Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сущность и организация юридической службы военного округа Вооруженных Сил Российской Федерации 13-85
1.1. Понятие юридической службы военного округа и ее место в системе органов военного управления Вооруженных Сил Российской Федерации .13-32
1.2. Возникновение и развитие законодательства о юридической службе военного округа 32-45
1.3. Порядок организации юридической службы военного округа. Правовое положение ее должностных лиц 45-85
Глава 2. Задачи и основные направления деятельности юридической службы военного округа 86-153
2.1. Обеспечение законности в правоприменительной деятельности органов военного управления округа - главная задача юридической службы военного округа 86-104
2.2. Основные направления деятельности юридической службы военного округа по обеспечению законности в военном управлении 104-133
2.3. Пути совершенствования организации и деятельности юридической службы военного округа 133-153
Заключение 154-165
Список литературы 166-183
Приложения 184-224
- Понятие юридической службы военного округа и ее место в системе органов военного управления Вооруженных Сил Российской Федерации
- Порядок организации юридической службы военного округа. Правовое положение ее должностных лиц
- Обеспечение законности в правоприменительной деятельности органов военного управления округа - главная задача юридической службы военного округа
Введение к работе
1. Акту&лыиооть дмесертгщЕшшшого ншследованшгв,,
Поддержание на высоком уровне законности и правопорядка в войсках является одной из главных задач, от надлежащего выполнения которой во многом зависит успешная реализация мероприятий и достижение целей проводимой в Российской Федерации военной реформы и реформы Вооруженных Сил.
В этой связи особый интерес представляет деятельность организационно входящих в структуру органов военного управления подразделений юридической службы, так как для нее укрепление законности, защита прав к законных интересов органов военного управления, воинских частей, учреждений, предприятий и организаций Министерства обороны, правовое обеспечение их деятельности является одной из наиболее важных задач.
Исследованию юридической службы Министерства обороны СССР посвящена кандидатская диссертация Е.М.Казимироза, исследованию вопросов контрольной деятельности юридической службы Министерства обороны РФ - кандидатская диссертация А.Н.Бралюка, некоторые аспекты организации и деятельности юридической службы Вооруженных Сил Российской Федерации в той или иной мере затрагивались в работах Артамонова Н.В., Белявского В.Г., Беспалова А.А., Дзюбы В.А., Кузнецова Н.И., Колибабы Г.Н., Ставова Б.Ф. и др. Вместе с тем, целостного комплексного исследования по проблемам, связанным с организацией к деятельностью юридической службы военного округа не проводилось, многие ее аспекты остаются практически не изученными. Это относится к рассмотрению самого понятия юридической службы военного округа Вооруженных Сил Российской Федерации как в узком, так и в широком его значении, изучению особенностей организационного построения юридической службы военного округа, основных направлений осуществляемой ею деятельности, а также других принципиально важных вопросов.
Кроме того, в настоящее время в теории правовой работы, в организации и в практической деятельности юридической службы появилось много нововведений, которые на нынешнем этапе развития научных знаний в области военно-административных правоотношений требуют своего научно-теоретического осмысления. В полной мере это положение относится и к юридической службе военного округа.
Принимая во внимание то значение, которое имеет деятельность юридической службы военного округа Вооруженных Сил РФ в обеспечении законности и правопорядка в Вооруженных Силах, а также з повышении боеготовности войск округа, следует прийти к выводу о необходимости теоретической проработки научных рекомендаций для ф совершенствования организации и практической деятельности этого структурного подразделения органов военного управления.
При этом требуют глубокого и системного исследования не являвшиеся ранее предметом детального изучения вопросы, касающиеся организации и деятельности юридической службы военного округа по обеспечению законности и правопорядка как в мирное, так и в военное время. Под этим углом зрения необходим также и тщательный анализ накопившегося за последние годы нормативного материала, привнесшего з организацию и деятельность юридической службы много нового, что по объективным причинам хронологического порядка не вошло в поле зрения более ранних исследований, бравших за основу только Положение о юридической службе МО СССР 1973 года.
Кроме того, необходима разработка предложений по совершенствованию нормативного регулирования в области организации и деятельности юридической службы военного округа, поскольку военный округ является основной военно-административной единицей Российской Федерации и нормативное закрепление организации и деятельности его .юридической службы, главной задачей которой является обеспечение законности в деятельности органов военного управления военного округа, как представляется, имеет важное значение в обеспечекии боеготовности Вооруженных Сил и обороноспособности страны в целом.
Необходимость вышеуказанных исследований вызвана также потребностью в более качественной подготовке кадров для всех структурных подразделений юридической службы военного округа и, в особенности, для ее низовых звеньев - полков, дивизий, корпусов и некоторых других органов военного управления.
2„ Цель ж задачи исел довашншзЗо
Целью настоящего исследования является: комплексное п изучение, анализ и систематизация современного состояния теории и практики организации и деятельности юридической службы военного округа Вооруженных Сил Российской Федерации; выявление недостатков в организации и деятельности юридической службы военного округа в свете современных условий жизнедеятельности Вооруженных Сил и уровня развития общественных отношений; выработка и обоснование научных рекомендаций и предложений по дальнейшему і совершенствованию как организации, так и деятельности юридической службы военного округа.
Достижение цели предполагает решение следующих основных задач:
1. Определение исходных теоретических положений, раскрывающих понятие юридической службы военного округа и ее места в системе органов военного управления, существующей в Вооруженных Силах РФ.
2. Раскрытие сущности юридической службы военного округа, содержания и особенностей ее организации и деятельности, применительно к условиям военного округа.
3. На основе изученных теоретических положений и имеющихся практических данных, связанных с определением нормативов численности работников юридической службы, выработка подходов и критериев, позволяющих устанавливать нормативы численности работников применительно к различным подразделениям юридической службы военного округа.
4. Анализ основных направлений деятельности юридической службы военного округа.
5. На основе проведенного теоретического, а также практического исследования разработка научных и практических рекомендаций по вопросам:
- совершенствования военного законодательства, регулирующего организацию и деятельность юридической службы военного округа;
- совершенствования работы органов военного управления по руководству деятельностью соответствующих подразделений юридической службы;
- совершенствование структуры юридической службы и ее подразделений;
- повышения эффективности использования правовых средств в повседневной служебной деятельности юридической службы.
3= Методология ш м©т®дшка исследовашмш»
Методологической основой данного исследования является диалектический метод познания. Вышеназванные задачи исследуются на основе положений и выводов диалектического материализма, с использованием системного подхода, общефилософских и частных методов познания, в том числе логического, описательного, сравнительно -сопоставительного и других.
Организация и деятельность юридической службы военного округа исследованы автором на основе анализа Конституции Российской Федерации, законов Российской Федерации, других нормативных правовых актов, в том числе, и нормативньж актов органов военного управления, регулирующих деятельность подразделений юридической службы.
Исходной теоретической основой исследования являются труды отечественных ученых в области государства и права: Алексеева С.С., Анохина B.C., Аристакова Ю.М., Абовой Т.Е., Афанасьева В.Г., Бачило И.А., Васильева Р.Ф., Дрейшева Б.В., Здир Я.А., Лунева А.Е., Мамутова В.К.,- Циммермана Ю.С., Мартемьяновой A.M., Минц Б.Й., Новоселова В.И., Пиголкина А.С., Путинского Б.И., Ремнева В.И., Студеникиной М.С., Хохлова С.А. и других.
В процессе работы над диссертацией анализировались работы в области военного права Бралюка А.Н., Казимирова Е.М., Кузнецова Н.И., Старова Б.Ф., и ряда других авторов.
4» €Шь®кт и предмет иссяедоваввшп,,
Объектом диссертационного исследования являются комплексные правовые отношения, складывающиеся в связи с организацией и деятельностью юридической службы военного округа. Предметом исследования является совокупность правовых норм, регулирующих вопросы организации и деятельности юридической службы военного округа, а также имеющиеся матеоиалы практики по этим вопросам.
5. Научная новизна и теоретическая значимость исследования.
Научная новизна исследования заключается, прежде всего, в том, что настоящая диссертация представляет собой комплексное исследование проблем, связанных с организацией и деятельностью юридической службы военного округа Вооруженных Сил Российской Федерации.
Теоретическая значимость диссертационного исследования определяется разработкой обладающих определенной научной новизной положений, выводов и практических рекомендаций, включающих:
- определение понятия юридической службы военного округа Вооруженных Сил Российской Федерации;
- выяснение целей, задач и сущности юридической службы военного округа;
выделение основных направлений деятельности, осуществляемой юридической службой военного округа;
- выработку предложений и выводов по совершенствованию военного законодательства, регулирующего организацию и деятельность юридической службы военного округа.
Основные положения, выносимые на защиту
1. Юридическая служба военного округа (в узком смысле) является самостоятельным структурным подразделением, входящим в структуру оперативно-стратегического командования военного округа, созданным для проведения правовой работы в военном округе и правового обеспечения деятельности командования военного округа, для чего на нее возложен наряду с другими ряд управленческих функций (организационная, контрольная и др.).
2. Юридическая служба военного округа (в широком смысле) представляет собой совокупность подразделений юридической службы Вооруженных Сил Российской Федерации, действующих в войсках этого военного округа и образующих единую систему, связанную подчинением нижестоящих подразделений юридической службы Вооруженных Сил РФ вышестоящим — по специальным, отнесенным к их ведению вопросам.
3. Для полноценного и эффективного исполнения юридической - службой военного округа возложенных на нее задач по обеспечению законности в деятельности военньж организаций военного округа необходимо наделить ее подразделения определенными властными полномочиями по отношению к должностным лицам, подчиненным руководителям тех органов военного управления, в составе которых они осуществляют свою деятельность. Эти полномочия должны заключаться в том, что указания юридической службы об устранении нарушения действующего законодательства будут иметь обязательную силу для должностных лиц, подчиненных тому командиру, в непосредственном подчинении которого находится подразделение юридической службы военного округа. Для юридического закрепления и упорядочения этих властных полномочий представляется необходимым наделить подразделения юридической службы военного округа правом издавать специальный правовой документ - указание, который бы обязывал правонарушителей незамедлительно устранить нарушение закона и сообщить об этом в соответствующее подразделение юридической службы.
4. Вопросы, связанные с правовым обеспечением юридической службой военного округа боевых и иных связанных с ними действий требуют правового урегулирования. В нормативно-правовых документах должны быть четко определены цели, задачи и границы правового обеспечения боевых действий, а также права, обязанности и ответственность должностных лиц юридической службы — специалистов по оперативному поаву. Должности этих специалистов должны быть прямо предусмотрены штатным расписанием в составе подразделении юридических служб военных округов.
5. Имеет место потребность в осуществлении подразделением юридической службы окружного звена относительно самостоятельного вида деятельности по определению нормативов численности работников для нижестоящих подразделений юридической службы военного округа и их организационно-правовому устройству, позволяющему максимшіько эффективно выполнять стоящие перед этими подразделениями задачи.
6. Предложения по совершенствованию организации и деятельности юридической службы военного округа.
6. Шр&пєтшчіеошя! зшттамооть шхлкедоіа&шішШо
Практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в диссертации выводы и рекомендации могут быть использованы при совершенствовании нормативной правовой базы, регламентирующей вопросы организации и деятельности юридической службы военного округа Вооруженных Сил Российской Федерации, а также при совершенствовании практической деятельности должностных лиц юридической службы военного округа по осуществлению методического руководства правовой работой в войсках округа.
Результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании таких учебных дисциплин как "Военная администрация", "Правовая работа в Вооруженных Силах РФ", а также в учебных программах по курсу "Военное право" для курсантов и слушателей других высших военно-учебных заведений.
7. Аитоётщшш результатов шєєл®д@шшіш
Диссертация подготовлена на кафедре военной администрации, административного и финансового права Военного Университета,, где проводилось ее обсуждение.
Положения, содержащиеся в исследовании, были апробированы при проведении учебных занятий с курсантами и слушателями воєнно-юридических факультетов Военного Университета по дисциплине "Правовая работа в Вооруженных Силах РФ".
Положения и выводы исследования нашли отражение в следующих публикациях:
1. Овчаров О.А. Правовые основы организации и деятельности юридической службы военного округа Вооруженных Сил Российской Федерации. //Сборник научных статей адъюнктов. М.: Военный университет, 1999. - Находится в печати.
2. Овчаров О.А. Правовое обеспечение командования в военком округе: вопросы совершенствования. //Право в Вооруженных Силах, № 12, 1998.-С. 58-60.
3. Овчаров О.А. Юридическая служба военного округа и ее роль в обеспечении экологической безопасности в местах дислокации воинских частей, //Вторая экологическая конференция молодых ученых (студентов и аспирантов), посвященная Всемирному дню окружающей Среды: Сб. тезисов выступлений. -М.: МГТУ, 1998. - С. 159-161.
4. Овчаров О.А. Роль юридической службы военного округа в правовом обеспечении безопасности человека. //Безопасность военной службы. Материалы научной конференции "Правовое обеспечение безопасности человека". Секция военного права. - М.: ВУ, 1998. - С. 101- 107.
5. Курило В.Н., Овчаров О.А. Оперативное право в законодательстве США и России (сравнительный анализ и вопросы применения). //Право в Вооруженных Силах, № 10,1999. - С. 53-56.
•
6. Овчаров О.А. Специальное подчинение в юридической службе военного округа: сравнительно-правовой анализ. //Право в Вооруженных Силах, № 4, 2000. - находится в печати.
Понятие юридической службы военного округа и ее место в системе органов военного управления Вооруженных Сил Российской Федерации
Господство закона является одним из обязательных признаков правового государства, к построению которого устремлены многие страны, в том числе и Россия. В основе этого признака лежит принцип законности, пронизывающий все сферы деятельности государства сверху донизу и закрепленный в основном законе страны - Конституции Российской Федерации, в п. 2 ст. 15 которой прямо устанавливается, что "органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы".
Особенно большое значение принцип законности приобретает в сфере государственного управления, поскольку, во-первых, деятельность органов государственного управления является преимущественно правоприменительной по своей природе и суть этой деятельности сводится к правильному исполнению на местах воли государства, выраженной в форме законов и других правовых актов органов государственной власти, изданных в соответствии и во исполнение законов. Во-вторых, от того, как грамотно, своевременно и качественно будут исполняться правовые акты органами государственного управления зависит не только эффективность деятельности государственного механизма в целом, но также благосостояние самих граждан, их вера в силу закона к как результат будет возрастать правосознание, уважительное отношение граждан к закону, их правовая культура.
Большую помощь в решении этих важных государственных задач как раз и призвана оказывать юридическая служба, которая создана для проведения правовой работы и укрепления законности в соответствующем ведомстве, организации, учреждении .
Для выявления сущности юридической службы военного округа, определения ее понятия и места в системе органов военного управления необходимо обратиться к анализу правовых основ организации и деятельности юридической службы военного округа. Под правовыми основами организации и деятельности юридической службы военного округа нами будет пониматься совокупность правовых норм, регламентирующих создание, организацию и деятельность различных подразделений юридической службы в военном округе, правовое положение ее должностных лиц.
При анализе Общего положения о юридическом отделе (бюро), главном (старшем) юрисконсульте, утвержденном постановлением Совета Министров СССР от 22.06.72 г. № 467, а также Положения о юридической службе Вооруженных Сил РФ, введенного в действие приказом Министра обороны РФ 1998 года № 100, становится совершенно очевидным, что подразделения юридической службы, входящие структурно в штат органов военного управления, начиная от полкового звена и выше являются самостоятельными2 и осуществляют указанные в вышеназванных правовых актах управленческие функции на определенном участке деятельности того органа военного управления, в состав которого они включены. При этом, они выполняют как основные, так и специфические управленческие функции.
К основным, характерным для всех звеньев органов управления, санкциям, выполняемым юридической службой на различных уровнях Г.С. Гуревич и Л.В. Бричко относят организационную и контрольную1. При этом, организационная функция, по их мнению, состоит в том, что юридическая служба организует работу по обеспечению законности, координируя в этих целях деятельность других структурных подразделений, а также разрабатывает проекты мероприятий по дальнейшему повышению уровня правовой работы. Контрольная функция юридической службы, по мнению тех же авторов, относится к числу основных как по составу правомочий этой службы, так и по своему удельному весу её деятельности.
К такому же выводу приходит и С.С. Харитонов, только несколько под другим углом зрения. Так, по его мнению, "такая функция управления, как организация, заключается в формировании структуры органов военного управления" и "осуществляется она в соответствии с нормативными актами, в подготовке которых активное участие принимает юридическая служба" .
Порядок организации юридической службы военного округа. Правовое положение ее должностных лиц
Эффективность правовой работы в организации во многом зависит от выбора оптимальной организационной структуры юридической службы и выделения необходимого количества штатных единиц с учетом объема работы и особенностей деятельности организации.
Грамотная и правильная организация любого структурного подразделения является залогом успешного и качественного выполнения стоящих перед этим подразделением задач и возложенных на него функций.
Как обоснованно отмечают Г.В.Прокская и И.Г.Емец2, ответственность задач юридической службы, сложность, широта и многообразие выполняемых ею функций, организационно-контрольная направленность ее полномочий предопределяет особые требования к организационно-структурному оформлению юридических подразделений в аппарате государственных органов.
Форма организации юридической службы напрямую зависит от объема возложенных на нее задач и функций, содержания выполняемой ею работы, а также места и роли, которую играет правовое обеспечение в том или ином органе управления. Поэтому применительно к военному округу при выборе формы организации юридической службы следует учитывать все вышеизложенные факторы, а также имеющийся по этому вопросу опыт других аналогичных военному округу организаций с штатными подразделениями юридической службы.
Как отмечает ВЛВ.Лазарев1 надлежащая организация правоприменяющих органов, укомплектованность их нужными кадрами и создание творческой обстановки для работы — это не просто предпосылка высокой эффективности правоприменения, но и условие, необходимое для обеспечения ряда других предпосылок — соблюдения законности, достижения, в конечном счете, объективной истины по делу.
Поскольку подразделения юридической службы военного округа являются структурными подразделениями органов военного управления, в штате которых они состоят, и призваны обеспечить законность в правоприменительной деятельности этих органов военного управления, то вопрос определения численного состава этих подразделений, исходя из объема и сложности стоящих перед ними задач и функций, применительно к соответствующему органу управления округа, является очень важными.
Установление численности подразделений юридической службы военного округа в точном соответствии с объемом их задач и функций позволит органам военного управления, в которых будут функционировать эти подразделения юридической службы, максимально эффективно осуществлять свою правоприменительную деятельность и профилактику правонарушений, не допускать отклонений от требований закона.
О справедливости таких выводов свидетельствуют также и материалы ежегодных докладов о состоянии правовой работы, поступающих в Управление делами Министерства обороны Российской Федерации из военных округов. В частности, как отмечает в своем докладе начальник юридической службы МВО1, к объективным факторам имеющихся недостатков в состоянии правовой работы в округе следует отнести несоответствие штатов подразделений юридической службы военного округа объему и характеру решаемых задач. Так, отмечает автор доклада, расходы на содержание офицеров и гражданского персонала подразделений юридической службы округа в 1998 году составили порядка 200 тысяч рублей, в то время как экономический эффект от деятельности юристов округа за 1998 год составил более 35 миллионов рублей. Анализ служебной деятельности военных юристов показывает, сообщает автор доклада в заключении, что в силу значительной загруженности дальнейшее улучшение их служебных показателей в ряде случаев объективно невозможно, кроме как за счет увеличения численности штатов и, прежде всего, комплектуемых за счет офицерского состава.
По сообщениям из Дальневосточного военного округа за последние три года количество рассматриваемых судами дел с участием военных организаций округа увеличилось более чем в 6,5 раза (с 221 — в 1996 году до 1437 - в 1998 году) и продолжает рости, в результате чего осуществление контроля за всеми судебными делами, находящимися в производстве судов при существующей структуре юридической службы военного округа не представляется возможным. Более 60 % дел рассматривается в судах при отсутствии представителей. Руководством ДВО предлагается оптимизировать структуру юридической службы округа, установив ее в составе двух отделов (1 - судебного, 2 -юридического контроля) и четырех отделений (1 - судов общей юрисдикции, 2 - арбитражных судов, 3 - правового обеспечения, 4 -правовой экспертизы) и общей численностью 19 человек (14 офицеров, 5 лиц гражданского персонала)".
Обеспечение законности в правоприменительной деятельности органов военного управления округа - главная задача юридической службы военного округа
Правоприменительная деятельность органов государственного управления огромна, многогранна и проявляется в той или иной мере практически во всех сферах жизнедеятельности государства. Вместе с тем, она имеет ряд характерных черт и особенностей, которые, по мнению В.А.Юсупова, "...позволяют определить . её как оперативно-исполнительную или юрисдикционную государственно-властную, подзаконную деятельность исполнительно-распорядительных органов, направленную на осуществление конкретных функций государственного управления"1.
Дюрягин И.Я. рассматривает правоприменительную деятельность несколько под иным углом зрения — как осуществляемую в специально установленных законом формах государственно-властную, организующую деятельность компетентных государственных органов и уполномоченных государством органов общественности по вынесению индивидуально-конкретных правовых предписаний2.
Представляет интерес также и определение данное В.В.Лазаревым, который называет правоприменение властной, организующей деятельностью компетентных субъектов, главной стороной которой является обеспечение направленного движения правовых отношений, осуществляемое посредством индивидуализации принадлежащих другим субъектам, на основе закона и в соответствии с наступлением законом предусмотренных жизненных обстоятельств, прав и обязанностей, а также создание дополнительных юридических гарантий -для правильной реализации права в данном и последующих, сопричастных или сходных с ним случаях1.
Приведенные выше определения правоприменительной деятельности, несмотря на некоторые различия, содержат в существе своем единый подход, позволяющий сделать важный вывод о том, что эта деятельность является подзаконной, осуществляется в установленных законом формах, на основе закона и в соответствии с наступлением законом предусмотренных жизненных обстоятельств.
Данный вывод приводит к заключению о том, что правоприменительная деятельность в процессе ее осуществления предполагает наличие твердых, глубоких знаний действующего законодательства.
Кроме того, как справедливо отмечает А.С.Пиголкин нельзя упускать из виду сложность процесса применения права, поскольку оно связано с особыми приемами решения юридических дел, требует специальных знаний, навыков, затрагивает ряд вопросов профессиональной деятельности юристов.
Таким образом, все вышеизложенное позволяет прийти к выводу о том, что правоприменительная деятельность для полноценного и эффективного осуществления требует юридического сопровождения, призванного, с одной стороны, обеспечить законность деятельности субъекта правоприменения, с другой стороны, оказывать ему помощь и содействие в разрешении возникающих в практической деятельности сложных правовых вопросов.
Особенно важное значение вопросы обеспечения законности правоприменительной деятельности приобретают в условиях жизнедеятельности Вооруженных Сил, поскольку отступления от закона органов военного управления могут повлечь гибель людей, большие разрушения и порчу имущества, а также привести к снижению уровня боеготовности войск, поставить под угрозу безопасность государства.
Одним из наиболее важных аспектов работы юридической службы военного округа по обеспечению законности в правоприменительной деятельности должностных лиц округа является осуществляемый ею контроль за законностью проектов правовых актов органов военного управления, который должен осуществляться в идеале таким образом, чтобы охватывать, с одной стороны, все виды правовых актов, издаваемых органами военного управления, а с другой, - деятельность всех должностных лиц, обладающих правом издания таких правовых актов, по изданию этих актов. За последние несколько лет в этом направлении проделана большая работа. Произошло усиление юридической службы в Вооруженных Силах, введены штатные юридические должности в дивизиях и полках, но останавливаться на достигнутом еще рано.
Юридические должности в звеньях органов военного управления от военного округа и ниже имеются далеко не во всех отдельных воинских частях, а лишь в полковом, дивизионном, армейском и окружном звене, и предназначение этих юристов заключается прежде всего в правовом обеспечении командования соответственно полка, дивизии, армии и военного округа.
