Содержание к диссертации
Введение
1 ГЛАВА. Приватизация как институт гражданского права. С. 15 - 81
1. Характер и структура общественного отношения, регулируемого приватизационным законодательством . С. 15 - 27
2. Правовые предпосылки приватизации и её особенности как основания для возникновения права частной собственности. С. 28 - 53
3. Состав и особенности приватизационных сделок. С. 53 - 81
2 ГЛАВА. Особенности приватизации государственного и муниципального жилищного фонда. С. 82 -135
1. Понятие приватизации государственного и муниципального жилищного фонда С. 82 - 100
2. Характер объекта и субъекта приватизационного жилищного отношения. Особенности приватизационного жилищного правоотношения на первом этапе приватизации государственного и муниципального жилищного фонда. С. 100-115
3. Элементы приватизационного жилищного правоотношения на втором этапе приватизации государственного и муниципального жилищного фонда. С. 115 -135
3 ГЛАВА. Реализация приватизационного жилищного правоотношения и некоторые аспекты современного этапа приватизации государственного и муниципального жилищного фонда. С. 136 - 195
1. Механизм реализации приватизационного жилищного правоотношения . С. 136 - 156
2. Итоги второго этапа приватизации и вопросы деприватизации государственного и муниципального жилищного фонда. С. 156 - 165
3. Особенности третьего этапа приватизации государственного и муниципального жилищного фонда. С. 165 - 195
Библиография.
- Характер и структура общественного отношения, регулируемого приватизационным законодательством
- Понятие приватизации государственного и муниципального жилищного фонда
- Механизм реализации приватизационного жилищного правоотношения
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Приватизация государственного и муниципального жилищного фонда (ЖФ) - наиболее существенное событие в сфере жилищных отношений за последние 15 лет. Она обусловила перевод большей части ЖФ в новое правовое состояние. Весь ЖФ Российской Федерации в 1990 г. составлял 2,4 млрд. кв. м, в том числе 2/3 приходилось на обобществлённое жильё и 1/3 на частное. В 2003 г. ЖФ РФ составил 2,8 млрд. кв. м, в том числе 1,9 млрд. кв. м или 2/3 ЖФ приходилось уже на жильё, находящееся в собственности граждан1. В течение рассматриваемого периода произошло одновременно увеличение объёма ЖФ и изменение его правовой структуры. Причём правовая структура ЖФ изменялась значительно быстрее изменения объёма ЖФ: ежегодный прирост ЖФ составил 1,5%, а ежегодный прирост частного жилья в результате передачи государственного и муниципального ЖФ в частную собственность граждан осуществлялся со скоростью 6%, то есть в 4 раза быстрее. Такое соотношение и привело в конце концов к радикальному изменению правовой структуры ЖФ. Данная тенденция будет сохраняться по крайней мере до 1 марта 2010 г.
В результате осуществления совокупности реформ, направленных на переход России к социально ориентированной рыночной экономике, ситуация в сфере жилищных отношений стала совершенно иной. Новая ситуация в жилищных отношениях получила окончательное правовое оформление в Жилищном кодексе Российской Федерации (далее - ЖК РФ), введённом в действие с 1 марта 2005 г .
Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. №189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» (далее - Вводный закон) внесены масштабные изменения и в процесс приватизации ЖФ.
1 Жилищное хозяйство и бытовое обслуживание населения в России. Статистический сборник. М., 2004.
-С.83
2 «Российская газета» №1 от 12.01.2005 г.
4 Согласно ст. 12 этого закона, не подлежат приватизации жилые помещения, предоставленные гражданам РФ по договорам социального найма после 1 марта 2005 г. В соответствии с п.2 ст.2 Вводного закона с 1 марта 2010 г. прекращается бесплатная передача в собственность гражданам РФ занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном ЖФ. Одновременно с этим, ст. 16 Вводного закона расширяет сферу бесплатной приватизации, включив в неё земельные участки, на которых расположены многоквартирные жилые дома. При этом ограничений по срокам действия данной нормы не предусмотрено.
Суммируя сказанное о новых фактических обстоятельствах, касающихся правовой структуры ЖФ, а также позицию законодателя, касающуюся сроков действия норм Закона РФ от 4 июля 1991 г. №1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»4 (далее -Закон о приватизации жилья), норм Вводного закона, касающихся приватизации ЖФ, можно сделать следующий вывод: для теории и практики приватизации государственного и муниципального ЖФ возникла качественно новая ситуация, требующая осмысления.
Как для теории, так и для практики приватизации ЖФ в новых условиях принципиальное значение приобретает ответ на такой вопрос: является ли приватизация временным, преходящим правовым явлением или же приватизация является правовой конструкцией регулярно возникающего общественного отношения, наподобие купли-продажи, мены, аренды, найма и т. д.? Данный вопрос неизбежно приводит к обсуждению новых вопросов: что, собственно, составляет содержание общественного отношения, регулируемого приватизационным законодательством, и каковы причины его возникновения? Какова отраслевая специфика приватизационных правовых норм? Какова
3 Там же.
4 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №28. Ст.959;
Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской
Федерации. 1993. №2. Ст.67; Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. №16. Ст. 1864;
1998. №13. Ст. 1472; 1999. №18. Ст.2214; 2001. №21. Ст.2063; 2002. №21. Ст.1918; 2002. №48. Ст.4738.
5
специфика приватизационного жилищного правоотношения? Каким
образом гражданско-правовые нормы обеспечили возникновение и
осуществление приватизационных правоотношений? Каким образом
гражданско-правовые приватизационные правоотношения
взаимодействуют с иными правоотношениями, складывающимися в процессе приватизации? Ответы на эти вопросы затруднены тем, что в настоящее время продолжают оставаться дискуссионными и не решёнными до конца вопросы, касающиеся понятия приватизации жилья, структуры приватизационного правоотношения, оценки отраслевого содержания норм приватизационного законодательства, связи специального приватизационного законодательства с Гражданским кодексом Российской Федерации (далее - ПС РФ), не выяснены закономерности приватизационного законодательства, особенности приватизационных сделок в целом и применительно к приватизации жилья - в частности.
Имеется ещё один фактор, обусловливающий актуальность темы
исследования. Приватизационное законодательство, обеспечившее
осуществление массовой приватизации государственного
(муниципального) ЖФ, продолжает сохранять своё значение для регулирования приватизационных отношений не только непосредственно, но и косвенно, как модель. Её выделение и последующее изучение её элементов, характера взаимосвязей между ними способно пролить свет на многие теоретические и практические вопросы гражданско-правового регулирования.
Научная новизна исследования
В работе впервые:
1. выявлены закономерности правового регулирования
приватизационного правоотношения на институциональном и субинституциональном уровнях;
проведено комплексное исследование общественного отношения, регулируемого приватизационным законодательством, а также системы приватизационных гражданско-правовых норм и приватизационного жилищного законодательства;
рассмотрены приватизационные отношения в контексте особенностей содержания права частной, государственной и муниципальной собственности и тех взаимосвязей между ними, которые возникают при формировании предпосылок и принципов осуществления приватизации как категории вещного права;
рассмотрены приватизационные отношения в контексте нового подхода к возникновению и этапам реализации приватизационного обязательства, предусматривающего осуществление ряда взаимосвязанных сделок;
исследованы приватизационные жилищные правоотношения с учётом изменения приватизационного жилищного законодательства, а также ситуация в правовом регулировании приватизационных жилищных отношений, сложившаяся после принятия ЖК РФ, и определены перспективы этого регулирования на основе гражданско-правовых методов;
введены и исследованы новые понятия: избыточная публичная собственность и её две формы - системная (общая) и структурная (отраслевая); два типа приватизации - традиционный и трансформационный; четыре типа отношений, складывающихся при относительном способе возникновения права собственности; основное условие возникновения приватизационного обязательства превращение потенциального приобретателя приватизируемого имущества в реального; три этапа приватизации государственного и муниципального ЖФ.
7 Объектом диссертационного исследования являются:
1. совокупность общественных отношений, являющаяся предметом
приватизационного правового регулирования;
2. система приватизационного законодательства;
3. приватизационные жилищные правоотношения.
Цели исследования:
раскрыть содержание понятия «приватизация государственного и муниципального жилья»;
определить место гражданско-правовых методов в регулировании приватизационных жилищных правоотношений.
Задачами исследования являются:
определение характера и содержания приватизационного общественного отношения как объекта правового регулирования;
формулирование критериев для выделения этапов приватизации государственного (муниципального) ЖФ;
выявление особенностей механизма правового регулирования приватизационных жилищных отношений на разных этапах приватизации;
выделение гражданско-правового содержания в приватизационном законодательстве и объяснение характера взаимодействия норм гражданского права по вопросам приватизации с нормами специального приватизационного законодательства;
выявление содержания и формы реализации приватизационных жилищных отношений;
определение форм и стадий осуществления приватизационных жилищных правоотношений;
выявление взаимосвязи между процессом приватизации и динамикой жилищных отношений;
разработка предложений по совершенствованию понятийного аппарата, используемого для характеристики приватизационных отношений и приватизационного законодательства;
определение особенностей нового этапа правового регулирования приватизации государственного и муниципального ЖФ после введения ЖК;
разработка предложений по совершенствованию правового регулирования приватизационных отношений на новом этапе.
Для достижения поставленных целей и решения указанных задач:
рассмотрено приватизационное общественное отношение и сделаны выводы относительно его характера, содержания и структуры;
проанализированы понятия «право собственности», «формы права собственности», относительные способы возникновения права собственности, роль ст. ст. 216, 217, 218, 224, 235 и 236 ПС РФ в регулировании приватизационного отношения: прекращения права государственной (муниципальной) собственности - возникновение права частной собственности;
проанализировано приватизационное и жилищное законодательство, а также правоприменительная практика;
рассмотрены основные правовые предпосылки приватизации в контексте анализа особенностей права государственной (муниципальной) и права частной собственности;
проанализирован гражданско-правовой механизм, регулирующий смену собственника при приватизации государственного (муниципального) имущества, рассмотрена структура обязательственных отношений и виды сделок, осуществляемых в рамках приватизационных правоотношений;
рассмотрены особенности вещно-обязательственных отношений на разных этапах приватизации государственного (муниципального) ЖФ;
9 7. проанализировано влияние приватизации ЖФ на совокупность жилищных и социальных отношений и в этом контексте рассмотрены пути совершенствования приватизационного законодательства.
Методологической основой исследования послужили исторический, логический и системный методы; метод интерпретации и сравнительно-правового анализа, а также различные способы толкования правовых норм.
Теоретическая основа исследования. В диссертации нашли своё отражение труды специалистов по жилищному праву: Г.В. Вердинян, К.А. Глухова, Б.М. Гонгало, СП. Гришаева, И.М. Исрафилова, А.Н. Кичихина, СМ. Корнеева, П.В. Крашенинникова, СИ. Курпяковой, В.Н. Литовкина, Н.В. Маслова, И.Б. Мартковича, И.В. Петровой, П.И. Седугина, В.Р. Скрипко, Е.Р. Сухаревой, А.А. Титова, Ю.К. Толстого, Е.В. Чефранововой, Н.А. Щербаковой и других.
Кроме того, при освещении общетеоретических вопросов были использованы работы Т.Е. Абовой, М.М. Агаркова, Н.Г. Александрова, М.И. Брагинского, А.Б. Венгерова, В.В. Витрянского, А.П. Дудина, О.С Иоффе, А.Ю. Кабалкина, И.Б. Новицкого, К.П. Победоносцева, В.Н. Протасова, О.Ю. Скворцова, Е.А. Суханова, P.O. Халфиной, В.Н. Хропанюка и других авторов.
Законодательная и судебная база исследования.
При осуществлении диссертационного исследования автор исходил из положений Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Жилищного кодекса Российской Федерации, Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», Закона РФ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации», Закона РФ «О приватизации государственного и муниципального имущества», Постановлений и Определений Конституционного суда Российской Федерации, Пленума Верховного Суда Российской Федерации и других действующих нормативных актов и материалов судебной практики по вопросам приватизации, а также
10 правоприменительной практики в этой сфере. В целях сравнительно-правового анализа были также использованы некоторые недействующие ныне нормативные акты.
На основе проведённого диссертационного исследования на защиту выносятся следующие положения:
Обосновывается положение о том, что приватизация как правовой институт - это совокупность правовых норм, регулирующих отношения по возникновению и отчуждению избыточной публичной собственности. Избыточность публичной собственности носит относительный характер и имеет определённые границы, обусловленные созданием условно-общественных товаров и услуг. Раскрывается неодинаковое значение государственного (муниципального) имущества, связанное с производством частных, общественных и условно-общественных товаров и услуг. Объясняется содержание этих понятий.
Доказывается, что приватизация ЖФ - это составная часть гражданско-правового института приватизации, т.е., особый субинститут. Выделение в жилищном приватизационном законодательстве системы гражданско-правовых норм невозможно без их предварительного выделения и анализа на общеинституциональном уровне, так как без этого субинституциональные свойства оказываются либо избыточными, либо невыделенными, а специальное приватизационное законодательство - оторванным от норм ПС РФ (стст.. 216, 217 и др.). Раскрываются особенности правового регулирования приватизации ЖФ как субинститута гражданско-правового института приватизации.
3. Обосновывается, что, как составная часть института приватизации,
приватизация государственного и муниципального ЖФ
обусловливается свойствами общественного отношения, подлежащего
правовому урегулированию, юридическим оформлением отношений
принадлежности и по отчуждению государственного и муниципального
11
ЖФ. Вещно-обязательственные отношения, складывающиеся при
приватизации ЖФ, обладают определённым своеобразием
законодательного регулирования, которое обусловлено особенностями формирования элементов приватизационного жилищного правоотношения.
Обосновывается положение о двух типах приватизации - традиционном и трансформационном, доказывается их единство и различие. Устанавливаются четыре правовые предпосылки приватизации, которые формируются системой гражданского законодательства в период перехода к социально ориентированной рыночной экономике -легитимизация права частной собственности, юридическое признание равенства всех форм собственности, либерализация права собственности, установление юридически значимых признаков, обуславливающих различие государственной, муниципальной и частной собственности.
Доказывается, что непрерывность и бессрочность права собственности предполагает, как правило, синхронизацию и согласование актов прекращения-приобретения права собственности. В составе производных способов приобретения права собственности следует различать четыре модели, имеющие черты сходства и различия. Юридическая природа отношений правопреемства определяется не тем, какая форма собственности прекращается, а тем, какая форма собственности возникает. В моделях, предусматривающих приобретение имущества на праве частной собственности, права и обязанности сторон регулируются нормами гражданского права и гражданского законодательства.
Доказывается, что отчуждение избыточного публичного имущества начинается в форме односторонней сделки. Публичный собственник добровольно принимает функцию должника, осуществляя эмиссию приватизационных чеков и принимая обязательство по безвозмездной
12 или частично возмездной передаче имущества в частную собственность. Превращение потенциального приобретателя в реального - основная проблема трансформационной (системной) приватизации - обеспечивает реализацию правовой цели односторонней сделки и одновременно с этим возникновение двусторонней сделки отчуждения права на публичное имущество.
7. Характерные черты переходного периода к рыночной экономике в
жилищной сфере в настоящее время сохраняются. Этим объясняется,
что доступность права пользования жильём, равно как и приобретения
жилья на праве частной собственности, а также осуществление этого
права значительно затруднены по причинам, выходящим за рамки
собственно жилищных отношений. Прекращение бесплатной
приватизации с 1 марта 2005 г. для граждан, получивших жильё на
условиях социального найма, а также лишение права на
деприватизацию и бесплатную приватизацию с 1 марта 2010 г. граждан,
имевших это право по закону о приватизации жилья - это
преждевременный демонтаж компенсационного механизма, который
обеспечивал социальное оправдание и социальную приемлемость
приватизации в целом. Доказывается, что проблемы правового
регулирования жилищных отношений нельзя рассматривать
обособленно и самостоятельно, вне контекста приватизации в целом и
функционирования всей совокупности общественных отношений и
правовых ожиданий.
8. Доказывается, что если право частной собственности на жилое
помещение становится препятствием для осуществления правомочия
пользования, в силу того, что бремя содержания собственности
окажется непосильным, обнаружившийся конфликт нужно решать в
пользу сохранения в полном объёме права пользования. Гражданско-
правовым методом обеспечения права пользования жильём в данном
случае является гарантированное законом право на деприватизацию
13 принадлежащего собственнику жилого помещения, и, соответственно, приобретение им прав нанимателя того же жилого помещения по договору жилищного найма. Оно должно стать бессрочным. 9. Обосновывается возможность перехода в перспективе к частично-возмездной приватизации для граждан, заключивших договор социального найма после 1 марта 2010 г. В связи с этим предлагается включить в федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества»5 ст. 30-1, в которой был бы прописан механизм частично-возмездной приватизации ЖФ (естественно, что при этом следует признать утратившим силу пп. 3 п. 2 ст. 3 того же закона).
Практическое значение диссертационного исследования состоит, во-первых, в анализе закономерностей приватизации жилья; во-вторых, в предложениях по совершенствованию гражданско-правового механизма регулирования приватизации жилья на новом этапе; в-третьих, в теоретических положениях, уточняющих и расширяющих понятийный аппарат жилищного приватизационного права; в-четвёртых, в теоретических положениях, уточняющих содержание ряда категорий жилищного и гражданского права.
Выявленные закономерности приватизации жилья, а также положения, расширяющие или уточняющие понятийный аппарат как жилищного приватизационного права, так и гражданского права в целом, могут быть использованы: 1)при совершенствовании правового механизма регулирования приватизации жилья; и 2)в научно-учебном процессе.
Апробация результатов исследования. Научные положения, содержащиеся в диссертации, нашли своё отражение в опубликованных автором работах, а также в выступлениях:
5 «Российская газета» №16 от 26.01.2002 г.
на научной конференции «Юридические лица в гражданском праве России», состоявшейся в Институте государства и права РАН в 2003 г.;
на научной конференции «Сделки в Российском законодательстве», проходившей в Институте государства и права РАН в 2004 г.
Результаты диссертационного исследования апробированы также в ходе обсуждения на заседании сектора гражданского права, гражданского и арбитражного процесса в Институте государства и права РАН.
Характер и структура общественного отношения, регулируемого приватизационным законодательством
Отечественная цивилистика исходит из того, что гражданское право имеет трёхуровневое строение, и у каждого уровня гражданского права имеется свой предмет. Понятно, что речь идёт о скоординированных различиях, о различиях внутри системного единства трёх уровней гражданского права: гражданско-правовых норм, гражданского законодательства и гражданско-правовой науки (цивилистики). Е.А. Суханов включает в предмет гражданского права как науки действующее гражданское законодательство, практику его применения, историю его развития в нашей стране и за рубежом, систему и содержание гражданско-правовых норм, институтов, подотраслей, их роль в оформлении жизни общества и эффективность их применения. „С этой целью анализируются также содержание и особенности самих общественных отношений, регулируемых гражданским правом, во взаимодействии с экономической, социологической, политической и другими общественными науками"1. И далее Е.А. Суханов делает важный для нашего исследования методологический вывод: „предмет гражданско-правовой науки значительно отличается (подчёркнуто мной - М. Б.) от предмета гражданского права" как системы правовых норм или гражданского законодательства. ,Доэтому и разработанные цивилистикой выводы не только покоятся на догматическом анализе (толковании) гражданско-правовых норм, а имеют гораздо более широкую научную базу" . Благодаря такому широкому подходу к гражданско-правовым явлениям цивилистика приобретает способность объяснять их содержание, происхождение и закономерности развития, „...а в определённой мере -прогнозировать их развитие и получать обоснованные знания о новых явлениях в этой сфере" .
Аналогичную точку зрения по вопросу предмета цивилистики высказывает и Н.Д. Егоров: „Особенности гражданско-правовых норм во многом определяются спецификой регулируемых ими общественных отношений. Поэтому предметом науки гражданского права охватываются и общественные отношения, регулируемые нормами гражданского права. В соответствии с этим, другой не менее важной задачей, стоящей перед цивилистической наукой является исследование общественных отношений. регулируемых отраслью гражданского права (подчёркнуто мной - М. Б.)"4.
Возвращаясь к поставленному во введении вопросу о том, является ли приватизация устойчивым и регулярным общественным явлением или же это всего лишь эпизод общественной практики, отметим в этой связи высказывание Е.А. Суханова о том, что: „Приватизация ... является временной, переходной мерой по формированию материальной базы для развития рыночного хозяйства и соответствующего ему нормального, а не урезанного имущественного оборота 0.
Передача государственного имущества в частную собственность имеет в России давние традиции. Так, Пётр I одним из своих указов передал в частные руки около 30 промышленных предприятий . Такая практика имела место от случая к случаю вплоть до 1917 года. В конце 80-ых годов прошлого века, уже в иных исторических реалиях, начался новый этап разгосударствления имущества, который шёл по восходящей в течение 1990-ых гг., и, хотя и не в прежних масштабах, продолжается по сей день. Если исходить из фактической стороны дела, то можно прийти к выводу о том, что отсутствие приватизации - это тоже временное, преходящее явление.
Такой взгляд согласуется не только с историческим опытом нашей страны, но и в ещё большей мере - с опытом других стран. К примеру, доля государственной собственности в промышленности Великобритании за последние 30 лет снизилась вдвое. Некоторым государственным предприятиям было предложено продать свои акции на фондовом рынке либо безвозмездно передать их работникам. В 1979-1985 г.г. четверть всех государственных и муниципальных квартир и коттеджей были проданы их арендаторам со скидкой до 70% от рыночных цен7.
Исторический опыт свидетельствует о наличии двух противоположных тенденций: 1)увеличения доли государственной собственности в составе имущества, образующего национальное богатство; 2)уменыпения доли государственной собственности в составе имущества, образующего национальное богатство. Соответственно этому, уменьшается или увеличивается доля частной собственности в составе имущества, образующего национальное богатство.
Каждая тенденция имеет собственные содержание, основания и последствия. Если говорить о последствиях, то среди прочих следует отметить, что с первой тенденцией связано нарастание публично-правовых начал в имущественных отношениях, в то время как вторая тенденция ведёт к расширению гражданско-правовой сферы, и в этом смысле они противоположны друг другу. В то же время они взаимосвязаны, взаимодействуют, определяя границы друг друга. Обе тенденции в той или иной степени отражают общественные потребности, и поэтому являются закономерными. Данный аспект требует развёрнутой характеристики.
Понятие приватизации государственного и муниципального жилищного фонда
Приватизационное законодательство образует особый пласт гражданского законодательства, опирающийся на нормы ст. 217 ГК РФ. Составной частью приватизационного законодательства является законодательство о приватизации ЖФ.
Проблема особенностей приватизационного законодательства имеет два аспекта. Первый аспект состоит в выделении и отграничении приватизационного законодательства от иных сфер гражданского законодательства. Второй аспект состоит в выделении и отграничении отдельных звеньев и блоков внутри системы приватизационного законодательства. Каждый аспект имеет собственное и самостоятельное содержание и в то же время оба аспекта тесно взаимосвязаны. Характеристику основных черт содержания указанных аспектов можно свести к следующему.
Первый аспект рассмотрения особенностей приватизационного законодательства направлен на выявление состава и юридической природы приватизационных норм, их взаимосвязи и системообразующего принципа. В результате в приватизационном законодательстве выделяется его основа -система гражданско-правовых норм, которая образует относительно обособленный гражданско-правовой институт. Исследование, предпринятое в 1 главе, как раз и было направлено на раскрытие данного аспекта приватизационного законодательства, позволившего установить некоторые гражданско-правовые свойства института приватизации. Среди них:
А) Общие мотивы, границы и методы правового регулирования, обусловленные объектом приватизации. Объект правового регулирования определяется с помощью понятия «избыточное публичное имущество». Избыточность имеет относительный характер и образуется в двух формах системной (общей) и отраслевой (точечной). Общественные отношения, складывающиеся по поводу образования и отчуждения избыточного публичного имущества, являются приватизационными отношениями, и они служат объектом правового регулирования. Содержание приватизационного правоотношения обуславливается сменой формы собственности на избыточное публичное имущество.
Б) Условия, определяющие возможность отчуждения избыточного публичного имущества, формируются на основе: 1 Существенных изменений в праве государственной собственности советского образца и образования двух современных форм права собственности - публичной и частной, 2)выделения объекта приватизации путём разработки государственной программы приватизации, прогнозных планов, акционирования, 3)создания механизма для приобретения публичного имущества на праве частной собственности путём узаконивания разнообразных способов приватизации. Действия, направленные на формирование указанных условий приватизации и осуществляемых в её контексте, опираются на отношения принадлежности, юридически оформляемые нормами вещного права. Вместе с этим при оформлении отношений принадлежности используются нормы административного права, но они носят вспомогательный и процедурный характер, поскольку включены в контекст гражданско-правовых отношений.
В) Отчуждение избыточного публичного имущества начинается в форме односторонней сделки. Публичный собственник добровольно принимает функцию должника, осуществляя эмиссию приватизационных чеков и принимая обязательство по безвозмездной или частично возмездной передаче имущества в частную собственность. Превращение потенциального приобретателя в реального - основная проблема трансформационной приватизации - обеспечивает реализацию правовой цели односторонней сделки и одновременно с этим возникновение двусторонней сделки отчуждения права на публичное имущество. Г) Приватизация - это сложный двухуровневый гражданско-правовой институт. Совокупность приватизационных правовых норм включает нормы вещного и обязательственного права. Такая «дуалистичность» приватизационных норм получила в ряде работ ложную интерпретацию. Специфическая структура регулятивных приватизационных норм приобрела оценку юридически разнородной, разноотраслевой. Теоретическая несостоятельность конструкций типа «частно-публичного права» подробно и убедительно разъяснена российской цивилистикой1. Все способы приватизации направлены на реализацию гражданско-правового метода регулирования - уравнивания сторон правоотношения.
Второй аспект рассмотрения особенностей приватизационного законодательства предполагает учёт положений, установленных в рамках первого аспекта, и их конкретизацию применительно к отдельным сферам приватизации, с учётом особенностей объекта приватизации и приобретателя публичной собственности. Законодатель не пошёл полностью по пути комплексного регулирования приватизационных отношений в одном законе: по приватизации ряда отдельных видов имущества были приняты самостоятельные законы.
В ст. 1 Закона «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» 1991 г. указан перечень объектов, подлежащих приватизации в соответствии с нормами данного закона. В п.5 ст.2 Закона установлено, что приватизация земельного и жилищного фондов, а также социально-культурных учреждений, объектов культурного и природного наследия регулируется иными законодательными актами РФ. В Законе «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» 1997 г. перечень объектов, подлежащих приватизации, указан более чётко и обобщённо - как «имущество».
Механизм реализации приватизационного жилищного правоотношения
Право на бесплатное приобретение государственного (муниципального) жилья в частную собственность, санкционированное Законом о приватизации жилья, получило развёрнутое выражение в совокупности правовых норм, определивших его субъект, объект, права и обязанности сторон - потенциальных участников процесса приватизации. Но это ещё не реальный процесс приватизации, не реальное правоотношение. Это их юридическая предпосылка, модель правоотношения, своего рода чертёж будущего дома. Но как чертёж дома предшествует строительству дома, так и совокупность правовых норм предшествует правоотношению. Что касается реализации правовых норм, их превращения в нормы реального поведения, их осуществления, то это предполагает реализацию правоотношения на деле. Этот переход от правовых норм к реальному поведению и правоотношению - самый сложный и самый ответственный этап включения права в совокупность общественных отношений.
Способность гражданско-правовых норм влиять на поведение зависит от степени их соотнесённости с реальными потребностями и интересами развития не столько общества в целом, сколько с потребностями и интересами отдельных граждан. От этого зависит востребованность гражданско-правовых норм. В общем виде можно сказать, что востребованность совокупности приватизационных норм зависит от востребованности самого права на бесплатную приватизацию. От этого в первую очередь зависит превращение потенциального приобретателя жилья в реального, то есть реализация правовых норм.
Оценивая с этой точки зрения ход приватизации, можно отметить, что реализация управомочивающих норм стала масштабной и устойчивой лишь на втором этапе приватизации. И обеспечили этот прорыв правовые нормы Закона о приватизации жилья. Немаловажную роль здесь сыграли: а)новый состав приватизационных норм, о которых шла речь во 2 главе; б)отложенное требование нести бремя собственности, предусмотренное п.4 Постановления Верховного Совета РСФСР от 04.07.1991 г. «О введении в действие Закона РСФСР «О приватизации жилищного фонда в РСФСР»»1; в)формирование рынка жилья с устойчивым и значительным ежегодным ростом цен на жильё.
Тем не менее, трансформационная приватизация оказалась растянутой во времени. Ежегодный объём приватизации жилья составлял всего 5-6% к ЖФ, подлежащему приватизации. Это можно объяснить неопределённостью в части срока действия вышеупомянутого п.4, снижением жизненного уровня населения в сочетании с угрозой появления дополнительных расходов, связанных с капитальным ремонтом и установлением налога на имущество, исходя из рыночных цен на жильё, а также отсутствием полного соответствия у ряда правовых норм сложившимся потребностям и интересам граждан.
Неоднократные изменения, вносимые в состав норм Закона о приватизации жилья, повысили их востребованность и использование. За 15 лет своего действия Закон о приватизации жилья получил 7 новых редакций, что само по себе может свидетельствовать по крайней мере о двух фактах. Во-первых - закон оказался востребованным, его нормы начали использоваться, регулировать поведение людей в реально складывающихся правоотношениях. Чертёж дома стал приобретать реальное воплощение. Во-вторых - нормы закона о приватизации жилья дополняются и корректируются с учётом их реализации, с учётом реальных правоотношений. Когда чертёж дома постоянно совершенствуется по мере его строительства, это неблагоприятный сигнал, но в нашем случае - это штатная ситуация, и она нуждается в осмыслении.
Реализация правовых норм является самостоятельной стадией, свидетельствующей об их эффективности и уровне использования в общественной жизни, а также об их дальнейшем совершенствовании с учётом новых обстоятельств, выявляемых в процессе использования правовых норм. Это положение имеет особенно важное значение для реализации права на приватизацию государственного и муниципального ЖФ, поскольку оно не только регулирует правоотношение и через него -общественное отношение, но и генерирует само общественное отношение.
Без права на приватизацию не возникают соответствующие правовые нормы и правоотношения, а без них невозможна и приватизация как социально-экономическое явление. Чертёж дома предшествует построению дома. Но затем обнаруживается, что при строительстве чертёж дома 7 раз обновляется. Что это означает: неспособность строителей реализовать задуманный план, или неспособность проектировщиков до конца додумать свой проект? В нашем случае (в теоретическом анализе) следует абстрагироваться от предположений об изъянах профессионализма или неумении осознать существующие потребности у того или иного участника приватизационного отношения. Поэтому обозначенная выше ситуация может иметь только один смысл: реализация права включает в себя механизм прямых и обратных связей между объективным правом и правоотношением, между правовыми нормами и реальными жизненными обстоятельствами. Право объемлет реальную жизнь не прямо и непосредственно, обволакивая её правовыми нормами, предлагая ей готовую одежду. Правовые нормы, как нормы объективного права, складываются в результате действия тонкого механизма прямых и обратных связей. Именно в процессе реализации права, его использования, исполнения, соблюдения и применения устанавливается мера дозволенного поведения.
С одной стороны, право на отчуждение-приобретение ЖФ опосредует правовые нормы, определяющие элементы приватизационного жилищного правоотношения, а правовые нормы опосредуют правоотношения (прямая связь), с другой стороны - правоотношения опосредуют правовые нормы как нормы объективного права (обратная связь). Правовые нормы опосредуют правоотношения и в свою очередь сами опосредуются ими, а значит, уточняются, дополняются и развиваются.
Между правовыми нормами, опосредующими правоотношения, и правовыми нормами, опосредованными правоотношением, нет тождества. Можно сравнить 1 и 2, 2 и 3 и т. д. редакции Закона о приватизации жилья, чтобы убедиться в этом. Или же, что ещё нагляднее, сопоставить 1 и 7 редакции - различие между ними огромно, и мы отметили его в 1 главы 2: было внесено около 40 изменений в отдельные нормы, 7 статей (из 26) утратили силу, появились две дополнительные статьи (3.1 и 9.1), два из трёх принципов приватизации были существенно изменены.
