Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Правовая природа и назначение ведомственного нормотворчества 26
1. Концепция механизма правового регулирования и ведомственное нормотворчество 26
2. Понятие ведомственного нормотворчества 57
3. Нормотворческая компетенция федеральных органов исполнительной власти 73
4. Принципы ведомственного нормотворчества 101
ГЛАВА II. Механизм ведомственного нормотворческого процесса 117
1. Ведомственный нормотворческии процесс как вид юридической деятельности 117
2. Нормотворческии процесс как вид юридического процесса 139
3. Структура и содержание ведомственного нормотворческого процесса 165
4. Нормотворческие отношения в механизме ведомственного нормотворчества 180
ГЛАВА III. Правовая природа ведомственных нормативных актов . 192
1. Понятие ведомственных нормативных актов 192
2. Классификация ведомственных нормативных актов 207
3. Иерархия ведомственных нормативных актов 225
ГЛАВА IV. Гарантии законности в нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти 238
1. Закон и проблемы легитимности ведомственных нормативных актов 238
2. Требования законности, предъявляемые к ведомственным нормативным актам. 251
3. Контроль за ведомственным нормотворчеством и ведомственными нормативными актами 264
Заключение 301
Список использованной литературы 311
Приложения 334
- Концепция механизма правового регулирования и ведомственное нормотворчество
- Ведомственный нормотворческии процесс как вид юридической деятельности
- Классификация ведомственных нормативных актов
- Закон и проблемы легитимности ведомственных нормативных актов
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что в современных условиях нормотворчество в Российской Федерации осуществляется не только законодательными органами, но и многочисленными субъектами исполнительной ветви власти. Нормотворческие функции в соответствии со своей компетенцией реализуют федеральные органы исполнительной власти - федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. При этом они не только участвуют в законодательном процессе при подготовке и прохождении процедуры согласования проектов законов, нормативных актов Президента и формируемого им Правительства Российской Федерации, но и принимают различные по юридической силе и сфере действия нормы права.
Ведомственное нормотворчество, в силу своей специфики, часто подвергалось справедливой критике. В связи с этим еще в 80-е годы XX в. были предприняты попытки упорядочения ведомственного нормотворчества и совершенствования системы ведомственных нормативных актов. Как отмечалось в материалах резолюции XIX Всероссийской конференции КПСС о правовой реформе, необходимо было уменьшить "общее количество нормативных актов министерств, государственных комитетов и ведомств СССР, так как в них имеются противоречия, допускаются отклонения от требований закона"1.
Однако данная реформа, как и многие другие, в советское время не увенчалась успехом. Крах данных перестроек был предначертан характером неизменных производственных отношений. В связи с этим сама суть ведомственного нормотворчества и цели правового регулирования оставались прежними, поскольку основывались на идеях тоталитарного государства.
Сегодня в юридической литературе проблема ведомственного нормотворчества не имеет монистического решения, поскольку некоторые ученые, активно пропагандируя вполне состоятельную идею "верховенства закона", предлагают полную ликвидацию всей подсистемы ведомственных нормативных документов. Тем не менее большинство теоретиков понимают, какое значение имеют ведомственные нормативные акты в правовом регулировании различных сфер в социуме. Так, например, в одном из последних трудов, посвященных проблемам российского законодательства, справедливо отмечалось, что идея полной ликвидации ведомственных нормативных актов "утопична, и издание ведомственных нормативных актов в разумных пределах вполне оправданно"1. Свое мнение относительно ведомственного нормотворчества выразил в форме Концепции развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России коллектив сотрудников Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. В частности, там говорилось: "Главное, чтобы ведомственные акты принимались на основании и во исполнение закона, служили средством его развития и конкретизации, распространяли свое действие преимущественно на работников соответствующих ведомств" .
По нашему мнению, которое основывается на концептуальных теоретических положениях, становление новой общеправовой российской парадигмы и строящейся на ее основе правовой системы без ведомственного нормотворческого процесса невозможно, поскольку из законов, которые должны регулировать наиболее важные общественные отношения, нельзя делать подробные инструкции, регламентирующие отдельные детали поведения субъектов. В связи с этим актуальной проблемой теоретического и практического плана является разработка современной модели концепции ведомственного нормотворческого процесса, которая бы не имела ничего общего с тоталитарным типом ведомственного нормотворчества, направленного на проведение карательной репрессивной политики. Данная модель должна соответствовать идеям построения правового государства и гражданского общества, быть прозрачной в телеологическом плане, демократичной и эффективной.
Концепция ведомственного нормотворческого процесса должна не только раскрывать понятие, принципы, стадии ведомственного нормотворчества, но и отвечать на такие вопросы, как: какую роль выполняет ведомственное нормотворчество в механизме правового регулирования, в юридическом процессе, а также какое место занимает ведомственный нормотворческий процесс в типологии юридической деятельности; в чем проявляются особенности ведомственных нормотворческих отношений; как соотносятся законы и ведомственные нормативные акты; какие функции осуществляют ведомственные нормативные акты, являются ли они источниками права и правообразования, как их можно классифицировать, по каким критериям; что представляет из себя иерархия ведомственных нормативных актов; чем обусловлена и какова структура системы гарантий законности ведомственных нормативных актов; какие факторы способствуют повышению эффективности ведомственного нормотворческого процесса.
Разработка и нормативное закрепление модели концепции ведомственного нормотворческого процесса необходимы и для решения эмпирических проблем, поскольку, как показывает практика, министерства и ведомства зачастую запаздывают с реализацией положений норм законов в связи с тем, что подготовка ведомственных нормативных актов, как правило, начинается после их опубликования и вступления в юридическую силу. Поэтому актуальным вопросом является необходимость разработки единых требований, предъявляемых к подготовке ведомственных нормативных актов.
Помимо этого, ведомственные нормативные акты не всегда являются образцом законности, нередко они возлагают обязанности как на органы государственной власти, государственных служащих, так и на граждан, что и создает определенные проблемы в сфере охраны и обеспечения прав и свобод человека и гражданина. В практическом плане на сегодняшний день много вопросов связано с проблемой выбора форм ведомственных нормативных актов, так как они не закреплены федеральным законом и в различных федеральных органах исполнительной власти действуют свои правила подготовки ведомственных нормативных актов1.
Важной проблемой системы законодательства является правовая нестабильность, поскольку в отдельные ведомственные нормативные акты внесено большое количество различных изменений и дополнений. Естественно, что разобраться в них не под силу даже опытным юристам. В связи с этим Министерством юстиции Российской Федерации и другими федеральными министерствами проводится значительная работа по систематизации (консолидации, кодификации) ведомственных нормативных актов. Определенным результатом данной работы явилась отмена в 2003 году федеральными органами исполнительной власти более 300 актов. Тем не менее на сегодняшний день продолжают действовать ведомственные нормативные акты, не соответствующие нормам морали, современным общественным отношениям. Остается значительным объем ведомственных актов, противоречащих правилам, приемам и средствам юридической Г) техники, что приводит к серьезным правотворческим ошибкам, в результате чего нарушается весь процесс правообразования. Не во всех министерствах осуществлена работа по приведению ведомственных нормативных актов в соответствие с международными стандартами в области прав и свобод человека и гражданина. Встречаются действующие ведомственные акты, явно противоречащие нормам российского законодательства. Довольно часто в ведомственных нормативных актах отсутствует механизм выполнения того или иного нормативного документа. Указанные факты говорят об отсутствии должного контроля за ведомственным нормотворческим процессом и его результатами, а также о необходимости определения путей и форм его совершенствования. « .» Из сказанного следует, что сегодня объективно назрела необходимость законодательного закрепления как порядка подготовки и принятия ведомственных нормативных актов, так и различных их форм.
Таким образом, разработка концепции ведомственного нормотворчества, несомненно, расширит предмет общей теории права и государства и наполнит его новым содержанием, а реализация ее модели на практике будет способствовать установлению благоприятного правового режима в сфере ведомственных нормотворческих отношений.
Отсутствие комплексной работы, посвященной перечисленным проблемам, определило необходимость проведения данного диссертационного исследования.
Степень разработанности темы исследования. Различные аспекты нормотворчества довольно часто освещались в юридической литературе. В советский период правотворчеству как виду юридической деятельности, как форме осуществления функций государства посвящалось немало научных работ по общей теории государства и права (труды С.С. Алексеева, Л.И. Антоновой, В.К. Бабаева, С.Н. Братуся, В.Н. Власова, В.М. Горшенева, В.Н. Карташова, Т.В. Кашаниной, Д. А. Керимова, Д. А. Ковачева, С.А.Комарова, В.В. Лазарева, А.В. Мицкевича, А.Я. Малыгина, А.Ф. Ноздрачева, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, Т.Н. Радько, И.С. Самощенко, И.М. Степанова, Л.С. Явича и других).
Различные виды нормотворческой деятельности в последнее десятилетие явились предметом проведения диссертационных исследований В.В. Антонова, А.А. Белкина, К.Н. Дмитриевцева, С.Н. Дубика, Ю.П. Лившица, Т.С. Масловской, А.Б. Пастушенко, В.А. Троцковской и других.
Такой вопрос нормотворчества, как юридическая техника, в разное время исследовался зарубежных авторами, такими как Р. Давид, Р. Иеринг, Г. Кельзен, А. Нашиц и другими. В 90-е годы XX века правовые реформы в России вызвали новую волну интереса к юридической технике, к ее правилам, способам, к требованиям, предъявляемым к ней, к языку нормативных актов (труды С.С. Алексеева, Л.М. Бойко, Н.А. Власенко, Т.В. Губаевой, А.С. Пиголкина, Д.А. Керимова, СВ. Полениной, Ю.А. Тихомирова, Н.И. Хабибулиной, СП. Хижняка, А.Ф. Черданцева и других). Различным аспектам юридической техники были посвящены пособия В.М. Баранова, Т.В. Губаевой, А.Э. Жалинского, Ю.А. Тихомирова, Е.С Шугриной и других. Однако, если проблемы применения юридической техники при подготовке законопроектов, а также ее применение на региональном уровне неоднократно рассматривались учеными-правоведами, то исследования использования юридической техники при подготовке ведомственных нормативных актов современными учеными не проводились.
Что же касается научных работ, непосредственно посвященных исследованию ведомственного нормотворчества и его результатов -ведомственных нормативных актов, то необходимо констатировать, что первой статьей, посвященной исследованию нормотворческой деятельности предшественников министерств - народных комиссариатов СССР, стала работа В.Н. Власова "Ведомственные обязательственные постановления". Затем, в 30-е годы, в журнале "Советское государство" было опубликовано несколько статей, посвященных правовым актам народных комиссариатов. Однако до конца 60-х годов не было проведено ни одного диссертационного исследования, посвященного нормативным актам министерств и ведомств СССР. Данный пробел был восполнен в 1968 году А.Ф. Ноздрачевым, когда им была защищена диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук "Нормативные акты министерств и ведомств СССР". Значимость ее состоит в том, что автор впервые с позиции общей теории права изучил природу ведомственных нормативных актов, осуществил классификацию данных актов, выделил их признаки, что, несомненно, способствовало развитию науки (обогатилась теория правовых актов) и совершенствованию практической деятельности министерств
(систематизации ведомственных актов, укреплению законности в нормотворческой деятельности министерств и ведомств).
Дальнейшее развитие теория ведомственных нормативных актов нашла в монографии М.Н. Николаевой "Нормативные акты министерств и ведомств СССР", опубликованной в 1975 году.
К сожалению, начиная с середины 70-х годов проблемы ведомственного нормотворчества выпадают из поля зрения ученых-правоведов. Исключением являются диссертационные исследования, которые раскрывают структуру и содержание нормотворческого процесса в каком-либо министерстве.
В журнале "Государство и право" были опубликованы две статьи социолога С.Н. Жевакина, посвященные ведомственным нормативным актам. Однако с позиций общей теории права ведомственное нормотворчество не являлось предметом комплексного исследования. В учебниках, методических и учебных пособиях, монографиях речь шла преимущественно о законодательной базе, а о ведомственном нормативном регулировании имеется довольно краткая информация.
В связи с этим актуальной теоретической проблемой является определение места и роли ведомственного нормотворчества в механизме правового регулирования, определение правовой природы ведомственного нормотворчества, его принципов, места ведомственного нормотворчества в юридическом процессе и типологии юридической деятельности. Кроме этого, существуют такие проблемы, которые имеют не только теоретическое, но и практическое значение. К ним относятся проблемы разработки многоступенчатой классификации ведомственных документов. Здесь следует отметить, что изменения, которые произошли в законодательстве, не могли не отразиться на динамике нормотворческих отношений, связанных с процедурой разработки, принятия и вступления в силу ведомственных нормативных актов. На сегодняшний день мало изучены такие стадии ведомственного нормотворческого процесса, как согласование проектов нормативных актов, проведение различных видов их экспертиз, государственная регистрация, опубликование и вступление в силу ведомственных нормативных документов. Актуальной проблемой является регламентация ведомственного нормотворческого процесса, его упорядочение на уровне акта, обладающего высшей юридической силой.
Потребность комплексного анализа вышеизложенных теоретических проблем и ряда эмпирических вопросов явилась побудительным мотивом для проведения данного диссертационного исследования.
Объектом исследования является нормотворческая деятельность.
Предмет исследования составляют теоретические и практические проблемы ведомственного нормотворческого процесса.
Цель и задачи исследования во многом предопределены недостаточной степенью научной разработанности проблемы.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе анализа научной литературы, законодательства, ведомственных нормативных актов, ведомственного нормотворчества разработать современную модель концепции ведомственного нормотворческого процесса, соответствующую идеям построения правового государства и гражданского общества, и способствовать закреплению основных ее положений на законодательном уровне.
Для достижения этой цели были поставлены и решены следующие задачи:
- исследование сущности понятий "правовое регулирование" и "правовое воздействие";
- исследование взаимосвязи механизма правового регулирования и ведомственного нормотворческого процесса;
- разработка новой структуры механизма правового регулирования;
- выявление места и роли ведомственных актов в механизме правового регулирования;
- определение типов юридической деятельности и установление системно-структурных связей между ними;
- определение функций ведомственного нормотворческого процесса и места ведомственного нормотворческого процесса среди форм осуществления функций государства;
- исследование понятия "правотворчество" и определение правовой природы ведомственного нормотворчества;
- определение места ведомственного нормотворческого процесса в системе юридической деятельности;
исследование вариантов регламентации нормотворческой компетенции федеральных органов исполнительной власти;
- определение правовой природы и структуры ведомственных нормотворческих отношений;
- исследование ведомственного нормотворческого процесса и определение его роли и места в юридическом процессе;
- исследование соотношения общего и особенного в структуре и содержании ведомственного нормотворческого процесса, способствующее
созданию на этой основе современной модели ведомственного нормотворческого процесса в Российской Федерации;
- выявление роли и места ведомственных нормативных актов в механизме правового регулирования;
- разработка общей многоступенчатой классификации ведомственных нормативных актов и осуществление их научной характеристики;
- определение факторов, влияющих на создание иерархической структуры ведомственных нормативных актов;
- разработка модели иерархии ведомственных нормативных актов;
- разработка авторской модели соотношения предмета регулирования законов и ведомственных нормативных актов;
- исследование проблем легитимности ведомственных нормативных актов;
научный анализ основных проблем совершенствования нормотворческой деятельности министерств и ведомств;
- разработка научно обоснованных рекомендации, направленных на совершенствование ведомственного нормотворческого процесса;
- разработка модели современной системы контроля за ведомственным нормотворчеством и его результатами; разработка авторского проекта федерального закона "О нормотворческой деятельности и нормативных актах федеральных органов исполнительной власти".
Методология н методы исследования. Диссертационное исследование осуществлялось с использованием целого комплекса научных методов. Применялись как общенаучные и специальные, так и частные, специфические методы сбора, анализа и обобщения теоретического и эмпирического материала. Среди общих следует назвать такие парные X категории, как анализ и синтез, индукция и дедукция. Широко употреблялся при исследовании понятия нормотворчества и его принципов метод диалектического материализма. Данный метод позволил выявить новые грани и свойства не только теоретической модели ведомственного нормотворческого процесса, основанной на системно-структурных связях, но и изучить его в динамике. Для определения правовой природы ведомственного нормотворчества применялся также эвристический метод исследования, выдвигались всевозможные гипотезы, делались выводы и обобщения, устанавливались закономерности и логические связи. При анализе оценки качества ведомственных нормативных актов использовались различные приемы формальной логики и формально-юридический метод исследования норм права. Исходя из содержания и специфики диссертации, были применены следующие виды системно-структурного метода исследования: аксиологический, функциональный, типологический. Широко применялся метод правового моделирования. При определении функций ведомственного нормотворческого процесса использовался также деятельностный метод, который способствовал практическому направлению исследования.
Для определения правовой природы ведомственного нормотворческого процесса, видов и структуры ведомственных нормативных актов применялись такие частные методы исследования, как: проблемно- теоретический, правовой компаративистики, функциональный, инструментальный, формально-юридический, факторного анализа. Использовался анализ правовых форм выражения иерархии нормативных актов, метод построения логических норм из норм предписаний, различные приемы толкования норм права (историко-политический, логический, телеологический, функциональный, систематический, филологический и др.), осуществлялась разработка определений, рекомендаций и требований.
Арсенал специальных методов составили такие приемы исследования, широко используемые в рамках конкретно-социологического метода, как анкетирование, интервьюирование, наблюдение. В ходе проведения исследования автор обращался также к статистическим методам исследования проблем ведомственного нормотворчества.
Методологическую основу исследования составили концептуальные положения общей теории права и государства, научные труды по философии, логике, истории, истории политических и правовых учений, римскому праву, а также по таким отраслевым юридическим наукам, как: гражданское, трудовое, конституционное, административное, уголовно-процессуальное право. Исходный материал автор находил в международно-правовых актах, российском законодательстве, в ведомственных нормативных актах, обзорах судебной практики, материалах Министерства юстиции Российской Федерации и других федеральных органов исполнительной власти.
При подготовке проекта федерального закона "О нормотворческой деятельности и нормативных актах федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации" широко применялись методы анализа существующего правового регулирования, социально-правового моделирования и социального прогнозирования.
Эмпирическую базу исследования составили положения и принципы российского и зарубежного законодательства, ведомственные нормативные акты, а также статистические данные Верховного Суда Российской Федерации, Главного контрольного управления Администрации Президента Российской Федерации, Центра информации и общественных связей Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Департамента регистрации и контроля за ведомственными нормативными актами Министерства юстиции Российской Федерации, Главного правового управления МВД России.
Научная новизна исследования обусловливается тем, что в представленной работе практически впервые на общетеоретическом уровне осуществлен комплексный анализ ведомственного нормотворчества и его результатов, что позволило диссертанту разработать современную модель концепции ведомственного нормотворческого процесса, соответствующую идеям построения демократического правового государства. Автор с учетом современных теоретических разработок, проведенного анализа ведомственных нормативных актов и соглашений, сложившейся практики и тех изменений в законодательстве, которые произошли в последнее время, по-новому подходит к раскрытию правовой природы и назначения ведомственного нормотворчества и его результатов - ведомственных нормативных актов.
В ходе исследования определено соотношение понятий "правовое воздействие" и "правовое регулирование". Определено место ведомственного нормотворческого процесса в механизме правового регулирования. Это способствовало разработке новой двухуровневой структуры механизма правового регулирования. Исследованы различные типы юридической деятельности и выявлены системно-структурные связи между ними, что позволило определить место и роль ведомственного нормотворческого процесса в типологии юридической деятельности.
В работе была установлена нормотворческая компетенция федеральных министерств и ведомств, что позволило наметить конкретные пути совершенствования ведомственного правового регулирования. Впервые с общетеоретических позиций ведомственный нормотворческий процесс исследовался как особый вид юридического процесса, это способствовало определению его места и роли в механизме правового регулирования и в юридическом процессе. В результате чего была разработана новая трактовка понятия юридического процесса.
Обосновано авторское суждение о наличии особого рода правовых отношений - нормотворческих правоотношений и определена их роль в механизме ведомственного правового регулирования. Выявлены структурные особенности ведомственных нормотворческих отношений.
На основе использования положительной ведомственной нормотворческои практики МВД России и Минюста России осуществлена алгоритмизация как отдельных этапов, так и всего ведомственного нормотворческого процесса, что способствовало созданию современной модели подготовки ведомственных нормативных актов и разработке общей концепции ведомственного нормотворческого процесса в Российской Федерации. . Определены место, роль и функции ведомственных нормативных актов в иерархической структуре источников российского права. Создана модель соотношения ведомственных актов с другими нормативными актами. На основе анализа ведомственных документов, с учетом сложившегося исторического опыта и юридической практики сформулированы понятия различных видов ведомственных нормативных актов и разработаны критерии их определения. В целях упорядочения и дальнейшего изучения ведомственных нормативных актов автором разработана их многоступенчатая классификация, в основу которой легли такие критерии, как форма, функции, сфера действия. Помимо этого, определены факторы, влияющие на иерархическую зависимость ведомственных нормативных актов, на основе которых была создана современная модель иерархии ведомственных нормативных актов. Как следствие, обосновано предложение о нормативном закреплении данной модели в форме сводного, кодифицированного нормативного акта, обладающего высшей юридической силой, регулирующего нормотворческую деятельность всех федеральных органов исполнительной власти. Сделан вывод, что таким актом должен быть федеральный закон "О нормотворческой деятельности и нормативных актах федеральных органов исполнительной власти".
Выдвинуто и обосновано предложение о необходимости создания органов контрольной ветви власти в государстве, что отвечает целям и задачам цивилизованного, демократического государства. Сформулированы научно обоснованные предложения по совершенствованию системы контроля за ведомственным нормотворчеством и ведомственными нормативными актами в Российской Федерации, важное место среди которых занимает разработанная автором модель системы гарантий законности в нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти.
Выдвинута и аргументирована идея о необходимости создания в рамках отдельной науки системы научно обоснованных знаний о проблемах нормотворческой деятельности, ее видах, способах, принципах, а также правилах, приемах и средствах юридической техники, которые составят предмет самостоятельной науки - нормографии.
Научные результаты исследования позволили сформулировать следующие положения, выносимые на защиту:
1. Исходной категорией авторской концепции ведомственного нормотворческого процесса, с которой начинается формирование ее содержания, является понятие ведомственного нормотворчества как объективно обусловленной процессом формирования права формы реализации функций государства органами исполнительной власти, выступающей в качестве организационно установленного типа юридической деятельности компетентных лиц министерств и ведомств, осуществляемой на законодательно регламентированной либо делегированной основе, содержанием которой является разработка норм права, в целях принятия, а также изменения и отмены министрами и другими руководителями нормативных документов, направленных на организационное обеспечение действия нормативных актов высших органов государственной власти.
2. Теоретической матрицей отечественной правовой парадигмы является понятие механизма правового регулирования, структура которого состоит из двух взаимообусловленных уровней. Это - инструментальные правовые средства и средства-действия. Первые подразделяются на основные правовые средства (нормы права, нормативные акты, правоотношения, юридические факты, акты применения права, фактическое поведение субъектов правоотношений) и дополнительные (преамбулы, приложения к нормативным актам в виде графиков, схем и т.п.). В свою очередь все основные правовые средства имеют свою структуру, то есть глубинные правовые средства. Средства-действия (правотворчество, правоприменение и
др.) с помощью инструментальных правовых средств запускают механизм правового регулирования в действие, выводят его из статического состояния.
3. Существующий уровень правительственного регулирования порядка подготовки и принятия ведомственных нормативных актов в Российской Федерации является недостаточным. Необходимым условием повышения эффективности данного вида юридической деятельности и восполнения пробела в праве является принятие разработанного авторского проекта кодифицированного акта, регулирующего нормотворческий процесс всех федеральных органов исполнительной власти в форме федерального закона "О нормотворческой деятельности и нормативных актах федеральных органов исполнительной власти".
4. Аксиология развивающего нормотворчества в силу его юридической природы, реализации конкретизирующих и детализирующих функций, обусловлена объективной необходимостью наличия связующего элемента между нормами законов, моделирующих различные отношения в социуме, и правоприменением, что способствует определению места ведомственного нормотворческого процесса в многоуровневой системе юридической деятельности, придает ей качества логической завершенности и целостности.
5. Иерархия ведомственных нормативных актов - это обусловленная функциями и задачами федеральных министерств и ведомств вертикальная подсистема соподчиненных нормативных актов развивающего нормотворчества, находящихся на разных уровнях, выраженных в законодательно установленных формах.
6. Теоретическая модель соотношения ведомственных актов с другими нормативными актами выражается в том, что:
- конституционный закон должен содержать основные, естественные права человека и гражданина, закрепленные в общепризнанных международно-правовых актах;
- федеральные законы, как нормативные акты, обладающие высшей юридической силой, должны, прежде всего, конкретизировать положения, закрепленные в Конституции и федеральных конституционных законах;
- нормы подзаконных актов, в свою очередь, должны только детализировать, конкретизировать законы, помогая тем самым созданию условий для реализации их предписаний, организационно обеспечивать реализацию положений норм законов;
- в ведомственных нормативных актах должны содержаться основные условия и технологии (юридические, организационные, информационные и др.) реализации норм высших органов государственной власти.
7. В целях установления четкой вертикали власти в государстве необходимо дополнить положения о федеральных министерствах нормами, регламентирующими соподчинение региональных ведомственных нормативных актов нормативным актам федеральных министерств.
8. Главным требованием, предъявляемым к ведомственным нормативным актам, направленным на повышение их эффективности, является обязательная государственная регистрация всех ведомственных нормативных актов, поскольку изъятие из процедуры государственной регистрации каких-либо ведомственных нормативных актов неотвратимо приведет к нарушению прав человека и гражданина.
9. Система гарантий законности ведомственного нормотворческого процесса должна включать в себя следующие элементы:
- нормы закона, регламентирующие нормотворческий процесс федеральных министерств и ведомств;
- требования законности, предъявляемые к содержанию и форме ведомственных нормативных актов, которые должны быть закреплены на уровне федерального закона;
- систему контроля и надзора за ведомственными нормативными актами;
юридическую ответственность руководителей органов исполнительной власти за умышленное принятие ничтожных (незаконных) ведомственных нормативных актов.
10. Наряду с законодательными, исполнительными и судебными органами власти необходимо создание органов контрольной ветви власти в государстве. В этой связи необходимо придать такой власти в России легитимный характер, то есть дополнить Конституцию Российской Федерации главой, посвященной контрольной ветви власти в государстве.
11. Основные принципы нормотворчества (законность, научность, техническое совершенство, демократизм, гуманизм, профессионализм, гласность) являются общими для всех видов этой деятельности. Однако в нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти указанные принципы приобретают свою специфику и дополняются такими ведомственными принципами, как единоначалие и субординация.
12. Законодательная инициатива должна быть оформлена не только в виде готового законопроекта, но и реализовываться, опираясь на пакетный принцип формирования системы законодательства, то есть в парламент необходимо вносить вместе с готовым законопроектом проекты подзаконных актов, направленные на конкретизацию, детализацию и организационное обеспечение норм данного закона.
13. Существующую проблему делегирования нормотворческих полномочий федеральными министрами руководителям своих структурных и территориальных подразделений, несмотря на то, что в законодательстве содержится запрет на данные действия, следует решить положительно, отменив данную норму, поскольку структурные и территориальные органы федеральных министерств, осуществляя свои функции, не могут обойтись без внутриведомственного регулирования. На уровне федерального закона должна быть закреплена норма, запрещающая структурным и территориальным подразделениям федеральных министерств заниматься правовым регулированием только вневедомственных и межведомственных отношений.
14. Необходимо сосредоточить в рамках отдельного учения системы научно обоснованных знаний не только о правилах, приемах и средствах юридической техники, но и о подготовке и принятии различных видов нормативных актов, методах, принципах и других категориях и проблемах создания нормативных документов, которые должны составить предмет самостоятельной науки о нормотворчестве - нормографии.
Обоснованность и достоверность полученных результатов определяются широким использованием юридической и иной литературы, нормативных источников, применением различных методов научного исследования и использованием материалов диссертационного исследования в научно-исследовательской, педагогической и правоприменительной деятельности юристов.
Практическая и теоретическая значимость исследования определяется прежде всего тем, что положения, обобщения, выводы, разработанные требования, предъявляемые к ведомственному нормотворчеству, применяются не только в нормотворческом процессе федеральных министерств и ведомств, но могут быть использованы в законодательной деятельности при подготовке таких проектов федеральных законов, как: "О нормотворческой деятельности и нормативных актах федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации", "О государственном контроле в Российской Федерации".
Полученные результаты также могут быть применены для:
- систематизации ведомственных нормативных актов;
- организации и осуществления учебного процесса в юридических высших и средних учебных заведениях по специальностям "Юриспруденция", "Правоохранительная деятельность", "Государственное и муниципальное управление";
- повышения квалификации нормодателей;
- правового всеобуча населения.
Результаты данного диссертационного исследования могут представлять интерес и для преподавателей вузов юридического профиля в процессе преподавания учебных курсов по теории права и государства, теории государственного управления, на курсах повышения квалификации различных государственных служащих.
Теоретическая значимость результатов исследования и сделанных выводов заключается в том, что предложены новые подходы к определению правовой природы понятия ведомственного нормотворчества, структуры механизма правового регулирования. Определены роль и место ведомственных нормативных актов в механизме правового регулирования. Предложено новое понятие юридического процесса и классифицированы его виды. Разработаны многоступенчатая классификация ведомственных нормативных актов и классификация нелегитимных ведомственных нормативных актов. Созданы модель иерархии ведомственных нормативных актов и модель соотношения данных актов с другими нормативными актами. Сказанное позволяет сделать вывод о разработке современной модели концепции ведомственного нормотворческого процесса.
Данные научные разработки внесут значительный вклад не только в развитие теории права и государства, но и в формирование самостоятельной науки нормографии.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения и результаты диссертационного исследования излагались: 26.11.1998 г. в Алтайском государственном университете (г. Барнаул) на Межрегиональном научно-практическом семинаре "Достоинство человека: от философско-правовой идеи к конституционному принципу современного государства"; на конференции "Проблемы совершенствования административно-правовой деятельности органов внутренних дел", которую проводил Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России (май 1999 г.); 25.10.2000 г. в Барнаульском юридическом институте МВД России на межвузовской научно-практической конференции "Актуальные проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел в современных условиях"; 11.10.2002 г. в Алтайском государственном университете на Всероссийской научной конференции "Публично- и частноправовое регулирование в России: теоретические и практические проблемы"; 3.04.2003 г. в Барнаульском юридическом институте МВД России на международной научно-практической конференции "Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и правонарушениями"; 30.05.2003 г. на международной научно-практической конференции "Проблемы борьбы с преступностью на современном этапе", которая состоялась в Казахстане, в Карагандинском юридическом институте МВД Республики Казахстан им. Б. Бейсенова.
Эти результаты неоднократно обсуждались на заседаниях кафедр теории и истории права и государства и государственно-правовых дисциплин Барнаульского юридического института МВД России. Диссертационное исследование неоднократно обсуждалось на кафедре теории государства и права Московского университета МВД России, где основные положения и выводы исследования были одобрены сотрудниками кафедры, а диссертационное исследование рекомендовано к защите в диссертационном совете Д 203.019.01 при Московском университете МВД России.
Основные положения, обобщения и выводы диссертационного исследования нашли отражение более чем в сорока публикациях, включая реферируемые журналы и сборники ("Государственная служба", "Ползуновский вестник"), а также монографии ("Нормотворческая деятельность МВД России в механизме реализации прав человека и гражданина". - М.: Академия управления МВД России, 2000. - 140 с; "Ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерации". -Барнаул: Аз Бука, 2003. - 172 с; "Законность ведомственных нормативных актов". - Барнаул: ООО "Акция-Информ-Плюс", 2004. - 120 с.) и учебные пособия ("Нормотворчество органов внутренних дел": Учебное пособие. — Барнаул: Барнаульский юридический институт МВД России, 2000. - 44 с;
"Ведомственное нормотворчество": Учебное пособие. - Барнаул: Барнаульский юридический институт МВД России, 2004. - 108 с).
Результаты диссертационного исследования используются в учебном процессе Академии управления МВД России, в Ленинградском государственном университете им. А.С. Пушкина, в Саратовском юридическом институте МВД России, в Барнаульском юридическом институте МВД России, в Барнаульском филиале Современной Гуманитарной Академии, в Барнаульском государственном педагогическом университете.
Ряд научных рекомендаций был использован комиссией Барнаульского юридического института МВД России для подготовки проекта Устава Барнаульского юридического института МВД России.
Авторский проект федерального закона "О нормотворческой деятельности и нормативных актах федеральных органов исполнительной власти" был включен в план НИР Барнаульского юридического института МВД России, обсуждался на кафедре государственно-правовых дисциплин и был направлен в Алтайский краевой Совет народных депутатов, где прошел соответствующее обсуждение с целью направления его в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
Отдельные рекомендации были применены Главным управлением правовой работы и внешних связей МВД России при подготовке Концепции совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы Министерства внутренних дел Российской Федерации и задачах органов внутренних дел и внутренних войск МВД России по ее реализации" (приложение 1 к приказу МВД России от 13.09.1999 г. № 693).
Структура диссертационного исследования определена с учетом характера и специфики избранной темы, а также степени научной разработанности затрагиваемых в ней проблем. Работа состоит из введения, четырех глав, заключения, списка литературы и приложения.
Концепция механизма правового регулирования и ведомственное нормотворчество
Изучение проблем правового регулирования является традиционным в общей теории права и государства, поскольку оно помогает выявить не только динамику действия различных видов норм права, но и других правовых средств, с помощью которых происходит упорядочение общественных отношений. Исследования в этой области юридических знаний в разное время осуществляли О.С. Иоффе, П.Н. Недбайло, Л.С. Явич, С.С. Алексеев, В.В. Лазарев и другие.
Профессор С.С. Алексеев выдвинул идею, согласно которой определять правовое регулирование нужно через понятие "правовое воздействие". По его мнению, "правовое регулирование — это осуществляемое при помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения в целях их упорядочения, охраны, развития в соответствии с требованиями экономического базиса, общественными потребностями данного социального строя"1. Такой подход прочно утвердился в юридической науке. Однако отдельные авторы понимают правовое регулирование как процесс воздействия государства на общественные отношения только с помощью юридических норм.
Эта позиция, на наш взгляд, не раскрывает всей палитры юридических средств воздействия на общественные отношения и в итоге, несомненно, сужает значение термина "правовое регулирование"1. К тому же последний, хотя и бесспорно взаимосвязан с понятием "правовое воздействие", является самостоятельной юридической категорией.
Вступая в дискуссию относительно определения этих понятий, необходимо отметить, что понятие "правовое воздействие" является более объемным, широким по сравнению с понятием "правовое регулирование". Однако в юридической литературе встречаются и другие точки зрения относительно термина "правовое воздействие". Так, например, Ю.С. Решетов выделил следующие направления воздействия норм права на поведение людей: а) закрепление в диспозициях правовых норм правил требуемого или дозволенного поведения; б) установление в нормах права мер юридического воздействия (санкций) в случаях нарушения диспозиций2. Здесь следует уточнить, что в современных условиях становления демократических институтов отношение к санкции только как к воздействию посредством угрозы наказания, применяемому к нарушителю норм права, не является конструктивным, поскольку по характеру юридических последствий санкции могут быть и поощрительными, и правово сстановительными, когда человека восстанавливают в его незаконно ущемленных правах.
Правовое воздействие, по нашему мнению, включает в себя все существующие формы влияния с помощью правовых явлений на возникающие либо существующие отношения в социуме, что в итоге позволяет говорить о наличии таких социальных функций права, как экономическая, воспитательная, идеологическая. В свою очередь в идеологическом воздействии также выделяются определенные направления, среди которых следует назвать информационное, выступающее своеобразным способом донесения до населения с помощью средств массовой информации нормативных установок, содержащих дозволения, различные виды запретов и позитивных обязываний. Другим направлением идеологического воздействия является ценностно-ориентированное, телеологическое значение которого проявляется в формировании у населения с помощью позитивного права, основанного при демократическом государственном (политическом) режиме на гуманистических, плюралистических идеях определенной системы социальных ценностей, убеждений и взглядов.
Правовое воздействие государства проявляется как в формировании правового сознания, так и правовой культуры, поскольку право, осуществляя воспитательную функцию, не только увеличивает сумму знаний индивидов о правовых нормах, принципах, теоретических закономерностях, но и повышает их интеллектуальный и культурный уровень, то есть с повышением уровня правовой культуры увеличивается и общая культура человека. Таким образом, можно констатировать, что понятие "правовое воздействие" отличается от понятия "правовое регулирование" по объекту влияния. Если объектом правового воздействия является сознание и поведение людей, то объектом правового регулирования выступают фактические отношения в социуме. Право может лишь воздействовать на правосознание отдельного индивида либо группы людей, но регулировать правовое сознание индивидов оно никак не может.
Отличие правового регулирования от правового воздействия состоит также в том, что при воздействии отсутствует государственное принуждение как один из элементов правового регулирования1.
Из сказанного следует, что правовое воздействие имеет более широкий спектр влияния, чем правовое регулирование. Правовое воздействие охватывает собой всю работу механизма правового регулирования, все его элементы и стадии, практически правовое регулирование выступает определенной составляющей правового воздействия. Помимо этого, как отмечалось выше, правовое воздействие включает в себя процесс формирования правового сознания и правовой культуры. При этом правовое воздействие и правовое регулирование выступают как функции права и государства, позволяющие с помощью всей системы правовых средств влиять на различные отношения в социуме в целях установления правового порядка и режима законности, основанном, в первую очередь, на высоком уровне правового сознания, когда индивиды осмысленно соблюдают запреты, а также возложенные на них юридические обязанности, а при нарушении норм права с чьей-либо стороны выступают в роли активных, сознательных защитников законности, прав, свобод и законных интересов человека. Однако в большинстве жизненных ситуаций, как показывает практика, правовое воздействие зачастую совпадает с такими элементами социального регулирования, как нормы морали, обычаи, традиции и т.п.
Сегодня проблемы правового регулирования привлекают все большее внимание научной общественности, поскольку успешное проведение правовых реформ связано с изменением его целей и задач, направленных на реализацию прав и свобод граждан, на их защиту от противоправных посягательств. При этом важным аспектом данной проблемы является повышение эффективности правового регулирования. По нашему мнению, в сферу данной категории необходимо включать все этапы нормотворческого процесса, начиная с нормотворческой инициативы, и все без исключения стадии и формы реализации норм права, которые входят в действующую систему, состоящую из специальных правовых средств, при помощи которых действует механизм правового регулирования.
Ведомственный нормотворческии процесс как вид юридической деятельности
Одной из основных задач настоящего исследования является определение юридической природы ведомственного нормотворческого процесса. Из этого следует, что сам характер изыскания, все его многообразие обусловливается, прежде всего, применяемой методологией. В связи с этим последняя должна включать в себя наиболее полный, всеохватывающий инструментальный набор различных способов, методик, современных научных подходов, то есть необходим комплексный анализ всех принципов, теоретических воззрений, функций, задач, различных особенностей данного явления. При этом важное исследовательское значение имеет ответ на вопрос — какое место в системе юридической деятельности занимает ведомственное нормотворчество?
Не умаляя значимости комплексного подхода в данном исследовании, проведя определенное ранжирование, можно выделить методологические приоритеты. Так, например, концептуальное значение в исследовании юридической природы ведомственного нормотворчества имеет системный подход, при котором ведомственный нормотворческнй процесс может быть рассмотрен: во-первых, как вид нормотворческого процесса вообще и, соответственно, как раздел, определенный блок науки о нормотворчестве — нормографии; во-вторых, как определенный тип юридической деятельности компетентных лиц федеральных органов исполнительной власти (именно последний проблемный аспект будет предметом исследования данного параграфа). Начиная изучение ведомственного нормотворческого процесса, следует отметить, что сам системно-структурный метод включает в свой арсенал различные виды. В связи с этим в данном исследовании будут использованы следующие виды системно-структурного метода: аксиологический; дескрипторный; функциональный; типологический. Помимо этого, изучая ведомственный нормотворческий процесс как особый тип юридической деятельности, следует применять и такой общий прием исследования, как дедукция. Иными словами, надлежит начать исследование с постижения смысла общего понятия переходя затем к конкретным его видовым особенностям. При этом необходимо учитывать, что юридическая деятельность, как и система права вообще, является многогранным, сложным, обладающим внутренними и внешними детерминантами социальным явлением, образующим целостный строй связей и закономерностей. В дополнение следует заметить, что сама структура юридической деятельности имеет свою специфику, которую характеризуют объекты и субъекты этой деятельности, обладающие своими определенными целями и задачами, что и образует в целом стройную действующую систему. При осуществлении анализа указанной проблемы, на наш взгляд, целесообразным является применение такого метода, как типология. Наиболее широко данной методикой в изучении юридических понятий пользовались такие теоретики, как А.В. Мицкевич, В.М. Горшенев, СВ. Поленина, Н.В. Сильченко, В.Н. Карташов1. Рассуждая о типологии, следует отметить, что она определена широкой палитрой видов существующих общественных занятий, и юридическая деятельность, как вид социальной деятельности, не является исключением. Применение такой методологии обусловлено также многообразием и системностью самой юридической деятельности, она способна оказать содействие не только в осуществлении ее анализа и выделения разнообразных видовых характеристик, но содействует определению правовой природы как явления в целом, так и его структурных звеньев. В данном аспекте следует указать также на необходимость разделения понятий "функции юридической деятельности" и "виды (типы) юридической деятельности", поскольку первые затрагивают отдельные черты юридической деятельности (об этом речь пойдет ниже), а не характеризуют определенный вид (тип) юридической деятельности. При этом аксиологическая значимость понятия "юридическая деятельность", основное значение любого ее вида, обращено на реализацию норм права, будь то нормотворчество или различные виды правоприменения, на установление реального режима законности в государстве. Таким образом, любой вид юридической деятельности, если он основан на четком и неуклонном соблюдении правовых принципов и норм, направлен прежде всего на поступательное развитие общественных отношений, на их упорядочение, на прогресс в науке и практике. Следовательно, важное значение имеет не только форма той или иной деятельности, но и ее содержательная сторона, основывающаяся на определенных концептуальных положениях, воззрениях, теориях, которые, будучи одобряемыми обществом и государством, оформляются в виде различных правовых актов, содержащих "первичные" правила поведения, и "вторичных" документах, закрепляющих конкретизирующие нормы, носящие обеспечивающий характер.
К типологии как к методу теоретики обращались неоднократно. Так, например, А.В. Мицкевич выделил такие типы юридической деятельности, как: правотворческая, правоисполнительная, право-охранительная, контрольно-надзорная1. В.М. Горшенев писал о следующих типах юридической деятельности: правотворчество, правоприменение, учредительная и контрольная деятельность2. Представленную типологию расширил В.Н. Карташов, добавив к перечисленным типам распорядительную, интерпретационную, правоконкретизирующую и координационную деятельность, а также деятельность по систематизации правовых актов1.
Если внести определенные коррективы, то данную классификацию можно считать вполне приемлемой. С нашей точки зрения, вызывает сомнение "правоконкретизирующая" деятельность и "деятельность по систематизации правовых актов", так как данные типы деятельности в большей степени выступают как определенные функции правотворчества. Тем не менее конкретизация может быть осуществлена и в плане правоприменительной и интерпретационной деятельности.
Однако нормотворчество как отдельный тип (вид) системы юридической деятельности само включает в себя различные виды нормотворчества, что и обусловливает возникновение, функционирование и совершенствование иерархической системы нормативных документов. Из этого следует, что понятие иерархии является ключевым, базовым, когда речь идет о такой категории, как "система". Никакая система, в том числе и нормативных документов, не сможет существовать без иерархии, то есть соподчиненности. В.А. Толстик, исследовав теоретические основы иерархии (понятие, факторы, формы выражения), предложил понимать под иерархией источников права "обусловленное совокупностью факторов, выраженное в правовой форме и проявляющееся во взаимных связях расположение источников права на соответствующих уровнях вертикальной структуры законодательства"2.
Классификация ведомственных нормативных актов
Ведомственные акты нормативного характера далеко не однородны, их многообразие обусловливает необходимость исследования отдельных групп данных актов. Иными словами, чтобы определить юридическую природу ведомственных нормативных актов необходимо не только рассмотреть их признаки, но и осуществить их классификацию. В итоге это, несомненно, будет способствовать, с одной стороны, обогащению предмета теории права, а с другой - окажется весьма полезным для нормодателя.
В связи с этим, по нашему мнению, целесообразным будет классифицирование ведомственных нормативных актов по их формам (видам), по сфере действия и по функциям1. Как показал проведенный анализ, на сегодняшний день действуют различные ведомственные нормативные акты, которые так или иначе отличаются друг от друга по названиям. Наименование акта представляет собой специфическую форму, которая призвана отражать особенности содержания юридических актов . Классификация ведомственных нормативных актов по форме является самой распространенной в отечественной юриспруденции. Здесь необходимо сделать одно уточнение, смысл которого заключается в том, что понятие вида и формы, т.е. внешней формы нормативного акта, не всегда может совпадать. Так, например, под формой ведомственного акта можно понимать определенный способ их выражения - устный или письменный.
Нормотворческая деятельность министерств и ведомств, как уже было сказано, регламентирована Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Однако, кроме того, что данные правила определяют нормотворческую компетенцию министерств и ведомств, они также содержат перечень основных видов нормативных актов, принимаемых федеральными министерствами и ведомствами. В них предусмотрены следующие виды (формы) нормативных актов: постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения1. Фактически в данном нормативном документе впервые была предпринята попытка унификации ведомственных нормативных актов. Однако серьезным недостатком Правил является то, что в них отсутствуют дефинитивные нормы, раскрывающие содержание таких понятий, как приказ, инструкция, положение и т.п. В связи с этим на практике расшифровка данных юридических понятий осуществляется в основном на уровне того или иного органа исполнительной власти. Например, в приказе МВД России от 27 июня 2003 г. № 484 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России" было раскрыто содержание следующих видов (форм) нормативных актов МВД России: приказ, директива, положение, устав, инструкция, правила, наставление. Дискуссионным является вопрос о таком виде ведомственных нормативных актов, как директива, поскольку в Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации такой вид нормативных актов вообще не упоминается . Такая форма ведомственных нормативных актов не предусмотрена и приказом
Министра юстиции № 217 от 14 июля 1999 г. "Об утверждении Разъяснений применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" . Осуществляя правовой анализ действующих нормативных документов министерств и ведомств, следует сказать, что самым распространенным видом и формой ведомственного нормативного акта является приказ. Приказ как нормативный акт, так сложилось исторически, прошел жесткую проверку временем. Приказ является самым гибким нормативным документом, он применяется для регулирования различных общественных отношений, которые не нуждаются в строгой дифференциации. Как правило, он издается по наиболее важным проблемам функционирования системы министерства, включая вопросы создания, реорганизации, ликвидации органов или структурных подразделений, определения их задач и функций, правового регулирования различных направлений служебной деятельности, прохождения службы и т.д.
Ф.А. Брокгауз и И.А. Ефрон определяли военный приказ как обязательное для выполнения требование начальника, обращенное к подчиненному.
Закон и проблемы легитимности ведомственных нормативных актов
Проблема гарантий законности не раз привлекала внимание ученых-правоведов. Ее можно назвать также проблемой гарантий обеспечения прав и свобод человека и гражданина, поскольку согласно ст. 18 Основного закона права и свободы определяют смысл, содержание и применение законов. Говоря о важности данного вопроса, А.С. Мордовец подчеркивал, что при исследовании проблемы гарантий высказываются плодотворные идеи: во-первых, рассматривать гарантии в качестве элемента правовой системы; во-вторых, не отождествлять их с другими понятиями (мерами охраны, мерами правовой защиты, юридической ответственностью); в-третьих, изучать в качестве самостоятельной категории, имеющей свои черты, объект воздействия, а также систему, структуру, методы реализации1.
Традиционно в юридической литературе гарантии подразделялись на юридические и неюридические - политические, экономические, социальные, организационные . Нельзя не согласиться с мнением СВ. Калашникова, который раскрывал правовые (юридические) гарантии как содержащиеся в нормах права средства и способы защиты прав и свобод личности, правомерную деятельность государства, правоохранительных органов, а также местного самоуправления, правозащитных организаций, направленную на их обеспечение1. Данное понятие приемлемо и к ведомственным нормативным актам. В связи с этим актуальной проблемой является выработка гарантий законности, применимых к результатам ведомственного нормотворчества. Важность института гарантий подтверждается тем, что в Российской Федерации приняты и действуют сотни нелегитимных ведомственных нормативных актов и их число не уменьшается. А.Г. Братко так рассуждал на эту тему: "Нормативный акт может быть неистинным, он может устареть, наконец, он может быть ошибочным. Гарантией, ограждающей общество от таких опасностей, может быть только демократически организованный правотворческий процесс, обеспечивающий принятие нормативных актов, соответствующих концепции правового государства" . Что касается "построения правового государства", то названная идея в современных условиях у многих теоретиков вызывает определенные сомнения. Тем не менее проблема легитимности имеет в большей степени прикладной характер. Данную проблему можно назвать также проблемой законности. Применительно к нашему предмету исследования, легитимность - это вопрос о соответствии законам и другим актам высших органов государственной власти ведомственных нормативных актов. Если рассматривать данную проблему несколько шире, то следует говорить о соотношении всех нормативных актов. Обозначенная тема актуальна сегодня в силу следующих обстоятельств:
1) проблема мало исследована с точки зрения общей теории права; 2) многие ведомственные нормативные акты далеко не идеальны как с точки зрения содержания, так и формы; 3) руководители отдельных властных органов превышают пределы своей компетенции, принимая нормативные акты, которые носят "первичный" характер. Значительная роль подзаконных актов (указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, инструкций исполнительных органов, которые подправляют законы с позиции ведомственных интересов) и их верховенство над законами, как отмечает С.А. Денисов, сохраняется в российском праве1.
В связи с этим при исследовании данной проблемы следует учитывать ряд конкретных обстоятельств. Во-первых, историческую фабулу развития представления о понятии закона, так как мнение людей о законе не остается неизменным. Во-вторых, требования законности, предъявляемые к ведомственным нормативным актам, имеют эмпирическое значение. В-третьих, юридическая сила как закона, так и ведомственного акта всецело зависит от компетенции органа, принимающего данные акты.
Обеспечение порядка в обществе всегда было главной целью государственных органов, поскольку стабильность общества - это не только одна из задач власти, но и основа государства. Известно, что неизменным признаком государства как политической организации социума выступает правовое регулирование, ибо с его помощью власть "оживляет" свои идеи, планы, проекты, программы и т.п. С помощью норм права государство оказывает воздействие на различные сферы функционирования субъектов общественных отношений. При этом, как отмечал Томас Гоббс, только в государстве существует всеобщий масштаб для измерения добродетелей и пороков, таким масштабом могут служить лишь законы каждого государства.
