Содержание к диссертации
Введение
Глава I Понятие и содержание правового обеспечения охраны земель сельскохозяйственного назначения 11
1. Понятие правового обеспечения охраны земель сельскохозяйственного назначения 11
2. Содержание отношений по правовому обеспечению охраны земель сельскохозяйственного назначения 60
Глава 2 Правовое обеспечение сохранения качественных показателей земель сельскохозяйственного назначения 96
1. Правовое обеспечение исполнения обязанностей по сохранению качественных показателей земель сельскохозяйственного назначения 96
2. Организационные аспекты правового обеспечения сохранения качественных показателей земель сельскохозяйственного назначения 129
Глава III Правовое обеспечение сохранения количественных показателей земель сельскохозяйственного назначения 157
1. Правовое обеспечение использования земельных участков сельскохозяйственного назначения по целевому назначению 157
2. Правовое регулирование развития сельских территорий как средство сохранения количественных показателей земель сельскохозяйственного назначения 182
Список использованной литературы 234
- Понятие правового обеспечения охраны земель сельскохозяйственного назначения
- Правовое обеспечение исполнения обязанностей по сохранению качественных показателей земель сельскохозяйственного назначения
- Организационные аспекты правового обеспечения сохранения качественных показателей земель сельскохозяйственного назначения
- Правовое регулирование развития сельских территорий как средство сохранения количественных показателей земель сельскохозяйственного назначения
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена рядом экономических, социальных и экологических факторов, оказывающих влияние на современное состояние использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения. С начала 90-х годов XX в. в Российской Федерации происходит неуклонное снижение качественных и количественных показателей земель сельскохозяйственного назначения.
Официальная статистика, отраженная в Государственном (национальном) докладе о состоянии и использовании земель Российской Федерации в 2009 году, показывает, что за 19 лет (с 1990 по 2009 гг.) произошли существенные негативные изменения в структуре земель сельскохозяйственного назначения. Площадь сельскохозяйственных угодий сократилась на 1,9 млн. га , при этом больше всего пострадали наиболее ценные сельскохозяйственные угодья. Площадь пашни за этот период уменьшилась на 10,7 млн. га: большая часть площади пахотных земель теперь используется как менее ценные угодья -сенокосы или пастбища (их совокупная площадь за указанный период увеличилась на 4,2 млн. га), а также в залежи (площадь залежей за указанный период увеличилась на 4,7 млн. га) .
Происходит постоянное ухудшение качественных характеристик земель сельскохозяйственного назначения. По состоянию на 2009 г. водной эрозии подвержено 17,8% площади сельскохозяйственных угодий, ветровой - 8,4%, переувлажненные и заболоченные земли занимают 12,3%, засоленные и солонцеватые - 20,1% сельскохозяйственных угодий . Проявляются тенденции уменьшения площадей орошаемых и осушенных земель, ухудшения их мелиоративного состояния и хозяйственного использования, нарастания
Все данные приведены с округлением до первого десятичного знака.
2 По материалам таблицы 1.10 Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель
Российской Федерации в 2009 году / материалы по данному и другим докладам доступны на сайте Федеральной
службы государственной регистрации, кадастра и картографии:
of activity/lands statisics/documents. М., 2010. С. 36.
Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель Российской Федерации в 2009 году. М., 2010. С. 112.
отрицательного баланса гумуса на пашне, загрязнения почв тяжелыми металлами, радионуклидами . Результатом этих и других негативных процессов является разрушение природных экологических систем и снижение производительных качеств земель сельскохозяйственного назначения.
Ухудшение качественных и количественных показателей земель сельскохозяйственного назначения происходит по причине неисполнения собственниками, владельцами, пользователями и арендаторами обязанностей по охране земель. В 2009 г. на землях сельскохозяйственного назначения было выявлено 15950 правонарушений . Большее количество правонарушений было выявлено только в отношении земель населенных пунктов. В данной сфере сохраняется тенденция роста количества правонарушений. По данным Россельхознадзора, за первое полугодие 2011 года на землях сельскохозяйственного назначения было выявлено на 30% больше нарушений, чем за тот же период предыдущего года .
Ненадлежащее исполнение обязанностей по охране земель
сельскохозяйственного назначения является в определенной мере следствием
тяжелого положения сельского хозяйства. Сельское хозяйство РФ испытывает
трудности по многим направлениям: серьезная конкуренция на мировых
рынках сельскохозяйственной продукции, недостаточность и
несвоевременность предоставления субсидий сельскохозяйственному производству, изношенность сельскохозяйственной техники и расходы на ее обслуживание, отсутствие квалифицированных кадров, а также многие другие проблемы делают ведение сельскохозяйственного производства во многих
Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель Российской Федерации в 2009 году. М., 2010. С. 114.
Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель Российской Федерации в 2009 году. М., 2010. С. 125.
О деятельности Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по осуществлению государственного земельного контроля в 1 полугодии 2011 года [Электронный ресурс]: Официальный сайт Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору 2011. URL: (дата обращения: 05.11.2011).
регионах неэффективным и малорентабельным, и, как следствие, возникает нехватка средств на проведение мероприятий по охране земель.
В значительной степени актуальность темы исследования определяется тем обстоятельством, что действующее законодательство не предусматривает достаточного количества правовых мер для решения указанных проблем. Также в правовых актах можно найти большое число пробелов и противоречий. В связи с этим совершенствование правового обеспечения охраны земель сельскохозяйственного назначения имеет очень важное значение для достижения целей сохранения земель сельскохозяйственного назначения.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения, в первую очередь отношения, которые формируют систему объективно необходимых правовых условий для сохранения качественных и количественных показателей данной категории земель.
Предметом исследования настоящей работы являются правовые нормы, посредством которых обеспечивается исполнение собственниками, владельцами, пользователями и арендаторами земельных участков сельскохозяйственного назначения обязанностей по охране земель и реализуются цели государственного управления в области охраны земель сельскохозяйственного назначения.
Автором диссертации были изучены и проанализированы правовые нормы, принятые на уровне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также некоторые зарубежные нормативные акты. В работе проведен анализ практики применения этих нормативных правовых актов.
Цель и задачи исследования. Целями диссертационного исследования
являются: формулирование понятия правового обеспечения охраны земель
сельскохозяйственного назначения; совершенствование правового
инструментария, позволяющего обеспечить сохранение и повышение качественных и количественных показателей земель сельскохозяйственного
назначения; решение правовых проблем, связанных с исполнением обязанностей по охране земель сельскохозяйственного назначения.
Достижение поставленных целей предопределило необходимость решения следующих задач:
- исследовать правовую природу и определить содержание правового
обеспечения охраны земель сельскохозяйственного назначения;
установить правовую взаимосвязь между охраной почв, агроландшафтов и охраной земель сельскохозяйственного назначения;
выявить правовые условия и сформулировать содержание правовых мер, необходимых для сохранения качественных и количественных показателей земель сельскохозяйственного назначения;
- проанализировать проблемы правового обеспечения сохранения
качественных и количественных показателей земель сельскохозяйственного
назначения и высказать предложения по их решению.
Теоретическая основа исследования. При подготовке диссертации использовались работы советских и российских правоведов: Г.А. Аксененка, Г.А. Башмакова, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, Г.А. Волкова, Е.А. Галиновской, А.К. Голиченкова, Ю.Г. Жарикова, А.А. Забелышенского, И.А. Иконицкой, М.И. Козырь, О.С. Колбасова, Н.И. Краснова, И.О. Красновой, О.И. Крассова, В.В. Круглова, Н.Г. Нарышевой, О.А. Самончик, Н.А. Сыродоева, Т.В. Петровой, A.M. Турубинера, Л.П. Фоминой и других. Труды указанных ученых обладают теоретической и практической ценностью, являются фундаментальной основой исследования правового обеспечения охраны земель сельскохозяйственного назначения.
Методологической основой диссертации явились общенаучные и частнонаучные методы познания явлений, процессов, включая методы системного и комплексного анализа, исторический, сравнительно-правовой методы и иные.
Степень разработанности темы исследования. По вопросам правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения были защищены несколько
диссертаций (Г.Н. Крассова, О.М. Козырь, Т.Т. Тагиров). Отдельные вопросы охраны земель сельскохозяйственного назначения поднимались в рамках научных статей. Г.А. Аксененок, Г.А. Башмаков, М.М. Бринчук, Ю.Г. Жариков, Н.И. Краснов, О.И. Крассов и др. посвятили немало работ проблемам повышения эффективности охраны земель сельскохозяйственного назначения.
В конце 80-х годов совместными усилиями научного коллектива авторов под ред. О.С. Колбасова была издана монография «Правовая охрана окружающей среды в сельском хозяйстве». Данная научная работа разрешила многие теоретические и практические проблемы, существовавшие в сфере охраны окружающей среды в сельском хозяйстве.
После данная тема надолго сошла с повестки дня. В конце 1990-х - начале 2000-х годов были написаны несколько работ, посвященные отдельным аспектам охраны земель сельскохозяйственного назначения (Н.А. Будников, СЮ. Королев, В.Н. Харьков, Е.Ю. Чмыхало, СР. Ярандайкин). Несмотря на полезность данных исследований на многие актуальные вопросы правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения не был дан ответ. За последнее два десятилетия значительно изменились экономические, социальные, технические и др. условия существования сельского хозяйства, были приняты нормативные акты, направленные на обеспечение охраны земель сельскохозяйственного назначения. В связи с этим существует необходимость разрешения накопившихся проблем, анализа и обобщения опыта, совершенствования законодательства, что определяет необходимость данного научного исследования.
Научная новизна диссертации выражается в том, что в ней впервые в науке земельного права осуществлен комплексный анализ теоретических основ правового обеспечения охраны земель сельскохозяйственного назначения, определен комплекс правовых условий, необходимых для сохранения и повышения качественных и количественных характеристик земель сельскохозяйственного назначения.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Правовое обеспечение охраны земель сельскохозяйственного
назначения представляет собой единый комплекс взаимообусловленных
элементов: правовых норм по охране земель, почв, агроландшафтов и
механизма их реализации - юридически значимых мер, имеющих
экономический, организационный, информационный, научно-технический,
образовательный характер и направленных на предотвращение ухудшения
качественных и количественных показателей состояния земель
сельскохозяйственного назначения и их восстановление.
2. Объектами правового обеспечения охраны земель
сельскохозяйственного назначения являются почвы, земли и агроландшафты,
сохранение которых посредством единого комплекса правовых мер
обусловлено их тесной взаимосвязью в рамках природных и антропогенных
процессов в сельскохозяйственном производстве. Комплексность объекта
охраны земель сельскохозяйственного назначения отражена в особых средствах
правоприменения: организационно-хозяйственных, мелиоративных,
агрономических, санитарно-эпидемиологических и других.
-
Целями правового обеспечения охраны земель сельскохозяйственного назначения являются: сохранение и повышение качественных показателей почв, необходимых для использования земель как средства производства в сельском хозяйстве, сохранение качественных показателей земель как компонентов антропогенных экологических систем (агроландшафтов); сохранение количественных показателей земель сельскохозяйственного назначения посредством достижения устойчивого использования земель в сельском хозяйстве.
-
Сохранение качественных показателей земель сельскохозяйственного назначения достигается в результате своевременного проведения мероприятий по охране земель, что обеспечивается в рамках эффективного функционирования системы государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения; правовой оценки изменений качественного состояния почв и агроландшафтов; планирования проведения мероприятий по
охране земель, стимулирования, а также надзора и контроля за их осуществлением.
5. Основными элементами организационного механизма правового
обеспечения сохранения качественных показателей земель
сельскохозяйственного назначения являются: разработка и реализация
программ обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения;
информационное обеспечение деятельности сельскохозяйственного
товаропроизводителя; государственная поддержка сельскохозяйственного
производства и экономическое стимулирование внедрения прогрессивных
систем земледелия и экологически безопасных технологий
сельскохозяйственного производства; государственное финансирование
научных исследований в сфере охраны земель сельскохозяйственного
назначения; эффективное осуществление и совершенствование
государственного экологического и земельного надзора в сфере охраны земель
сельскохозяйственного назначения.
6. Решение проблемы неиспользования земель сельскохозяйственного
назначения основано на обеспечении использования земель по целевому
назначению путем законодательного закрепления критериев «неиспользования
земельных участков в сельскохозяйственном производстве» и устранения
противоречий и пробелов правового регулирования в сфере осуществления
государственного земельного надзора.
7. Сохранение количественных показателей земель сельскохозяйственного
назначения обеспечивается правовым регулированием системы устойчивого
развития сельских территорий посредством территориального планирования и
внутрихозяйственного землеустройства, осуществляемых на основе
усовершенствованной системы классификации земель сельскохозяйственного
назначения в зависимости от их пригодности для ведения
сельскохозяйственного производства, возмещения потерь
сельскохозяйственного производства в случае перевода этих земель в другую
категорию и формирования правовых условий развития сельскохозяйственного
производства и вовлечения земель в сельскохозяйственный оборот.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что содержащиеся в диссертации теоретические положения, юридические понятия, предложения по совершенствованию законодательства по обеспечению охраны земель сельскохозяйственного назначения могут быть использованы в правотворческой деятельности при внесении изменений и дополнений в действующее федеральное земельное законодательство и законодательство субъектов РФ, соответствующие подзаконные нормативные правовые акты, при разработке проектов новых нормативных правовых актов, а также при формировании судебной практики судов общей юрисдикции и арбитражных судов.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре экологического и земельного права юридического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова. Основные выводы и предложения, содержащиеся в диссертационном исследовании, обсуждены на заседаниях кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова. Основные положения исследования изложены в научных публикациях автора.
Структура диссертации. Структура работы обусловлена предметом, целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, а также перечня нормативных правовых актов, судебно-арбитражной практики, а также литературы.
Понятие правового обеспечения охраны земель сельскохозяйственного назначения
В русском языке у слова «обеспечение» есть несколько значений. Во-первых, под «обеспечением» понимают «деньги, материальные средства к жизни, предоставляемые кому-нибудь с целью обеспечить его существование»1. Во-вторых, «обеспечение» представляется как «ручательство, гарантия, обеспечивает сохранность, исполнение чего-нибудь» .
Термин «правовое обеспечение» не имеет однозначного, единого определения в юридической науке.
Так, Н.А. Шейкенов считает, что правовое обеспечение может пониматься по-разному: с одной стороны право само по себе является средством обеспечения интересов и воли его субъектов, а с другой стороны - «правовое обеспечение» отражает обеспечивающую функцию, которая организует и мотивирует личность в обществе .
Н.Н. Тарасов отмечает, что обеспечение юридических норм традиционно усматривают в связи с государственным принуждением, функционированием особых институтов государства и общества4. Государственное принуждение, по мнению Н.Н. Тарасова, является способом обеспечения юридических норм.
Точка зрения о том, что правовое обеспечение ставит своей целью устранение препятствий для реализации нормы права нащла отражение в работе В.И. Абрамова. По его мнению, правовое обеспечение имеет тесную связь с гарантиями реализации субъективных прав. Гарантия, в представлении, автора является «мостиком», который позволяет перейти от «прокламируемой в законе возможности к действительности». По сути, гарантии выражаются в учете и устранении всех возможных факторов и условий, которые могут помешать реализации нормы на практике .
Б.И. Пугинский полагает, что ключевым для правового обеспечения законности является исполнение законодательства, которое представляет особую, самостоятельную стадию процесса правового регулирования. Она заключается в налаживании согласованных действий исполнителей, выработке и внедрению в практику способов, приемов наилучшего исполнения законодательных установлений, созданию условий для успешной реализации законов.
Так, Н.В. Витрук считает, что разграничение охраны и обеспечения законности заключается в следующем. Охрана законности связана с нарушением последней, а обеспечение - с профилактикой таких нарушений и ее упрочнением. Упрочнение законности предполагает формирование и совершенствование, развитие гарантий законности в деятельности государственных органов, должностных лиц. Под гарантиями законности понимается положительно действующие условия, факторы и средства как внутри той или иной госструктуры, так и вне ее7. Из этого следует, что обеспечение законности связывается с устранением причин ее нарушения и развитием правовых гарантий, препятствующих таким нарушениям в будущем.
Е.В. Киричек разграничивает такие понятия как «обеспечение», «реализация», «охрана» и «защита» применительно к правам и свободам человека: «Цель первой («реализации») - получить то благо, которое предусмотрено субъективным правом, цель второй (охраны и защиты) -предупредить правонарушение, устранить причины, его порождающие (охрана), и восстановить процесс реализации, если он прервался (защита), т.е. охрана и защита прав служат обеспечению реализации прав. Таким образом. обеспечение представляет собой всю систему политических, экономических, социальных, духовных, правовых и иных мер и условий, направленных на наиболее полное пользование человеком и гражданином социальными благами» .
ЮЛ. Тихомиров выделяет «правовое обеспечение управления», которое характеризуется системностью, целостностью правового регулирования основных сторон управления . В правовом обеспечении управления Ю.А. Тихомировым выделяются основные функции, которые сводятся к анализу законодательства, практики и выработки с учетом новых нормативных актов, правовому информированию, воспитанию и обучению как работников органов, осуществляющих управление, так и населения, а также включают в себя контроль соблюдения законности, предотвращение и устранение ее нарушений10.
Если попытаться в наиболее общей форме сформулировать понятие «правовое обеспечение», то можно сделать вывод, что оно представляет собой совокупность правовых мер, направленных на создание наиболее благоприятных условий для достижения (реализации) поставленной цели. Это означает, что особенностью правового обеспечения является его «вспомогательный характер», направленный на реализацию комплекса юридических мер в рамках конкретной области, которые позволят наиболее полно реализовать права и обязанности субъекта.
При этом «правовое обеспечение» не сводится только к созданию условий для добровольной реализации правовых норм, но также включает в себя деятельность уполномоченных органов по принудительному исполнению обязанностей. Это, прежде всего, относится к созданию и обеспечению эффективного функционирования института ответственности, определению границ правомерного поведения, а также создания и поддержания функционирования комплекса мер, которые позволяют эффективно выявлять нарушения и привлекать к ответственности.
Как следует из указанных точек зрения, «правовое обеспечение» представляет собой достаточно сложное и не полностью разграниченное с «правовым регулированием» понятие. Часто эти два термина используются как синонимы. По этой причине, чтобы определить место термина «правового обеспечения» в правовой науке, необходимо провести его разграничение с термином «правовое регулирование».
Исследованию термина «правовое регулирование» посвящено немало работ. С.С. Алексеев полагает, что правовое регулирование - это осуществляемое при помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотнощений, индивидуальных предписаний и др.) результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отнощения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями 1.
В.К. Бабаев считает, что правовое регулирование - осуществляемое при помощи права и иных юридических средств воздействие на общественные отношения12.
В.И. Гойман высказывает точку зрения, что правовое регулирование есть часть (аспект) действия права, которая характеризует специально-юридическое (не информативное и ценностно-мотивационное) воздействие права на поведение и деятельность его адресатов, но непосредственно с ними еще не связана 3.
По мнению В.С. Нерсесянца, «правовое регулирование общественных отношений - это соответствующая требованиям принципа формального равенства форма упорядочения этих отнощений путем официально-властного установления различных общеобязательных правил (норм) поведения людей и их взаимоотношений»14.
Из указанных определений становится ясно, что «правовое регулирование» представляет собой один из видов воздействия на общественные отношения. Особенностью данного воздействия является то, что оно является результативным. При этом важно, что и «правовое регулирование» и «правовое обеспечение» ставят своей целью достижение одного и того же результата. Достижение законности и правопорядка является конечной целью «правового регулирования», так и «правового обеспечения». В этой связи вполне логично то, что Б.И. Путинский и Н.В. Витрук пишут об «обеспечении законности», а Е.В. Киричек и В.И. Абрамов говорят об «обеспечении прав».
Нужно отметить, что в рамках большинства представленных точек зрения «правовое обеспечение» представляется как создание условий и гарантий реализации правовых норм. Создание условий и гарантий реализации правовых норм является неотъемлемой частью «правового механизма». Можно привести мнение В.В. Петрова, который, формулируя содержание эколого-правового механизма охраны окружающей среды, особо выделял нормы-гарантии, сущность которых заключается в создании необходимых условий, при которых достигается оптимальный уровень внедрения экологических требований в регулирование хозяйственной и рекреационной деятельности и их реализация в правовом отношении 5.
В этой связи прослеживается явное сходство между «правовым обеспечением» и «механизмом правового регулирования». Чтобы обозначить сходства и различия этих терминов, необходимо более подробно рассмотреть представления о «механизме правового регулирования».
Правовое обеспечение исполнения обязанностей по сохранению качественных показателей земель сельскохозяйственного назначения
Исполнение обязанностей по охране земель оказывает большое воздействие на состояние земель сельскохозяйственного назначения.
В Ч.2 ст. 12 ЗК РФ определяются цели охраны земель. Охрана земель направлена на предотвращение негативного воздействия на земли и обеспечение улучшения и восстановления земель в том случае, если они подверглись негативному воздействию. Реализация этих целей осуществляется в рамках мероприятий по охране земель.
Согласно ч. 1 ст. 13 ЗК РФ собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по охране земель:
1) сохранению почв и их плодородия;
2) защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления и других негативных процессов, в результате которых происходит деградация земель;
3) защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, а также защите растений и продукции растительного происхождения от вредных организмов;
4) ликвидации последствий загрязнения и захламления земель;
5) сохранению достигнутого уровня мелиорации;
6) рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот;
7) сохранению плодородия почв при проведении работ, связанных с нарушением земель.
В контексте п. 1 ч. 2 ст. 12 ЗК РФ сохранение почв и их плодородия определено как мероприятие, направленное на предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель и обеспечения улучшения и восстановления земель. В данном случае происходит подмена местами целей и средства сохранения плодородия земель. «Цель» представляет собой по мнению А.Л. Доброхотова «идеальный или реальный предмет сознательного или бессознательного стремления субъекта; финальный результат, на который преднамеренно направлен процесс»188. В рамках «охраны земель» целью является сохранение качественных характеристик объекта: применительно к землям сельскохозяйственного назначения наиболее важными качеством является плодородие. Можно сделать вывод, что борьба с деградацией земель, иными негативными процессами - является не целью, а средством, так как именно посредством предотвращения негативного воздействия и обеспечивается сохранение и восстановление характеристик земель. Это становится понятным, если изучить более подробно содержание мероприятий по охране земель.
Например, в п. 2 ч. 1 ст. 13 ЗК РФ закреплена группа мероприятий по «защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения... других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель», т.е. в целом имеет своей целью предотвращение деградации земель. В п. 77 ГОСТа 27553-88189 определено, что деградация почвы - «ухудшение свойств и плодородия почвы в результате воздействия природных или антропогенных факторов». Из этого следует, что предотвращение деградации земель (почв) является средством сохранения плодородия и других качественных характеристик земель. В таком случае, получается, что мероприятия по сохранению почв и их плодородия (п. 1 ч. 1 ст. 13 ЗК РФ) включают в себя мероприятия по защите земель от деградации (п. 2 ч. 1 ст. 13 3КРФ).
Аналогичную ситуацию можно проследить и в отношении других мероприятий по охране земель. Например, в п. 5 ч. 1 ст. 13 ЗК РФ закреплена обязанность по сохранению достигнутого уровня мелиорации. Главная цель мелиорации земель - повышение качественных характеристик земель. В ст. 2 Федерального закона о мелиорации мелиорация земель определяется как коренное улучшение земель путем проведения гидротехнических, культуртехнических, химических, противоэрозионных, агролесомелиоративных, агротехнических и других мелиоративных мероприятий. В ст. 2 Федерального закона о мелиорации определяется результат, что мелиоруемые земли - это земли, недостаточное плодородие которых улучшается с помощью осуществления мелиоративных мероприятий». Из этого логично следует, что сохранение достигнутого уровня мелиорации также направлено на сохранение отдельных характеристик почв и их плодородия путем поддержания в надлежащем состоянии мелиоративных систем и проведения мелиоративных работ.
Стоит отметить, что в Земельном кодексе Республики Узбекистан (далее -ЗК РУ) вопрос о соотношении целей и средств охраны земель раскрыт более удачно. В ст. 2 ЗК РУ закреплен принцип земельного законодательства: сохранение земельного фонда, улучшение качества и повышение плодородия почв как важнейшего природного ресурса, основы жизнедеятельности граждан190. При этом содержание обязанностей по охране земель, закрепленных в ст. 79 ЗК РУ, предусматривает проведение как мероприятий по сохранению и повышению плодородия почв, так и мероприятия, которые направлены на предотвращение негативного воздейетвия на состояние земель.
Принципиально важным является то обстоятельство, что проведение мероприятий по предотвращению негативного воздействия на состояние земель сельскохозяйственного назначения согласно ст. 2 ЗК РУ не является целью их охраны, а является средством достижения цели: сохранения плодородия почв.
В законодательстве субъектов РФ закреплены и иные цели охраны земель. В п. 2 ст. ЗК РТ в Республике Татарстан декларируются наряду с закрепленными в ЗК РФ следующие цели охраны земель:
-сохранение почв путем стимулирования применения экологически безопасных технологий производства и проведения агротехнических, лесомелиоративных и иных почвозащитных мероприятий;
- внедрение в практику экологических нормативов землепользования;
- рациональная организация территории.
Из указанных положений только «сохранение почв» можно с уверенностью назвать целью охраны земель. Сохранение качественных характеристик почв является одной из главных задач охраны земель, так как, потеряв почвенный покров, земли уже не могут быть средством производства в сельском и лесном хозяйстве, также причинения вреда почве приводит к нарушению функционирования экосистемы. В этой связи сохранение почв и их плодородия является основной и наиболее значимой целью охраны земель. Остальные две «цели» (внедрение экологических нормативов и рациональная организация территории) представляются, скорее, способами или мерами, которые позволяют более эффективно реализовать цели охраны земель.
Согласно ч. 1 ст. 25 ЗК РТ мероприятия по охране земель направлены на охрану и рациональное использование земель, сохранение и повышение плодородия почв, недопущение необоснованного изъятия особо ценных земель из сельскохозяйственного и лесохозяйственного оборота, истощения почв. В данном случае непонятно, зачем понадобилось определять одновременно «цели и задачи охраны земель» и «направления мероприятий по охране земель»? Представляется более разумным исключить из данной статьи термин «направления мероприятий по охране земель», а его содержание определить как цели охраны земель. Иными словами, цели и задачи охраны земель сельскохозяйственного назначения быть определены как: сохранение и повышение плодородия почв, недопущение необоснованного изъятия особо ценных земель из сельскохозяйственного и лесохозяйственного оборота, истощения почв.
Из данных примеров можно сделать вывод, что мероприятия по охране земель сельскохозяйственного назначения прямо или косвенно преследуют цель обеспечить сохранение трех основных качественных характеристик земель: земли как средства производства в сельском и лесном хозяйстве; земли как природного объекта, охраняемого в качестве важнейшей составной части природы; земли как пространственно-территориального базиса жизнедеятельности общества.
Организационные аспекты правового обеспечения сохранения качественных показателей земель сельскохозяйственного назначения
Важным компонентом решения задач по поддержанию и повышению качественного состояния земель сельскохозяйственного назначения является деятельность государственных органов по обеспечению охраны земель сельскохозяйственного назначения.
В ст. 11 Федерального закона «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» определен перечень основных направлений деятельности государственных органов по обеспечению охраны земель сельскохозяйственного назначения. Кратко их можно представить так:
- разработка и реализация федеральных целевых программ обеспечения воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также соответствующих региональных целевых программ, финансирование мероприятий по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения;
- проведение учета показателей и мониторинга плодородия земель сельскохозяйственного назначения и создание банков данных;
- разработка стандартов, норм, нормативов, правил, регламентов в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения;
- разработка планов проведения агротехнических, агрохимических, и других мероприятий в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, планов по реабилитации загрязненных земель сельскохозяйственного назначения;
- контроль за качеством используемых агрохимикатов и пестицидов и за безопасным обращением с ними.
Однако перечень мер по обеспечению охраны земель сельскохозяйственного назначения не ограничивается теми, которые закреплены в ст. 11 Федерального закона «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения». В законодательстве субъектов РФ определены и другие направления государственной поддержки повышения плодородия земель сельскохозяйственного назначения. В качестве примера можно привести ст. 8 Закона Ставропольского края от 15 мая 2006 г. №31 -КЗ «Об обеспечении плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Ставропольском крае», где наряду с вышеперечисленными приводятся и другие направления деятельности государственных органов по обеспечению охраны земель сельскохозяйственного назначения: стимулирование инвестиционной деятельности, направленной на повышение плодородия земель сельскохозяйственного назначения; развитие инфраструктуры специализированных служб, обеспечивающих воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения; организация научных исследований по проблемам воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения и издание специальных пособий; организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения; внедрение систем земледелия и землеустройства на экологической основе и др.
Различия в федеральных законодательных актах и нормативных актах субъектов РФ применительно к содержанию мероприятий по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения объясняются довольно просто. Ранее в ст. 11 Федерального закона «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» был закреплен более широкий перечень направлений деятельности по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения близкий к тому, который представлен ст. 8 Закона Ставропольского края от 15 мая 2006 г. №31-КЗ «Об обеспечении плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Ставропольском крае». Однако в дальнейшем на основании ст. 103 Федерального закона от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»231 данные направления деятельности перестали реализовываться в рамках системы мер государственного обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения.
Стоит отметить, что исключенные из общего перечня мер ст. 11 Федерального закона «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» частично реализуются в рамках других федеральных законов, а также федеральных целевых программ. Так, организация научных исследований по проблемам воспроизводства земель обеспечивается в рамках общего направления развития науки и инновационной деятельности в сфере агропромышленного комплекса согласно п. 5 ч. 4. ст. 5 Федерального закона от 29 декабря 2006г. №264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (далее - Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства»)232. Более подробно содержание деятельности по развитию научных исследований в данной сфере закреплено в ст. 4.1. Приказа Минсельхоза РФ от 25 июня 2007г. №342 «О Концепции развития аграрной науки и научного обеспечения АПК России до 2025 года»233.
Всего из Федерального закона «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» было исключено 10 статей из 31, существенно сокращено содержание оставшихся. Исключенные из данного федерального закона полномочия государственных органов власти, функции и направления деятельности перенесены в другие правовые акты. Данный подход представляется неправильным, так как в результате разрушается единый правовой механизм охраны земель сельскохозяйственного назначения. Регулирование государственной деятельноети по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения в рамках подзаконных актов создает нестабильную ситуацию. Создается впечатление, что государственная деятельность по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения связана только с решением временных экономических трудностей сельского хозяйства РФ. Это в корне неправильно, так как опыт других государств и прогнозы развития мировой экономики, говорят о том, что в обозримом будущем вряд ли отпадет необходимость участия государства в реализации мероприятий по охране земель сельскохозяйственного назначения.
Представляется целесообразным закрепить в Федеральном законе «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» основные направления деятельности органов государственной власти так, как это было сделано в более ранней редакции данного правового акта, сделав ссылки на специальные нормативные акты, регламентирующие данные вопросы наиболее подробно.
Федеральные органы государственной власти согласно ст. 4 Федерального закона «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» реализуют свои полномочия по обеспечению охраны земель сельскохозяйственного назначения посредством разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, контроля за выполнением таких программ.
Органы государственной власти субъектов РФ на основании ст. 5 Федерального закона «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» в целях обеспечения охраны земель еельскохозяйственного назначения осуществляют разработку и принятие законов и иных нормативных правовых актов.
Из содержания статей 4-5 ФЗ «О государственном регулировании обеепечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» следует, что полномочия по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения распределяются по двум уровням: федеральные органы государственной власти осуществляют государственную поддержку обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения в рамках федеральных целевых программ, а органы государственной власти субъектов РФ в соответствии с условиями развития сельского хозяйства осуществляют нормирование в сфере обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения.
Правовое регулирование развития сельских территорий как средство сохранения количественных показателей земель сельскохозяйственного назначения
Ранее правовая проблема обеспечения сохранения площадей земель сельскохозяйственного назначения решалась однозначно. В качестве отраслевого принципа был закреплен приоритет сельскохозяйственного землепользования312. По мнению О.А. Самончик, данный принцип заключается в приоритетности использования земель в сельском хозяйстве над другим несельскохозяйственным использованием. Приоритет сельскохозяйственного землепользования необходим для того, чтобы обеспечить сохранение сельекохозяйственных угодий313.
Причиной закрепления приоритета сельскохозяйственного землепользования, с точки зрения А.Е. Дмитриева, являлось то, что земля как объект природы количественно ограничена и представляет основу для благосостояния государства314. Также А.Е. Дмитриев отмечает, что приоритет сельекохозяйственного землепользования является частью государственной политики по поддержке сельского хозяйства, обеспечения рационального использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения315. В этой связи А.Е. Дмитриев определяет приоритет сельскохозяйственного производства как общее требование о преимуществе сельскохозяйственного землепользования над несельскохозяйетвенным в виде системы правил поведения, признанных обеспечить не только сохранность сельскохозяйственных угодии, но и их количественное увеличение и качественное улучшение 16.
В современном земельном законодательстве приоритет сельскохозяйственного землепользования не закреплен. Вместо приоритета сельскохозяйственного землепользования в п. 6 ч. 1 ст. 1 ЗК РФ закреплен приоритет еохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Данный принцип не закрепляет преимущественного использования земель для еельскохозяйственного производства, как это было установлено в советском законодательстве, а лишь ограничивает использование для несельскохозяйственных нужд узкой группы ценных земель в рамках категории земель сельскохозяйственного назначения.
Закрепление приоритета охраны только ценных земель сельскохозяйственного назначения представляется недостаточным. Для рациональной организации использования земель в сельскохозяйственном производстве необходимо сохранения не только площади земель, но и етруктуры земельной территории. Земли сельскохозяйственного назначения являются важным элементом агроландшафтов. По мнению О.И. Крассова, доетижение экологически обоснованного соотношения сельскохозяйственных угодий необходимо для формирования устойчивых сельскохозяйственных ландшафтов и сохранения биоразнообразия317. В случае перевода менее ценных земель сельекохозяйственного назначения под несельскохозяйственные нужды происходит изменение структуры земельной территории, агроландшафтов, и, как следствие, причиняется вред более ценным сельскохозяйственным угодьям.
Причинами сокращения площадей земель сельскохозяйственного назначения являются:
1) изъятие земельных участков сельскохозяйственного назначения для государственных и муниципальных нужд;
2) перевод земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию;
Изъятие земельных участков производится для государственных или муниципальных нужд (с. 49 ЗК РФ), в форме конфискации (ст. 50 ЗК РФ) и реквизиции (ст. 51 ЗК РФ).
А.А. Рябов полагает, что «изъятие земли для государственных или общественных нужд» представляет собой совокупность юридических действий компетентных органов государства, направленных на прекращение прав на землю в интересах государства и в особом порядке, установленном государством318.
Как отмечает Е.Н. Колотинская, изъятие земель сельскохозяйственного назначения для государственных и общественных нужд является одной из основных причин снижения площади земель сельскохозяйственного назначениям19. Замечание Е.Н. Колотинской представляется крайне важным, так как сокращение площади земель сельскохозяйственного назначения происходит только в случае изъятия земель в связи с последующим переводом земель в другую категорию. Конфискация и реквизиция земельного участка изменения категории земель не предполагают (хотя это и не исключается в дальнейшем), в то время как, например, изъятие земелъного участка для строительства целлюлозно-бумажного комбината с очевидностью потребует перевода земель в категорию земель промышленности.
Согласно ч. 1 ст. 49 ЗК РФ изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в следующих случаях:
1. В связи с выполнением международных обязательств Российской Федерации;
2. При размещении федеральных энергетических систем и объектов энергетических систем регионального значения, объектов энергетики, объектов обороны и безопасности, объектов федерального транспорта, путей сообщения, автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения и иных объектов при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов.
Закрепленные в ч. 2 ст. 49 ЗК РФ основания для изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд не предусматривают таких целей изъятия земельных участков как создание сельскохозяйственных угодий или размещение объектов сельскохозяйственного производства. Это говорит о том, что после изъятия земельных участков сельскохозяйственного назначения для государственных или муниципальных нужд в большинстве случаев последует перевод земель в другую категорию.
Стоит отметить, что несмотря на отсутствие такого основания для изъятия земель как создание сельскохозяйственных угодий, изъятие земель сельскохозяйственного назначения может иметь целью улучшение условий ведения сельскохозяйственного производства. М. Шайхуллин отмечает, что изъятие земель может быть обусловлено задачами создания благоприятных условий для развития сельского хозяйства: созданием водохранилищ, сооружением оросительных каналов и т.п.320. Однако в указанных случаях также требуется перевод земель сельскохозяйственного назначения в другую категории.
Порядок перевода земель в другую категорию после изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд предусмотрен в ст. 6
Федерального закона от 21 декабря 2004г. №172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее по тексту -Федеральный закон «О переводе земель»)321.
В некоторых актах субъектов РФ регулируются и обратная ситуация: когда перевод земель в другую категорию является основанием для изъятия земельного участка. В качестве примера, в п. 1 ст. 24 Закона Томской области от 4 октября 2002г. №74 «О предоставлении и изъятии земельных участков в Томской области»322 одним из оснований для изъятия земелъного участка является перевод земли из одной категории в другую при условии невозможности использования земельного участка собственником по его первоначальному целевому назначению, а другое целевое использование в связи с изменением категории земли невозможно.
В ч. 1 ст. 7 Федерального закона «О переводе земель» определен перечень исключительных случаев перевода земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию. Кратко данный перечень можно представить следующим образом:
Перевод земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию осуществляется в связи:
1) с консервацией земель;
2) с созданием особо охраняемых природных территорий или с отнесением к землям особо ценного назначения;
3) с установлением или изменением черты населенных пунктов;
4) с размещением промышленных объектов при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов;
5) с включением непригодных для осуществления сельскохозяйственного производства земель в состав земель лесного фонда, земель водного фонда или земель запаса
