Содержание к диссертации
Введение 1
Глава 1. Конституционно-правовые и 16
теоретические основы законодательного процесса
1.1. Понятие и принципы законодательного 16
процесса
1.1.1. Соотношение понятий 16
«законодательный процесс»,«законодательная
деятельность», «законотворчество»,
«правотворчество», «правообразование»»
Законотворчество и правопонимание 23
Содержание и этапы 26 законодательного процесса
Общая характеристика стадий законо- 31 дательного процесса
Определение законодательного 35 процесса
Цели и принципы законодательного 37 процесса
1.2. Виды законодательных актов в 50
Российской Федерации
1.2.1. Общее понятие законодательного акта 50
1.2.2. Закон как акт правотворчества 52
1.3. Состав и структура нормативно- 59
правовой базы законодательного процесса
Глава 2. Подготовка проектов законов 69
Участники законодательного процесса 69
Планирование и прогнозирование 77 законодательной деятельности и ее содержание
Планирование и прогнозирование 77 законодательных работ
Содержание законодательной деятель- 86 ности
2.3. Организация работы по подготовке 96
законопроектов
Глава 3. Обсуждение законопроектов и 110
принятие законов
3.1. Порядок внесения законопроектов в 110
Государственную Думу и другие законодательные органы
Понятие законодательной ПО инициативы. Законопроект и законодательное предложение
Порядок и условия внесения 116 законопроектов
Порядок осуществления народной 123 инициативы и порядок внесения законодательных предложений
Права субъектов права 125 законодательной инициативы и разработчиков
3.2. Рассмотрение законопроектов в 129
Федеральном Собрании и других законодательных
органах
Думские чтения 129
Принятие законов 138
3.2.2.1. Дополнительные стадии законода- 141
тельного процесса
Роль Совета Федерации в 142 законодательном процессе
Роль Президента. Повторное 150 рассмотрение федеральных законов, отклоненных Президентом Российской Федерации
Роль Правительства Российской 164 Федерации в законодательном процессе
3.6. Подписание и обнародование законов 166
Заключение
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Законодательный процесс
как конституционно-правовой институт Российского
демократического федеративного правового государства
обеспечивает главное, наиболее характерное направление деятельности одной из ветвей власти российского государства -законодательной власти. В ходе законодательной деятельности формируются правовые основы общественной жизни. В то же время современные политические, экономические, социальные условия российского общества определяют особенности и порядок осуществления деятельности, связанной с формированием национальной правовой системы.
По общепринятому мнению отечественных и зарубежных правоведов, законодательная деятельность занимает центральное место среди всех направлений парламентской работы, определяет место и характерную роль парламента в системе разделения властей.
Без преувеличения можно сказать, что в наши дни в России впервые в ее истории формируется законодательный процесс в подлинном смысле этого слова, как это принято понимать в цивилизованном демократическом мире. Эта деятельность все более обретает черты подлинного парламентаризма, наполняется адекватным содержанием. И главное - это организация законодательного процесса в условиях формирования правовой государственности в соответствии с принципом разделения властей и другими принципами правового государства.
Актуальность избранной для исследования темы определяется ролью и значением закона, законодательства, законодательного процесса в современной государственной и общественной жизни
юридической силы в правовой системе российского государства определяет исключительно важную роль и значимость законодательного процесса в современной России.
Россия сегодня воспринимает правовые ценности цивилизованного мира, обогащая их своим опытом, привносит свою специфику в решение тех либо иных проблем парламентаризма и демократии. Ей предстоит создать современную модель законодательного процесса как вида государственной деятельности, направленной на обеспечение прав и свобод человека и гражданина, защиту добра и справедливости - высших общечеловеческих ценностей.
Степень научной разработанности темы. Несмотря на наличие довольно обширной научной правовой литературы - и общетеоретической, и специальной - до настоящего времени отсутствует всестороннее осмысление законодательного процесса в России - во всем объеме, на всех уровнях, на всех этапах и стадиях.
В исследовании данной темы трудно переоценить значение научных работ известных ученых: С.А.Авакьяна, А.С.Автономова, С.С.Алексеева, Т.А.Анчуткина, М.В.Баглая, В.И.Васильева, А.Б.Венгерова, Н.В.Витрука, Б.Н.Габричидзе, В.Е.Гулиева, Д.А.Ковачева, В.П.Казимирчука, Д.А.Керимова, А.Е-Козлова, Е.И.Козловой, А.И.Коваленко, О.Е.Кутафина, Б.С.Крылова, Л.В.Лазарева, А.П.Любимова, М.Н.Марченко, Н.А.Михалевой, Г.В.Мальцева, А.В.Мицкевича, В.С.Нерсесянца, А.А.Окунькова, В.В.Оксамытного, А.СПиголкина, С.В.Полениной, Т.Н.Рахманиной,
1 См.: Материалы семинара, проведенного Европейской Комиссией в рамках проекта ТАСИС «Обеспечение координации деятельности высших органов государственной власти. Опыт стран-членов Европейского Союза». М., 2998.С 10.
Т.С.Румянцева, И.М.Степанова, Б.А.Страшуна, М.С.Студеникиной, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, Т.Я.Хабриевой, Р.О.Халфиной. В.А.Четвернина, В.И.Чехарина, В.Е.Чиркина, В.И.Фадеева, Т.М.Шамбы, М.Э.Энтина и других.
В этих работах рассматриваются основные, глобальные проблемы конституционного права, имеющие немаловажное значение для уяснения понятия и принципов законодательного процесса.
Диссертант считает необходимым особо подчеркнуть вклад в теоретическую разработку проблем законодательного процесса, внесенный А.С.Пиголкиным, Р.О.Халфиной, Д.А.Ковачевым, А.В.Мицкевичем, С.В.Полениной, Д.А.Керимовым. В работах этих ученых проанализированы некоторые вопросы, связанные с осуществлением законодательного процесса в Российской Федерации, как то: стадии законодательного процесса, законодательная инициатива, законодательная техника. Следует также отметить значение публикаций по этому вопросу, предпринятых в последние годы депутатами и практическими работниками Федерального Собрания Российской Федерации, в том числе работу А.Шохина по проблемам взаимодействия властей в законодательном процессе, а также предпринятое А.А.Котенковым исследование по вопросам взаимоотношений Президента Российской Федерации и Государственной Думы в законотворческом процессе.
Корни нынешней правовой системы России уходят в прошлое, и влияние прежних правовых стандартов весьма ощутимо. Однако можно отметить в ряде случаев исчезновение правовой преемственности, хотя некоторые правовые решения могли бы оказаться приемлемыми и в новых условиях. Это определяет отношение диссертанта к законотворческому наследию прошлого, его
исследователям. Представляется необходимым определиться в своем отношении к ученым-юристам, ранее исследовавшим и продолжающим исследовать проблемы законодательного процесса. Отдадим должное и выразим благодарность всем, кто, так или иначе, посвятил свои труды изучению этого вопроса. В этих трудах многое ценно и, безусловно, должно быть взято на учет при рассмотрении перспективных и текущих проблем законодательного процесса.
Много полезного нами было почерпнуто из трудов по теоретическим аспектам правотворчества, вышедшим в 70-е - 80-е годы. Эти работы определяют в целом демократическую направленность отечественного правоведения того периода, и положения, содержащиеся в них, явились хорошим поводом к умозаключениям диссертанта.
В современной юридической науке и практике взгляды на понимание содержания, сущности, стадий, целей и задач законодательного процесса остаются различными: от узкого, сводящего законодательный процесс к процедуре принятия законов в парламенте, до самого широкого и всеобъемлющего, включающего в это понятие правообразование, разработку законопроектов, прохождение их в законодательном учреждении.
Остаются неоднозначными подходы к пониманию проблем
объема, темпов и качества законодательной деятельности. Вот только
один из моментов. Как справедливо отмечает А.С.Пиголкин, один из
видных исследователей законодательных процедур, разработка
проектов нормативных актов - сложная и кропотливая работа,
несовместимая с поспешностью. Казалось бы, сейчас в период
кардинального обновления законодательства говорить о
размеренности, неторопливости правотворческой работы значит -
тормозить сам процесс обновления законодательства, юридического обеспечения проводимых политических и экономических реформ. Однако, как показывает практика, многие недостатки нынешней правотворческой деятельности связаны именно с поспешностью подготовки и принятия нормативных решений, перегруженностью планов законотворческих работ. Об этом свидетельствуют, в частности, планы законотворчества Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и их реализация.
В научной юридической литературе этот вопрос пока еще не получил всестороннего освещения, не исследована в полной мере роль законодательного процесса как одного из институтов российского демократического правового социального федеративного государства. Нет четкого понимания этапов и стадий законодательного процесса. Отсутствует правовое регулирование многих принципиальных моментов, относящихся к порядку и условиям осуществления законодательной деятельности. Это порождает на практике проблемы, подчас перерастающие в политическую конфронтацию.
Приходится констатировать, что практика осуществления законодательной деятельности в Российской Федерации и ее субъектах не получила до настоящего времени глубокого анализа, что в значительной мере объясняется недооценкой роли закона в нашей жизни, всеобщей атмосферой правового нигилизма. Да что греха таить, нередко и среди самих парламентариев преобладает настроение: «А давайте запишем вот так, потому что так хотим и можем это сделать!». Но волюнтаризм и субъективизм никогда не были добрыми помощниками в законодательной работе. К сожалению, в научной и иной правовой литературе пока не имеется
разработок, направленных на создание оптимальной модели и методики законотворческого процесса. Нет ответа и на вопрос, где грань политики и права в этом деле. Российские законодательные органы - Государственная Дума, Совет Федерации, парламенты субъектов Федерации - буквально завалены законопроектами и иными законодательными предложениями.
И вопрос о том, как разобраться во всем этом весьма пестром конгломерате, как отделить объективную необходимость в принятии закона от стремления управленцев взвалить на плечи парламента ответственность за решение повседневных вопросов оперативной деятельности - не теоретический, а настоятельный практический вопрос парламентских будней.
Методологическая и теоретическая база исследования
сформировалась в процессе изучения, обобщения и использования большого числа нормативных правовых актов Российской Федерации, ее субъектов, стран Содружества Независимых Государств и других зарубежных стран, как то: конституции, регламенты, законы, акты президента и правительства, акты конституционного правосудия. Использованы аналитические записки и публикации по вопросам организации и осуществления законодательного процесса в Российской Федерации.
На формирование основных положений диссертационной работы во многом повлияла и собственная практическая деятельность диссертанта, его сопричастность с законодательной деятельностью Федерального Собрания Российской Федерации и Московской городской Думы. Без преувеличения скажем, что диссертационная работа, говоря образным языком великого поэта, - плод «ума холодных наблюдений и сердца горестных замет».
В соответствии с методологической позицией диссертанта законодательный процесс исследуется как проблема, находящаяся на стыке конституционного права, теории, истории государства и права, истории политических и правовых учений, политологии, социологии. Этим обусловлено разнообразие методов, которыми пользуется диссертант.
Методологическую базу исследования составляют труды отечественных и зарубежных правоведов по вопросам методологии правовых наук с учетом особенностей действия этих методов в современных условиях. Особое значение, имея в виду и федеральный и региональный аспекты работы, имеют методы и приемы сравнительного правоведения и сравнительного государствоведения2.
Диссертант при подготовке настоящего исследования широко
пользовался формально-логическим, социологическим, системным,
структурно-функциональным и другими общенаучными методами,
имеющимися в арсенале современной юриспруденции. При этом
особое внимание было обращено на дозированное сочетание методов
диалектики и метафизики в познании права, закона,
законотворчества3. Использовались методы технико-юридического анализа, толкования, общелогические методы.
Особо важное значение для диссертанта имеет принцип политического и идеологического многообразия, закрепленный в Конституции Российской Федерации, где декларируется, что «никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной» и что в «Российской Федерации
2 См.: Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. М, 1997. Тихомиров
Ю.А., Курс сравнительного правоведения. М., 1996 г.
3 См.: Исаев А.И. Метабизика власти и закона. М.. 1998.
признаются политическое многообразие, многопартийность» (ст. 13, ч. 1-3).
Принцип историзма в исследовании законодательного процесса означает его рассмотрение не только под углом зрения настоящего состояния, но и с позиций прошлого и предполагаемого будущего. Важно рассматривать все составные стороны и элементы не только в статике, но и в динамике — с точки зрения того, как они возникали, развивались, какими они стали теперь и каково их возможное будущее.
При этом цель заключается в глубоком и всестороннем изучении законодательного процесса, использовании сложившегося опыта для дальнейшего развития и совершенствования.
Принцип комплексности заключается в том, чтобы исследовать законодательный процесс не только с юридической точки зрения, но и с позиций других общественных наук.
Важнейшим методом является изучение и анализ практики законодательного регулирования и сложившихся в нашей стране парламентских обычаев. Это позволяет усовершенствовать знания о законодательном процессе.
Теоретическую базу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, касающиеся основ современной государственности, по вопросам демократии, правового государства, принципа разделения властей, труды по основам конституционализма.
Цели и задачи исследования. Цели настоящего исследования определяются общими перспективами видения проблем современного российского правотворчества, его соответствия интересам правовой
реформы. И все это - через призму основного направления государственно-правового развития - движения к формированию правовой государственности, правового закона, торжеству демократии.
Автор исходит из понимания практической направленности своей работы и в этой связи видит цели исследования в следующем:
анализ действующих механизмов законодательного процесса, как он сложился и существует в Российской Федерации;
оценка эффективности законодательных процедур;
выявление уязвимых звеньев в механизме законотворчества и установление причин, способствующих прокручиванию маховика законотворчества вхолостую;
разработка предложений по усовершенствованию законодательного процесса, имея в виду его правовое регулирование и парламентскую практику.
Диссертант полагает, что эти цели достигаются путем рассмотрения и решения следующих задач:
- анализ существующих теоретических концепций о
законодательном процессе как правовом институте современной
демократии;
анализ роли и значения законодательного процесса в системе разделения властей, механизма сдержек и противовесов;
анализ юридических источников, регулирующих законодательный процесс;
сравнительно-правовой анализ, проведенный в рамках правового поля о законодательном процессе и его различных
уровней: изучение действующего законодательства о
законодательном процессе, анализ его основных понятий, сопоставление в сравнительно-правовом аспекте положений федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации, зарубежного законодательства;
рассмотрение опыта осуществления законодательной деятельности в Российской Федерации и ее субъектах;
выявление общего и особенного в развитии федерального и регионального уровней законодательства, пробелов в правовом регулировании и внесение предложений о путях их устранения, совершенствовании законодательства о законодательном процессе;
рассмотрение историко-правового опыта осуществления законодательной деятельности в Российской Федерации;
рассмотрение современных и перспективных проблем законодательства о законодательном процессе.
При этом диссертант в исследовании всех проблем исходит из глобального мировоззренческого подхода, основанного на современных демократических концепциях понимания права, закона, законотворчества. Это предопределяет, по мнению диссертанта, отношение к основному содержанию законодательного процесса в целом и деятельности каждого из его участников в отдельности, каждого гражданина и должностного лица, так или иначе соприкасающегося с работой по созданию закона.
Научная новизна диссертационного исследования.
Концептуальной новизной диссертации является комплексное исследование проблем законодательного процесса в Российской Федерации и его конституционно-правовое регулирование в
современных условиях. По мнению диссертанта, конкретные элементы новизны исследования заключаются в следующих положениях, выносимых на защиту:
доказано, что законодательный процесс - институт подлинной демократии, выражение власти народа; определены концептуально-теоретические элементы, определяющие законодательный процесс как звено механизма сдержек и противовесов в системе разделения властей;
разработано определение законодательного процесса, включающее все этапы и стадии деятельности по разработке и принятию законов, включая стадию правообразования;
в качестве разновидности законодательного процесса рассматривается процедура принятия законов путем референдума;
показано, что нормы, касающиеся порядка осуществления законодательной деятельности, составляют правовой институт -законодательный процесс; сформулировано положение о том, что правовое регулирование законодательного процесса на современном этапе позволяет со всей определенностью сделать вывод о том, что идет процесс формирования соответствующей подотрасли -конституционного права - законодательный процесс;
- сформулированы конкретные предложения по
совершенствованию законодательства о законодательном процессе, в
том числе о подготовке на уровне Совета Федерации модельного
законодательного кодекса, а также о подготовке законодательных
актов по вопросам, предусмотренным статьей 72 Конституции
Российской Федерации.
Весьма важен подход к пониманию законодательного процесса как института одновременно и представительной и непосредственной
демократии, звена в механизме сдержек и противовесов в системе разделения властей.
Новизна диссертационного исследования состоит также и в том, что. ориентируясь на собственный практический опыт, автор в подходах к законодательному процессу и законодательству исходит из наиболее прогрессивной, по его мнению, концепции правопонимания, основанной на идее добра и справедливости как главной составляющей права.
Научная новизна состоит и в том, что осуществлено комплексное исследование правового аспекта законодательного процесса, его сущности и содержания. Все проблемы анализируются в исторической перспективе становления и развития парламентаризма в России.
Практическое значение результатов диссертационного исследования состоит в подготовке предложений о совершенствовании законодательного процесса и его нормативно-правового регулирования. Эти предложения получили предварительную апробацию в аппаратах Совета Федерации Федерального Собрания и Московской Городской Думы. Основные положения диссертационного исследования обсуждены на оперативных совещаниях в некоторых структурных подразделениях Совета Федерации, Государственной Думы и Московской Городской Думы.
Результаты диссертационного исследования обсуждены и апробированы на заседаниях кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Важнейшие положения диссертации изложены автором в докладах и сообщениях на научно-практических конференциях, а также в публикациях автора.
Материалы диссертационного исследования получили отражение в рекомендациях автора при разработке актов законодательства по вопросам законодательного процесса, а также при подготовке соответствующих модельных законов.
Материалы диссертационного исследования и его результаты могут быть использованы в научной и практической разработке проблем государственно-правового строительства, определении дальнейших перспектив развития института законодательного процесса в России.
Выводы диссертационного исследования могут служить предпосылкой для дальнейшей исследовательской работы в этом направлении.
Обращение к этой теме обусловлено практической потребностью и естественным желанием человека, связанного с законопроектной деятельностью, как можно лучше и эффективнее выполнять свою работу. Диссертант на собственном опыте осознал необходимость разобраться в глобальных правовых категориях, таких как «закон», «законотворчество»,
«законодательный процесс», понять их сущность и содержание.
В структурном отношении работа состоит из введения, трех глав и заключения.
В главе 1 исследуются конституционно-правовые основы законодательного процесса. Особое внимание уделяется анализу понятий и категорий, составляющих ядро этого правового института,
принципам законодательствования. Рассматриваются виды законодательных актов, являющихся итогом правотворческой деятельности парламента. Особое внимание уделяется анализу юридических свойств закона, вопросу о круге правоотношений, подлежащих отрегулированию исключительно на уровне закона. В главе 1 анализируется также состав и структура законодательства, определяющего осуществление законодательного процесса.
