Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Историко-теоретический анализ правового регулирования труда работников старших возрастных групп в России 12
1.1. Категория «работники старших возрастных групп» в правовых и иных науках 12
1.2. Исторический аспект правового регулирования труда работников старших возрастных групп в России 30
Глава 2. Регулирование вопросов занятости, условий труда работников старших возрастных групп в международных нормативных актах и зарубежном законодательстве 55
2.1. Нормы международно-правовых актов, регламентирующие общие подходы к обеспечению занятости и установлению особых условий труда для пожилых работников 55
2.2. Опыт зарубежных стран в вопросах правового регулирования труда работников старших возрастных групп 74
Глава 3. Правовое регулирование трудовых отношений с участием работников старших возрастных групп в российском трудовом праве в условиях рыночной экономики 97
3.1. Государственная политика в области правового регулирования труда работников старших возрастных групп в условиях рыночной экономики 97
3.2. Методы правового регулирования трудовых отношений с участием работников старших возрастных групп 123
Заключение 149
Список использованных источников и литературы 154
- Категория «работники старших возрастных групп» в правовых и иных науках
- Исторический аспект правового регулирования труда работников старших возрастных групп в России
- Нормы международно-правовых актов, регламентирующие общие подходы к обеспечению занятости и установлению особых условий труда для пожилых работников
- Государственная политика в области правового регулирования труда работников старших возрастных групп в условиях рыночной экономики
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В условиях рыночных отношений и тех преобразований, которые переживаются на современном этапе российским обществом, особое значение приобретает выявление и формулирование механизмов оптимизации государственной политики в сфере регламентации трудовых отношений, в том числе с участием работников старших возрастных групп.
Подобная оптимизация должна учесть два фактически взаимоисключающих друг друга обстоятельства. С одной стороны, статья 7 Конституции РФ провозглашает Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Такой подход должен обеспечивать баланс интересов различных слоев и групп населения, создавать равные условия и возможности для самореализации каждого члена общества.
С другой стороны, правоприменительная практика в рыночной экономике (нацеленной на эффективное хозяйствование) характеризуется массовым нарушением конституционных прав и свобод работников старшего возраста в виде фактического нежелания работодателей применять труд таких лиц, возрастной дискриминацией при заключении и расторжении трудового договора. Причины такого подхода очевидны – традиционно интеллектуальные, физические возможности людей в зрелом возрасте рассматриваются лишь с точки зрения констатации ограничений, а их жизненный и профессиональный опыт зачастую воспринимается как ненужный (устаревший).
Тем не менее, реалии сегодняшнего дня таковы – большинство граждан старших возрастных групп (во всем мире, в том числе и в России), получив право выхода на пенсию по возрасту (старости), сохраняют трудоспособность и желание продолжать трудовую деятельность. Это объясняется, во-первых, увеличением средней продолжительности жизни людей, снижением вероятности преждевременного старения; во-вторых, желанием пожилых граждан самореализовываться, чувствовать свою «нужность», ведь давно известны научные обоснования в области геронтологии о различных сроках наступления биологического и хронологического возраста.
Для России есть еще, как минимум, две веские причины, по которым труд лиц старших возрастных групп должен быть востребован обществом. Первая связана с «постарением» населения России, с неблагополучной демографической ситуацией, требующей максимального использования накопленного человеческого потенциала и, соответственно, продолжения трудовой деятельности опытных квалифицированных кадров. Вторая причина обусловлена экономической незащищенностью пожилых граждан, связанной, в том числе, с низким уровнем государственного пенсионного обеспечения.
Между тем, в российском трудовом законодательстве (в отличие от большинства развитых стран) фактически отсутствуют правовые нормы, дающие хотя бы минимальные дополнительные гарантии работникам старших возрастных групп для реализации своего права на труд. Хотя очевидно, что такие лица могут испытывать (и испытывают) трудности в сфере труда и занятости в связи со снижением своей конкурентоспособности на рынке труда в силу возраста.
При этом очевидно, что в условиях рыночной экономики нельзя формально, в императивном порядке сформулировать перечень льгот и преимуществ для работников старших возрастных групп на уровне федерального закона. Подобный подход, скорее всего, приведет к полному отказу работодателей от заключения с ними трудовых договоров. К решению названной проблемы необходимо подойти с иных позиций – с позиций изменения самих методов регламентации особенностей труда таких работников, а в более широких рамках – с позиций выработки государственной политики в области правового регулирования труда работников старших возрастных групп. К этому призывают и Основные направления действий на рынке труда Российской Федерации на 2011-2015 годы, подготовленные в 2011 году Министерством здравоохранения и социального развития РФ.
Цели и задачи исследования. Целями настоящего диссертационного исследования являются: изучение и выявление комплекса теоретических и практических проблем, связанных с механизмом реализации субъективных трудовых прав и законных интересов работников старших возрастных групп, а также анализ и разработка научно-обоснованных предложений по совершенствованию правового регулирования труда работников старших возрастных групп. В связи с этим основные задачи исследования сводятся к следующим:
1) определить категорию «работники старших возрастных групп» на основе фундаментальных научных разработок психологов, социологов, геронтологов, экономистов и правоведов;
2) выявить закономерности формирования и развития российского законодательства путем проведения историко-правового исследования регулирования труда работников старших возрастных групп;
3) исследовать международные правовые акты, регламентирующие общие подходы к обеспечению занятости и установлению особых условий труда для пожилых работников с целью теоретического обоснования необходимости совершенствования трудового законодательства России;
4) проанализировать зарубежные правовые нормы, касающиеся вопросов регламентации труда работников старших возрастных групп;
5) определить направления государственной политики в области правового регулирования труда работников старших возрастных групп в современных рыночных условиях России;
6) рассмотреть методы правового регулирования трудовых отношений, способствующие установлению особенностей правового положения работников данной категории для реализации ими своих трудовых прав и законных интересов;
7) разработать предложения по совершенствованию российского законодательства в области правового регулирования труда работников старших возрастных групп.
Методологической основой диссертационного исследования являются общенаучные методы познания: диалектический, исторический, логический, а также специальные: сравнительно-правовой, системного анализа, социологический, формально-юридический и другие.
Теоретическую базу исследования составляют суждения и выводы ученых, разработавших фундаментальные категории общей теории права и правовых систем. Среди них научные работы С.С. Алексеева, Н.М. Коркунова, В.В. Лазарева, А.В. Малько, Н.И. Матузова, Л.И. Петражицкого, В.Н. Хропанюка и других.
В основу диссертационного исследования положены научные труды таких известных представителей трудового права и права социального обеспечения, как Н.Г. Александров, В.С. Андреев, Е. И. Астрахан, В.А. Ачаркан, Б.К. Бегичев, М.Л. Захаров, С.С. Каринский, И.Я. Киселев, М.И. Кучма, В.М. Лебедев, Е.Е. Мачульская, В.И. Миронов, А.С. Пашков, А.И. Процевский, О.В. Смирнов, И.О. Снигирева, А.Г. Соловьев, В.Г. Сойфер, Я.М. Фогель.
Подготовка диссертации базируется на изучении научных работ, касающихся отдельных аспектов заявленной темы: З.С. Гафарова «Правовое регулирование труда работников предпенсионного и пенсионного возрастов» (1983 г.), Ю.В. Владимировой «Значение возраста работника в трудовом праве России» (2002 г.).
Существенное влияние для понимания важных аспектов, связанных с проблематикой исследования, оказали работы таких специалистов отечественного трудового права, как Л.Ю. Бугров, С.Ю. Головина, К.Н. Гусов, Н.И. Дивеева, И.К. Дмитриева, М.А. Драчук, Е.А. Ершова, С.А. Иванов, Е.А. Исаев, В.Г. Кауров, А.М. Лушников, М.В. Лушникова, С.П. Маврин, М.В. Молодцов, А.Ф. Нуртдинова, Ю.П. Орловский, А.Я. Петров, Д.Д. Репринцев, Г.С. Скачкова, В.Н. Толкунова, Е.Б. Хохлов, Ф.Б. Штивельберг.
В работе также используются исследования ученых других наук, таких как психология (М.Д. Александрова, О.В. Краснова), социология (Н.И. Силина, Р.С. Яцемирская, И.Г. Беленькая), геронтология (И.В. Давыдовский, А.А. Дыскин, Н.Б. Маньковский, В.В. Фролькис, Д.Ф. Чеботарев), герогигиена труда (Л.А. Берестов, А.И. Иванов, В.К. Навроцкий, Р.Ш. Карачурина, Е.И. Стеженская) и экономика труда (М. Беляева, В. Лотош, Т.Н. Матрусова, В.В. Неугодов, В. Д. Роик, О.В. Синявская).
Нормативную основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, положения международных правовых актов, в том числе актов Международной организации труда, нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие социально-трудовые отношения, а его эмпирическую базу – правовые позиции Конституционного Суда РФ, практика Верховного Суда РФ.
Научная новизна диссертации определяется тем, что она представляет собой первую попытку комплексного исследования теоретических и практических вопросов правового регулирования труда работников старших возрастных групп в современных условиях.
Автором вынесены на защиту следующие положения, отражающие научную новизну исследования:
1. В правовой науке и действующем российском законодательстве отсутствует как единый термин, так и четкие критерии (в первую очередь возрастные) для выделения исследуемой категории работников в особую группу. В этой связи обосновывается необходимость введения общего термина «работники старших возрастных групп» вместо «пожилых трудящихся», «пожилых работников», «работающих пенсионеров» и прочих.
Предлагается следующее определение работника старшей возрастной группы – это физическое лицо, состоящее в трудовых отношениях с работодателем, достигшее возраста 50 лет и выше, у которого могут возникать трудности объективного и субъективного характера в сфере труда и занятости.
Данное определение базируется на анализе общих возрастных физиологических, психологических, социальных особенностях лиц старших возрастных групп, изученных психологией, социологией, геронтологией, юриспруденцией и другими науками.
2. В диссертации делается аргументированный вывод о том, что существующие на сегодняшний день в России демографические, экономические, социальные, политические и иные реалии диктуют необходимость вовлечения лиц старших возрастных групп в трудовую деятельность. Однако объективное снижение возможностей этой возрастной группы на рынке труда не позволяет им на равных конкурировать с более молодыми работниками. Подобное противоречие необходимо устранить с помощью дифференциации правового регулирования труда для работников старших возрастных групп. Такая дифференциация в действующем российском трудовом законодательстве практически отсутствует, и на практике чаще всего используется со знаком «минус» – то есть возраст, в основном, является ограничивающим фактором в реализации права на труд.
3. Устанавливается, что государство, закрепляя правовые нормы, стимулирующие участие лиц старших возрастных групп в трудовой деятельности, может использовать два механизма. Первый (косвенный) – это фиксация в правовых актах правил пенсионирования по старости (определение возраста выхода на пенсию, размера пенсии, правил выплаты пенсии работающим пенсионерам). Второй механизм (прямой) – установление в законодательстве гарантий и льгот для включения в процесс общественного труда указанной категории работников.
Проведенный в диссертации историко-правовой обзор законодательства РФ показывает, что основным стимулирующим фактором вовлечения лиц старших возрастных групп в трудовую деятельность был и на сегодня во многом остается первый из названных механизмов – определение порядка пенсионирования.
4. В диссертационном исследовании определяется, что правовой механизм установления в законодательстве гарантий и льгот, необходимых для вовлечения в процесс общественного труда работников старших возрастных групп содержит в себе охранительный и регулятивный элементы. Охранительный элемент связан с защитой прав названной категории работников в случае их нарушения. Регулятивный элемент способствует созданию определенных условий для реализации работниками старших возрастных групп своих трудовых прав и свобод.
5. Представляется, что регулятивный механизм в отношении реализации права на труд работников старших возрастных групп в России должен включать в себя две группы норм: а) общие нормы, направленные на поддержание здоровья каждого работника с тем, чтобы гарантировать более длительное сохранение его трудоспособности (улучшение условий труда и производственной среды, изменение формы организации труда, приспособление рабочего места к трудящемуся и пр.); б) специальные нормы, которые предусматривают субъективные трудовые права и интересы работников старших возрастных групп в сфере труда, среди которых:
введение гибкого режима работы с предоставлением возможности работать неполное рабочее время и по скользящему (гибкому) графику;
предоставление преимущественного права перехода в категорию надомников, если позволяют технологические и организационные условия для работы;
введение института наставничества для наиболее эффективной занятости работников старшего возраста и обучения молодых кадров;
увеличение продолжительности ежегодного оплачиваемого отпуска до 30 календарных дней, принимая за основу выслугу лет или возраст;
предоставление права на письменный отказ от направления в служебные командировки, привлечения к сверхурочной работе, работе в ночное время, выходные и нерабочие праздничные дни работников старших возрастных групп;
предоставление гарантий при расторжении трудового договора по сокращению численности или штата работников в форме преимущественного права оставления на работе при длительном непрерывном стаже работы (длительность стажа может устанавливаться коллективным договором).
6. В диссертационном исследовании делается вывод, что дифференциация правового регулирования труда работников старших возрастных групп, выражающаяся в установлении общих гарантий, льгот и преимуществ, должна осуществляться не отдельным специальным законом, а Трудовым кодексом РФ как наиболее важным правовым актом в сфере труда. Поскольку в условиях рыночной экономики государство не может строить свою социально-экономическую политику исключительно на императивных нормах, такие гарантии, льготы и преимущества на федеральном уровне должны устанавливаться в виде рекомендаций, реализация которых осуществляется через локальные нормативные акты, социально-партнерские акты и индивидуально-договорное регулирование между работником и работодателем.
7. В работе предлагается авторский проект главы 43.1. Трудового кодекса РФ «Особенности правового регулирования труда работников старших возрастных групп».
Практическое значение и апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре трудового права и права социального обеспечения Образовательного учреждения профсоюзов высшего профессионального образования «Академия труда и социальных отношений». Основные ее выводы и положения опубликованы в пятнадцати научных работах диссертанта, в том числе в журналах, рекомендованных ВАК РФ и обсуждались на международных, всероссийских и региональных научно-практических конференциях с опубликованием докладов.
Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, возможно использовать в правотворческой деятельности в процессе совершенствования трудового законодательства, в правоприменительной и образовательной деятельности. Материалы проведенного исследования востребованы в учебном процессе в высших учебных заведениях при проведении занятий по курсу «Трудовое право», при подготовке учебных программ и учебных пособий для студентов юридических факультетов. Результаты работы могут служить теоретической и методической базой для подготовки спецкурсов «Особенности регулирования труда отдельных категорий работников», «Трудовое право зарубежных стран».
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и литературы.
Категория «работники старших возрастных групп» в правовых и иных науках
В России процесс «старения» населения в результате сокращения рождаемости сегодня существенно меняет социально-демографическую картину. По прогнозам российских демографов тенденция ежегодного разрыва между молодежью и пожилыми гражданами будет сохраняться.
Ю.В. Воронин, статс-секретарь - заместитель Министра здравоохранения и социального развития РФ в своем докладе сообщил, что в 2010 году на 100 работающих приходится 77 пенсионеров и по прогнозным оценкам в 2045 году при сохранении действующего пенсионного возраста (мужчины — 60 лет, женщины — 55 лет) на 100 работающих будет приходиться 137 пенсионеров6.
По данным Территориального органа Федеральной службы государственной, статистики по Алтайскому краю в 2010 году в крае на 1000 человек трудоспособного возраста приходилось 318, 5 лиц пенсионного возраста, в г. Барнауле на 1000 человек 292,7.
Численность трудоспособного населения в 2010 году по Алтайскому краю составила к общей численности: от 45 до 49 лет - 9,0 %; от 50 до 54 лет - 8,1 %; от 55 до 59 лет - 6,8 %; от 60 до 64 лет - 2,7 %; от 65 до 69 лет - 5,1%; от 70 до 74 лет-3,3 % 7.
Так, особенно высок процент трудоспособного населения в возрасте от 45 до 59 лет, а процент лиц старшего трудоспособного возраста приблизительно равен по отношению к молодому населению.
В сложившихся условиях очевидна актуальность и важность исследования, посвященного анализу теоретических и практических проблем, связанных с повышением эффективности правового регулирования трудовых отношений, в которой в качестве стороны выступают работники старших возрастных групп.
В правовой науке отсутствует единая терминология и четкая дифференциация определения возрастной границы работника, по достижении которой его следует относить к лицам старшего возраста. Прежде чем рассмотреть содержание категории «работники старших возрастных групп» с позиции правовой науки, следует уточнить содержание соответствующего понятия с точки зрения иных наук. Для восполнения этого пробела, очевидно, необходимо обратиться к другим наукам, изучающим психофизиологические и социальные особенности субъектов старших возрастных групп.
Впервые определение, связанное с субъектами старшего возраста, было сформулировано Международной организацией труда в Рекомендации № 162 «О пожилых трудящихся» 1980 г. Названный в Рекомендации термин означает, что пожилыми трудящимися являются трудящиеся, которые с возрастом могут испытывать трудности в области труда и занятий. Очевидно, к пожилым трудящимся, следует отнести и лиц, продолжающих трудиться после достижения пенсионного возраста.
В Рекомендации № 162 также говорится, что понятие «пожилые трудящиеся» может определяться внутригосударственным законодательством, когда каждая страна сама определяет пределы пожилого возраста (отдельные возрастные категории) 9.
Между тем в российском законодательстве отсутствует дефиниция «пожилые трудящиеся». В российских науках, исследующих возрастные изменения организма, не выработали единого подхода в определении общих возрастных границ. Тем не менее, накопленные знания отдельных гуманитарных наук позволяют сформулировать некоторые положения, пригодные для использования юридической наукой.
При исследовании категории - лица старших возрастных групп — целесообразно обратиться к концептуальным положениям отдельных наук, изучающих сугубо биологические аспекты старения организма человека.
По мнению психолога О.В. Красновой, с начала XX в. проблема позднего периода жизни, или старости, рассматривалась в нашей стране преимущественно специалистами в области медицины (гериатрами, гигиенистами, психиатрами в др.), которые, в силу специфики своей профессии, имели дело с больными, слабыми, немощными стариками, что оказало влияние на представления о старости как периоде инволюции, признании низкого статуса пожилого человека, нерешенности его социальных проблем. Позже было положено начало подходу к личности пожилого человека как имеющей потенциал развития. В целом же, история геронтопсихологии показывает, что среди геронтологов и психологов нет согласия в объяснении причин и качества возрастных изменений личности ,0.
О.В. Краснова, продолжая анализ отмечает, что в зарубежной литературе обычно людьми позднего возраста называют людей старше 65 лет, если нет дополнительных уточнений. Морально устаревшее название нетрудоспособной, экономически зависимой группы людей, достигших 60 лет и старше, которые еще встречаются в современной научной литературе, - престарелые. В настоящее время считается, что слово «престарелые» несет негативную смысловую нагрузку и свидетельствует о дискриминации людей по возрасту, так как опросы показывают, что люди пенсионного возраста хотят, чтобы их называли «пожилыми» (например, в России) или «старшими гражданами» (в США). Таким образом; в современной научной практике принято называть всех людей, достигших пенсионного возраста, пожилыми или старыми людьми, -иногда людьми позднего возраста .
Отдельные концептуальные подходы можно встретить в науках, изучающих сугубо биологические аспекты старения организма человека. Так, геронтология — наука о процессе старения и позднем периоде жизни, определяет, что процесс старения сопровождается различными структурными, морфологическими, и функциональными изменениями на различных уровнях -целостного организма. Во времени эти процессы протекают неодинаково, что характеризует гетерохронность изменений. Физиологи-геронтологи, отмечают, что физические и умственные реакции организма с возрастом также меняются неодинаково. Так ряд параметров, например, способность к повторяющимся стереотипным точным движениям, способность к напряженному умственному труду, непосредственное запоминание, концентрация и распределение внимания, явно снижаются с возрастом, при сравнении с более молодыми исследованными. Тем не менее, качество выполнения задач, связанных с опытом и анализом, сохраняется и в позднем возрасте, имеет место стабильность вербального интеллекта 12. Один из основоположников советской геронтологии И.В. Давыдовский утверждал, что никаких точных календарных дат наступления старости нет, и что биологический и календарный возраст человека часто не совпадают13.
Советский геронтолог В.В. Фролькис определял старость как возрастной период в жизни организма, неизбежно наступающий за зрелостью и характеризующийся существенными обменными, структурными и функциональными изменениями в органах и системах, ограничивающих приспособительные возможности организма, отмечая, что между возрастом старости и зрелости находится пожилой возраст .
То есть единства мнений в формировании универсальной или общепринятой дефиниции понятия «лица старших возрастных групп» и определении этой категории населения точными возрастными границами нет. Представляется, что в решении данной проблемы следует руководствоваться той периодизацией жизненного цикла человека, который ввели отечественные ученые в области геронтологии.
Исторический аспект правового регулирования труда работников старших возрастных групп в России
Использование исторического аспекта в диссертационном исследовании позволяет проследить процесс формирования и развития российского законодательства в регулировании труда работников старших возрастных групп, которые заняты на производстве, со времен первой четверти XX века до современных дней.
В условиях Гражданской войны 1918 — 1920 гг. осуществлялись преобразования в экономике (национализация крупных и средних предприятий, сокращение сферы денежного обращения, ограничение свободы торговли), принимались меры по возрождению народного хозяйства. Этому была всецело посвящена деятельность государственного аппарата, и именно это считалось главной целью принимаемого законодательства. В деятельности государственных органов преобладали насильственные методы, зачастую в самой суровой, жестокой форме, вполне соответствовавшей духу времени и идеологическим установкам диктатуры пролетариата .
Безусловно, первоначально использование трудового потенциала старшего трудоспособного населения России было вызвано объективными причинами: военное и послевоенное время сопровождалось нехваткой рабочей силы. В этот время существовал единственный вид пенсии по инвалидности, то есть старость учитывалась как одна из причин инвалидности. Пенсионирование проводилось лицам, лишившимся основного заработка или его части вследст-вие утраты трудоспособности, в зависимости от нуждаемости .
В период гражданской войны, лица пожилого возраста частично сохранившие трудоспособность, но уклонявшиеся от предложенной работы, лишались пенсии. В этом случае выплата пенсии производилась только тем, кто продолжал трудиться.
Материальная заинтересованность пенсионеров в продолжении работы обеспечивалась повышенным снабжением, продовольствием и другими предметами потребления, которое устанавливалось для работников ряда предприятий и учреждений. Общая сумма пенсии и заработка лимитировалась известным пределом .
В декабре 1918 года был принят Кодекс законов о труде РСФСР 1918г.39 (далее по тексту КЗоТ) — первый относительно широкий и комплексный по содержанию акт советского трудового законодательства, своего рода конституция- труда, положившая начало череде последующих кодификаций этого законодательства и заложившая основу дальнейшего развития советского трудового права. КЗоТ РСФСР подытожил законодательство о труде первого года советской власти. Он закрепил многие нормы предшествовавших ему юридических актов по труду. КЗоТ РСФСР 1918 г. наглядно отразил особенности социальной политики- советского государства в период военного коммунизма, в которой сочеталось принуждение к труду, зачастую в самой жесткой и даже жестокой форме, и, довольно высокий- для тех лет провозглашенный уровень трудовых прав работников, охраны труда, предоставление профсоюзам особых прав и полномочий в сфере правового регулирования труда40.
КЗоТ РСФСР юридически оформил идеологические установки РКП(б) относительно применения мер принуждения к труду. Для граждан РСФСР в возрасте от 16 до 50 лет вводилась трудовая повинность, осуществление которой было возложено на комитеты всеобщей трудовой повинности. Освобождались полностью от нее лишь инвалиды, а также временно: лица, вследствие болезни или увечья утратившие трудоспособность на срок, необходимый для восстановления трудоспособности, и женщины на период отпуска по беременности и родам, а также учащиеся школ, выполнявшие трудовую повинность в школе41.
Право на труд было сформулировано в Кодексе в весьма своеобразной форме, в виде декларации о том, что все трудоспособные граждане имеют право на применение труда по своей специальности и за вознаграждение, установленное для этого рода работы. Точнее, право на труд толковалось таким образом, что каждому трудоспособному гражданину, на которого распространялась трудовая повинность, государством должна быть предоставлена работа, а при ее отсутствии он имеет право получать пособие по безработице. Из числа граждан, освобожденных от трудовой повинности, право на труд имели лишь лица старше 50 лет42.
В целях борьбы с безработицей, после окончания гражданской войны, государство обеспечивало рабочими местами тех работников, которые при переходе на инвалидность (старость) сохраняли возможность работать. При этом за работающими пенсионерами по старости сохранялась в большинстве случаев полностью или частично пенсия, в отдельных случаях размер пенсии увеличивался за работу после возникновения права на пенсию.
Следует отметить, что в данный период трудовые отношения в большей степени регулировались правительственными актами: декретами, постановлениями, положениями 43.
Так, в 1921 году В.И. Ленин подписывает декрет СНК «О порядке учета и распределения неполного труда инвалидов (труда и войны)» 44. На основании декрета, в отделах труда исполкомов сосредоточивался весь спрос на неполный труд инвалидов. Отдел социального обеспечения по нарядам и предложениям отделов-труда направлял инвалидов на доступные им работы, по возможности учитывались место постоянного жительства или прежней трудовой деятельности. По-прежнему весомым фактором являлось продолжение трудовой деятельности при назначении пенсии по инвалидности. Те инвалиды, которые без уважительных причин (устанавливалась местным комитетом профсоюза) оставляли работу, лишались права на социальное обеспечение. «При правовой организации труда лиц старшего возраста обязательно учитывалось состояние их трудоспособности: лицам старше 50 лет, при потере трудоспособности не менее 25%, связанной с «проявлением старческой изношенности организма», рабочий день мог сокращаться по постановлению бюро врачебно-трудовой экспертизы» 45.
В начале 20-х годов XX века в истории нашей страны произошел крутой поворот. Советское государство признало необходимость развития рынка, многоукладное и легализовало в определенных пределах первооснову рыночной экономики: право частной собственности и свободу предпринимательства. Государство постепенно переходило от методов принуждения в регулировании трудовых отношений к методам свободного найма рабочей силы. Это делало необходимым существенное реформирование сложившегося трудового права 46.
В Кодексе законов о труде РСФСР 1922 года 47 была сделана попытка сформировать трудовое право, призванное функционировать в условиях государственного социализма, признающего жесткое регулируемую рыночную экономику, трудовое право с оптимальным, с точки зрения правящей партии, сочетанием публично-правовых и частноправовых начал, трудовое право учитывающее реалии и специфику России того времени, ее прошлый опыт48.
КЗоТ РСФСР по-прежнему к особой категории относил лишь женщин и несовершеннолетних работников, нуждающихся в специфическом правовом регулировании труда.
Нормы международно-правовых актов, регламентирующие общие подходы к обеспечению занятости и установлению особых условий труда для пожилых работников
В условиях формирования рыночных отношений в России использование богатейшего мирового опыта в области правового регулирования труда представляется объективно» необходимым для совершенствования отечественного законодательства.
В свете того, что ч. 4 ст. 15 Конституции РФ закрепляет приоритет международно-правовых актов перед национальным законодательством, необходимо тщательное их изучение, так как российское законодательство зачастую «опаздывает» с ратификацией весьма важных документов. В настоящее время права человека являются не только международно-правовым понятием, но и частью национальной правовой системы, которую надо развивать и. совершенствовать, на примере актов Совета Европы, МОТ и законодательства развитых стран, учитывая их достоинства и недостатки .
Считаем, что в данной работе нет необходимости подробно останавливаться на соотношении норм международного права и правовой системы России, поскольку данный вопрос был подробно исследован учеными в науке теории государства и права, а также трудового права. По мнению И.К. Дмитриевой, с которым следует согласиться, международно-правовые нормы имеют ряд особенностей при их применении и толковании, которое осуществляется по соответствующим правилам, усыновленным международным правом. Правовая система РФ воспринимает не международное право как особую систему, а лишь содержание его норм, общепризнанных принципов и международных договоров РФ, Конвенций МОТ. Они в правовой системе занимают свое особое место и действуют в рамках данной правовой системы, не утрачивая.своих международно-правовых качеств, связи с международным правом79.
Международно-правовое регулирование труда в целом, равно как и международно-правовое регулирование труда работников старших возрастных групп, осуществляется- в, различных формах. Однако и то и другое имеет в качестве своей фундаментальной основы общепризнанные права человека или, что более точно, социально-экономические права человека, включающие и основополагающие трудовые права человека.
Надо сказать, что. на сегодняшний день . существует значительное количество международно-правовых актов, обеспечивающих правовую регламентацию- трудовых отношений. Основополагающие нормы, направленные на реализацию и защиту трудовых прав человека, изложены в международных пактах о правах человека 1966 года, в конвенциях МОТ и других документах . Есть, международные нормы, регулирующие труд отдельных категорийработников, в том числе и пожилых трудящихся.
Рассмотрим некоторые международно-правовые акты, которые в целом регламентируют вопросы обеспечения прав и свобод гражданина в трудовых отношениях, а также содержат общие подходы к обеспечению занятости и установлению особых условий труда для пожилых работников.
Первым документом, в котором нашло отражение закрепление основных прав и свобод человека в сфере трудовых отношений, была Всеобщая декларация? прав человека, одобренная резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 10 декабря 1948 года81. Она не имеет обязательного характера, поскольку в большей степени является программным, политическим документом, но вместе с тем имеющим огромный авторитет и моральную силу. Принятие Декларации послужило основой международной защиты прав и свобод человека, в число которых входят и важнейшие трудовые права .
Документами, носящими императивный характер, для отдельных государств, стали международные пакты о правах человека 1966 года. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, одобренный Генеральной Ассамблеей ООН 1966 года83 по своей юридической природе является многосторонним международным договором ратифицированным огромным большинством государств - членов ООН, в том числе и СССР. Он обязателен для РФ как правопреемницы СССР.
В соответствии со ст. 6 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах государства-участники обязаны признавать право на труд, включающее в себя обеспеченную возможность каждого человека зарабатывать себе на жизнь, трудом, который он свободно выбирает или на который он свободно соглашается, и.предпринимать необходимые меры для- обеспечения этого права (разрабатывать программы профессионально-технического обучения и подготовки, пути и методы достижения неуклонного экономического и социального прогресса и полной производительной занятости).
Вместе с тем, специалисты в области прав человека неоднозначно оценивают указанные права. В силу одной из правовых позиций соблюдение прав этой категории (права на труд, справедливые и благоприятные условия труда, социальное обеспечение, отдых, образование) требует позитивных действий со стороны государства и зависит от соответствующих экономических и социальных условий. В связи с чем, будучи законодательно закрепленными, эти права,носят зачастую декларативный характер. Однако в зависимости от экономических и социальных условий можно определить степень реализации указанных прав, и неспособность государства обеспечить их соблюдение вовсе не означает, что они не являются неотчуждаемыми и принадлежащими каждому индивиду от рождения 84.
Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах провозглашает необходимость принятия мер, призванных воспрепятствовать любой дискриминации по признаку возраста в области труда и занятости. Пакт содержит требования об обеспечении пожилых работников безопасными условиями труда до выхода на пенсию, создании специальных программ информирования пожилых трудящихся об их правах и обязанностях в качестве пенсионеров, о возможностях и условиях продолжения профессиональной деятельности, участие в мероприятиях добровольного характера, участия в системе образования взрослых.
Наряду с Пактом об экономических, социальных и культурных правах ООН в 1966 году приняла второй международный пакт — Пакт о гражданских и политических правах, также ратифицированный СССР. Этот Пакт содержит общегражданские права, то есть права общественно-политического характера. К ним отнесены два права, касающиеся- трудовых отношений: запрет принудительного труда и свободное осуществление права на ассоциацию, включая право на создание профсоюзов .
Государственная политика в области правового регулирования труда работников старших возрастных групп в условиях рыночной экономики
В современной России наблюдается процесс становления, строительства социального государства, связанный с формированием фундамента социально ориентированной рыночной экономики, которая отдает приоритет социальным вопросам, сочетается с социальной эффективностью и справедливостью.
В такой экономике развито использование согласительных процедур для увязки интересов различных социальных групп, получает широкое признание солидарность общества и личности, идея социальной справедливости. Социальная справедливость осознается не только как предотвращение дискриминации социально слабых слоев населения и их поддержка, но и как предоставление по возможности равных шансов для успеха в хозяйственной жизни тех, кто участвует в развитии эффективной экономики, и как общественное признание их вклада. Вместе с тем, неотъемлемой чертой такой экономики являются развитые системы социальных услуг, относительно высокий уровень социальных гарантий.
В условиях социальной рыночной экономики особое значение приобретает выявление эффективных путей оптимизации государственной политики в сфере трудовых отношений с участием работников старших возрастных групп. Для формирования социальной рыночной экономики весьма важен человеческий потенциал, то есть работники старших возрастных групп, выступающие как ресурсная база социального государства, которые при наличии профессионального потенциала, передают ценный материал своим коллегам.
Представляется целесообразным вначале рассмотреть несколько взглядов ученых относительно многогранного понятия «государственная политика».
Роль государства в современных условиях, безусловно, является определяющей в обеспечении действенной правовой политики. Н.И. Дивеева обращает внимание на то, что «...государство в условиях либерализации общественной жизни не должно уйти от дирижерского пульта по управлению социально-экономическими процессами. Но, обеспечивая всеобщность правового регулирования, оно может по-разному выстраивать механизм регламентации общественных отношений...»156.
Одна из точек зрения В.И. Якунина, сводится к тому, что в государственной политике воплощена — умноженная возможностями масштабной организации социума — потребность общества в сознательном регулировании и конструировании важнейших для человека областей жизни. ... Государственная политика проявляется разными типами, то есть в содержательном плане она дифференцируется в соответствии с объектами регулирования: выступает как экономическая, правовая, административная, финансовая и прочие разновидности политико-управленческих действий157.
В представлении В.М. Меркулова, государственная политика — это «политический процесс управленческого влияния ... институтов исполнительной власти государства на все сферы общества»158.
Более расширено дает понятие «государственной политики» В.В. Лобанов. Он понимает государственную политику как «совокупность целей, задач, приоритетов, принципов, стратегических программ и плановых мероприятий, которые разрабатываются и реализуются органами государственной и муниципальной власти с привлечением гражданского общества» . В отношении граждан старшего возраста принято вести речь о государственной социальной политике, как неотъемлемой части государственной политики Российской Федерации. Государственная социальная политика представляет собой совокупность мер (политического, правового, экономического, медицинского, социального, культурного, научного, информационно-пропагандистского и кадрового характера), направленных на обеспечение гражданам Российской Федерации, достигших пожилого возраста, благосостояния и социального благополучия, условий для активного участия в жизни общества и долголетия.
Безусловно, государственная политика учитывает экономические, социальные, социологические, политические, демографические и прочие аспекты жизни общества, но проявляется она, прежде всего, через правовую политику.
В определении государственной политики А.П. Коробова выделяет ряд особенностей и отмечает, что «достаточно часто общественные отношения, в которых реализуется та или иная государственная политика в каждой из названных сфер, нуждаются в той или иной степени регулирующего воздействия правовых норм. В этом смысле имеются объективные основания для выделения относительно самостоятельного правового блока средств регулирования данных общественных отношений, а, следовательно, и стратегии правовой политики государства в данной области»160.
Совершенно справедливо B.C. Нерсесянц пишет о высокой значимости государства в построении правовой политики. Истинная роль современного государства (имеющего правовой характер) не сводится в данной сфере к выпуску в свет определенного количества нормативно-юридических актов. Задача государства заключается в том, чтобы: во-первых, обеспечить приоритетную роль закона в системе законодательства; во-вторых, способствовать развитию иных источников права - нормативного договора, обычного права; в-третьих, придать праву системный характер, обеспечить взаимосвязь нормативных актов как между собой, так и применительно к иным формам выражения правовых норм; в-четвертых, государство в определенной мере «управляет» правом: а) придает ему запретительный или дозволительный характер; б) дозирует «присутствие» права в публично-правовой и частноправовой сферах161.
Государство, таким образом, обеспечивает развитие всей системы источников права. Сообразуясь с социально-экономическими потребностями, политической ситуацией в обществе, государство в значительной мере оказывает влияние на выбор способов, методов правового регулирования, государственно-юридических средств обеспечения правомерного поведения. В этом смысле можно сказать, что государство управляет правовой средой общества, обеспечивает ее обновление соответственно духу времени ".
Сегодня возникает потребность в поиске эффективных путей оптимизации государственной политики в сфере регламентации трудовых отношений с участием работников старших возрастных групп. Подобная оптимизация должна учесть два фактически взаимоисключающих друг друга обстоятельства. С одной стороны, Конституция РФ провозглашает Россию социальным государством со всеми гуманистическими соображениями по этому поводу. С другой стороны, правоприменительная практика в рыночной экономике (нацеленной на эффективность хозяйствования) характеризуется массовым нарушением конституционных прав и гарантий в отношении работников старшего возраста в виде фактического нежелания работодателей применять труд таких работников, возрастной дискриминацией при заключении и расторжении трудового договора.
