Содержание к диссертации
Введение стр.- 3
Глава 1. Институциональные основы функционирования
местного самоуправления стр.- 15
Муниципальное управление, как составная часть государственного управления стр.- 18
Система законодательства и организационно-правовые
формы местного самоуправления стр.- 27
1.3. Управленческие функции муниципальных Советов в
руководстве территориальным хозяйством стр.- 48
Глава 2. Формирование рынка услуг в жилищно-коммунальном
хозяйстве стр.- 73
Классификация жилищно-коммунальных услуг стр.- 79
Анализ положения и финансовое состояния предприятия, работающего в сфере жилищно-коммунальных услуг стр.- 88
Возможности расширения предпринимательской деятельности
в сфере жилищно-коммунальных услуг стр.-103
2.4. Существующая система реализации жилищно-коммунальных
услуг (позитивные и негативные моменты) стр.- 113
Глава 3. Разработка модели реформирования в сфере жилищно-коммунальных
услуг.
Необходимость корректировки модели ЖКХ стр.- 122
Пути повышения эффективности функционирующего ЖКХ стр. - 134 Заключение стр.-143 Список использованной литературы стр.- 149 Приложения стр.- 159
Введение к работе
Актуальность проблемы.
Политические и экономические преобразования, происходящие в Российской Федерации в течение последних лет, стали базой для становления системы местного самоуправления, которое согласно Конституции Российской Федерации «обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» (1).
Сегодня местное самоуправление существует только на 30-ти процентах территории Российской Федерации. В большинстве сельских и городских поселений оно не организовано так, как того требует Конституция и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Из 1093 городов только половина является муниципальными образованиями. Из одиннадцати с половиной тысяч муниципальных образований только половина имеет местные бюджеты, остальные работают по смете. Часть перечня вопросов местного значения — конституционно-государственные полномочия. Не отрегулированы межбюджетные отношения, взаимосвязь между расходными обязательствами и доходными источниками отсутствует. Все это накладывает негативные отпечатки на функционирование органов местного самоуправления.
В существующих муниципальных образованиях, созданных на уровне поселений - городов, поселков городского типа, сельских населенных пунктов, - от местного самоуправления нередко остается только вывеска. У небольших поселений нет ресурсов для решения всего комплекса вопросов местного значения. Местное самоуправление фактически сводится к территориальному общественному самоуправлению, а вопросы местного значения решают органы государственной власти. У муниципальный
образований, созданных на районном уровне, при отсутствии местного самоуправления в поселениях, местное самоуправление оказывается излишне отдаленным от местного самоуправления и не способно эффективно решать вопросы местного значения, связанные с жизнью поселений (например, благоустройство территории, коммунальное хозяйство).
Помимо этого, в развитии местного самоуправления существует множество проблем, особое место среди них занимают проблемы эффективного функционирования жилищно-коммунального хозяйства. В современной экономике России после поспешно проведенной приватизации, преследовавшей в первую очередь политические, а не экономические цели, была разрушена существующая долгие годы административная система управления экономическими процессами, а рыночные механизмы регулирования этих процессов, должным образом реагирующие на складывающуюся ситуацию, до сих пор не созданы, они только формируются. Неэффективность существующей системы управления жилищно-коммунальным хозяйством, недостаточность средств и финансирования, препятствует развитию в целом муниципальных образований, а это в свою очередь, приводит к социальной напряженности между населением и властью.
ЖКХ в России занимает особое место в силу ряда объективных и субъективных причин. В первую очередь, суровые климатические условия и значительные расстояния между населенными пунктами, охватывающие большую часть страны, обьективно требуют колоссальных запасов энергии на обогрев жилищ и транспортировку энергоносителей. Во-вторых, многолетняя практика эксплуатации коммунальной инфраструктуры сделала режим работы ее основных объектов излишне централизованными и чрезвычайно затратными, что искусственно сдерживало любые преобразования в этой сфере. В третьих, социальная составляющая этой отрасли оказалась настолько значительной, что мало кто из ответственньк лиц смел взять на себя ответственность за принятие необходимых, непопулярных решений.
Жилищно-коммунальная aj)epa - -это многоотраслевой комплекс, в котором пересекаются все социально-экономические, организационно-технические вопросы, связанные с жилищно-коммунальным обслуживанием потребителей, включая население. Как единый объект управления жилищно-коммунальное хозяйство уже не существует ни на федеральном, ни на региональном уровне власти: ЖКХ относится к компетенции органов местного самоуправления. В различных регионах Российской Федерации сейчас работает около 50 тыс. малых, многоотраслевых унитарных предприятий и акционерных обществ, которые осуществляют коммунальное обслуживание городов и поселений, занимаясь решением широкого круга вопросов, начиная от ремонта жилья, дорог, обеспечением бесперебойной работы систем водо-, тепло- и электроснабжения и заканчивая оказанием банно-прачечных и ритуальных услуг населению. На этих предприятиях трудится более 4,2 млн. человек, что составляет 5,9% от общей численности населения, занятого в экономике страны.
Объем производимых работ (услуг) в ЖКХ их года в год увеличивается и его удельный вес составляет в валовом внутреннем продукте 7,6 % (48). Свое влияние на рост объемов производства оказывает увеличение цен и тарифов на услуги ЖКХ как из-за роста стоимости энергоресурсов, инфляции, так и увеличения потерь в сетях при эксплуатации изношенного и неэффективного оборудования.
По существу, жилищно-коммунальная сфера превратилась в «черную дыру»,
которая поглощает все больше и больше материальных и финансовых ресурсов. Так в 2002
году населению было предоставлено услуг на сумму 512 млрд. руб.
Структура финансирорвания производства жилищно-коммунальных услуг для населения в 2001 - 2002 гг.
їсирование ^Бюджетные ассигнования Платежи
В ЖКХ насчитывается более 4,2 млн. объектов, износ которых выше критического уровня. Их стоимость превышает 30% от общего числа воспроизводимого недвижимого имущества России.
Таким образом, реформа жилищно-коммунального хозяйства является составной частью общеэкономических преобразований экономики. Особое значение имеет формирование и реализация политики оплаты жилищных и коммунальных услуг, повышения качества предоставляемых услуг, системы социальных гарантий, повышения эффективности управления и содержания жилищного фонда.
Специфика деятельности в этой отрасли обусловлена социальной значимостью создаваемой продукции, что придает особый характер взаимоотношений хозяйствующих субъектов этого сектора с потребителями и муниципальными органами, представляющими их интересами.
Переход от бюджетного дотирования к полной оплате жилищно-коммунальных услуг потребителем, формирование рыночной среды для предприятий жилищно-коммунального сектора и привлечение в эту среду частного капитала, вносят кардинальные изменения в сложившуюся структуру производственных и социально-экономических отношений в жилищной сфере. Рыночные преобразования в экономике, в том числе и в жилищно-коммунальном хозяйстве, существенно изменили структуру денежных расходов населения, социальное благополучие и спрос на рынке потребительских благ и услуг. В связи с этим меняется содержание жилищно-коммунальных услуг, а также формы предложения и спроса на эти услуги как по объему, так и по качественной составляющей.
В настоящее время жилищно-коммунальные предприятия слабо адаптированы к рыночным условиям хозяйствования, что находит выражение в недостаточной конкурентоспособности оказываемых услуг, затратных принципах хозяйствования, недостаточно эффективной форме обслуживания и управления
жилищным фондом. Все это сказывается на финансовой деятельности предприятий и организаций жилищно-коммунального хозяйства.
Основные направления реформы, предлагаемые на правительственном уровне, ориентированы на устойчивое функционирование инженерных систем городов, при этом рассматривается привлечение дополнительных инвестиций в коммунальную отрасль, и увеличение оплаты жилищно-коммунальных услуг населением в целях перехода на бездотационное финансирование жилищной сферы. Данные мероприятия, имеющие внешний характер проведения и регулирования, приносят определенный эффект, но необходимо обратить внимание и на внутренний экономический потенциал жилищной сферы, рынка жилищно-коммунальных услуг, при этом основной задачей будет являться его активизация и эффективное использование.
Обзор научных публикаций, нормативных документов, анализ методических разработок показывает, что процесс социально-экономических нововведений, развивающийся в жилищной сфере характеризуется непоследовательностью и противоречивостью. Наблюдается резкая переориентация с политики всемерной дотационной поддержки к активному внедрению рыночных отношений в эту отрасль, без учета возникающих при этом социально-экономических последствий.
Рост неплатежей, небольшие доходы основной массы населения, нехватка и разрушение жилищного фонда, некачественное оказание ограниченного объема услуг на фоне автоматического повышения цен и тарифов, привели к обострению существующих проблем в жилищной сфере и, в целом, социально-экономической ситуации в стране. Вышеуказанные проблемы требуют решения на государственном уровне, и в то же время ряд проблем при соответствующих методических разработках может быть решен и на местном уровне (муниципальном, в управленческих или производственных структурах жилищно-коммунального хозяйства).
Тем не менее, необходимость реформ в ЖКХ никем сегодня не оспаривается. Износ зданий превысил 60 %, ветхий и аварийный жилой фонд достиг 3,1% всего жилья. Содержание изношенного жилья обходится втрое дороже обычного.
Износ основных фондов ЖКХ достиг следующих показателей:
котельных - 54,5%; сетей водопровода - 65,3%; тепловых сетей - 62,5 %; водопроводных насосных станций - 65,08%; очистных сооружений водопровода — 53,86%; очистных сооружений канализации- 56,16%. (45)
В аварийном состоянии находятся 26 тыс. км, а это - 5,1 %, всех тепловых и водопроводных сетей. Потери теплоэнергии при доставке ее потребителю составляют более 65%, а утечки воды в среднем по стране достигли почти 4%. Энергопотребление при транспортировке воды и подаче тепла превышает европейские показатели более чем в 3 раза.(97)
Ресурсы жилищно-коммунального хозяйства практически исчерпаны. Система ЖКХ годами не обновляется. Вместо ремонта проводятся аварийно-восстановительные работы, которые обходятся в три-четыре раза дороже. Растет число аварий. В 2000-ом году зарегистрировано 175 чрезвычайных ситуаций, в 2001 -ом - 192, в 2002-ом -222. За четыре месяца 2003-го уже произошло 75 аварий в38-и субъектах Федерации. Было нарушено централизованное теплоснабжение почти в четырех тысячах домов, где проживает более 350-ти тысяч человек.
Участившиеся аварии и постепенное разрушение жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры при небольших объемах работ по их восстановлению и новому строительству привели к пониманию необходимости проведения коренных преобразований в этой сфере.
Население заинтересовано в качественном и бесперебойном получении жилищно-коммунальных услуг, а государственные, региональные и местные органы власти осознают потребность в радикальных изменениях в этой отрасли национальной экономики. Практические трудности реформирования ЖКХ обнажили дефицит научных исследований функционирования и организации этой сферы общественной жизни. Эти
положения обуславливают актуальность диссертационной работы. Поэтому, крайнюю важность на сегодня обрели юпросы, обозначившие фундаментальные направления научных исследований в сфере ЖКХ:
Какова оптимальная структура управления жилищно-коммунальной отраслью в разрезе распределения полномочий между уровнями государственной власти?
Можно ли эффективно осуществить демонополизацию в сфере ЖКХ и создать механизм снижения затрат при производстве качественных услуг?
Возможно ли создать привлекательный инвестиционный климат в жилищно-коммунальном хозяйстве и привлечь предпринимательские структуры в данную сферу?
Возможно ли выявление характерных закономерностей в динамике жилищно-коммунальной сфере?
Поставленные вопросы вызывают настоятельную потребность в научном исследовании состояния и перспектив жилищно-коммунального комплекса России в условиях его реформирования. Только комплексное изучение ЖКХ страны в совокупности всех ее институтов позволит выработать эффективный механизм управления отраслью, определит его место и роль в реформировании российской экономики, а также выявить закономерности в его развитии с учетом состояния социальной сферы.
Вместе с тем, социально-экономические преобразования, происходящие в период реформирования жилищного комплекса и последствия их реализации, исследованы недостаточно. Экономистами применяются различные подходы к решению проблем этой отрасли, но при этом редко данная сфера экономики представляется ими как целое во взаимосвязи с другими структурами общества. Необходимо уделить большее внимание комплексному рассмотрению возможных преобразований на рынке жилищно-коммунальных услуг во взаимосвязи со всеми его участниками. Без учета
этих аспектов дальнейшее реформирование жилищно-коммунального хозяйства не принесет ожидаемых результатов.
Актуальность перечисленных выше вопросов, их значимость в улучшении функционирования жилищно-коммунальной сферы предопределила выбор темы исследования.
Целью диссертационного исследования является определение эффективного и социально приемлемого механизма реформирования жилищно-коммунального хозяйства на основе конкуренции на жилищно-коммунальные услуги, с учетом формирования и развития предпринимательской сферы в системе муниципального управления. Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:
исследовать сложившиеся различные формы организации местных органов власти в системе государственного управления;
определить подходы к разграничению компетенции между различными уровнями власти с учетом существующих теорий и концепций местного самоуправления;
на основе исследования особенностей функционирования ЖКХ в сложившейся в России системе государственного и муниципального управления выделить основные этапы реформирования жилищно-коммунального комплекса с ориентацией на его оптимальную интеграцию в систему местного самоуправления;
оценить сложившийся уровень нормативно-правовой базы отрасли, сделать предложения по ее совершенствованию;
проанализировать экономический механизм управления жилищно-коммунальной сферой с точки зрения необходимости применения элементов рыночного установления цен на жилищно-коммунальные услуги и формирования рынка услуг ЖКХ;
разработать соответствующий рыночным условиям механизм конкуренции на жилищно-коммунальные услуги, для повышения качества и конкурентоспособности предоставляемых услуг населению;
выявить дополнительные источники финансирования жилищной сферы посредством формирования рынка жилищно-коммунальных услуг и развитию принципов предпринимательского менеджмента.
Вступление жилищно-коммунальной отрасли в полосу рыночных преобразований, выявило значительный дефицит в ее теоретическом осмыслении, вызванный недооценкой данной отрасли в период социально-экономических преобразований в России.
Наиболее значимыми в дореформенный период работами, обосновавшими структуру и основные функции ЖКХ в России, стали труды А.И.Безлюдова, В.С.Боголюбова, Л.А.Велихова, И.Т.Иванова, В.И.Каспина, М.Л.Крупницкого, Р.И.Орловой, Ю.М.Сафронова, А.С.Садыкова, В.М.Стеняева, В.Ф.Щербакова и других авторов.
В дальнейшем исследования ЖКХ, как реформируемого института рыночной экономики проводились в следующих направлениях.
Общеметодологические аспекты реформирования отрасли были
разработаны в работах Т.Д.Белкиной, И.В.Бычковского, А.А.Горбунова,
А.А.Дронова, Н.Денисовой, Н.Косвревой, А.Н.Осаула, О.М.Роя,
И.Стародубцевой, А.Улюкаева, Л.Н.Чернышова и других авторов;
Финансово-экономические механизмы реформирования раскрываются в трудах В.П.Дылевской, А.А.Латкина, Н.Марголиной, М.М.Скопцовой, П.Свистунова, А.Талонова и других авторов;
Институциональные и функциональные формы реализации принципов реформирования отрасли обобщены в работах О.Э.Бессоновой, В.А.Гневко, Е.Б.Дубовец, А.Б.Крутик, С.Г.Крапчан, В.Д.Прокофьева, С.Б.Сиваева,
Т.Б.Кутаковой, О.С.Пчелинцева, В.С.Бондарева, М.Л.Крупницкого, В.Б.Сивого, Б. Г.Скокова, В.В.Токмакова и других авторов.
Объектом нашего диссертационного исследования является жилищно-коммунальное хозяйство страны в его основных институциональных звеньях.
Предметом диссертационной работы выступает исследование процессов функционирования механизмов ЖКХ периода реформирования.
Методологической основой диссертационного исследования служит действующая законодательная база Российской Федерации, нормативно-правовые документы субъектов Федерации и органов местного самоуправления, труды отечественных и зарубежных авторов по вопросам жилищно-коммунального хозяйства, статистические документы федерального и регионального уровней, материалы, опубликованные в периодической печати и информация, полученная автором при исследовании рынка жилищно-коммунальных услуг, аналитические отчеты коммунальных служб. Кроме того, автором использованы методы наблюдения, индукции, дедукции, факторного анализа.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:
Проведен анализ нормативно-правовых актов и выявлен ряд несоответствий в части четкого разграничения компетенции между местным самоуправлением и другими уровнями власти в части управления жилищно-коммунальной сферой;
Проанализирована сложившаяся законодательная база в сфере муниципального управления, выявлены ее ключевые недостатки и предложены подходы по ее оптимизации и изменению;
Выделены и охарактеризованы ключевые направления в формировании рынка услуг жилищно-коммунального хозяйства и их реализации;
Уточнен социально-экономический характер жилищно-коммунальных услуг с позиции рыночных преобразований в жилищно-коммунальной сфере
и предложены меры по привлечению предпринимательских структур в сферу ЖКХ;
предложена схема проведения комплексной оценки конкурентоспособности предприятий, определяющая конкурентную позицию в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг и формирование долгосрочной стратегии развития;
разработан критерий расчета экономически обоснованных двухставочных тарифов услуг ЖКХ, предполагающий введение оплаты только за реально представленные услуги по счетчикам потребления. Предложена модель расчета двухставочных тарифов;
на основе анализа опыта отечественных и зарубежных структур (ФРГ, Финляндия) разработаны авторские предложения повышения экономической эффективности действующей системы ЖКХ на основе формирования конкурентной среды, технического переоснащения, гибкой тарифной политики и демонополизации в жилищном хозяйстве;
разработана и предложена схема создания конкурентной среды в сфере услуг ЖКХ, для повышения качества предоставляемых услуг, снижения затрат и повышения социальной защиты населения;
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что его основные положения и рекомендации могут быть использованы органами местного самоуправления в качестве базы при принятии решений по улучшению функционирования жилищно-коммунального комплекса. Предложенные в работе методы и модели могут быть использованы в практике хозяйствования, для привлечения предпринимательских структур в систему муниципального управления.
Проведенные автором исследования доведены до конкретных рекомендаций по формированию предпринимательской среды в сфере муниципального управления, что должно способствовать эффективному реформированию жилищно-
коммунального хозяйства, снижению социальной напряженности населения в период проводимых реформ в ЖКХ.
Разработанные в диссертации основные подходы к формированию конкурентной среды, с активным участием органов местного самоуправления, могут быть использованы при разработке федеральных и региональных законодательных актов по местному самоуправлению.
Результаты и выводы диссертационного исследования могут использоваться в учебном процессе при чтении курсов по дисциплинам: «Государственное и муниципальное управление», «Управление городским хозяйством» и др.
Апробация результатов работы. Основные положения диссертационной работы докладывались на научно-практических конференциях в г. Санкт-Петербурге (2002 г.), Красноярске, Иркутске и других научных центрах страны. Отдельные результаты работы внедряются в процесс функционирования предприятий г. Железногорска.
По теме диссертации опубликованы 4 научные работы в сборниках научных трудов, в которых изложены основные результаты исследования.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, 11 параграфов, заключения, списка литературы, включающего 111 наименований, содержит 16 рисунков, 4 диаграммы, 5 таблиц и пакета приложений.
