331 регулярным и принудительным характером пенсионного страхования и неэффективностью программ вспомоществования) повлияла на дальнейшее развитие социально-экономических прав во второй половине XX столетия. Усилилась борьба вокруг судьбы системы социального обеспечения - развития, реформирования либо ликвидации страхования и вспомоществования. Эта борьба затрагивала все ветви власти, обе партии, экономическую элиту, общественные организации и граждан США. С 1934 г. и до конца XX в., а в несколько измененной форме и в начале XXI в. постоянно обсуждался вопрос о выборе между двумя методами социального обеспечения: социальным страхованием и социальным вспомоществованием. По словам Скокпол, «именно американцы, больше чем граждане других стран, совершенно по-разному оценивали программы социального страхования и вспомоществования». Более того, в наследии «нового курса», отмечает она, главное - «сущностное и концептуальное различие между ними»: социальное страхование рассматривается как система, где право каждого приобретено, заработано, и правительство не вправе его отнять; социальное вспомоществование рас-- сматривается не как право, а как правительственное подаяние (handout), не являющееся правом
