Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Леса вологодской области как объект правовой охраны 13
1. Состояние использования, охраны, зашиты и воспроизводства лесов вологодской области 13
2. Понятие и общая характеристика правового обеспечения охраны лесов 29
Глава 2. Государственное управление лесным фондом как элемент правовой охраны лесов 49
1. Понятие и общая характеристика государственного управления в области использования, охраны, зашиты и воспроизводства лесов 49
2. Система и компетенция органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов 67
Глава 3. Правовое обеспечение охраны лесов в процессе лесопользования 95
1. Соотношение права лесопользования и правовой охраны лесов 95
2. Соблюдение экологических требований при заготовке древесины, живицы, второстепенных лесных ресурсов и побочном лесопользовании 117
3. Охрана лесов при использовании участков лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства, научно-исследовательских, культурно-оздоговительных, туристических и спортивных целей 129
Глава 4. Ответственность за нарушение требований об охране лесов 136
1. Юридическая ответственность-элемент правовой охраны лесов 136
2. Обеспечение охраны лесов административно-правовыми способами 143
3. Гражданско-правовая ответственность за нарушение требований по охране лесов і 50
4. Уголовная ответственность как средство охраны лесов 158
Библиография 169
Нормативные правовые акты
- Состояние использования, охраны, зашиты и воспроизводства лесов вологодской области
- Понятие и общая характеристика государственного управления в области использования, охраны, зашиты и воспроизводства лесов
- Соотношение права лесопользования и правовой охраны лесов
- Юридическая ответственность-элемент правовой охраны лесов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современное состояние взаимодействия общества и природы характеризуется усилением антропогенного воздействия на окружающую среду. Одной из важнейших проблем природопользования и охраны окружающей среды является обеспечение охраны, защиты, восстановления и рационального использования лесов. Эта проблема является актуальной не только для Вологодской области, но и для всей страны.
Вологодская область относится к многолесным регионам. 70% ее территории покрыто лесами. Половина лесов отнесена к третьей группе, имеющих, в основном, эксплуатационное значение.
Использование лесных ресурсов области на протяжении последних 150 лет носит преимущественно односторонний характер, так как лес рассматривается, в первую очередь, как источник древесного сырья. Наличие разветвленной речной системы и близость Архангельского порта предопределили ориентацию лесозаготовок и первичной обработки древесины в период XIX - начала XX вв. на внешний лесной рынок - в Англию, Данию и Голландию.
В советский период вологодские леса оставались одной из крупных лесосырьевых баз на Европейском Севере и также были подвержены интенсивной эксплуатации. Заготовка древесины велась с применением сплошнолесосечных способов рубок, при этом более 10% расчетной лесосеки отводилось под условно-сплошную рубку, которая наносила лесам самый значительный вред.
Исследования результатов условно-сплошных рубок в ельниках на территории области в 1974-1976 гг. показали, что общие потери древесины составляли в среднем до 47% от запаса древесины до рубки1. Допускались перерубы расчетной лесосеки, превьппающие установленные нормативы на
См.: Тюрин Е.Г., Нефедов Н.М., Серый А.А. Вологодские леса. Архангельск, 1984. С.
55.
30-40% по хвойным породам и недорубы по березово-осиновым до 50% . В конце 70-х годов было принято решение о снижение возраста рубок в хвойных лесах с 101-120 лет до 81-100 лет, которое было отменено только в 1989 г. Результатом такой деятельности стало резкое сокращение лесных запасов и, в первую очередь, ценных хвойных пород.
Несоблюдение лесозаготовителями лесоводственных требований при проведении рубок главного пользования (уничтожение подроста, семенных деревьев и др.) непосредственно повлияло на процессы изменения породного состава лесов, замену ценных хвойных пород (ель, сосна) мелколиственными (осина, береза).
Общепризнанно, что самым надежным способом сохранения хвойных лесов является их искусственное возобновление. Однако, до 80-х годов XX в. основным видом лесовосстановления на территории области было естественное восстановление, в результате которого лесные площади зарастали мелколиственными породами.
Деятельность по защите лесного фонда области от вредителей и болезней леса носит, главным образом, профилактический характер. Это связано как с высоким уровнем проведения лесозащитных мероприятий и выполнением норм лесного законодательства, так и с природно-климатическими условиями области (суровые зимы), которые являются естественным препятствием для распространения вредителей леса.
Охрана лесов ведется по нескольким направлениям: проведение мероприятий по предупреждению пожаров, своевременному их обнаружению и борьбе с ними; охрана лесов от незаконных рубок (порубок); от нарушений порядка лесопользования.
Основной вид лесонарушений связан с незаконными порубками леса. Так, за период 1997-1998 гг. было выявлено 546 случаев, но к уголовной ответственности привлечено лишь 15 человек, а административные штрафы предъявлены всего 7 гражданам. Данные цифры свидетельствуют о
недостаточности проведения лесоохранительных мероприятий. Лесная охрана слабо работает по своевременному предупреждению и пресечению лесонарушений.
В ходе проведения государственного контроля по ведению лесного хозяйства выявляются следующие нарушения норм лесного законодательства: неудовлетворительное качество отвода лесосек, формальное освидетельствование мест рубок по всем видам пользования, выписка лесорубочных билетов сельскохозяйственным предприятиям без предоставления им технологических карт разработки лесосек, осуществление рубок ухода без выборки сухостойных, фаутных деревьев и мелкотоварной древесины.
Важную роль в решении проблемы обеспечения охраны лесов и рационального лесопользования играет лесное законодательство. Однако далеко не все проблемы в этой сфере законодательно урегулированы. Несмотря на кардинальные изменения экономических отношений в нашей стране, ряд его положений вряд ли можно признать соответствующим условиям рыночной экономики, что оказывает свое влияние на состояние охраны лесов и их рационального использования.
Вопросам правовой охраны лесов многолесных территорий на современном этапе должна отводиться особая роль. Целью правового регулирования лесопользования на данных территориях должно стать закрепление в законодательстве требований, которые обеспечивали сближение режима лесов третьей группы с режимом лесов второй группы. Леса должны рассматриваться не только как средство производства в лесном хозяйстве, но и как важнейший экологический фактор, имеющий глобальное значение. Учет указанных обстоятельств при разработке законов и иных нормативных правовых актов по регулированию лесных правоотношений является одним из элементов повышения эффективности реализации норм лесного законодательства.
Указанные обстоятельства определяют необходимость углубленного исследования проблем правового обеспечения охраны лесов в современных условиях и актуальность избранной темы диссертации.
Предметом диссертационного исследования являются правоотношения в сфере обеспечения охраны лесов и их рационального использования с точки зрения организации эффективной охраны лесов и сохранения окружающей среды, правовые нормы, регулирующие эти отношения и практика их применения.
Цель диссертации заключается в разработке научной концепции правового регулирования охраны лесов и их рационального использования применительно к многолесным территориям, основанной на необходимости последовательного отражения в законодательстве специфики природно-экономических особенностей леса и принципов постоянного, многоцелевого и неистощительного лесопользования. Разработка конкретных предложений и практических рекомендаций в целях совершенствования федерального лесного законодательства и законодательства субъектов РФ.
Методологической основой диссертационного исследования являются общепризнанные методы научных исследований - методы анализа и синтеза, обобщения и сравнения; а также специально-научные методы - исторический, естественнонаучный, системный и логический.
Теоретическую основу составили результаты научных исследований в области теории права, в области земельного права и экологического права: С.С. Алексеева, Г.А. Аксененка, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, Г.А. Волкова, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, Ю.Г. Жарикова, Н.Д. Казанцева, О.М. Козырь, О.И. Крассова, В.В. Круглова, О.С. Колбасова, Н.И. Краснова, И.Ф. Панкратова, М.С. Пашовой, В.В. Петрова, Т. В. Петровой, Н.А. Сыродоева, Ю.С. Шемшученко, А.С. Шестерюка и многих других.
В работе широко использованы труды юристов, специализирующихся в области лесного права - Н.Г. Баканевой, В.П.
Головач, В.Ф. Горбового, Р.К. Гусева, Л.А. Заславской, Д.Н. Исупова, В.Я. Кожевникова, О.И. Крассова, Е.И. Немировского, Г.Н. Полянской, Р. Хайитова, Б.Н. Цветкова.
В процессе диссертационного исследования были изучены работы специалистов в области лесоведения и лесоводства, историков, философов - Э.Г. Истоминой, И.С. Мелехова, Г.Ф. Морозова, А.В. Побединского и др., а также работы по проблемам охраны окружающей среды и природопользования Вологодской области - Г. А. Воробьева, В.В. Комиссарова, Н.Н. Шевелева.
Научная новизна диссертации состоит в том, что настоящая работа представляет собой научное исследование проблем правового обеспечения охраны лесов в современных условиях становления рыночных отношений, обновления лесного законодательства после принятия нового Лесного кодекса РФ и развития лесного законодательства субъектов Российской Федерации.
Имеется довольно большое число работ, посвященных проблемам правового регулирования использования и охраны лесов, организации управления в этой области, вопросам ответственности за нарушение лесного законодательства. Их авторами являются СВ. Ведров, В. Врангель, Д.М. Зайцев, Н.И. Фалеев, Н.В. Шелгунов - специалисты дореволюционного лесного права. В современный период указанные проблемы исследовались в трудах Н.Г. Баканевой, В.П. Головач, В.Ф. Горбового, Р.К. Гусева, Л.А. Заславской, Д.Н. Исупова, О.И. Крассова, Е.И. Немировского, Г.Н. Полянской, Б.Н. Цветкова и некоторых других. Последняя монография «Право лесопользования в СССР» О.И. Крассова была опубликована в 1990 г. С этого времени специальных исследований не проводилось.
В диссертации впервые проанализирован широкий спектр правовых проблем охраны и рационального использования лесов на основе исследования федерального законодательства, законодательства
Вологодской области и других субъектов Российской Федерации и практики его применения.
В работе сформулирован ряд теоретических выводов, обладающих научной новизной, предложены конкретные практические рекомендации в целях повышения эффективности применения лесного законодательства и его совершенствования.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, которые содержатся в диссертации:
1. Концепция правового обеспечения охраны лесов и их рационального использования многолесных регионов (в том числе Вологодской области), основанная на необходимости учета в законодательстве специфики природно-экономических особенностей леса, как объекта природы и последовательной реализации принципов постоянного, многоцелевого, неистощительного лесопользования. Указанные принципы лесопользования должны находить свое отражение в федеральном лесном законодательстве, законодательстве субъектов Российской Федерации, в сфере государственного управления лесным хозяйством страны и в правоприменительной практике.
2. В целях создания эффективной правовой базы для обеспечения борьбы с лесными пожарами, ежегодно наносящими огромный ущерб лесному хозяйству, окружающей среде, целесообразно разработать и принять Федеральный закон "О пожарной безопасности в лесах Российской Федерации". В этом законе следует определить полномочия органов государственной власти в сфере охраны лесов от пожаров и обеспечить координацию их деятельности; отразить специфику государственного учета лесного фонда для использования полученных сведений при разработке противопожарных мероприятий; установить четкий порядок финансирования пожароохранной деятельности; усовершенствовать систему правовых мер по предотвращению пожаров, применению мер ответственности за нарушения законодательства о пожарной безопасности в лесах.
3. Предлагается разработать и принять на уровне Вологодской области "Положение о порядке организации и проведения лесовосстановительных работ". В Положении целесообразно урегулировать вопросы проведения работ по обследованию и анализу породного состава лесов; заключения договоров на проведение лесовосстановительных работ; финансирования работ по воспроизводству лесов и контроля за их целевым использованием; организации и развития сети лесных генетических резерватов.
4. Обосновывается целесообразность законодательного разграничения полномочий в сфере регулирования лесных отношений между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Необходимость решения этого вопроса обусловлена недостаточно четким правовым урегулированием данной проблемы в Лесном кодексе РФ, что приводит на практике к грубым нарушениям лесного законодательства со стороны органов местного самоуправления путем принятия правовых актов по вопросам распоряжения лесным фондом, что не относится к их компетенции.
5. Предлагается расширить сферу административной ответственности за такие лесонарушения как: нарушение порядка отвода лесосек, освидетельствования мест рубок; нарушение разрешительного (лицензионного) порядка лесопользования; невыполнение лесопользователями предписаний органов государственной лесной охраны об устранении недостатков и нарушений, выявленных в результате государственного контроля за состоянием, использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов.
6. Выдвигается предложение о внесении изменения в редакцию ст. 55 Лесного кодекса РФ о запрещении применения рубок главного пользования на особо защитных участках лесов всех групп - береговых и почвозащитньгх участках вдоль берегов водных объектов, склонах оврагов и балок, опушек лесов на границах с безлесными территориями, мест обитания и распространения редких и находящихся под угрозой исчезновения
диких животных и растений, имеющих важное средообразующее, водоохранное и защитное значение.
7. Обосновывается запрет размещения отходов производства и потребления на землях лесного фонда для того, чтобы предотвратить загрязнение этих земель и лесов вредными веществами, отходами хозяйственной и иной деятельности путем выбросов, сбросов, а также размещения отходов и отбросов производства, коммунально-бытовых и иных отходов (устройство свалок на территории лесов) и иными способами, для чего следует внести соответствующие изменения в ст. 12 Федерального закона от 24 июня 1998 г. "Об отходах производства и потребления".
Теоретическое значение диссертации заключается в том, что на основе анализа и систематизации практического материала и научных исследований разработана концепция правового обеспечения охраны лесов с учетом экологического, экономического, социального значения лесов и их физико-географических особенностей.
Практическое значение диссертации. Сформулированные теоретические положения могут быть использованы для формирования новой лесной политики, повышения эффективности мер правового воздействия в целях сохранения и приумножения лесных ресурсов. Высказаны конкретные предложения по внесению изменений и дополнений в действующее законодательство на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ. Материалы диссертации могут быть использованы при изучении курсов земельного и экологического права в высших юридических учебных заведениях, а также в лесохозяйственных учебных заведениях.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы исследования изложены автором в опубликованных работах. Материалы использовались при чтении учебного курса «Экологическое право» в Российской международной академии туризма.
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, библиографии, списка нормативных правовых актов.
Во Введении обосновывается актуальность темы, определяются предмет и цель диссертационного исследования, научная новизна и практическая значимость работы, сформулированы положения и выводы, представленные на защиту, изложено краткое содержание работы.
Глава I "Леса Вологодской области как объект правовой охраны". В этой главе дается анализ состояния использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных на территории Вологодской области, выявляются проблемы охраны лесных ресурсов, ряд которых типичны и для других регионов страны, определяется степень урегулированности лесных отношений федеральным лесным законодательством и законодательством области. Уделено внимание также анализу содержания понятия «правовое обеспечение охраны лесов», определению его целей, задач и структурных элементов. Такой подход к исследованию позволил выделить наиболее серьезные проблемы, требующие своего разрешения в праве.
В Главе П «Государственное управление лесным фондом как элемент правовой охраны лесов» дана общая характеристика государственного управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов; рассмотрены система и компетенция органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в данной сфере общественных отношений; определено содержание государственного управления с точки зрения повышения эффективности правового регулирования отношений по охране и рациональному использованию лесов.
В Главе Ш «Правовое обеспечение охраны лесов в процессе лесопользования» основное внимание уделено анализу изменения содержания основных элементов института права лесопользования, связанных с закреплением в лесном законодательстве новых норм,
регулирующих рыночные отношения в лесном хозяйстве и решение вопросов правовой охраны лесов, рассматривается соотношение права лесопользования и правовой охраны лесов.
В Главе IV «Ответственность за нарушение требований об охране лесов» юридическая ответственность за нарушение норм лесного законодательства рассматривается в соответствии с предусмотренными в законодательстве видами ответственности - административной, гражданско-правовой и уголовной, дается классификация лесонарушений, предлагаются меры по повьппению эффективности применения норм данного правового института.
Состояние использования, охраны, зашиты и воспроизводства лесов вологодской области
Вологодская область - одна из крупнейших на Европейском Севере России. Ее территория составляет 145,7 тыс. км2. Леса являются одним из важнейших природных ресурсов области. Ими покрыто 70% ее территории. Распределение лесов неравномерно. Наибольшая лесистость" в северо-западных и юго-восточных районах - 85 %, в центральных - 40 - 50 %.
По данным государственного учета лесов на 1 января 1998 г., площадь земель лесного фонда области составила 11617,2 тыс. га, запас древесины - 1515,4 млн.м , запас спелых и перестойных насаждений (эксплуатационный фонд)4 - 667,76 млн.м3, в том числе по хвойным породам-296,1 млн.м3 5.
Наличие значительных лесных ресурсов явилось определяющим фактором, повлиявшим на формирование промышленной специализации Вологодского края - лесозаготовительной, деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной промышленности.
Несмотря на обширность лесных территорий, леса Вологодчины испытывают в последние десятилетия все возрастающее антропогенное воздействие, которое проявляется в первую очередь в изменении породного состава лесов, заменой хвойных пород вторичными мелколиственными -осиной и березой. Можно выделить насколько причин развития данного процесса: во-первых, несоблюдение лесозаготовителями лесоводственных требований при проведении рубок главного пользования (уничтожение подроста, семенных деревьев и др.); во-вторых, перерубы расчетной лесосеки, которые превышали установленные нормативы на 30—40 % по хвойным породам и недорубы по березово-осиновым до 50% .
Значительный ущерб лесам был нанесен в 70-80-е гг., когда интенсивно применялись условно-сплошные рубки. На делянках ежегодно оставалось около 2 млн. м3 древесины в виде упавших деревьев и порубочных остатков, которые являлись потенциальными очагами распространения вредителей и болезней леса, а также усиливали пожароопасную обстановку в лесах.
Изменения в экологии леса имеют прямое влияние на окружающую природную среду и отдельные ее компоненты - воды, атмосферный воздух, животный мир. Так, обмеление рек области в 60-70-е гг. ученые связывают, прежде всего, с вырубкой хвойных лесов вдоль рек и использованием речной системы для молевого сплава, который был прекращен только в 1994 г. Молевой сплав по нерестовым рекам Кубена, Сухона, Юг и др. отрицательно сказывался и на состоянии нерестилищ. Эти реки до сихшор не очищены от отходов лесосплава и затонувшей древесины, хотя в рамках экологической программы области и были запланированы мероприятия по их очистке.
В условиях перехода к рыночной экономике, леса Вологодской области, продолжая оставаться одной из основных лесосырьевых баз Европейского Севера, с экономической точки зрения рассматриваются как один из источников получения реальных денежных средств. В погоне за сиюминутной выгодой, можно нанести непоправимый вред лесному фонду области. Поэтому необходимо строгое соблюдение норм лесного законодательства, выполнение принципов неистощительного, многофункционального, научно обоснованного пользования лесами.
Анализ сложившейся ситуации свидетельствует о том, что вопросам правовой охраны лесов многолесных территорий на современном этапе должна отводиться особая роль. Имея полное представление о состоянии использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов Вологодской области, можно попытаться выделить основные направления в сфере их правовой охраны и определить пути решения выявленных проблем.
Экологическое, экономическое и социальное значение лесов, их влияние на окружающую природную среду и на развитие человеческого общества предопределило комплексный подход к характеристике лесного фонда области. Система правового регулирования использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов обусловлена физико-географическими, экономическими и иными особенностями исследуемого природного объекта и его местоположением.
Роль и значение регионального фактора всегда отмечались в лесоводственной науке. Так, по мнению И.С. Мелехова «леса, произрастая в разных географических зонах и областях, отличаются разным составом, ростом, строением, продуктивностью, различным хозяйственным назначением. Без учета географии древесных пород, их естественных ареалов, природной зональности лесов немыслимо научное решение важнейших вопросов лесоведения и лесоводства»7.
Учет указанных обстоятельств при разработке законов и иных нормативных правовых актов по регулированию лесных правоотношений на уровне субъекта РФ является одним из элементов повышения эффективности реализации норм лесного законодательства.
Для Вологодской области определяющим природным фактором является высокий процент лесистости территории. Она на протяжении последних 100 лет оставалась практически неизменной и колебалась от 81,8 % на начало XX в.8 до 70 % на 1 января 1998 г.
Наличие значительных лесных ресурсов, в первую очередь, древесных, составляло определенную трудность для учета лесов и проведения в них лесоустроительных работ. До революции 2/3 лесов, расположенных на территории Вологодской губернии, принадлежали казне, а остальные в равной степени были распределены между уделом, частными владельцами, крестьянскими и городскими обществами . Несмотря на то, что казенные леса были наилучшим образом обустроены по сравнению с другими категориями, первый учет лесного фонда губернии был проведен с 1782 г. по 1797 г. в рамках генерального межевания земель, а первые лесоустроительные работы начинаются только в 1834 г. в выборочных казенных дачах.
На сегодняшний день породный состав лесов распределяется следующим образом: 57 % составляют хвойные насаждения всех возрастов с преобладанием ельников, 24 % составляют сосновые леса, часть из них расположена в заболоченных районах и имеет низкую производительность, 43 % составляют мелколиственные леса.
Понятие и общая характеристика государственного управления в области использования, охраны, зашиты и воспроизводства лесов
Понятие и общая характеристика государственного управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов
Кардинальные изменения политической и экономической жизни в нашей стране привели к необходимости реформирования всей структуры государственной управленческой системы и ее элементов, поиска наиболее эффективных форм и методов управления. В связи с этим исследование проблем правового регулирования управления в области рационального использования и охраны лесов58 является актуальным на современном этапе развития лесного права. В связи с этим целесообразно дать не только анализ сущности государственного управления, но и выявить пути его совершенствования для достижения целей сохранения и приумножения лесных ресурсов страны.
Государственное управление в данной сфере можно рассматривать в нескольких аспектах. Во-первых, составляя самостоятельную группу общественных отношений, оно является институтом лесного права и одновременно элементом правового режима лесного фонда РФ. Во-вторых, наравне с аналогичными институтами в отраслях природоресурсового законодательства, государственное управления в области рационального использования и охраны лесов можно определить как один из видов государственного управления в области рационального использования и охраны природных ресурсов. В-третьих, рассматриваемая сфера общественных отношений непосредственно связана с общегосударственным управлением в целом, являясь его составной частью. В-четвертых, мы рассматриваем его как один из основных элементов механизма реализации норм лесного и экологического законодательства в системе правового обеспечения охраны лесов.
Необходимо отметить, что обозначенная сфера деятельности в первую очередь касается природного объекта - лесов, которые являются частью природной экосистемы и находятся в тесной взаимосвязи со всеми ее компонентами. В отличие от других природных ресурсов леса обладают способностью к восстановлению, что создает определенные условия для сознательного влияния на природные процессы со стороны человека путем организации рационального лесопользования.
Таким образом, формирование и дальнейшее совершенствование структуры государственного управления в области природопользования должно учитывать объективные законы развития природы как самоуправляющейся системы, так как «вмешательство человека в природу не изменяет законов природы, но может существенно влиять на взаимодействие природных процессов, приводя к благоприятному или неблагоприятному для общества состоянию данного взаимодействия, состоянию компонентов природы. При этом начинают взаимодействовать законы развития общества и природы»59.
Необходимость определения понятия «управление в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов» обусловлена, на наш взгляд, следующим. Во-первых, само понятие претерпело значительные изменения. В лесном праве как и в других отраслях законодательства о природных ресурсах оно было непосредственно связано с правом исключительной государственной собственности на леса и другие природные ресурсы. Так, Р.К. Гусев рассматривал управление государственным лесным фондом как организационно-правовую форму реализации вытекающих из права собственности на леса правомочий государства - собственника, совокупную деятельность государственных и иных органов, направленных на осуществление права государственной собственности60. Однако закрепление в Конституции РФ множественности форм собственности на землю и природные ресурсы (ст.9), определение в совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ регулирования лесных отношений (ст. 72) привели к необходимости пересмотра всей концепции по управлению природными ресурсами страны и лесными, в частности.
Во-вторых, это понятие должно базироваться на общем понятии государственного управления в сфере рационального использования и охраны природных ресурсов. В связи с этим, мы согласны с мнением О.И. Крассова, что на современном этапе развития рыночных отношений, внедрения гражданско-правовых методов регулирования в сфере природопользования, трансформации отношений собственности необходим пересмотр традиционных подходов к понятию, сущности, содержанию, форме природноресурсового права61. Представляется, что в рамках природноресурсового права возможно определение содержания таких понятий как «право природопользования», «государственное управление в сфере рационального использования и охраны природных ресурсов», «право собственности на природные ресурсы», «правонарушение и ответственность в сфере природопользования». Они будут носить базовый, унифицированный характер по отношению к конкретным отраслям законодательства о природных ресурсах.
Понятие «государственное управление рациональным использование и охраной лесов» является производным от общего понятия "государственное управление" , и его можно определить как исполнительно - распорядительную деятельность государственных органов исполнительной власти в пределах установленной для них компетенции по организации использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов.
Правовые проблемы государственного управления использованием и охраной лесов рассматривались в работах В.Ф. Горбового, Р.К. Гусева, Д.Н. Исупова, О.И. Крассова, Г.Н. Полянской, Р. Хайитова . Указанные авторы касались, в основном, характеристики органов управления в данной области, раскрытия содержания их функций. На наш взгляд, такой подход к исследованию этой проблемы является отражением того, что в сфере лесных отношений система органов государственного управления очень часто подвергалась реорганизациям и изменениям. С начала образования первого органа управления лесами в России - вальдмейстерской конторы при Адмиралтейств - коллегии (морское ведомство) по Указу Петра I от 17 июня 1719 г. и до 1917 г. его реорганизовывали 4 раза, а в период с 1917 г. по 1992 г. лесное ведомство было реорганизовано 20 раз и трижды упразднялось .
На современном этапе развития лесного права требуется анализ таких проблем, как разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ в данной области общественных отношений, определение методов государственного управления, классификация управленческих функций.
Говоря об эффективности правового регулирования отношений по управлению в данной сфере как части механизма реализации правовых норм по охране лесов, необходимо: во-первых, определить его структурные элементы и, во-вторых, определить содержание каждого из них.
В теории государственного управления структурные элементы условно разделены на две группы. К первой группе отнесены цели, принципы и методы управления, функции, их состав, содержание и объем. Вторую группу составляют кадры, техника, организация управленческого труда, стиль управления, наличные денежные ресурсы65. Данная схема носит общетеоретический характер, но содержание каждого из выше названных элементов является категорией динамической и может изменяться в зависимости от поставленных в данной области общественных отношений целей.
Цели и задачи государственного управления в области рационального использования и охраны лесов определяются государственной политикой по отношению к лесам как одному из видов природных ресурсов и окружающей природной среде в целом. Необходимо отметить, что от четкого выявления целей и задач управления зависит формирование системы органов управления, круга их полномочий и функций.
Соотношение права лесопользования и правовой охраны лесов
Леса обладают богатым экономическим потенциалом (древесные и недревесные лесные ресурсы), вьшолняют важные экологические функции и способны к возобновлению. Эти факторы обусловливают особенности правового регулирования лесопользования и охраны лесов.
Общие вопросы лесопользования наиболее полно исследованы в лесоводственной литературе119, в которой доминирует комплексный подход к рассмотрению данного вопроса. Суть его состоит в том, что он базируется на научно обоснованных расчетах плановой и прогнозируемой нормы пользования лесными ресурсами, на многоцелевом их использовании, определении форм лесопользования в зависимости от дифференциации свойств леса.
В юридической литературе аспекты права лесопользования анализировались многими авторами. Эти вопросы рассматривались в качестве самостоятельной проблемы, отдельных видов права лесопользования, в контексте взаимосвязи правового регулирования использования и охраны лесов, вопросов ответственности за нарушение лесного законодательства, права природопользования в работах В.П. Головач, В.Ф. Гербового, Р.К. Гусева, Заславской Л.А., Д.Н. Исупова, В.Я. Кожевникова, О.И. Крассова, Е.И. Немировского, Г.Н. Полянской, Р. Хайитова, Б.Н. Цветкова.
Отчасти мы уже касались в I главе вопросов правового регулирования отношений по использованию лесных ресурсов. В настоящей главе основное внимание уделено анализу изменения содержания основных элементов этого института, связанных с закреплением в лесном законодательстве новых норм, регулирующих рыночные отношения в лесном хозяйстве и решение вопросов правовой охраны лесов, а также анализу регионального законодательства.
Рассматривая право лесопользования как важнейший элемент системы правового обеспечения охраны лесов, необходимо определить соотношение права лесопользования и правовой охраны лесов, степень урегулированности в праве форм и видов воздействия на лесную экосистему и на окружающую природную среду.
В научной литературе остается дискуссионным вопрос о соотношении права лесопользования и правовой охраны лесов как части общей проблемы соотношения права природопользования и правовой охраны окружающей природной среды. Ряд ученых рассматривают рациональное использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды как самостоятельные виды общественных отношений 12. Другая точка зрения состоит в том, что рациональное использование и охрана окружающей природной среды взаимосвязаны и составляют неразрывные общественные отношения121.
В рамках обозначенной проблемы необходимо отметить: во-первых, что под правовой охраной природы и ее компонентов понимается определение и закрепление в законодательстве экологически обоснованных правил и нормативов природопользования, осуществление контроля за их исполнением и применение норм юридической ответственности в случае нарушения, т.е. правовая охрана природы понимается в узком смысле. Во-вторых, в соотношении права природопользования и охраны природы необходимо учитывать экологическую связь между всеми объектами природы, что предполагает закрепление в отраслях природоресурсового законодательства норм по охране смежных природных ресурсов и окружающей природной среды в целом.
Таким образом, рассмотрение вопроса правового обеспечения охраны лесов в процессе лесопользования должно исходить из определения экологически обоснованного поведения по отношению к лесным ресурсам, окружающей природной среде с последующим закреплением в нормах и правоотношениях экологических требований к субъектам права лесопользования.
Говоря о рациональном использовании лесов, представляется целесообразным разграничение понятий «использование» и «пользование» лесами. Данное разграничение было предложено в рамках исследования проблем рационального использования земли . Этот подход применим и к сфере лесопользования. Понятие «использование» является более широким, чем «пользование» и предполагает, в первую очередь, объективную возможность использования всех видов лесных ресурсов, независимо от времени, пространства и субъектов права лесопользования.
Процесс пользования лесами четко регламентирован нормами лесного законодательства, которые устанавливают основания возникновения, осуществления, ограничения, приостановления, прекращения права пользования участками лесного фонда и участками лесов, не входящих в лесной фонд.
Право лесопользования является одним из основных институтов лесного права. Содержание понятия «право лесопользования»123 дает возможность выделить три группы отношений, регулируемых нормами этого института: отношения, связанные с установлением и порядком многоцелевого использования, сохранения и восстановления лесной среды; права и обязанности лесопользователей; отношения по обеспечению охраны лесов и других природных объектов.
Определение объекта права лесопользования неразрывно связано с определением правовой природы понятия «лес». Этот вопрос в научной литературе остается спорным . В основе дискуссии лежит проблема определения правового содержания понятия «лес», так как в естественнонаучной, юридической литературе и законодательстве используется несколько понятий. В законодательстве - «лес», «лесная растительность», «древесно-кустарниковая растительность», «зеленые насаждения». В литературе — «флора», «растительный мир», «растительность», «насаждения», «древесные породы» «древостой» и т.д.
Такое разнообразие терминологии во-первых, в значительной степени усложняет формирование понятийного аппарата лесного права, во-вторых, общепринятым является положение о том, что право не закрепляет автоматически биологические, естественно-научные и иные характеристики природных объектов125, в-третьих, правовые признаки лесов как природного объекта и как объекта права пользования являются основанием внешнего и внутреннего разграничения правового регулирования лесных отношений. Внешнее отграничение от земельных, водных, горных и др. правоотношений. Внутреннее - дифференциация видов лесопользования (заготовка древесины, живицы, второстепенных лесных ресурсов, побочное лесопользование и т.д.). Необходимо отметить, что проблема определения юридических признаков объекта права лесопользования выходит за рамки лесного права так как аналогичные проблемы существуют и в других отраслях природноресурсового права.
Лесной кодекс РФ определяет содержание таких понятий как «лес», «отношения, регулируемые лесным законодательством Российской Федерации» и «объекты лесных отношений». Лес рассматривается как совокупность лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение. Данное определение не содержит юридических признаков, а закрепляет естественно-научный подход к лесам как сложной экологической системе.
Юридическая ответственность-элемент правовой охраны лесов
Основной вред лесам и ущерб лесному хозяйству причиняется в следствие незаконных порубок леса, лесных пожаров, загрязнения лесов химическими и иными вредными веществами, влекущими усыхание или заболевание лесов. Статистика лесонарушений на протяжении последних пяти лет сохраняется на одном уровне. Если в 1995 г. было зафиксировано 25 348 случаев, то в 1997 г. - 23 891, в 1998 г. - 25 977.
В результате лесонарушений, совершенных в 1998 г. лесному фонду РФ был нанесен ущерб в размере свыше 257 млн. руб. Бьшо выявлено 23567 случаев незаконных порубок леса в объеме 526, 4 тыс. кубометров древесины, 180 повреждений леса сточными водами и химическими веществами на площади 262 га, 1730 случаев прочих нарушений.
Особую тревогу вызывает складывающаяся пожароопасная ситуация в лесах. По данным Федеральной службы лесного хозяйства России количество пожаров, зарегистрированных в 1999 г. является рекордным за последние 25 лет - 31641 случай, огнем пройдено 678,4 тыс. га лесных земель, ущерб превысил 1836, 5 млн. руб.155. Отмечается увеличение сроков пожароопасного, сезона, в среднем, с марта до ноября месяца. Основными причинами возникновения пожаров являются: антропогенный фактор -несоблюдение населением и лесопользователями правил пожарной безопасности в лесах и природный фактор - возгорание от молний, сухая жаркая погода. Недостаточное противопожарное обустройство территорий лесного фонда, несвоевременность обнаружения пожаров, слабое материально-техническое оснащение противопожарных служб приводит к случаям гибели людей.
В лесах Волгоградского управления лесами при подготовке к пожароопасному сезону не в полной мере были выполнены противопожарные мероприятия, в результате чего возникшие лесные пожары в Даниловском лесхозе и Арчединском лесхозе-техникуме перешли в категорию крупных. При ликвидации пожара в Даниловском лесхозе погибло 6 человек и сгорело 10391 га хвойных насаждений.
Характеризуя лесоохранительную деятельность, необходимо обратить внимание на низкий процент выявляемости по всем видам лесонарушений. Так, выявление правонарушений за 1998 г., связанных с незаконной порубкой леса по кубомассе в среднем по субъектам РФ составляет 35%, от 19% и 24% соответственно в Косторомской и Курганской областях до 58% в Волгоградской области, 55% в Республике Бурятия, 51% в Республике Марий Эл. Например, в Приморском крае в 1998 г. из 434 случаев незаконных порубок леса в объеме 23,1 тыс. кубометров древесины, 175 остались невыявленными в объеме 11,6 тыс. кубометров древесины.
Повышение эффективности мер юридической ответственности за нарушение лесного законодательства в определенной степени зависит от деятельности системы государственного контроля за использованием и охраной лесов, которая возложена на Государственную лесную охрану. За 1998 г. органами Государственной лесной охраны были приняты меры по возмещению нанесенного ущерба в добровольном порядке в 11593 случаях лесонарушений, передано в суды и арбитражные суды 4807 дел, 3810 дел в следственные органы, к уголовной ответственности привлечено 411 человек, наложено штрафов в административном порядке - 4396.
В Вологодской области в ходе осуществления государственного контроля на протяжении последних лет выявляются постоянные нарушения требований лесопользования со стороны лесхозов: неудовлетворительное качество отвода лесного фонда, формальное освидетельствование мест рубок по всем видам пользования лесом, выписка лесорубочного билета без отвода лесосек в натуре, нарушение нормативных актов Администрации области, в частности, постановления от 2 ноября 1994 г. № 640 «О нарушениях правил отпуска леса на корню управлением лесами области» в части подсочки приспевающих сосновых лесов и проведения проходных рубок в приспевающих насаждениях, выдача предписаний в отношении лесонарушителей без привлечения их к ответственности.
Сложившаяся ситуация является характерной для многих регионов. Это связано с рядом причин: увеличением объемов заготовки древесины по мелкому отпуску, что осложняет контроль за соблюдением правил рубки населением, неукомплектованность низового звена (лесников и мастеров леса) государственной лесной охраны, слабая согласованность с правоохранительными органами и специально уполномоченными органами в области охраны окружающей природной среды, низкий профессиональный уровень сотрудников, который проявляется в неумении правильно составлять протоколы о лесонаруглении, оформлять и направлять материалы в правоохранительные органы для привлечения лесонарушителей к ответственности.
Юридическая ответственность за нарушение норм лесного законодательства является одним из важнейших средств правового обеспечения охраны лесов. Необходимо отметить, что данный правовой институт наиболее полно разработан в теоретическом плане. Проблемы ответственности за нарушение лесного законодательства были в центре внимания специалистов по лесному праву дореволюционного периода: СВ. Ведрова, Д.М. Зайцева, Н.И. Фалеева156. В советсткий и постсоветский период данная проблема сохранила свою актуальность в полной мере157. К сожалению, теоретические разработки не были реализованы в лесном законодательстве. Юридической ответственности за нарушение норм лесного законодательства в Лесном кодексе РФ отведено три статьи, нормы которых носят отсылочный характер.
Юридическая ответственность рассматривается в нескольких аспектах: обязанность соблюдать нормы лесного законодательства по использованию и охране лесов; обязанность претерпевать неблагоприятные последствия личного и имущественного характера вследствие нарушения данных норм.
В основе ответственности за нарушение требований по рациональному использованию и охране лесов лежит лесное правонарушение. Необходимо также наличие в законе соответствующих мер ответственности, которые могут быть применены только к субъектам лесных правоотношений. Ряд авторов, анализируя лесное законодательство в сфере применения норм юридической ответственности, отмечают необходимость определения в Лесном кодексе РФ правового понятия «лесонарушения», установления перечня нарушений лесного законодательства158.
