Содержание к диссертации
Введение
Глава I Правовая характеристика ипотечного кредитования и ипотечных систем 15
1. Понятие и юридическая сущность ипотечного кредитования 15
2. Классификация моделей ипотечного кредитования и система ипотечных кредитных институтов 23
3. Правовые основы ипотечного кредитования за рубежом (на примере США и ФРГ) 30
3.1. Классическая система организации ипотечного кредитования в Соединенных Штатах Америки 30
3.2. Одноуровневая модель ипотеки в Федеративной Республике Германия 44
Глава II Нормативно-правовое регулирование ипотечного кредитования в Российской Федерации и перспективы его развития 57
1. Источники правового регулирования ипотечного кредитования 57
2. Совершенствование законодательной и нормативной базы ипотечного кредитования 69
Глава III Проблемы правового характера ипотечного кредитования и способы их разрешения 96
1. Проблемы правового регулирования ипотечных институтов в России 96
2. Правовые проблемы обращения взыскания на заложенное недвижимое имущество 107
3. Иные проблемы правового регулирования ипотечного кредитования 113
Заключение 124
Библиографический список литературы 127
- Классификация моделей ипотечного кредитования и система ипотечных кредитных институтов
- Источники правового регулирования ипотечного кредитования
- Проблемы правового регулирования ипотечных институтов в России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Настоящая диссертационная работа посвящена исследованию особенностей гражданско-правового регулирования ипотечных отношений.
Актуальность темы настоящего исследования обусловлена совокупным действием целого ряда факторов.
Первый из них - принятие в конце две тысячи четвертого года пакета законопроектов об ипотеке, направленного на создание адекватной рынку законодательной базы и становления необходимых институтов, являющихся непременным условием для развития цивилизованного рынка недвижимости и ипотеки. Новое законодательство поставило перед отечественными правоведами задачу его глубочайшего концептуального осмысления, выработки соответствующей стратегии реализации нового законодательства, а также, в ходе применения, разработки рекомендаций по его совершенствованию.
Второй фактор обусловлен потребностью обобщения имеющейся в Москве, как наиболее передовом регионе России, реальной практики ипотечного кредитования. Здесь необходимо учесть, что с приходом иностранных банков на молодой российский рынок ипотеки, последний подвергается существенному влиянию сложившихся в течение многих десятилетий зарубежных систем ипотечного кредитования. При внедрении и использовании в России мирового опыта ипотечного кредитования, по мнению автора, следует, прежде всего, исходить из специфики российской экономики и российского права, в первую очередь исходя из отношения к таким исторически сложным вопросам как недвижимость, в том числе земля. Так же, необходимо учитывать геополитический фактор, национальные особенности и, даже, русский менталитет, который, в отличие от западного мышления, не позволяет или делает затруднительным для русского человека «жить в долг».
Указанные аспекты предполагают вовлечение -в сферу анализа правовых систем, нормативных актов отдельных зарубежных стран в области ипотечного кредитования.
Третий фактор связан со сложившимся мифом, что принятие долгожданного пакета законопроектов, регулирующего ипотеку, и развитие системы ипотечного кредитования в России может решить все жилищные проблемы.
Возможно ли такое при существующем дисбалансе между рыночными ценами на жилье и ограниченной платежеспособностью подавляющей части населения страны? Поставленный вопрос позволяет сделать вывод, что при существующих ценах на недвижимость и банковских требованиях, ипотека должна являться одним из способов решения жилищной проблемы, но далеко не единственным.
Кроме названных факторов следует учитывать и иные обстоятельства, также придающие актуальность теме исследования. Так, ипотечное кредитование призвано, по-видимому, стать средством привлечения средств для хозяйствующих субъектов, занимающихся предпринимательской деятельностью, зачастую не находящих необходимых ресурсов для пополнения оборотных средств. Ведь процесс на предприятии построен таким образом, что для закупки необходимых материалов для изготовления и продажи, необходимо вложить денежные средства, то есть купить указанные материалы, а доход от продажи будет получен значительно позднее. В данном случае, предприятие может, а на наш взгляд, и должно, использовать свой основной актив: а именно недвижимость в качестве обеспечения для получения кредита в банке.
Таким образом, ипотечное кредитование в настоящее время является одним из эффективных инструментов решения многих важных социальных, экономических и правовых проблем, существующих в нашей стране. Тем не менее, по мнению многих специалистов, в экономическом аспекте у
ипотечного кредитования наряду с большими перспективами существуют и существенные проблемы.
Однако, на наш взгляд, является глубочайшим заблуждением решение данных проблем только с экономической точки зрения. Наоборот, только комплексный подход, базирующийся на четком правовом регулировании, отлаженном правоприменительном механизме, позволит повысить эффективность ипотечного кредитования.
«Правовые институты, обеспечивающие регулирование отношений, возникающих в сфере ипотечного кредитования, весьма сложны и многообразны. Их формирование и становление связаны с решением сложнейших теоретических и практических проблем, что требует понимания сути данных проблем»1.
Все вышесказанное подтверждает актуальность и практическую значимость темы диссертационного исследования.
Цели и задачи диссертационного исследования. Настоящее исследование направлено на проведение правового анализа складывающейся в России системы ипотечного кредитования в сопоставлении с аналогичными зарубежными системами с тем, чтобы путем обобщения практики применения и на ее основе выявить недостатки указанной системы и предложить методики их устранения.
Для достижения поставленной цели диссертант решает следующие задачи:
определение понятия ипотечного кредитования и исследование его юридической сущности;
выявление основных принципов и источников регулирования ипотечных отношений;
выявление плюсов и минусов ипотечных отношений путем изучения правовых основ зарубежных систем ипотечного кредитования и сравнения
1 Правовые проблемы организации рынка ипотечного кредитования в России/под ред. B.C. Ема. - М.:Статут,1999. - с.7.
последних с российской моделью с целью заимствования положительного опыта;
исследование видов ипотечных организаций и предложение рекомендаций по формированию их системы в России, в том числе специализированных коммерческих банков;
исследование юридических проблем в процессе ипотечного кредитования;
анализ порядка обращения взыскания на заложенное имущество, как одного из основополагающих принципов ипотечного кредитования;
разработка и предложение теоретических положений и рекомендаций по совершенствованию гражданско-правового регулирования ипотечного кредитования в Российской Федерации.
Объект исследования. Объектом исследования в диссертационной работе являются правовые отношения, возникающие между кредитором и заемщиком в процессе ипотечного кредитования.
Предмет исследования. Предметом настоящего исследования является ипотечное кредитование и его юридическая сущность.
Методологические и теоретические основы исследования. При написании работы использовались историко-правовой, логический и сравнительно-правовой методы исследования, в основе которых заложен системно-структурный подход к анализу объекта исследования.
Теоретическую основу диссертации составляют труды отечественных правоведов: С.С. Алексеева, С.А. Боголюбова, М.М. Брагинского, А.Н. Быкова, В.В. Витрянского, О.С. Иоффе, Л.А. Лунца, А.Л. Маковского, В.В. Меркулова, В.М. Нечаева, С.Н. Прокоповича, О.Н. Садикова, Е.А. Суханова, Л.С. Таля, Г.Ф. Шершеневича, В.ФЛковлева и других.
Степень научной разработанности темы исследования. Исследованию экономических проблем ипотечного кредитования посвящены труды различных авторов. Однако изучению правовых проблем уделяется недостаточное внимание. При изучении зарубежного опыта с целью его
применения на российском рынке анализируются лишь экономические модели ипотечного кредитования, что на наш взгляд, является ограниченным подходом, в виду того, что любая экономическая модель опосредуется через ее законодательное регулирование. Так же, зачастую, проблемы ипотечного кредитования сводятся исключительно к проблемам кредитования жилищного строительства. Между тем, на наш взгляд, ипотечное кредитование является одним их эффективных способов пополнения оборотных средств хозяйствующих субъектов под залог остающихся в распоряжении заемщика основных средств. Поэтому правовым аспектам ипотечного кредитования юридических лиц и индивидуальных предпринимателей должно быть уделено отдельное внимание.
Материалы диссертации, содержащиеся в ней выводы и предложения, основаны на анализе законодательных и подзаконных актов РФ, а так же законодательства зарубежных стран.
Научная новизна результатов исследования. Научная новизна работы определяется выбором темы диссертационного исследования, поскольку проблемы ипотечного кредитования с точки зрения его правового регулирования (а не экономического), не подвергалась раннее специальному исследованию. В настоящей работе дан комплексный анализ теоретико-правовых основ ипотечного кредитования и их применения на практике.
Практическая значимость диссертационного исследования. Практическая значимость настоящей диссертации определяется тем, что ее материалы могут использоваться для целей совершенствования действующего законодательства, при чтении курсов гражданского права, земельного права. Также материалы диссертации могут применяться в практической деятельности юристов, занимающихся вопросами, связанными с совершением сделок с недвижимостью, а также для работников различных структурных подразделений коммерческих банков и иных организаций, участвующих в ипотечных отношениях.
Проведенное исследование позволяет диссертанту сформулировать и вынести на защиту следующие положения, имеющие научное и практическое значение:
1. Существует необходимость внесения в число сведений, охраняемых банковской тайной, информации, предоставляемой заемщиком в заявлении о получении кредита, а также в иных документах, предоставляемых заемщиком в кредитную организацию для получения кредита (в том числе справки о наличии счетов в банках, о состоянии здоровья, имеющемся имуществе и другие). С этой целью предлагается внести изменения в ст. 26 Закона о банках и банковской деятельности, закрепив обязанность кредитных организаций хранить тайну о сведениях, предоставляемых заемщиком с целью получения кредита, предусмотрев порядок и сроки хранения указанных сведений. При этом в перечень государственных органов и организаций, которые имели бы право на доступ к такой информации, предлагается включить суды и арбитражные суды, счетную палату, налоговые и таможенные органы, органы внутренних дел Российской Федерации, а также иные органы в случаях, предусмотренных законодательными актами об их деятельности.
2. В целях совершенствования российского банковского законодательства предлагается принять специальный закон о строительных сберегательных банках, устанавливающий особые нормативы деятельности, правовой режим указанных организаций, формы и методы государственного контроля над их операциями. Автором разработаны концептуальные положения, которые должны содержаться в законе:
а) Закон устанавливает правовое положение строительных сберегательных
банков, порядок их создания, реорганизации и ликвидации, а также
порядок осуществления ими деятельности по привлечению и
использованию средств граждан на приобретение жилых помещений.
б) Закон определяет строительный сберегательный банк, как
специализированную кредитную организацию, созданную в
соответствии с законодательством Российской Федерации о банках и банковской деятельности, и действующую на основании лицензии Центрального Банка Российской Федерации. Наименование строительного сберегательного банка должно содержать слова «строительный сберегательный банк».
в) Строительный сберегательный банк предлагается наделить
правомочиями осуществления следующих банковских операций:
- привлекать денежные средства граждан на приобретение жилых
помещений;
размещать указанные выше денежные средства в строительство жилых помещений;
осуществлять кассовое обслуживание физических лиц.
г) Банк, помимо перечисленных банковских операций, предлагается
наделить правомочиями осуществления следующих сделок:
участвовать в строительстве жилых помещений;
кредитовать своих вкладчиков на покупку недвижимости на условиях определенных законом;
-оказывать юридическую, консультационную и иную помощь вкладчикам банка.
д) Строительный сберегательный банк не имеет права осуществлять
никакой иной деятельности, кроме вышеперечисленных операций и
сделок.
е) Право вкладчика банка на получение ипотечного кредита на покупку
недвижимости возникает после внесения вкладчиком установленной
части вклада, определенной в соответствии с договором банковского
вклада.
ж) Закон устанавливает состав и порядок предоставления в Центральный
Банк Российской Федерации обязательной периодической отчетности
банка, а также порядок раскрытия информации, обеспечивающий
свободный доступ к сведениям о банке.
з) Закон определяет основные требования к обеспечению финансовой устойчивости банка, а также устанавливает формы и порядок контроля над деятельностью банка.
3. Необходимо внести изменения и дополнения в действующее
законодательство об ипотеке и жилищное законодательство,
устанавливающее назначение жилых помещений маневренного фонда, подробно описав порядок и условия, согласно которому гражданам, выселяемым в связи с невозвратом средств, полученных в качестве кредита на приобретение жилого помещения, и не имеющим других помещений для проживания, предоставляется жилье.
4. Предлагается исключить пункт 1 статьи 54 Закона об ипотеке
позволяющий суду отказать в обращении взыскания на имущество,
заложенное по договору об ипотеке, если допущенное должником нарушение
обеспеченного ипотекой обязательства крайне незначительно и размер
требований залогодержателя вследствие этого явно несоразмерен стоимости
заложенного имущества. В жилищном ипотечном кредитовании типичной
является ситуация, при которой должник по обеспеченному ипотекой жилого
помещения обязательству прекращает платежи, как процентные, так и по
основной сумме долга, именно в тот момент, когда большая часть
задолженности уже выплачена кредитору. При этом установление «крайней
незначительности» допущенного должником нарушения, а также «явной
несоразмерности» требований залогодержателя и стоимости заложенного
жилого помещения в такой ситуации остается на усмотрение суда, который,
как правило, склонен больше защищать интересы отдельного гражданина
(заемщика) как экономически более слабой стороны, нежели всей системы
ипотечного кредитования в целом.
5. С целью детального регулирования ипотеки объектов
незавершенного строительства необходимо дополнить Закон об ипотеке
главой «Особенности ипотеки объектов незавершенного строительства»,
конкретизирующей порядок установления ипотеки на объекты
незавершенного строительства, права и обязанности залогодателя и залогодержателя, специальный порядок обращения взыскания на предмет ипотеки и другие положения, относящиеся к ипотеке на объекты незавершенного строительства. В частности, предлагается установить возможность обращения взыскания на заложенный объект незавершенного строительства как в судебном, так и внесудебном порядке.
6. С целью предоставления кредитору прав на компенсацию расходов,
связанных с обращением взыскания и продажей имущества с торгов,
просроченных процентов по кредиту, остатка невыплаченного долга и других
его издержек, предлагается сформулировать абзац 4 пункта 4 статьи 31
Закона об ипотеке следующим образом: «Страховым случаем по договору
страхования ответственности заемщика является факт предъявления к нему
кредитором требования о погашении кредита, процентов по кредиту, а также
иных расходов, понесенных кредитором, при недостаточности у кредитора
денежных средств, вырученных от реализации заложенного имущества и
распределенных в порядке, установленном законодательством об ипотеке».
7. При рассмотрении проблем нормативно-правового регулирования
ипотечных кредитных институтов - строительных сберегательных банков,
универсальных и ипотечных коммерческих банков - можно сделать вывод о
том, что все проблемы сводятся и основываются на несовершенстве
российского банковского законодательства. Так, статьи 1 и 2 Закона о банках
и банковской деятельности содержит классификацию кредитных
организаций, имеющих право осуществлять предпринимательскую
деятельность в Российской Федерации, в которую не входит понятие
«специализированная кредитная организация». В связи с вышеизложенным,
диссертант предлагает внести в перечень кредитных организаций, имеющих
право осуществлять предпринимательскую деятельность,
специализированную кредитную организацию, осуществляющую свою
деятельность на основании специального закона, к которому, в частности,
можно отнести предлагаемый автором Закон о строительных сберегательных банках.
8. Диссертант полагает, что проблему, связанную с нежеланием органов опеки и попечительства согласовывать обязательство залогодателя об освобождении жилого помещения при наличии в семье залогодателя несовершеннолетнего члена семьи в связи с тем, что при наступлении случая обращения взыскания на заложенную квартиру указанные органы обязаны предоставить жилье несовершеннолетнему члену этой семьи, можно решить следующими способами:
создать специальную комиссию по рассмотрению жалоб граждан в связи с отказом органов опеки и попечительства в выдаче разрешения на совершение сделок с имуществом;
обобщать практику рассмотрения жалоб по данным вопросам;
разработать рекомендации для органов опеки и попечительства о порядке выдаче разрешений на совершение сделок с имуществом.
9. Предлагается внести соответствующие изменения в Закон о праве
граждан Российской Федерации на свободу передвижения, а также в
Правила регистрации и снятия граждан России с регистрационного учета, в
которых предусматривается возможность снятия граждан с учета не только
на основании судебного решения о признании залогодателя и иных лиц
утратившими право пользования жилым помещением, а также и в случаях
установленных законом. В частности, одним из указанных случаев, будет
являться положение Закона об ипотеке, согласно которому обращение
залогодержателем взыскания на заложенные жилой дом или квартиру и
реализация этого имущества являются основанием для прекращения права
пользования ими залогодателем и любых иных лиц.
10. Обосновывается необходимость закрепления в Законе об
исполнительном производстве принципа первоочередности удовлетворения
требований залогодержателя преимущественно перед любыми другими
кредиторами, либо установления принципа преимущественности требований залогодержателя за исключением лишь некоторых особых требований, установленных законодательством. Так, к таким особенным требованиям, имеющим преимущество перед требованиями залогодержателя, можно отнести тесно связанные с заложенным имуществом налоги и сборы (например, налог на заложенное недвижимое имущество).
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждалась на кафедре гражданского права и правовой охраны интеллектуальной собственности Российского государственного института интеллектуальной собственности.
Основные положения диссертации отражены в опубликованных научных статьях по теме диссертации.
Структура работы. Поставленные в работе цели позволили сформулировать следующую структуру исследования.
Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, включающих в себя семь параграфов, заключения и библиографического списка литературы. Текст работы проиллюстрирован тремя схемами и семью таблицами.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
1. Александрова А.Ю. «Правовое регулирование ипотечного
кредитования в России на современном этапе»//Правовые, экономические и
социальные проблемы интеллектуальной собственности. Сборник трудов
аспирантов РГИИС в двух частях. -М.: РГИИС, 2004. С. 17-18.
2. Александрова А.Ю. «Юридическая сущность ипотечного
кредитования»//Правовые, экономические и социальные проблемы
интеллектуальной собственности. Сборник трудов аспирантов РГИИС в двух
частях. -М: РГИИС, 2005. С. 8-11.
3. Александрова А.Ю. «Правовые основы ипотечного кредитования в
Соединенных Штатах Америки»//Правовые, экономические и социальные
проблемы интеллектуальной собственности. Сборник трудов аспирантов РГИИС в двух частях. -М.: РГИИС, 2005. С. 11-17.
Классификация моделей ипотечного кредитования и система ипотечных кредитных институтов
Одна из основных проблем долгосрочного ипотечного кредитования -привлечение ресурсов в эту сферу в наиболее эффективных формах14. На эффективность форм привлечения средств для финансирования долгосрочных ипотечных кредитов, прежде всего, влияет наличие системы надежных ипотечных институтов обеспечивающих возможность снижения различных рисков при ипотечном кредитовании.
На сегодняшний день в мировой практике можно выделить четыре основные модели привлечения средств. Приведенная ниже классификация моделей ипотечного кредитования не означает, что в конкретных странах применяется только одна из перечисленных моделей. Как правило, модели финансирования ипотечных кредитов сочетаются друг с другом в рамках отдельных национальных систем.
Тем не мене, представляется целесообразным выделить основные типы финансирования ипотечных кредитов:
1. модель универсальных коммерческих банков;
2. модель специализированных ипотечных банков;
3. модель жилищных сбережений;
4. модель вторичного рынка ипотечных кредитов.
Наиболее распространенной моделью ипотечного кредитования являются универсальные коммерческие банки, которые «в качестве кредитных ресурсов для предоставления долгосрочных ипотечных кредитов используют средства физических и юридических лиц, размещаемые на расчетных счетах и депозитах»15. Роль коммерческих банков в системе ипотечного кредитования наиболее значительна в таких странах как
. Великобритания, Германия, Испания и ряда других стран Европы, а также в Австралии и Южной Африке.
Основная проблема, возникающая в рамках данной модели, на наш взгляд, заключается в необходимости поддержания текущей ликвидности универсальных коммерческих банков, а также согласования краткосрочных пассивов и долгосрочных активов, что становится особенно острой проблемой в случае увеличения доли жилищных ипотечных кредитов в кредитном портфеле банка. Поэтому зачастую при крупных коммерческих банках образуются специализированные филиалы или дочерние специализированные ипотечные банки, основная задача которых - ипотечное кредитование. Широко распространена система, когда «крупные коммерческие банки осуществляют кредитование населения через банки, владеющие разветвленной территориальной сетью, которую они используют в качестве своих ипотечных брокеров или агентов»16.
Тенденция специализации банковских операций и их выделения в специализированные кредитные институты прослеживалась на протяжении развития ипотечного кредитования в XIX веке. Специализированные ипотечные банки были созданы в основном в европейских странах, прежде всего в Германии, Дании, Швеции, а так же в ряде других стран, в которых было принято соответствующее законодательство. «Ипотечные банки - это, как правило, узкоспециализированные кредитные институты, которые представляют долгосрочные кредиты населению на основе средств, привлекаемых путем эмиссии ипотечных облигаций, обеспеченных выданными ипотечными кредитами»17.
Надежность ценных бумаг обеспечивается жесткими
законодательными рамками, накладывающими достаточно строгие ограничения как по активным, так и по пассивным операциям банков, а также регулирующие условия предоставления ипотечных кредитов и
Жупанов С. Коммерчески банки и инвестиции // Рынок ценных бумаг. 1998. №14. Митрошина выпуска облигаций. Законодательство Германии (Закон «Об ипотечных банках» с последними изменениями от 27 апреля 1993 года ) достаточно строго ограничивает сферу деятельности немецких ипотечных банков рамками предоставления ипотечных кредитов. Доверие к таким организациям также обусловлено законодательным ограничением на долю кредита в оценочной стоимости залога на уровне, не превышающем шестидесяти процентов и использованием консервативной методики оценки стоимости закладываемого недвижимого имущества. Исполнение указанных норм обеспечивается строгим государственным надзором.
В настоящее время большинство европейских стран приняли либо принимают законы об ипотечных банках, которые специализируются на выпуске ценных бумаг (ипотечных облигаций), обеспеченных ипотечными активами этих банков. Более подробно нормативное регулирование деятельности ипотечных банков будет рассмотрено далее в 3.2 настоящей главы на примере Германии.
Третьей моделью ипотечного кредитования является модель жилищных сбережений. Данная модель предполагает финансирование кредитов за счет долгосрочных целевых жилищных вкладов населения, осуществляемое на договорной основе. Стройсберкассы, или кредитно-сберегательные организации, функционируют во многих странах и различаются, в основном в зависимости от наличия или отсутствия специального законодательства, регулирующего сферу деятельности этих организаций. Наиболее строгое законодательство действует в Германии и в ряде стран, копирующих немецкую систему стройсбережений (например, Чехия и Словакия).
В Германии заключаемый договор стройсбережений заранее устанавливает условия и сумму предоставляемого кредита, которую может получить вкладчик после выполнения условий договора по суммам и по срокам накопления, тогда когда в других странах (Великобритания, США),История создания и развития ипотечных банков в Германии // Финансист. 1997. №3. где порядок накопления и получения кредита не столь жестко закреплен на законодательном уровне, размер ставки в договоре не фиксируется и зависит о состояния финансового рынка.
Отмечая особенности функционирования модели жилищных сбережений, следует при этом отметить, что она «является скорее дополнением к уже существующим кредитным институтам на ипотечном рынке и вряд ли может рассматриваться как самостоятельная»19.
Модель вторичного рынка ипотечных кредитов (секъюритизация ипотечных активов) получила наибольшее развитие в США, Австралии и Великобритании. В рамках этой модели первичный кредитор может «продать» выданные кредиты инвестору или специализированному институту вторичного рынка либо обменять собранные в пулы кредиты на ипотечные ценные бумаги, выпущенные специализированным эмитентом. Основным отличием от европейских ипотечных банков является то, что ипотечные компании, как и другие ипотечные кредиторы при модели вторичного рынка ипотечных кредитов, не оставляют эти кредиты на своем балансе и самостоятельно не выпускают ипотечные ценные бумаги. Эти функции выполняют специализированные компании вторичного рынка.
Выше была приведена классификация моделей ипотечного кредитования в зависимости от источников финансирования. Некоторые авторы20 указывают, что в мировой экономике сложились три модели ипотечного кредитования:
Усеченно-открытая модель (Франция, Испания) считается наиболее простой и, одновременно, наименее совершенной, так как характеризуется тем, что закладные, полученные банками по ипотечным кредитам, используются последними в качестве обеспечения привлекаемых внешних финансовых ресурсов. Данная модель реализуется при минимальном числе «действующих лиц», поэтому имеет название «усеченная структура ипотеки». Указанная модель, как мы видим, схожа с моделями универсальных и специализированных ипотечных банков, предложенными в предыдущей классификации.
В расширенно-открытой модели основной приток денежных средств поступает со вторичного рынка ценных бумаг, то есть закладные, полученные банками передаются специализированному участнику, выпускающему ипотечные ценные бумаги, а банки таким образом возвращают затраченные на кредит средства. Для описываемой авторами расширенно-открытой модели характерны признаки рассмотренной ранее модели вторичного рынка ипотечных кредитов.
Под сбалансировано-автономной моделью авторы классификации понимают рассмотренную ранее ссудно-сберегательную систему.
Источники правового регулирования ипотечного кредитования
Правовое обеспечение любой отрасли человеческой деятельности и отношений является основой стабильности экономического развития общества. В решении вопросов развития системы ипотечного кредитования, особенное внимание, на наш взгляд, следует уделять правовым механизмам, совершенствованию нормативно-правовой базы и эффективности ее использования.
Ввиду того, что в системе советского гражданского права отсутствовал институт частной собственности, а в связи с этим не подвергалось исследованию и понятие недвижимости как объекта гражданского правоотношения, правовое регулирование системы ипотечного кредитования в России стало формироваться одновременно с появлением рынка недвижимости, а, по мнению никоторых авторов, и позднее, исходя из практики сложившихся правоотношений.
«Первые значительные изменения в жилищной сфере произошли в 1988 году, когда вышло Постановление ЦК КПСС и СМ СССР от 31.03.1988 года №406 «О мерах по ускорению развития жилищной кооперации. В нем была предусмотрена возможность оформления частной собственности на жилье теми членами жилищно-строительных кооперативов, которые полностью выплатили свой пай. А последовавшее через год Постановление СМ РСФСР и ВЦСПС от 21.04.1989 №134 «Об утверждении Положения о продаже гражданам квартир в собственность и оплате расходов на их содержание и ремонт» законодательно разрешили сделки по купле-продаже жилья, вывели их из тени. Кардинальные изменения на жилищном рынке произошли с принятием Закона РФ от 04.07.1991 №1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации». С него начался период названный позднее «эпоха массовой приватизации». Этот закон установил порядок передачи государственного и муниципального жилья квартиросъемщикам в частную собственность.
Законом РФ «Об основах федеральной жилищной политики» от 24.12.1992 №4218-1 завершился первый этап формирования рыночных отношений в жилищной сфере. Этот закон закрепил положения о частной собственности на жилье, содержащиеся в законе о приватизации, предоставил гражданам возможность приобретать в собственность жилье без каких-либо количественных ограничений, тем самым в правовом отношении приблизив российский рынок жилья к цивилизованному виду. В этом же законе были заложены основы системы ипотечного кредитования»60.
Однако вопрос ипотечного кредитования организаций оставался неурегулированным по многим причинам. В первую очередь, это связано с отсутствием законодательного закрепления понятия недвижимости. В 1991 году Основы гражданского законодательства СССР и союзных республик вновь ввели общее понятие недвижимости (п.2 ст.4)61. К недвижимому имуществу отнесли земельные участки и все, что прочно с ними связано: здания, сооружения, предприятия, иные имущественные комплексы, многолетние насаждения. Недвижимое имущество стало объектом сделок, в том числе залога.
Принятый в 1992 году Закон РФ «О залоге» , на наш взгляд, можно считать отправной точкой процесса формирования новой законодательной базы и нарабатывания первого практического опыта по применению конструкции ипотеки. В указанном законе ипотека рассматривалась как разновидность залога, поэтому понятно, закон не мог охватить весь спектр вопросов по ипотечному кредитованию.
«Анализ правовых норм, зафиксированных в Законе «О залоге», позволяет сделать вывод, что разработчики положили в основу классическую ипотеку из романо-германского права. Здесь залогодатель остается собственником заложенного имущества. Так, п.2. ст.43 прямо указывает на возможность перехода прав собственности на предмет ипотеки от залогодержателя к другому лицу, то есть продаже заложенного объекта»63. Так же законом было введено нотариально удостоверение и государственная регистрация ипотеки.
Дальнейшим шагом по развитию ипотечного кредитования стало принятие Указов Президента Российской Федерации64, закрепивших механизмы развития ипотечных отношений. Стоит обратить внимание, что указанные нормативно-правовые акты были ориентированы только на ипотечное жилищное кредитование, как на приоритетную задачу государства, но не на ипотечное кредитование юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Но, несмотря на принимаемые меры, в начале девяностых годов пришлого века, на наш взгляд, реальное ипотечное кредитование, основанное на юридической конструкции ипотеки, отсутствовало. «Псевдоипотека» осуществлялась путем временного перевода прав собственности на недвижимость на кредитора. После окончания расчетов между должником и кредитором право собственности на недвижимость регистрировалось опять на должника.
Меркулов В.В. Мировой опыт ипотечного жилищного кредитования и перспективы его использования в России. - СПб.: Юридический центр Пресс, 2003, стр. 308. 64 Указ Президента РФ от 10 июня 1994 года №1180 «О жилищных кредитах «//Российская газета. 1994. №111. Указ Президента РФ от 24 декабря 1996 года №420 « О разработке и внедрении внебюджетных форм инвестирования жилищной сферы»//Российские вести. 1993. №254. Данная конструкция имела много минусов. Во-первых, приходилось дважды платить государственную пошлину, относимую на заемщика, а также мириться с рисками, связанными с возможной недобросовестностью кредитора, получавшего права собственности на недвижимость по заниженной цене. Кроме того, сроки регистрации прав были весьма велики. В этих условиях данная схема, плохо защищавшая заемщика, не могла найти широкого распространения.
По мнению автора, однобокий взгляд на проблему формирования законодательной базы, регулирующей ипотечное кредитование, попытки разрешения проблемы путем принятия подзаконных и локальных актов, не позволил полагаться на системный подход при организации ипотечного рынка в России. Нужен был единый свод законов, который бы однозначно определял все понятия и послужил основой для дальнейшего развития законодательной базы.
Таким сводом законов стал Гражданский кодекс Российской Федерации, вступивший в силу с 1 января 1995 года (далее по тексту диссертации - Гражданский Кодекс РФ)65. «В нем были установлены общие правила обеспечения кредитов залогом недвижимости, в том числе жилой, положения о праве собственности и других вещных прав на жилые помещения, основания обращения взыскания на заложенное жилое помещение. Кроме того, Гражданским кодексом предусмотрено принятие в дальнейшем специальных федеральных законов, регулирующих вопросы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также непосредственно вопросы ипотеки»66.
Проблемы правового регулирования ипотечных институтов в России
В настоящее время многие экономисты, юристы и политики говорят о необходимости создания в России системы ипотечного кредитования. Подразумевается, что должны быть созданы соответствующие институты и отработаны механизмы, которые бы обеспечили возможность эффективного ипотечного кредитования.
Во-первых, необходима действующая система ипотечных кредитных институтов — банков и других ипотечных учреждений, непосредственно осуществляющих ипотечные кредитные операции. Эффективность функционирования данной системы в значительной степени зависит от уровня развития инфраструктуры, включающей систему регистрации оборота недвижимого имущества, страховые компании, .. систему профессиональной оценки стоимости недвижимого имущества, а также институты, организующие деятельность на вторичном рынке ипотечных ссуд, и некоторые другие элементы.
На наш взгляд, важным принципом формирования системы ипотечного кредитования является принцип адекватного правового обеспечения. Деятельность всех элементов системы нуждается в подробной правовой регламентации. Решающее значение имеет полнота законодательной базы, ее адекватность реальным экономическим процессам, взаимосвязь, внутренняя непротиворечивость и своевременность разработки.
Основными элементами системы ипотечного кредитования в России являются ипотечные кредитные институты, органы регистрации оборота недвижимого имущества, профессиональные оценщики стоимости недвижимого имущества, страховые компании, специализированные компании вторичного рынка и также иные организации.
В Главе I настоящего исследования рассматривались различные классификации моделей ипотечного кредитования. Большинство из них отличает один из признаков, по которому проводится классификация, -доминирующий ипотечный кредитный институт, вокруг которого строится вся система ипотечного кредитования в рамках той или иной модели. Опираясь на существующие в мире модели ипотечного кредитования, мы можем выделить следующие ипотечные кредитные институты:
1. универсальные коммерческие банки;
2. ипотечные банки;
3. строительно-сберегательные кассы;
4. специализированные компании вторичного рынка.
Также в Главе I мы предположили, что Россия не будет замыкаться на соответствующем опыте стран какой-либо одной системы права (континентальной или англосаксонской), а будет ориентироваться на комбинированный подход, отвечающий специфике российской экономики и системы права. В связи с этим, автор так же считает, что в России с той или иной степенью успеха, будут развиваться и вышеуказанные ипотечные институты.
Универсальные коммерческие банки - кредитные учреждения, выполняющие основные виды банковских операций: кредитные, депозитные, фондовые, расчетные, доверительные - и обслуживающие всех клиентов, независимо от отраслевой принадлежности. В силу диверсификации риска универсальные банки являются наиболее устойчивыми, что позволяет им вытеснять специализированные банки. Однако, в России, как и во всем мире, банки обладают определенной специализацией, то есть приоритетами при осуществлении своей деятельности. Например, одни банки настроены преимущественно на кредитование крупного бизнеса, другие на обслуживание только определенных отраслей экономики, третьи на работу с населением. Эта специализация несколько условно, поскольку Центральный банк Российской Федерации для всех универсальных банков устанавливает одинаковые нормативы деятельности, которые они обязаны выполнять. В зависимости от объекта кредитования, кредитной политики и организационной структуры каждый коммерческий банк определяет технологию ипотечного кредитования.
Ипотечный банк - специализированный коммерческий банк, занимающийся выдачей ипотечных кредитов, то есть кредитов под залог недвижимости либо на приобретение недвижимости. Кредиты ипотечного банка носят долгосрочный характер. Источником денежных средств банка выступают вклады клиентов, преимущественно тех, кто желал бы получить ипотечный кредит, и собственный капитал банка. В зависимости от направлений кредитования ипотечные банки делятся на земельные банки, предоставляющие кредит под залог земли, мелиоративные банки, предоставляющие кредит на мелиоративные работы, коммунальные банки, предоставляющие кредит под залог городской недвижимости. В связи с отсутствием должного нормативно-правового регулирования в России с настоящее время ипотечных банков очень мало, и, как правило, ипотечные кредиты выдают универсальные банки.
Государственная программа развития ипотечного кредитования нацелена на создание вторичного рынка ипотечного кредитования и, в первую очередь, связана с созданием и развитием на федеральном уровне агентства по ипотечному жилищному кредитованию и последующему формированию с его помощью эффективного механизма рефинансирования выданных ипотечных кредитов. Таким образом, делается опора не только на первичный рынок ипотечных кредитов (на уровне универсальных и ипотечных банков), но и на вторичный рынок ипотечных кредитов, в который средства направляются с помощью соответствующих механизмов от долгосрочных инвесторов. Центральным элементом системы ипотечного кредитования призвано быть Агентство по ипотечному жилищному кредитованию (далее — Агентство). Впервые концепция деятельности Агентства разрабатывалась по инициативе Министерства финансов Российской Федерации и Государственного комитета России по строительству и жилищно-коммунальному комплексу в 1995-1996 годах. Работа велась силами объединенной рабочей грумы представителей государственных органов и иностранных консультантов.
В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 августа 1996 г. № 1010 «Об Агентстве по ипотечному жилищному кредитованию"124 в сентябре 1997 года было создано ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию», сто процентов акций которого принадлежит государству.
Говоря о последней группе выделенных нами ипотечных институтах — специализированных компаний вторичного рынка - агентство является единственной организацией, позволяющей осуществлять государственную поддержку (рефинансирование ипотечных кредитов) кредиторов - участников федеральной системы ипотечного жилищного кредитования.
В целях формирования платёжеспособного спроса на жильё со стороны населения Агентством разработана и внедрена двухуровневая система ипотечного кредитования, предусматривающая рефинансирование Агентством кредитов, выдаваемых во всех регионах страны по единым стандартам. Стандарты разработаны Агентством на основании анализа и обобщения российского и зарубежного опыта ипотечного кредитования и включают в себя механизмы выдачи и рефинансирования ипотечных кредитов, типовые соглашения, а также требования ко всем участникам рынка (региональным операторам, банкам, оценочным, риэлторским и страховым компаниям) .
