Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общие правовые проблемы участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду 34
1.1. Регулирование оценки воздействия на окружающую среду и участия общественности в этой процедуре 34
1.2.Значение терминологии при регулировании участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду 64
Глава 2. Особенности отечественной системы регулирования оценки воздействия на окружающую среду и участия общественности в этой процедуре 90
2.1. Отечественна я система регулирования оценки воздействия на окружающую среду и государственная экологическая экспертиза 90
2.3. Современное состояние и тенденции регулирования участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду 109
Глава 3. Рекомендации и предложения по совершенствованию регулирования участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду 125
3.1. Рекомендации по регулированию участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду в России 125
3.2. Предложения по регулированию участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 149
Заключение 159
Библиография 164
- Регулирование оценки воздействия на окружающую среду и участия общественности в этой процедуре
- Отечественна я система регулирования оценки воздействия на окружающую среду и государственная экологическая экспертиза
- Современное состояние и тенденции регулирования участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду
- Рекомендации по регулированию участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду в России
Введение к работе
АКТУАЛЬНОСТЬ ТЕМЫ ИССЛЕДОВАНИЯ И СТЕПЕНЬ ИЗУЧЕННОСТИ ТЕМЫ. Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью совершенствования регулирования оценки воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности. Это касается регулирования и осуществления участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду как на национальном уровне, так и на международном -при наличии трансграничных аспектов воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду.
В рассматриваемом круге правоотношений под оценкой воздействия на окружающую среду (обозначаемой аббревиатурой ОВОС) понимается не оценка экологического воздействия тех или иных действующих предприятий, а складывающаяся на протяжении последних десятилетий на международном и российском уровнях система подготовки и принятия экологически значимых решений.
Международные аспекты регулирования оценки воздействия на окружающую среду приобретают все более важное значение, поскольку в 1997 году вступила в силу Конвенция по оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте, подготовленная Европейской Экономической Комиссией ООН (ЕЭК ООН)1. Все больше государств, сопредельных
Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте.. Женева: ЕЭК ООН, 1994. С.29-49.
Российской Федерации, присоединяются к этой Конвенции. В 1999 году ее ратифицировали Азербайджан и Украина.
Важность участия общественности в принятии экологически значимых решений вообще и в оценке воздействия на окружающую среду, в частности, отмечалась в документах Конференции Организации Объединенных Наций по окружающей среде и устойчивому развитию (Рио-де-Жанейро, 1992).
Принцип 10 Декларации Конференции ООН в Рио-де-Жанейро, получивший широкую известность, гласит, что экологические вопросы решаются наиболее эффективным образом при участии всех заинтересованных граждан2. Конференцией отмечалась также необходимость таких новых форм участия общественности в принятии решений, как ее участие в оценке воздействия на окружающую среду, что является одной из основополагающих предпосылок для достижения устойчивого развития (пункт 23.2 Повестки дня на 21-й век)3.
Современная российская нормативная база участия общественности в системе принятия экологически значимых решений начала создаваться в последние несколько лет. Ее основы заложены в Конституции Российской Федерации, гарантирующей гражданам страны право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение ущерба, причиненного их здоровью или имуществу
2 Рио-де-Жанейрская Декларация по окружающей среде и развитию. // Программа действий. /
Китинг М. (составитель). Женева: Центр "За наше общее будущее", 1993. С. х.
3 Повестка дня на 21-й век. Конференции Организации Объединенных Наций по Окружающей
Среде и Развитию. Рио-де-Жанейро. 1992г. Доклад Конференции. Том 1. ООН. Нью-Йорк.
1993. М. : Переиздание СоЭС. С 169.
экологическим правонарушением.
Одной из мер, обеспечивающих соблюдение экологических конституционных прав граждан, является нормативно определенная необходимость учета и обсуждения с общественностью ближайших и отдаленных последствий намечаемой хозяйственной и иной деятельности в рамках проведения оценки воздействия этой деятельности на окружающую среду4.
В соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспертизе» комплексность оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий является одним из основньїх принципов экологической экспертизы, при этом материалы оценки воздействия и материалы обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями должны в обязательном порядке представляться на государственную экологическую экспертизу5.
Система подготовки и принятия экологически значимых решений, которая называется за рубежом Environmental Assessment (ЕА) или Environmental Impact Assessment (EIA), а у нас обозначается термином «оценка воздействия на окружающую среду» (ОВОС), постепенно становится едва ли не основным способом проведения новой экологической политики в большей части мира.
Об этом свидетельствует, например, Пятая программа политики и действий Европейского Сообщества в области окружающей среды и
4 Боголюбов С.А. Комментарий к статье 42 Конституции Российской Федерации. //
Комментарий к Конституции Российской Федерации. / Окуньков ДА. (отв. редактор).
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской
Федерации. М. БЕК, 1996. С. 184-189.
5 СЗРФ. 1995. №48. Ст. 4556.
устойчивого разви-тия на 1993-2000 годы6, а также Национальный план действий Российской Федерации по охране окружающей среды на 1999-2001 годы, который считает введение в практику процедур оценки воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности одним из приоритетных направлений решения экологических проблем7.
Изучение регулирования участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду в российском экологическом праве началось сравнительно недавно. В первой из российских работ, рассматривающих вопросы участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду, отмечалось, что значительная часть относящихся к этой проблеме вопросов осталась не урегулированной правом8.
Следует отметить, что в отечественной системе подготовки и принятия экологически значимых решений и в российском экологическом праве вопросы оценки воздействия на окружающую среду неразрывно связаны с анализом регулированием проведения государственной экологической экспертизы. Среди диссертационных исследований по данной теме следует отметить работы В.И.Андрейцева (1992), А.В.Бесяцкого (1992), А.К.Голиченкова (1992), О.Н.Сапрановой (1995), В.В.Попкова (1997). Анализ работ, рассматривающих
6 Towards Sustainability. A European Community programme of policy and action in relation to
the environment and sustainable development. II Official Journal of the European Communities.
17.5.1993. No С 138. P. 138/.5 - 138/98.
7 Национальный план действий Российской Федерации по охране окружающей среды на 1999-
"001. М.: Госкомэкологии России, 1999. С. 47.
Боголюбов С.А. Процедура участия общественности в ОВОС. // Права и возможности участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду / Мазур Е.В. (редактор). СПб.. 1994. С. 14.
различные аспекты правового обеспечения регулирования участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду, позволяет сделать вывод о том, что работа автора является первым российским диссертационным исследованием на данную тему.
ПРЕДМЕТ ИССЛЕДОВАНИЯ настоящей диссертационной работы -комплекс правовых норм и правоотношений, складывающийся в области участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду в соответствии с нормативными актами Российской Федерации и Европейской Экономической Комиссии Организации Объединенных Наций (ЕЭК ООН).
Включение правовой системы ЕЭК ООН в предмет настоящего обусловлено тем, что Российская Федерация является членом ЕЭК ООН. В соответствии с нормой пункта 4 статьи 15 Конституции нашей страны международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. При этом положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующих издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно9. Кроме того, в работе рассматривались те законодательные акты Европейского Экономического Сообщества и Европейского Союза по теме исследования, которые были использованы в качестве основы при разработке аналогичных правовых норм ЕЭК ООН.
9Оксамытный В.В., Рахманина Т.Н. Комментарий к статье 15 Конституции Российской Федерации. // Комментарий к Конституции Российской Федерации. / Окуньков Л.А. (отв. редактор). Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М. ; БЕК, 1996 С 58-63.
ЦЕЛЬ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ состоит в разработке предложений по совершенствованию правового регулирования участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду путем решения следующих задач:
изучение и анализ правового регулирования участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду (включая трансграничный контекст) в соответствии с правовыми актами Российской Федерации и Европейской Экономической Комиссии ООН;
изучение правового определения основных терминов, использующихся при регулировании участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду;
разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию регулирования участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду в России и на международном уровне - с учетом трансграничного характера воздействия.
МЕТОДОЛОГИЧЕСКОЙ ОСНОВОЙ исследования являются естественнонаучные и философские методы изучения проблем взаимодействия общества и природы с применением методов общей теории права, включая сравнительно-правовой метод.
ТЕОРЕТИЧЕСКУЮ ОСНОВУ исследования составили труды ведущих отечественных ученых в области как общей теории права: С.С. Алексеева, В.В. Оксамытного, Л.А. Окунькова, А.С. Пиголкина, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, так и экологического права: В. И. Андрейцева, А. В. Бесяцкого, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, М.И.Васильевой, А.К. Голиченкова, Б.В. Ерофеева, Ю.Г
* Жарикова, Т.В.Злотниковой, БД. Клкжина, О.М.Козырь, О.С. Колбасова,
И.О.Красновой, В.И. Мищенко, И.Ф.Панкратова, В.В.Петрова. Автором были изучены также работы таких зарубежных специалистов в области оценки воздействия на окружающую среду как Р.Верхейн, К.Вуд, А.Джилпин, Н.Ли, П.Моррис, Д.Пэттс, Дж.Роберте, Б.Садлер, Р.Сэривел, Р.Трэвел и др.
НАУЧНАЯ НОВИЗНА ДИССЕРТАЦИИ состоит в том, что в настоящей
работе дается правовое определения основных терминов, использующихся при
регулировании участия общественности в оценке воздействия на окружающую
4t среду; выявляются особенности российской процедуры регулирования участия
общественности в ОВОС, заключающиеся в определяющей роли государст-венной экологической экспертизы.
В работе разработаны предложения и рекомендации по совершенствованию регулирования участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации на международном уровне - в рамках деятельности, регулируемой Конвенцией ЕЭК ООН по оценке
воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте.
ОСНОВНЫЕ ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПОЛОЖЕНИЯ, СОДЕРЖАЩИЕ ЭЛЕМЕНТЫ НОВИЗНЫ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ:
^.Регулирование оценки воздействия на окружающую среду в Российской Федерации и участия общественности в этой процедуре требуют совершенствования. Это обусловлено тем, что, с одной стороны, в российском экологическом праве говорится о необходимости представления на государственную экологическую экспертизу материалов оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, а с другой
стороны, при этом практически отсутствует детальное регулирование оценки воздействия на окружающую среду и участия общественности в этой процедуре.
2.Для успешного регулирования участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду необходимо дать правовое определение терминов «общественность» и «оценка воздействия на окружающую среду».
Такие определения, учитывающие как существующие российские и европейские правовые нормы, так и важную роль государственной экологической экспертизы в российской национальной процедуре ОВОС, автором предлагаются в следующем виде:
Общественность - это одно или несколько физических или юридических лиц, а также организации, не имеющие статуса юридического лица; при этом к общественности не относятся заказчик и иные лица, которые должны осуществлять действия в отношении обсуждаемого объекта в соответствии со своими обязанностями, установленными правовыми актами или договорными отношениями с заказчиком.
Оценка воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду - это процедура выявления, анализа и учета воздействий, а также прямых и косвенных экологических и иных связанных с ними последствий этой деятельности, проводимая до принятия решения о возможности (или невозможности) реализации деятельности, которое основывается на заключении государственной экологической экспертизы.
З.В правовые акты, регулирующие оценку воздействия на окружающую среду в Российской Федерации, автором предлагается внести следующие
современные международные принципы регламентирования этой процедуры:
своевременное предоставление общественности информации о начале проведения оценки воздействия на окружающую среду, включая указание сроков представления замечаний, а также информации о планируемой деятельности и ее возможном значительном вредном воздействии;
предоставление общественности возможности давать замечения или возражения по планируемой деятельности и доводить их до сведения компетентных органов;
учет в окончательном решении по планируемой деятельности результатов оценки воздействия на окружающую среду, включая возможные замечания или возражения общественности.
4.Наиболее эффективным путем совершенствования регулирования ОВОС и участия общественности в этой процедуре представляется внесение соответствующих изменений и дополнений в новую редакцию Федерального закона «Об охране окружающей природной среды» и разработка подзаконных актов к Федеральному закону «Об экологической экспертизе». В перспективе целесообразно было бы осуществить разработку нового законодательного акта «Об оценке экологических последствий намечаемой хозяйственной и иной деятельности».
5.Автором предлагаются рекомендации, определяющие порядок обсуждения с общественностью объектов государственной экологической экспертизы, основывающиеся на необходимости нормативного обеспечения следующих этапов проведения участия общественности в оценке воздействия намечаемой
хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду (ОВОС):
создание системы информирования общественности о начале проведения ОВОС, а также о возможности общественности участвовать в этой процедуре;.
участие общественности в ОВОС с самого раннего этапа этой процедуры;
предоставление общественностью замечаний или возражений по экологическим аспектам планируемой деятельности на всех этапах подготовки материалов ОВОС и учет этих замечаний или возражений;
участие общественности в государственной экологической экспертизе, рассматривающей материалы ОВОС;
участие общественности в принятии решения о необходимости проведения послепроектного анализа (ППА) объекта экологической экспертизы.
б.Автором предлагаются рекомендации по регулированию участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду намечаемой деятельности, имеющей трансграничный аспект. В данных рекомендациях, основанных на нормах Конвенции ЕЭК ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 года, предлагается учитывать и положения Орхузской Конвенции ЕЭК ООН 1998 года10, и считать, что общественность имеет право участвовать в оценке воздействия на окружающую среду вне зависимости от места проживания.
10 См.: Конвенция о доступе к информации, участию общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды. Женева: ЕЭК ООН, 1998. С. 35-71.
4»' ПРАКТИЧЕСКОЕ ЗНАЧЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ. Предложения и выводы
автора были использованы при подготовке рекомендаций и проектов нормативных актов, которые были направлены в российские природоохранные органы. Эти предложения и выводы, в частности, использовались сотрудниками Минприроды России при разработке «Положения об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации» 1994 года и Госкомэкологии России при разработке проекта нового российского нормативного акта по оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной
— , деятельности на окружающую среду в Российской Федерации.
Они также используются при подготовке проекта Рекомендаций Европейской Экономической Комиссии по участию общественности в оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном аспекте в рамках соответствующей Конвенции ЕЭК ООН. Проект данных Рекомендаций разрабатывается Российской Федерацией в качестве страны, возглавляющей работу по этому направлению в соответствии с рабочим планом,
утвержденным Первым Совещанием Сторон Конвенции ЕЭК ООН по оценке
(Л - и
воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте .
АПРОБАЦИЯ РЕЗУЛЬТАТОВ ИССЛЕДОВАНИЯ. Основные результаты и положения, содержащиеся в диссертации, докладывались автором на российских и международных конференциях и семинарах, в том числе на международном семинаре Минприроды России и ЕЭК ООН по участию общественности в оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном
п Доклад о ходе работы по участию общественности в трансграничном контексте. // Материалы Щ
Первого совещания Рабочей группы ЕЭК ООН по оценке воздействия на окружающую среду
(4-6 октября 1999г.). Женева: ЕЭК ООН, 1999. С. 1-4.
контексте (Москва, 1995г.), Всероссийской конференции «Теория и практика экологического страхования» (Москва, 1995), международном семинаре Минприроды России и Мирового банка по экологической оценке (Москва, 1995г.), Всероссийском совещании по борьбе с экологическими правонарушениями (Москва, 1996г.), семинаре Госкомэкологии России «Практика проведения оценки воздействия на окружающую среду при подготовке инвестиционных проектов в Российской Федерации» (Санкт-Петербург, 1997), Первом совещании Рабочей группы ЕЭК ООН по оценке воздействия на окружающую среду (Женева, 1999). Эти результаты были опубликованы в монографии и других работах автора.
СТРУКТУРА ДИССЕРТАЦИИ. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих по два параграфа каждая, заключения и библиографии.
Регулирование оценки воздействия на окружающую среду и участия общественности в этой процедуре
Под оценкой воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности в настоящей работе понимается система подготовки и принятия экологически значимых решений, которая в последние тридцать лет развивается в различных странах и на международном уровне.
Прежде чем перейти к правовым проблемам, связанным с регулированием оценки воздействия на окружающую среду и участия общественности в этой процедуре, рассмотрим кратко историю возникновения этих проблем.
Важность участия общественности в принятии экологически значимых решений вообще и в оценке воздействия на окружающую среду, в частности, отмечалась в документах Конференции Организации Объединенных Наций по окружающей среде и устойчивому развитию (Рио-де-Жанейро, 1992). Так, получивший широкую известность Принцип 10 Декларации Конференции ООН гласит, что экологические вопросы решаются наиболее эффективным образом при участии всех заинтересованных граждан20 Конференцией отмечалась также необходимость таких новых форм участия общественности в принятии решений, как ее участие в оценке воздействия на окружающую среду, что является одной из основополагающих предпосылок для достижения устойчивого развития (пункт 23.2 Повестки дня на 21-й век)21.
Важность участия общественности в принятии экологически значимых решений отмечалась С.А. Боголюбовым22 задолго до проведения Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро. Следует отметить, что одной из тенденций современного развития народов Земли является то, что все больше и больше людей начинают понимать необходимость изменения двух важнейших систем, во многом определяющих развитие как всего человечества, так и отдельных стран23. Ими являются, во-первых, система ценностей и целей развития, и, во-вторых, система принятия решений, реализующих эти цели. Необходимость изменения первой системы более очевидна. Одной из основных идей Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро (UNCED-92), подчеркнутой Генеральным секретарем Конференции Морисом Стронгом на ее открытии, является то, что характер производства и потребления в промышленно развитой части мира подрывает системы, поддерживающие жизнь на Земле. Идеи Рио развивают положения Доклада Международной комиссии по окружающей среде и развитию (Комиссии Гро Харлем Брундтланд), которая констатировала необходимость новых подходов к проблемам окружающей среды обитания24. Представители крупнейших капиталистических компаний мира выпустили манифест "Смена курса"25, в котором также признается необходимость отказа от системы ценностей, основанной на безудержном производстве и потреблении. Вопросы регулирования национальной российской системы оценки воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду и участия общественности в этой процедуре будут рассмотрены во второй главе диссертации, поэтому в данном параграфе основное внимание будет уделено международным аспектам данных вопросов. Анализ тенденций развития зарубежных и международных систем принятия экологически значимых решений показывает, что новая система их подготовки и принятия, которая известна за рубежом как Environmental Assessment (ЕА) или Environmental Impact Assessment (EIA), а у нас переведена, как "оценка воздействия на окружающую среду" (ОВОС), постепенно становится едва ли не основным способом проведения новой экологической политики. Об этом говорится, например, в Пятой программе политики и действия Европейского Сообщества в области окружающей среды и устойчивого развития , директиве ЕС по оценке воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду 1985 года27 и развивающей и дополняющей ее директиве ЕС 1997 года28 Конвенции Европейской Экономической Комиссии ООН по оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте29. Эта система становится и одним из основных законодательно обоснованных механизмов доступа общественности к экологической информации и к ее участию в процессе принятия экологически значимых решений. Суть новой системы принятия экологически значимых решений заключается jit главным образом в понимании необходимости проведения всесторонней оценки воздействия возможных последствий как для человека, так и для среды обитания различных вариантов достижения намечаемых целей. При этом следует подчеркнуть два важных обстоятельства: оценка воздействия и последствий должна проводиться до принятия решения о начале деятельности;
Отечественна я система регулирования оценки воздействия на окружающую среду и государственная экологическая экспертиза
Впервые о необходимости проведения оценки воздействия на окружающую среду и участия общественности в этой процедуре национальное природоохранное ведомство сообщило обществу в сентябре 1988 года, когда Государственный Комитет СССР по охране природы направил в министерства и ведомства СССР письмо "О государственной экологической экспертизе проектов хозяйственной деятельности в органах системы Госкомприроды СССР"90.
В данном письме Госкомприроды СССР сообщалось, что "министерства и ведомства, государственные и кооперативные предприятия, организации колхозы и совхозы - заказчики при разработке схем развития и размещения отраслей народного хозяйства, технико-экономических обоснований (расчетов), проектов и другой документации обеспечивают подготовку экологического обоснования предполагаемой хозяйственной деятельности, проводят оценку воздействия планируемого вида этой деятельности на состояние окружающей среды и обсуждение ее с общественностью". При этом заключение по оценке воздействия должно быть неотъемлемой частью раздела "Охрана окружающей среды" схемы, ТЭО, проекта и другой документации.
Примечательно, что с самого начала создания национальной системы регулирования оценки воздействия планируемой деятельности на состояние окружающей среды отмечалось необходимость участия общественности в этой процедуре. Через пятнадцать месяцев после год после выхода в свет вышеуказанного письма Госкомприроды СССР "О государственной экологической экспертизе проектов хозяйственной деятельности в органах системы Госкомприроды СССР" этот же национальный природоохранный орган разработал Рекомендации по подготовке оценки воздействия на окружающую среду91, которые были разосланы в министерства и ведомства СССР в качестве приложения к письму Госкомприоды СССР "Об оценке воздействия на окружающую среду проектов хозяйственной деятельности"92.
В двух последних документах впервые появилась аббревиатура ОВОС для обозначения оценки воздействия на окружающую среду. При этом в Рекомендациях определялось, что "термин "ОВОС" является общепризнанным как общий краткий термин для описания процесса изучения какого-либо мероприятия в части его экологического обоснования до принятия решений об его осуществлении". Первые национальные документы по оценке воздействия на окружающую среду разрабатывались с учетом современных международных представлений о І регулировании данного вида принятия экологически значимых решений. Так, например, в вышедшем в 1988 году первом выпуске экологической серии Европейской Экономической Комиссии ООН, посвященном применению оценки воздействия на окружающую среду для автомагистралей и плотин, отмечалось, что основными формами участия общественности в оценке воздействия можно считать неофициальные открытые заседания, публичные слушания, представления письменных замечаний по различным документам, касающимся окружающей среды, а также сочетания этих трех форм93. % Учитывая это, в первых отечественных рекомендациях по подготовке оценки воздействия на окружающую среду 1989 года отмечалось, что "участие общественности в рассмотрении результатов ОВОС может осуществляться путем проведения неофициальных открытых заседаний, публичных слушаний, обсуждений с помощью средств массовой информации, представления письменных заявлений к документам ОВОС, а также включением представителей общественности в состав экспертных комиссий или групп". В вышеуказанном письме Госкомприроды СССР "Об оценке воздействия на окружающую среду проектов хозяйственной деятельности" от 13 декабря 1989 года впервые было указано на обязательность проведения ОВОС и отмечалось, что "Органам Госкомприроды СССР дано указание с 1 января 1990 года не принимать на государственную экологическую экспертизу предплановую, предпроектную и проектную документацию без информации по оценке воздействия на окружающую среду".95 Следует отметить, что в Рекомендациях по подготовке оценки воздействия на окружающую среду отмечалось, что результаты ОВОС должны быть оформлены в виде отдельного документа, называемого "Заявление об экологических последствиях", в котором помимо информации о результатах ОВОС, должен содержаться "анализ технико-экономических и социальных последствий намечаемой деятельности, связанных с ее воздействием на окружающую среду, анализ экологического риска, а также обоснование выбора предлагаемого варианта, условия и возможности его осуществления.
Современное состояние и тенденции регулирования участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду
В предыдущем параграфе диссертации было показано, что национальной особенностью регулирования проведения оценки воздействия на окружающую среду в России является то, что она тесно связана с регулированием процедуры государственной экологической экспертизы.
Эта особенность национальной системы регулирования оценки воздействия на окружающую среду и участия общественности в этой процедуре проявилась, начиная с первого отечественного документа, устанавливающего участие общественности в оценке воздействия на окружающую среду было письмо Государственного Комитета СССР по охране природы117, которым инициаторы деятельности (в то время: "министерства и ведомства, государственные и кооперативные предприятия, организации колхозы и совхозы") информировались, что они должны проводить оценку воздействия планируемого вида деятельности на состояние окружающей среды и обсуждение ее с общественностью.
Рассмотренные в предыдущем параграфе первые правовые акты системы Госкомприроды СССР, регулирующие оценку воздействия на окружающую среду118, разрабатывались с учетом современных международных представлений, в частности, об участии общественности в этой процедуре.
Поэтому, в соответствии с первым выпуском экологической серии Европейской Экономической Комиссии ООН, посвященным применению оценки воздействия на окружающую среду, в первых отечественных рекомендациях по подготовке оценки воздействия на окружающую среду 1989 года указывалось на возможность различных форм участия в рассмотрении результатов ОВОС: проведение неофициальных открытых заседаний, публичных слушаний, обсуждений с помощью средств массовой информации, представления письменных заявлений к документам ОВОС, а также включением представителей общественности в состав экспертных комиссий или групп119
В соответствии с первой инструкцией о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке технико-экономических обосновании (расчетов) и проектов строительства народнохозяйственных объектов и комплексов от 18 мая 1990 года в специальном разделе документации "Оценка воздействия на окружающую среду" должны быть представлены "материалы обсуждения ОВОС проекта с общественностью с изложением основных результатов"120.
В настоящее время, как известно, основным российским подзаконным нормативным актом, более или менее подробно регламентирующим процесс проведения оценки воздействия на окружающую среду, является Положение Минприроды России, утвержденное и зарегистрированное Минюстом России в 1994 году121. При подготовке данного Положения Минприроды России обратилось в общественное объединение Центр экологических проектов с просьбой провести общественное обсуждение проекта этого нормативного акта122.
Весной 1994 года слушания по проекту Положения были проведены в Открытом Экологическом Университете при МГУ; на Пятой конференции Социально-экологического Союза (г. Нижний Новгород) и в других организациях. Всего в данных общественных слушаниях по проекту Положения приняли участие более 200 представителей нескольких десятков организации. Основные рекомендации и предложения по улучшению проекта Положения были нами направлены Министру охраны окружающей среды и природных ресурсов России (вх. № Минрироды России 4572-16 от 25.05.94) и в дальнейшем опубликованы123 Мы считали, что следует обязательно расширить место и формы участия общественности в процедуре оценки воздействия по крайней мере до уровня, рекомендуемого Европейской Экономической Комиссией ООН, в соответствии с которым основными формами участия общественности, как известно, являются: неофициальные открытые заседания, публичные слушания, представление письменных замечаний по различным документам, касающимся окружающей среды, а также различные сочетания этих трех форм124. В наших рекомендациях 1994 года подчеркивалось, что в соответствии с основными целями проведения оценки воздействия следовало бы нормативно предусмотреть участие общественности в этом процессе с самого его начала -с момента сообщения Инициатором деятельности органам государственной власти или местного самоуправления своих намерений или, в крайнем случае, - с момента положительного решения этих органов о продолжении подготовки документации по реализации предлагаемого замысла. В противном случае не будет выполняться одна из основных функций оценки воздействия - выявление оснований для будущих конфликтов и принятие мер к их разрешению путем переговоров и учета мнения сторон на как можно более ранней стадии процесса принятия решений, что в конечном итоге экономит и время, и силы, и финансовые затраты участников этого процесса. Минприроды России выразило Центру экологических проектов благодарность за подготовку предложений по совершенствованию проекта Положения (письмо Минприроды от 23.09.94 № 20-2-13/431) и сообщило, что они "были приняты во внимание и частично использованы при доработке Положения", однако, участие общественности в процедуре ОВОС было регламентировано в окончательном варианте документа лишь в форме общественных слушаний, что, по нашему мнению, явно недостаточно.
Рекомендации по регулированию участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду в России
Анализ отечественных и международных источников права, научной литературы, а также правоприменительной практики Российской Федерации, выполненный в предыдущих главах диссертации, показал, что при совершенствовании норм российского экологического права в части регулирования участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду целесообразно учитывать следующие три основные обстоятельства:
В отечественной системе экологического права только начали создаваться традиции регулирования участия общественности в системе принятия экологически значимых решений вообще и в оценке воздействия на окружающую среду, в частности. Современная российская нормативная база данной области правоотношений начала создаваться в последние несколько лет. Ее основы заложены в Конституции Российской Федерации, гарантирующей гражданам страны право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного их здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Как справедливо было отмечено С.А.Боголюбовым при рассмотрении экологических прав граждан, вытекающих из Конституции Российской Федерации, одной из мер, обеспечивающих соблюдение экологических конституционных прав граждан является, нормативно определенная необходимость учета и обсуждения с общественностью ближайших и отдаленных последствий намечаемой хозяйственной и иной деятельности в рамках проведения оценки воздействия этой деятельности на окружающую среду.
В связи с отсутствием национальных правовых традиций регулирования участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду, нормативные акты или рекомендации в данной области подготовки и принятия экологически значимых решений целесообразно разрабатывать с максимально возможной степенью детальности.
Определяющую роль в регулировании процедуры оценки воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности в Российской Федерации и участия общественности в этой процедуре в российском экологическом праве играют нормативные акты в области проведения экологической экспертизы.
Из российских законов лишь Федеральной закон «Об экологической экспертизе» определяет необходимость проведения оценки воздействия на окружающую среду. Так, в соответствии со статьей 3 данного Федерального закона «комплексная оценка воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий» является одним из принципов экологической экспертизы133.
Необходимость представления на государственную экологическую экспертизу среди экспортируемых материалов, кроме прочего, «документации, подлежащей государственной экологической экспертизе .... содержащей материалы оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности...» указывается в пункте 1 статьи 14 этого Закона134.
Кроме того, в данной статье Федерального закона "Об экологической экспертизе" отмечается, что государственная экологическая экспертиза проводится лишь при наличии в составе представляемой документации материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления.
3. Основным актом международного экологического права в области оценки воздействия на окружающую среду является разработанная Европейской Экономической Комиссией Организации Объединенных Наций (ЕЭК ООН) Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте.Российская Федерация, как известно, является членом ЕЭК ООН, а также -страной, подписавшей Конвенцию в 1991 году. Кроме того, есть основания полагать, что в скором времени Россия станет Стороной Конвенции, поскольку Правительственная комиссия по природопользованию и охране окружающей природной среды апреле 2000 года решила поддержать предложение Госкомэкологии России, согласованное с МИДом России, другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, о принятии Конвенции ЕЭК ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте136.
Важнейший правовой основой для применения в российском экологическом праве положений указанной конвенции ЕЭК ООН являются нормы статьи 15 Конституции Российской Федерации, в которых отмечается приоритет общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров нашей страны по сравнению с ее национальным законодательством, а также то обстоятельство, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. При этом, как уже отмечалось, следует учитывать, что положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующих издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно137.
Таким образом, после того, как Россия станет Стороной Конвенции, все ее нормативные акты, регламентирующие проведение оценки воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте, должны быть приведены в соответствие с Конвенцией ЕЭК ООН об оценке воздействия на окружающую і среду в трансграничном контексте. Следовательно, положения данной Конвенции ЕЭК ООН целесообразно учитывать при подготовке рекомендаций по регулированию участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду как на национальном уровне, так и на международном (при проведении оценки намечаемой деятельности, имеющей трансграничный аспект). Основываясь на вышеуказанных нормах статьи 15 Конституции Российской Федерации, отмечающих приоритет общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров России по сравнению с ее национальным законодательством, следует учитывать также и нормы иных конвенций ЕЭК ООН, в той или иной степени регулирующие участие общественности в принятии экологически значимых решений.
