Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Юридическая ответственность за нарушение требований в области охраны окружающей среды (понятие, виды)
1. Понятие и виды юридической ответственности за правонарушения в области охраны окружающей среды 19
2. Лишение и ограничение прав разрешенной деятельности за экологические правонарушения как вид юридической ответственности 34
Глава II. Субъекты и объекты в правоотношениях лишения и ограничения прав за нарушение природоохранных требований
1. Субъекты и их полномочия в правоотношениях лишения и ограничения прав разрешенной деятельности 47
2. Виды разрешенной деятельности как объекты в отношениях ответственности лишения и ограничения прав разрешенной деятельности 92
Глава III. Основания и порядок лишения и ограничения прав разрешенной деятельности в сфере охраны окружающей среды
1. Экологическое правонарушение как основание лишения и ограничения прав разрешенной деятельности 108
2. Порядок лишения и ограничения прав разрешенной деятельности за экологические правонарушения 136
Заключение 154
Библиография 157
- Понятие и виды юридической ответственности за правонарушения в области охраны окружающей среды
- Лишение и ограничение прав разрешенной деятельности за экологические правонарушения как вид юридической ответственности
- Субъекты и их полномочия в правоотношениях лишения и ограничения прав разрешенной деятельности
- Экологическое правонарушение как основание лишения и ограничения прав разрешенной деятельности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Устойчивее развитие Российской
Федерации, безопасность жизнедеятельности населения могут быть
обеспечены только при условии сохранения надлежащего качества
компонентов окружающей среды. Действующая экологическая доктрина
Российской Федерации, утвержденная Правительством РФ в августе 2002 г.
указывает на основные направления государственной и общественной
деятельности по обеспечению экологической безопасности населения. В
составе приоритетных направлений выделяется и необходимость
совершенствования правового механизма по рациональному
природопользованию и охране окружающей среды.
К основным задачам нормативного правового регулирования охраны окружающей среда следует отнести разработку и формирование эффективного правового механизма, вбирающего все источники экологического права с устранением в них противоречий между природоресурсными и природоохранительными интересами, а также с четким размежеванием экологических интересов от имущественных, хозяйственных и иных интересов и потребностей.
В настоящее время в нормативной правовой базе охраны окружающей среды отсутствует урегулированность организации и порядка применения механизмов прекращения и ограничения прав хозяйственной и иней деятельности за нарушения установленных природоохранных требований, нормативов, стандартов и правил. В тоже время в природоохранном и природоресурсном законодательстве, установлены составы правонарушений и обстоятельства /условия/ позитивного развития, при наличии которых
См.: Экологическая доктрина Российской Федерации.//РГ от 18.09.02 г.; Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации //РГ от 5.05.02г.; Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию.//РГ от 01.04.96 г.
необходимо запрещать, ограничивать или приостанавливать, хозяйственную и иную деятельность в сфере охраны окружающей среды.1
Неукоснительное исполнение природоохранных требований, установленных норм, правил, критериев экологической безопасности во всех видах разрешенной деятельности сферы природопользования и охраны окружающей среда должно обеспечиваться угрозой запрещения и ограничения прав хозяйственной деятельности. Это способно позитивно повлиять на соблюдение экологического законодательства и устранит поводы и причины их повседневных нарушений.
Экологический правопорядок можно обеспечить решительным применением предусмотренного в законах такого вида юридической ответственности как лишение и ограничение прав разрешенной деятельности за совершаемые экологические и природоресурсные правонарушения. Применяемые иные виды юридической ответственности недостаточно стимулируют специальных природопользователей к соблюдению установленных природоохранных требований.
Лишение и ограничение прав разрешенной деятельности установлен в природоресурсном и экологическом законодательстве. Однако организация и порядок их реализации в законодательстве не регламентированы надлежащим образом и находятся в противоречивом изложении. Это обстоятельство формирует противоречиво представление о наличии самостоятельности данного вида юридической ответственности и порождает неуверенность в законности её применения. В тоже время практика обеспечения экологической безопасности требует применения именно этого, а не другого вида ответственности.
В Законе РФ «Об охране окружающей среды» /ст.ст.34-55/ установлены требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности. Согласно ст.56, этого же
См.: Земельный кодекс РФ. - М., 2002г.; Закон РФ «Об охране окружающей среды» // РГ от 10.01.02 г.
Федерального закона, к мерам воздействия, за нарушение природоохранных требований отнесены ограничение, приостановление или полное прекращение разрешенной деятельности порядке установленном законодательством. В ст. 80 Закона РФ «Об охране окружающей среди» указывается, что требования об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей, среды, рассматриваются судом или арбитражным судом. В тоже время в ст.75 не указывается этот вид юридической ответственности, хотя данная статья и называется «Виды юридической ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды». В земельном, водном, лесном, горном законодательстве, в законодательстве о животном мире, об особо охраняемых природных территориях установлено приостановление, ограничение и лишение прав специального природопользования за нарушения соответствующего законодательства и установленных природоохранительных требований. При этом реализация указанных санкций предполагается как в судебном, так и в административном порядке. Административный порядок организации применения такого вида юридический ответственности как лишение и ограничение прав разрешенной деятельности предполагает деятельность исполнительных органов власти как, общей, так и специальной, компетенции по установлению оснований и порядка применения указанных, санкций. При этом они должны опираться на закон либо иной, нормативный правовой акт, в котором бы детально регламентировалась применение этого вида ответственности. Такого нормативного правового акта пока не существует, хотя в нем и нуждаются все субъекты экологического и природоресурсного права.
Экологическую безопасность населения можно обеспечить лишь на основе последовательного осуществления системы экономических,
технических, правовых, организационных, научных мероприятий. В системе этих мероприятий должны содержаться и совершенствоваться механизмы всех видов социальной ответственности, в том числе должен осознаваться и развиваться правовой механизм реализации института лишения права
№ специального природопользования и прекращения и ограничения
разрешенной деятельности за экологические правонарушения. Государство обязано искать и внедрять эффективные меры воздействия при разрешении хозяйственной деятельности или в целях прекращения неэкологической деятельности в процессе специального природопользования. Эти аспекты нашли свое обсуждение на 2-м Всероссийским съезде по охране природы, состоявшемся 3-5 июня 1999 г. в г. Саратове.1 В докладе Председателя Госкомэкологии России «О стратегии устойчивого развития Российской Федерации и национальном плане действии по охране окружающей среды на 1999-2001 годы» отмечаемая неэкологическая обстановка на густонаселенных территориях России. Отмечены актуальность обеспечения промышленной безопасности опасных производств и объектов, радиационная безопасность населения при использовании атомной энергии, пожарная безопасность, санитарно-эпидемиологическое неблагополучие водных объектов и др. Природоохранная деятельность, разработка и применение малоотходных и безотходных технологий и производств для России продолжает оставаться
Щ актуальней задачей. Однако эти задачи нельзя решить без укрепления в
деятельности и поведении людей, чувства ответственности. Установление четких и обоснованных правомочий субъектам экологических и природоресурсных правоотношений, норм и нормативов потребления природных ресурсов усилит внимание на необходимость дальнейшей экологизации не только, производственных отношений, но и повлияет на экологическую политику, образование и культуру. Нельзя согласиться с тем,
*
1 См.: Хроника съезда. // Эковестник «Набат», 1999 г., № 6.
2 См.: Эковестник «Набат», № 6, 1999г.
что в составе Правительства РФ постоянно происходит реорганизация /организация и упразднение/ Госкомэкологии России как специально уполномоченного государственного органа управления, контроля и надзора в сфере охраны окружающей среды.1
Экологическое законодательство предусматривает применение различных методов стимулирования, природоохранной деятельности. Важнейшими среди них являются организационно-правовые методы, направленные на экономическую заинтересованность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в сохранении, улучшении окружающей среды. Это нашло отражение в новой редакции Закона РФ «Об охране окружающей среды». В данном законе обеспечивается переход к преимущественно экономическим методам регулирования охраны окружающей среди, при сохранении и организационно-правовых методов /нормирование, лицензирование, ведение экологического мониторинга и др./. В составе организационных методов государственного регулирования природоохранной деятельности институт юридической ответственности занимает особое место, поскольку его реализация сказывается и на экономической и организационных аспектах охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Юридическая ответственность субъектов права и их заинтересованность в соблюдении природоохранного законодательства дополняют друг друга. И это должно учитываться в законотворческой деятельности субъектов государственной власти.
Юридическая ответственность как правовой институт существует не как самоцель в структуре методов государственного управления. Ответственность в обществе формируется из необходимости удовлетворения
' См.: СЗ РФ, №7, 2000 г.
" См.: Российская газета от 10.01.02 г.
права на благоприятную окружающую среду и безопасную жизнедеятельность населения.
В принципах охраны окружающей среды ответственность имеет
двойное предназначение. Во-первых, все органы власти и управления
Ь обязаны заниматься природоохранной деятельностью, несут ответственность
за обеспечение благоприятной окружающей среда и экологическую безопасность. Во-вторых, все субъекты права несут ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды. Дважды используемое понятие «ответственность» в ст. 3 «Основные принципы охраны окружающей среды», Закона РФ «Об охране окружающей среды» юридически провозглашают различные формы ответственности субъектов экологического права. Позитивная и негативная ответственности субъектов экологического права непосредственно влияет на разрешение или запрещение хозяйственной и иной деятельности в сфере охраны окружающей среды.
В правовой литературе неоднозначно рассматривают место и роль института юридической, ответственности в обеспечении экологического правопорядка. В науке изложены и противоречивые взгляды на обособленность и самостоятельность такого вида юридической ответственности как лишение и ограничение прав природопользования. И
Ь& практически отсутствуют работы посвященные выявлению института
лишения и ограничения прав разрешенной деятельности за нарушения природоохранных требований, норм, правил. Это связано и с тем, что в законах достаточно двусмысленно излагаются отношения к установлению и реализации этого вида юридической ответственности. С одной стороны, осознается важность применения таких санкций как приостановление, ограничение прав и запрещение хозяйственной и иной деятельности за несоблюдение природоохранного законодательства. С другой стороны,
^ специальные природопользователи не заинтересованы в применении этого
вида юридической ответственности и добиваются установления в законах иных видов ответственности. Наверное, поэтому в законах увеличиваются размеры штрафов за негативное воздействие на объекты окружающей среды и число экологических правонарушений. Однако применение штрафных санкций является недостаточной мерой воздействия на нарушителей природоохранных требований. Именно поэтому должна быть раскрыта правовая природа, структура и факторы развития института лишения и ограничения прав разрешенной деятельности за экологические правонарушения.
В составе природоохранного законодательства Российской Федерации установлено применение нового вида санкций как приостановление, ограничение и запрещение /прекращение/ разрешенной деятельности за экологические правонарушения. Однако, в этом законодательстве отсутствуют нормы и правила по организации и порядку применения этих санкций. Поэтому выявление места этих санкций и организации их реализации в структуре правоотношений ответственности имеет актуальнее значение.
Объектом исследования является лишение и ограничение прав разрешенной деятельности за экологические правонарушения как самостоятельный вид юридической ответственности в составе экологического права.
Предметом исследования являются общественные отношения по охране окружающей среды и обеспечению безопасной жизнедеятельности населения от всех видов хозяйственной и иной деятельности.
Цель и задачи исследования. Цель исследования - изучение правовой природы лишения и ограничения прав разрешенной деятельности за экологические правонарушения в составе юридической ответственности, установление форм ее реализации, самостоятельности и обособленности в
обеспечении права на благоприятную окружающую среду. К задачам исследования относятся:
- выявление нормативно-правовой базы, устанавливающей санкции в
^ виде приостановления, ограничения прав и запрещения разрешенной
" деятельности в сфере охраны окружающей среды;
- обобщение и анализ правового механизма реализации этого вида
санкций;
-установление и объяснение элементного состава данного вида юридической ответственности;
- представление краткой характеристики субъектов лишения прав
разрешенной деятельности, видов разрешенной деятельности как объектов
данного вида отношений ответственности, оснований и порядка применения
лишении и ограничении прав разрешенной деятельности.
Рассмотрение теоретической модели нового вида юридической ответственности решает задачи разработки и утверждения новых механизмов обеспечения природоохранной деятельности и прекращения или сведения к минимуму нарушений установленных природоохранных требований.
Методология и методика исследований. Методологической основой
данной работы являются труды классиков диалектического материализма,
выработанная экологическая доктрина Российской Федерации с
'% установленной концепцией устойчивого развития и национальном плане
действий по охране окружающей среды, действующее природоохранное и природоресурсное законодательство Российской Федерации, международные правовые акты, пакты и соглашения, которые прияла и обязана выполнять Россия
В диссертации используется метод системного анализа общественных отношений регулируемых законодательством, обобщения и анализа фактических данных правотворчества и правоприменения. Лишение и ограничение прав разрешенной деятельности рассматривается как различные
состояния субъектов экологического права и как особенное правоотношение,
только в которых возможна реализация таких санкций как приостановление
ограничение прав и прекращение специальных видов разрешенной
** деятельности.
* Теоретическую основу исследования составляют положения и
выводы научных работ ученых в области теории права - С.С. Алексеева, Н.И. Матузова, В.Н. Кудрявцева, А.И. Ореховского, М.С. Самощенко, М.Х. Фарукшина, и анализ научных трудов ученых в области экологического и природоресурсного права: Дубовик О.Л., Духно Н.А., Панкратова И.Ф., Чубукова Г.В., Петрова В.В., Колбасова О.С., Разгельдеева Н.Т., Серова Г.В., Винокурова Ю.В., Попкова В.В. Максимовой Е.А. и др.
Специальные виды юридический ответственности в сфере охрани природы рассмотрены в работах Полянской Г.Н., Жарикова Ю.Г., Краснова Н.И., Осипова Н.Т., Рябова А.А., Кравченко С.Н., Федорова В.В. и др.
В настоящее время в правовой литературе излагаются понятие
юридической ответственности, которое вполне сложилось в
исследовательских трудах ученых 70-х и 80-х годов прошлого столетия. В
тоже время представляются работы по уточнению функций, задач и
принципов юридической ответственности /Радчик О.Л. Круглов В.В.,
Ф Трофимова М.П., Мироненко М.Б. и др./.
Научная новизна результатов исследования заключается в том, что объясняется правовая природа, структура и факторы развития такого вида юридической ответственности как лишение и ограничение прав разрешенной деятельности за экологические правонарушения. Это вид юридической ответственности рассматривается как состояние субъектов права на разрешение специальных видов природопользования и прекращение этой деятельности за нарушение природоохранного законодательства. Прекращение и ограничение прав разрешенной деятельности в сфере охраны
окружающей среды осуществляется в правоотношениях ответственности, где устанавливаются составы экологических правонарушений и принимаются решения по применению санкций в виде приостановления хозяйственной и иной деятельности, ограничения прав специального природопользования или прекращение разрешенной деятельности. Основания применения санкций и виды экологических правонарушений, также как и сами санкции -приостановление ограничение прав, прекращение разрешенной деятельности предусмотрены в экологическом и природоресурсном законодательстве. Порядок /процедуры/ их реализации, установления составов экологических правонарушений регламентирован процессуальным законодательством - ГПК РФ, АПК РФ, УПК РФ, КоАП РФ. Однако в применении этого вида юридической ответственности имеются серьезные противоречия. К примеру, природоохранное законодательство устанавливает приостановление, ограничение и лишение прав разрешенной деятельности, прежде всего к субъектам хозяйственной деятельности, к коим относятся юридические лица и индивидуальные предприниматели. В источниках экологического права отсутствуют нормативные правовые акты, регулирующие этот вид ответственности. В гражданском, административном и уголовном законодательстве сложились необходимые процедуры для реализации данного вида юридической ответственности, но применение ограничений и лишений прав разрешенной деятельности не установлены в этом законодательстве для юридических лиц. Для, устранения этих и других противоречий по реализации рассматриваемого вида юридической ответственности требуется принятие дополнительного закона или внесения существенных изменений и дополнений в гражданское, административное и уголовное законодательство. Например, в УК РФ следует предусмотреть уголовную ответственность юридических лиц и тогда возможно применение к ним таких санкций как ограничение и прекращение прав разрешенной хозяйственной и иной деятельности. Или в КоАП РФ необходимо внести
составы правонарушений, за которые устанавливаются ограничения и прекращение прав разрешенной деятельности для юридических лиц. По действующему КоАП РФ эти санкции предусмотрены для физических лиц, в
* виде лишения права охоты и рыболовства.
Ш Вопрос о существовании эколого-правовой ответственности как
самостоятельного вида юридической ответственности был рассмотрен и объяснен в трудах Разгельдеева Н.Т.'
Впоследствии теория природоохранительной ответственности получила дальнейшее развитие в работах: Федорова В.В., Попкова В.В., Максимовой Е.А. На основе анализа экологического и природоресурсного законодательства в авторских работах исследуются лишение права специального природопользования за нарушение земельного, водного, горного законодательства, лишение права разрешенной деятельности за нарушение требований промышленной безопасности, радиационной, технической, пожарной безопасности при использовании атомной энергии, за нарушение лицензионных условий и т.д.
При этом действующее природоохранное и природоресурсное законодательство не отказывается от внедрения таких санкций как ограничение и прекращение разрешенной деятельности за нарушение природоохранных требований.
'$ Однако в литературе продолжают отрицать существование эколого-
правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности. По мнению ряда авторов в системе российского права предусмотрены и реализуются только четыре традиционных видов юридической ответственности.3
См.: Разгельдеев Н.Т. Ответственность по советскому природоохранительному праву. - Саратов: Изд.
СГУ, 1986 г.
2 См.: Федоров В.В. Лишение права специального природопользования как вид юридической
ответственности. - Саратов, 1998; Попков В.В. Юридическая ответственность за нарушение
3*s законодательства об экологической экспертизе. - Саратов, 2002г.
^ jCm.: Желваков Э.Н. .Экологические правонарушения и ответственность. - М., 1997 г.; Экологическое право
России /учебник/ Под ред. В.Д. Ермакова и А.Я. Сухарева. - М., 1997 г.
Тем не менее, во многих работах отмечается узаконенные санкции -
приостановление, ограничение прав и прекращение специального
природопользования или разрешенной деятельности за экологические
правонарушения. Хотя авторы не могут определиться в правовом механизме
Щ их реализации.
На наш взгляд, законодательно следует лишь упорядочить применение данного вида ответственности как это оформление в отношении иных видов юридической ответственности. И тогда сразу станет ясно, что на правовом поле давно установлено лишение и ограничение прав разрешенной деятельности за экологические правонарушения.
Практическая значимость. Рассмотренная модель ответственности
лишение и ограничение прав разрешений деятельности, с раскрытием её
%
правовой базы и внутренних элементов, устраняют существующий пробел в
общественном сознании и практической деятельности по поводу места и
способа реализации особого вида юридической ответственности.
Представленный элементный состав /субъекты, объекты отношений,
санкции, основания и порядок их применения/ позволяют увидеть степень
выраженности их законодательством и направляют на необходимость
совершенствования правовой базы этого вида юридической ответственности.
Укрепляет правовой порядок в отношениях ответственности, формирует
^ представление о законности, справедливости и обоснованности реализации
лишения и ограничения прав разрешенной деятельности за экологические
правонарушения.
Все это может повлиять на эффективность обеспечения применяемых
мер воздействия и стабилизирует защиту природной среды и жизненно
важные интересы населения от негативного воздействия хозяйственной и
иной деятельности, чрезвычайных ситуаций техногенного характера.
См.: Духно Н.А., Ивакин В.И. Понятие и виды юридической ответственности // Государство и право. -2000. - № 6.
Основные положения, выносимые на защиту:
Лишение и ограничение прав разрешенной деятельности за экологические правонарушения является самостоятельным видом юридической ответственности установленной природоохранным и природоресурсным законодательством. Этот вид ответственности характеризуется как состояние субъектов экологического права на хозяйственную и иную деятельность с обязательным соблюдением природоохранных требований, так и особенным правоотношением только в которых реализуются санкции приостановления, ограничения и прекращения прав разрешенной деятельности.
Лишение и ограничение прав разрешенной деятельности как вид юридической ответственности установлен в Законах РФ «Об охране окружающей среды», «О недрах», «О промышленной безопасности опасных производственных объектах», «О безопасности гидротехнических сооружений», «Об использовании атомной анергии», «О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и антропогенного характера» и другие. В природоресурсных законах: ЗК РФ, ГК РФ, «О континентальном шельфе», и т.д. предусмотрено прекращение и ограничение прав. В связи с этим, следует разграничивать лишение и ограничение вещных прав /собственности, аренды, прав краткосрочного или долгосрочного владения и пользования и др./ от лишения, приостановления и ограничения разрешенной деятельности /при частичной аналогии с обязательственными правомочиями/. В структуре источников правового регулирования данного вида юридической ответственности отсутствует нормативный правовой акт по порядку применения санкций лишения и ограничения прав, приостановление разрешенной деятельности. Нужен закон, в котором бы устанавливались субъекты данного вида отношений ответственности и их полномочия, виды деятельности которые должны или могли бы запрещаться, ограничиваться и приостанавливаться, конкретные экологические
правонарушения, за совершение которых субъекты лишаются или
ограничиваются в правах специального природопользования. И в этом законе
конкретизируются санкции и порядок их реализации.
3. Ответственность в виде лишения и ограничения прав разрешенной
W деятельности обладает всеми признаками системности по аналогии с
другими видами юридической ответственности. Внутренний элементный состав отношений лишения и ограничения прав разрешенной деятельности складывается из следующего: субъекты и объекты отношений ответственности, санкции как средства реализации, основания и порядок реализации санкций, результат отношений ответственности лишения и ограничения прав разрешенной деятельности.
4. В составе субъектов отношений лишения прав разрешенной
деятельности, с одной стороны, выступают юридические физические лица,
получившие разрешения на право хозяйственной и иной деятельности в
сфере охраны окружающей среды и осуществляющие незаконную
деятельность. С другой стороны, субъектом отношений ответственности
являются органы исполнительной власти общей и специальной компетенции
и наделенные полномочиями приостанавливать, запрещать и ограничивать
разрешенную деятельность. Компетенция и полномочия по
приостановлению, ограничению и прекращению прав разрешенной
$ї деятельности за экологические правонарушения органов государственного
регулирования, управления и контроля в сфере охраны окружающей среды предусматривается в положениях о них.
5. Объектом отношений ответственности лишения и ограничения прав
разрешенной деятельности выступают установленные в природоохранном
законодательстве различные виды разрешенной деятельности. Субъекты,
осуществляющие эти виды деятельности, но с нарушением природоохранных
требований и есть экологические правонарушители.
принудительное приостановление хозяйственной и иной деятельности,
ограничение вида деятельности, перепрофилирование в другой вид
разрешенной деятельности, прекращение /полное или в части/ разрешенной
"' деятельности.
|f 7. Основанием лишения и ограничения прав разрешенной деятельности
является экологическое правонарушение. В составе экологического правонарушения выделяются: а) конкретный вид противоправного поведения и действий; б) наличие вреда или реальная угроза этого вреда окружающей природной среде, здоровью и жизни людей; в) причинная связь между противоправностью и вредом; г) вина /умысел и неосторожность/.
Приостановление, ограничение и прекращение прав разрешенной деятельности возможно и без вины, т.е. по усеченному составу экологического правонарушения для предупреждения аварии и их последствий на опасных производствах и объектах, обеспечения радиационной безопасности при использовании атомной энергии и иных обстоятельствах.
8. Установление правонарушителей и всех элементов экологического
правонарушения, реализация санкций - приостановления, ограничения и
прекращения разрешенной деятельности осуществляется в установленном
порядке. Этот порядок предполагает наличие процессуальных норм по
{^ реализации данного вида ответственности. Административный порядок
лишения и ограничения прав разрешенной деятельности может осуществляться по нормам КоАП РФ, судебный порядок реализации этих санкций по действующему процессуальному законодательству. Однако особенность лишения и ограничения прав разрешенной деятельности за экологические правонарушения настолько очевидны, что требует разработки специального закона по организации и порядку его реализации.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования представлены в опубликованных и
находящихся в печати работах, изложены на различных научно-практических конференциях. Авторские разработки используются в учебном и научном процессах и законопроектной деятельности Саратовской государственной академии права, Московского государственного социального университета, Кубанского государственного университета, Поволжского кооперативного института Центросоюза РФ, Волгоградской академии государственной службы, в деятельности общественных организации экологической направленности, в деятельности региональных природоохранных прокуратур Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Понятие и виды юридической ответственности за правонарушения в области охраны окружающей среды
Определяя правовую природу лишения и ограничения прав разрешенной деятельности в сфере охраны окружающей среды следует, остановиться на общем понимании содержания юридической ответственности, так как направление исследования частного вопроса зависит от правильности толкования общих вопросов теории института ответственности.
Для уяснения места и роли юридической ответственности концептуальное значение имеет рассмотрение ее в составе социальной ответственности. Многие исследователи общественных отношений справедливо отмечали органическую связь социальных и правовых норм. «Право по своему генезису, - отмечает Е.А. Лукашева, - не отличается от всех других видов социальных норм, которые органически вплетены в реальные общественные отношения и вырастают из них...».1 Право выступает основной социальной моделью и посредством узаконивания поведения людей регулирует их отношения друг к другу по поводу определенного объекта права.
В работах ученых, посвященных социальной ответственности, исследуются предпосылки ее появления как результата общественных отношений, виды и формы проявления социальной ответственности, аспекты воздействия на человеческое сознание, связь с экономикой.2
В юриспруденции и философии изложено множество взглядов в отношении сущности и понятия социальной ответственности. По мнению ряда авторов, объективно ответственность выражается в реально существующих общественных отношениях и нормативно сформулированных требованиях к деятельности и поведению субъектов. Необходимость соблюдения этого требования выражается в создании механизмов, стимулирующих добиваться соблюдения социальных норм, с одной стороны, и наступления неблагоприятных последствий, при их несоблюдении.1
С субъективной стороны, юридическая ответственность рассматривается как сознательное исполнение или игнорирование установленных правовых требований. Более правильный подход к уяснению сущности социальной ответственности заключается в рассмотрении ответственности в позитивном и ретроспективном аспектах. Позитивный аспект предполагает установление первоначального статуса субъектов права и определение общеполезной деятельности и поведения. Позитивная ответственность связана с активной, сознательной и правомерной деятельностью субъектов, возможностью улучшать ее в целях обеспечения охраны окружающей среды, самостоятельно определить направленность своих действий в соответствии с требованиями закона. Такое позитивное проявление ответственности реализуется в настоящем, но обращено в будущее. Оно основано на позитивном правосознании субъектов права и «способствует закреплению привычки поступать ответственно во всех случаях, и поэтому носит перспективный характер». В тоже время следует отметить, что в литературе отсутствуют исследования, посвященные позитивной ответственности субъектов экологического права.
Негативная ответственность предполагает ущемленное (ограниченное) состояние субъекта права в силу принятых волевых решений, основанных на действующем законодательстве. Здесь негативная ответственность- это состояние ответственности субъекта и отношения к нему по поводу допущенного нарушения в области охраны окружающей среды. Она наступает по поводу уже совершившегося общественно вредного поступка. Подобная схема социальной ответственности дается во многих работах по философии, социологии, праву.1 Негативную ответственность рассматривают юристы в конкретных правоотношениях по применению установленных законом санкций правовых норм. По мнению отдельных авторов единственной формой перехода одного состояния в другое выступают особенные правоотношения ответственности.
Н.Т. Разгельдеев исследует социальную ответственность как самостоятельную систему в структуре общественных отношений и выделяет следующие ее виды: экономическую, политическую, юридическую, по нормам морали и по нормам общественных организаций, нравственную отвестственность. Эта научная классификация нашла свою апробацию и используется не только в научной, но и в учебной литературе.3
Юридическая ответственность выступает в разных формах социальной ответственности. В отличие от иных социальных правил поведения, правовые нормы имеют конкретную направленность, они являются общеобязательными для всех, кто подпадает под сферу их действия и их исполнение обеспечивается государственным принуждением. Поэтому «юридическая ответственность возможна лишь при условии регулирования поведения людей с помощью правовых норм».4
Лишение и ограничение прав разрешенной деятельности за экологические правонарушения как вид юридической ответственности
Выявление структуры правоотношения исследуемого вида природоохранительной ответственности, правовая выраженность взаимодействия ее структурных элементов, установление места и особенностей данного вида ответственности в системе отраслевой ответственности по экологическому праву, осуществляется через анализ каждого элемента правоотношения.
К структурным элементам правоотношения ответственности, которые отражаются в законодательстве, мы относим: субъект и объект правоотношения ответственности, санкции, основания и порядок их реализации и результат правоотношений ответственности. В своем взаимодействии эти элементы формируются в конкретное правоотношение. Лишение и ограничение права хозяйственной и иной деятельности как особое отношение обеспечивает связь между двумя правовыми состояниями физических и юридических лиц, которые выражены в перспективной и ретроспективной формах.
Основой в изучении юридической природы правоотношений юридической ответственности является исследование объекта этих правоотношений. По мнению отдельных авторов, объект правоотношения играет важную роль, так как он во многом определяет юридическую природу соответствующих отношений. Характер объекта, его свойства дают возможность применения специфических форм защиты прав участников отношений. Будучи структурным элементом любого правоотношения, его особенностью, объект характеризует все правоотношение и другие элементы находятся под его влиянием.
В литературе изучению объекта правоотношений уделялось значительное внимание. В то же время в работах по общей теории права, в отраслевых науках отмечаются трудности его описания. К примеру, И.А. Галаган объектом правоотношения ответственности считает средство наказания, точнее, даже «применение мер наказания (взыскания)».1 Т.Д. Зражевская, исследуя ответственность в государственном праве, пришла к заключению, что объект правоотношений ответственности есть результат целого ряда действий субъектов правоотношения, выражающихся как в наказании виновных лиц (коллективов), так и в восстановлении нарушенного состояния.2
По нашему мнению, объектом правоотношений лишения и ограничения прав разрешенной деятельности в сфере охраны окружающей среды выступает не средство наказания, а фактический правовой статус субъектов экологического права имеющих лицензии на конкретные виды хозяйственной деятельности, в сфере охраны окружающей среды.
Объект правоотношения функционирует не сам по себе в отрыве и независимо от других структурных элементов правоотношений. Определяющим является представление объекта как вида разрешённой деятельное, по поводу которой устанавливаются правоотношения. Правонарушитель своим действием или бездействием игнорирует установленные природоохранные требования и тем самым причиняет вред общественным интересам.
Вся деятельность природоохранительных государственных органов и должностных лиц сводится к организации ограничений или лишений общего и специального правового статуса правонарушителя. Основания и порядок реализации этого акта регламентируется законодательством и осуществляется в правоотношениях ответственности. Поэтому организационно-правовой статус правонарушителя и является объектом отношения ответственности в виде лишения и ограничения прав разрешенной деятельности за экологическое правонарушение.
Экологические правонарушения идут вразрез с интересами общества на обеспечение благоприятной для жизни и здоровья окружающей природной среды. Если несколько лет назад одной из основных причин экологических правонарушений было выполнение плана, забота о количественных показателях производства, то в настоящее время это выражается в применении устаревших и экологически опасных технологий и отсутствии денежных средств на их модернизацию и совершенствование. Необходимо также признать, что в обществе еще сохранилось экологическое невежество и правовой нигилизм.
Суть указанных негативных факторов сводится, в первую очередь, к доминированию экономических интересов над экологическими. Экономический интерес заключается в получении прибыли, извлечении наибольшего количества природного ресурса (или его положительных свойств) с наименьшими затратами на его освоение и воспроизводство. Однако в этом случае он вступает в противоречие с интересами общества по охране окружающей природной среды.
Принцип «загрязнитель - платит» все еще далек от реального предотвращения экологически противоправной деятельности. Применение мер экономического стимулирования в условиях несовершенной системы экологических и финансово-кредитных отношений, недостатков в системе мониторинга и контроля за загрязнением окружающей природной среды и недостаточной правовой культуры не дает ощутимых результатов в деле укрепления правовой охраны окружающей природной среды. Принцип экономического стимулирования в настоящее время должен сочетаться с государственно-властным регулированием вопросов, связанных с приро доохранительной деятельностью, а поэтому с установлением более эффективных видов юридической ответственности.
Здесь следует согласиться с мнением И.Ф. Панкратова, который указывает, что меры государственно-правового воздействия применяются к правонарушителям «не только в целях оказания на нарушителя морального или материального (или того и другого одновременно) воздействия, но главным образом в целях воспитания и перевоспитания самих нарушителей и других лиц и, следовательно, в целях предотвращения совершения новых нарушений как лицами, уже привлеченными к ответственности, так и другими лицами».1 С этим согласна и И.А. Иконицкая, которая под эффективностью юридической ответственности в сфере охраны окружающей природной среды представляет степень достижения защиты правопорядка в экологических правоотношениях.2
Исследование различных видов юридической ответственности в плоскости достижения основных целей этого социального-правового института позволяет наглядно выявить специфику и особенность лишения права разрешённой деятельности, а также показать преимущества данного вида юридической ответственности.
Субъекты и их полномочия в правоотношениях лишения и ограничения прав разрешенной деятельности
Субъекты выступают необходимым внутренним элементом любого правоотношения, в том числе и правоотношения ответственности.
Субъекты правоотношений природоохранительной ответственности обладают правами и обязанностями, установленными природоохранительным законодательством. Характеризуя субъектов хозяйственной и иной деятельности в сфере охраны окружающей среды в правоотношениях ответственности, необходимо исследовать не только их особенные права и обязанности, но и их общий и специальный правовой статус, подвергающийся изменению в результате реализации санкции юридической ответственности в виде лишения и ограничения права разрешённой деятельности за экологические правонарушения.
В литературе дается научная классификация субъектов как в отраслевых правоотношениях, так и в правоотношениях юридической ответственности. Мицкевич А.В. в зависимости от социального и правового статуса участников правоотношений подразделяет субъекты на физические и юридические лица.1 Эта классификация общепризнанна, однако она не охватывает таких субъектов природоохранитедьного права как лиц без гражданства, иностранных лиц и государственные органы. Н.И. Матузов подразделяет субъекты права на индивидуальные и коллективные. К индивидуальным субъектам Н.И. Матузов относит физические лица (граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, а также лиц с двойным гражданством), к коллективным - само государство, государственные органы и учреждения, коммерческие предприятия и т.д.
Каждый субъект — это носитель конкретных прав и обязанностей. Если исходить из социальной сущности носителей прав и обязанностей, то субъекты правоотношений природоохранительной ответственности можно классифицировать на правонарушителей, с одной стороны, и, с другой — на органы государственного управления и контроля, уполномоченные реализовывать средства государственного и общественного наказания. Критерием данной классификации взят социальный и правовой статус участников (субъектов) правоотношений. К примеру, еще О.Э. Лейст указывал на то, что юридическая ответственность — это взятые в динамике правовые отношения между правонарушителем и государственными органами.
Правоотношения ответственности являются двухсторонними отношениями. Одну сторону этого правоотношения представляет правонарушитель, другой стороной являются органы государственной власти и управления, имеющие особые полномочия по реализации средств наказания. В правоотношениях природоохранительной ответственности обе стороны имеют необходимые права, создающие условия для активного в нем участия. Права и обязанности государственных органов на выявление конкретных правонарушителей и их привлечение к ответственности корреспондирует правам и обязанностям правонарушителей на законность, справедливость и целесообразность применяемых средств наказания, на доказанность общественной опасности совершенного правонарушения и соблюдения установленных законом оснований и порядка реализации правоотношений ответственности.
Для выявления прав и обязанностей субъектов природоохранительной ответственности мы должны исследовать их общий и специальный правовой статус и те права и обязанности, которые они имеют на различных стадиях природоохранительного правоотношения.
Права и обязанности субъектов правоотношения ответственности осуществляются путем реализации их правосубъектности. Элементы правосубъектности в специальной литературе обычно относят к отраслевым правоотношениям. По нашему мнению, в правоотношениях ответственности вполне правомерно считать элементом правосубъектности правонарушителя и деликтоспособность. В таком ее понимании, она конкретизирует правовой статус правонарушителей и показывает какими признаками он должен обладать чтобы юридическое или физическое лицо было способно нести юридическую ответственность.
В литературе вполне сложился взгляд на правовой статус (правовое состояние) субъектов правоотношений. По мнению Ц.А. Ямпольской, он складывается из субъективных прав, возникающих в силу определенных юридических фактов и в своем развитии проходит три стадии: стадию правоспособности (потенциальное состояние субъектов права), стадию приобретения субъективных прав, составляющих правовое состояние (правовой статус) и стадию реализации субъективного права в конкретном правоотношении. Содержание права специального природопользования зависит от правового статуса юридического лица и вида разрешённой хозяйственной и иной деятельности в сфере охраны окружающей среды
Исследование видов и форм реализации прав хозяйственной деятельности в области охраны окружающей среды позволяет установить общие требования, необходимые для приобретения статуса специального природопользователя.
Любое общественное образование может выступать в качестве субъекта каких-либо прав, в том числе, и по видам разрешённой деятельности в сфере охраны окружающей, если оно имеет организационное единство, цель и разрешённый вид деятельности. К субъектам, наделенными праводееспособностью в области экологических правоотношений относятся: - физические лица (граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства; - юридические лица (учреждения, коммерческие предприятия различных организационно-правовых форм и т.д.), принимая во внимание, что для некоторых видов субъектов, к примеру, для иностранных юридических и физических лиц российским законодательством предусмотрены некоторые ограничения в области специального природопользования. Например, в новом Земельном кодексе РФ иностранные юридические и физические лица не имеет права приобретать землю в частную собственность, они могут владеть и пользоваться земельным участком только на правах аренды.1 - индивидуальные предприниматели с правами юридических лиц. - исполнительные органы государственной власти, управления контроля и надзора общей и специальной компетенции.
Экологическое правонарушение как основание лишения и ограничения прав разрешенной деятельности
Под основанием юридической ответственности в большинстве случаев подразумеваются основания возникновения права у органов государства применять к субъектам экологических правоотношений принудительные меры неблагоприятного характера.
Правонарушение является общепризнанным основанием возложения юридической ответственности. «Юридическая ответственность невозможна, недопустима за что либо иное кроме правонарушения, или когда это допускается законом, объективно противоправного деяния» — отмечали И.С. Самощенко и М.Х. Фарукшин. Теоретическое и практическое значение проблемы правонарушения, выработка понятия, отражающего юридическую природу правонарушений и их квалификация, неодинаково проявляется в различных отраслях права.
Большинство исследователей юридической ответственности в определении понятия правонарушения исходят из самого термина. Действительно как неоспоримый факт можно признать, что правонарушение есть нарушение права, акт противный праву, его нормам, закону. Совершить правонарушение значит «преступить» право. Каждое отдельное правонарушение как явление реальной действительности конкретно, оно совершается установленным лицом в определенном месте и времени, противоречит действующему правовому предписанию, характеризуется точно определенными признаками.
Лишение и ограничение права разрешённой деятельности специальный вид юридической ответственности. Его применение основано на единых условиях и принципах. В юридической литературе высказывалось мнение о сохранении такого порядка, при котором виды правонарушений и процедура привлечения к ответственности дифференцировалась бы в зависимости от вида использования природного ресурса (животный мир, леса, вода и т.д.).
Процесс кодификации экологического законодательства, концентрация функции экологического управления и контроля, отделение задач охраны окружающей природной среды от хозяйственной деятельности предопределяет необходимость установления конкретных составов правонарушений по применению того или иного вида юридической ответственности. Основания и порядок применения исследуемого вида юридической ответственности может зависеть от юридического статуса хозяйствующего субъекта и вида разрешённой деятельности специального природопользования. Если субъект имеет право специального природопользования основанного на применении природоресурстного законодательства, то лишение этого права должно опираться на основания и порядок, также регулируемых природоресурстным законодательством. Если же специальный природопользователь получает лицензии на определённые виды хозяйственной и иной деятельности, то лишение и ограничение прав его разрешённой деятельности должно основываться и проводиться по нормам природоохранного законодательства.
Для объяснения данной модели необходимо обратиться к общетеоретическим вопросам состава экологического правонарушения.
Состав правонарушения — совокупность признаков, необходимых и достаточных для квалификации деяния как правонарушения и применения ответственности. Учение о составе правонарушения имеет развитие в административном праве, гражданском праве, а также в экологическом и природоресурстном отраслях права.
Все составы правонарушений по российскому законодательству имеют определенную структуру, которая выражается в совокупности обязательных элементов. Среди этих элементов можно обнаружить такие, которые присутствуют в любом составе правонарушения. Действительно, правонарушения конкретны и различны, каждое из них имеет свои особенности. Вместе с тем, правонарушения в качестве обобщенной социальной категории обладают общими чертами и соответственно общими признаками состава. В этом смысле можно говорить о составе правонарушения как основании ответственности, представляющем собой совокупность признаков, характеризующих все правонарушения в целом. К таким признакам большинство авторов относят: объект, субъект, объективную и субъективную сторону правонарушения. К объективной стороне в юридической литературе относят: противоправные действия (бездействия), причинение вреда и причинную связь между ними. К субъективной стороне относится вина. Представители науки гражданского права и некоторых других отраслей права считают, что состав гражданского правонарушения включает противоправное действие, вред, причинную связь и вину. Иногда эти элементы называют условиями ответственности. Исследуя понятие и сущность административной ответственности, Д.Н. Бахрах, в частности, указывает на три последовательно возникающих основания применения административной ответственности: юридическое (нормы права, закрепляющие состав правонарушения), фактическое (правонарушение, имеющее признаки состава) и процессуальное (постановление о наложении взыскания).1
Выделение указанных оснований юридической ответственности есть не что иное как детализация единого и в принципе единственного ее основания, каким является правонарушение. Учение о составе правонарушения способствует выявлению наиболее существенных признаков, определяющих юридические основания применения ответственности, помогает правоприменительным органам правильно квалифицировать правонарушения и применять соответствующие меры государственного воздействия. С формальной точки зрения противоправным признается деятельность, нарушающая норму права. С.Н. Братусь, в частности, предложил такой подход к решению данной проблемы, суть которого сводится к тому, что не нарушение правовой нормы, а сам факт причинения вреда потерпевшему должен порождать наступление ответственности.2 К подобному выводу приходят некоторые исследователи проблем ответственности в области правовой охраны окружающей природной среды. Так, В.И. Левченко одну из главных причин отсутствия эффективного механизма защиты экологических прав видит в том, что господствующий постулат правовой доктрины допускает начало какой- либо ответственности только при реальном нарушении правовой нормы, то есть требований закона или договора.3
Похожие диссертации на Лишение и ограничение прав разрешенной деятельности за экологические правонарушения
