Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Инфраструктура и ее роль в социально- экономическом развитии регионов 8
1.1. Инфраструктура: понятие, виды и принципы оценки обеспеченности 8
1.2. Инфраструктурное обеспечение как основа социально-экономического развития регионов 13
1.3. Региональная инфраструктура как объект общественного финансирования в условиях рынка 28
1.4. Бюджетная система как основа инфраструктурного развития и региональной экономической политики 35
Глава 2 Особенности социально-экономического развития и инфраструктурного обеспечения регионов России в пореформенный период 44
2.1. Основные тенденции территориального развития и межрегиональная дифференциация 44
2.2. Современное состояние инфраструктуры как сдерживающий фактор регионального развития 61
2.3. Межрегиональная дифференциация финансового обеспечения инфраструктурного развития 71
Глава 3 Бюджетно-финансовые условия инфраструктурного развития регионов 84
3.1. Организация бюджетной поддержки территорий и особенности финансирования регионального развития в России 84
3.2. Современные условия межуровневого распределения расходных полномочий 97
3.3. Ресурсная обеспеченность инфраструктурного развития регионов в условиях налогово-бюджетной реформы 108
Заключение 124
Литература
- Инфраструктурное обеспечение как основа социально-экономического развития регионов
- Региональная инфраструктура как объект общественного финансирования в условиях рынка
- Современное состояние инфраструктуры как сдерживающий фактор регионального развития
- Современные условия межуровневого распределения расходных полномочий
Введение к работе
Актуальность исследования. Задача перехода к эффективному социально-ориентированному экономическому росту требует обеспечения соответствующих территориальных условий. Поскольку регионы выступают в качестве арены воспроизводственного процесса, а инфраструктура обеспечивает взаимодействие основных территориальных подсистем, от формирования инфраструктурных условий в регионах во многом зависит поддержание высокого качества жизни населения и обеспечение эффективного экономического роста на всей территории страны. Однако сложившаяся к настоящему времени в России бюджетная система не обеспечивает достаточных возможностей для развития территорий (в том числе в сфере инфраструктуры), сохраняя и даже усиливая несоответствие масштабов стоящих перед регионами задач и выделяемых на их решение финансовых ресурсов.
В этой связи весьма актуальны исследования проблем инфраструктурного обеспечения регионов с учетом особенностей действующей бюджетной системы, рассматриваемой в качестве важнейшей ресурсной основы развития инфраструктуры.
Цель и задачи исследования. Основная цель работы - исследовать состояние и возможности инфраструктурного обеспечения социально-экономического развития регионов России в условиях бюджетно-финансовых ограничений, являющихся следствием макроэкономических тенденций и экономической политики пореформенного периода.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
обосновать роль инфраструктурного обеспечения в процессах социально-экономического развития регионов и необходимость развития инфраструктуры как объекта общественного финансирования;
определить систему показателей, характеризующих инфраструктурное развитие регионов;
выделить типы регионов по уровню инфраструктурного развития на основе построения интегральных показателей инфраструктурной о беспеченности;
проанализировать основные социально-экономические и инфраструктурные характеристики регионов России, тенденции динамики их социально-экономического развития и особенности межрегиональной дифференциации в пореформенный период;
определить ресурсные возможности развития инфраструктуры регионов в условиях реформирования налогово-бюджетной сферы и системы территориального управления;
оценить возможности инфраструктурного обеспечения социально-экономического развития регионов России в условиях бюджетно-финансовых ограничений с целью обоснования региональной политики и прогнозов социально-экономического развития регионов и страны в целом.
Объект исследования: инфраструктурное обеспечение регионов России в современных финансово-бюджетных условиях.
Предмет исследования: возможности и бюджетно-финансовые ограничения инфраструктурного обеспечения социально-экономического развития регионов России.
Теоретической и методологической основой исследования послужили работы отечественных и зарубежных ученых в области регионального и макроэкономического развития и прогнозирования, проблем федерализма, местного самоуправления и межуровневых отношений. Общеконцептуальной основой работы являются: концепция устойчивого развития; методология и практический опыт территориальной организации систем размещения производства и расселения; концепция «внешних» экономических эффектов. Изучение условий инфраструктурного обеспечения социально-экономического развития регионов опирается на: теорию региональной экономики; обобщение нормативно-правовых и прогнозно-программных документов, формирующих ее институциональную основу; системный анализ финансово-бюджетных показателей. При
исследовании особенностей территориального и инфраструктурного
развития использованы графические и картографические методы, построение
типологий регионов, методы анализа вариации, региональной асимметрии и
корреляционных зависимостей статистических индикаторов,
характеризующих уровни развития регионов.
Информационная база исследования: данные Федеральной службы
государственной статистики России и статистических органов субъектов РФ,
Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития РФ;
нормативно-правовые и прогнозно-программные документы и аналитические
материалы органов государственного управления и местного
самоуправления; разработки Института народнохозяйственного
прогнозирования РАН и других исследовательских организаций в области
макроэкономического анализа, экономики регионов и местного
самоуправления, бюджетно-финансовых проблем; информация
периодической печати.
Научная новизна диссертации определяется следующими полученными в ходе исследования результатами:
предложен метод оценки инфраструктурного развития регионов на основе сопоставления интегральных индексов инфраструктурной обеспеченности и соответствующих бюджетных расходов;
на основе разработанного метода выделены типы субъектов РФ по уровню развития основных видов инженерной и социальной инфраструктуры;
на результатах авторского анализа показано, что современные бюджетно-финансовые условия регионов и муниципальных образований не соответствуют существующим проблемам и задачам их инфраструктурного обеспечения;
предложен метод выравнивания текущих бюджетных доходов регионов по принципу «пропорционального подтягивания» бюджетных доходов регионов-реципиентов к среднероссийскому уровню;
- определены концептуальные положения перехода к регулированию социально-экономического развития регионов, сочетающему текущую бюджетную поддержку с долгосрочной политикой обустройства территорий и развития инфраструктуры.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы для обоснования региональной политики и прогнозов социально-экономического развития отдельных регионов и страны в целом. Предложенный принцип выравнивания текущих бюджетных доходов регионов реализован Минфином РФ в методике распределения дотаций из федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ.
Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты исследования представлялись: на конференциях «Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов» (Петрозаводск, ПетрГУ, 2006, 2007 и 2008 гг.), «Актуальные проблемы управления» (Москва, ГУУ, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007 и 2008 гг.), «Конкурентоспособность и модернизация экономики» (Москва, ГУ-ВШЭ, 2004 г.), «Региональная наука» (Москва, СОПС, 2001 и 2003 гг.), «Федеральные целевые программы как инструмент государственной региональной политики в современных условиях» (Москва, Минрегион РФ, 2005 г.), на Российско-французском семинаре по денежно-финансовым проблемам (Майкоп, АТУ, 2007 г.), на симпозиумах «Стратегическое планирование и развитие предприятий» (Москва, ЦЭМИ РАН, 2004, 2005 и 2009 гг.) и др.
Отдельные результаты исследования включены в отчеты по грантам Российского гуманитарного научного фонда (проекты № 01-02-00005а, 03-02-00089а, 05-02-02076а), по Программе фундаментальных исследований ООН РАН «Россия в глобализирующемся мире» (раздел «Проблемы инфраструктуры социально-экономического пространства»), отражены в прикладных работах по регионам (Самарская и Тверская области, Ненецкий автономный округ, г. Новый Уренгой и др.).
Основные положения диссертации отражены в 29 публикациях общим объемом 28,4 п.л. (личный вклад автора - 16,7 п.л.), в том числе 8 статей в изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ для публикации основных результатов научных исследований.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений. Общий объем диссертации составляет 139 страниц.
Инфраструктурное обеспечение как основа социально-экономического развития регионов
Степень эффективности социально-экономической системы любого региона определяется не только уровнем развития его основных производственных отраслей, но и полнотой удовлетворения потребностей субъектов регионального хозяйства в продукции и услугах обслуживающих отраслей и сфер, объединяемых понятием инфраструктуры.
Регионы (субъекты РФ и местного самоуправления) выступают в качестве основной арены воспроизводственного процесса и отвечают за обеспечение взаимодействия ресурсных подсистем. Эффективное осуществление регионом функций территориального воспроизводства ресурсов, взаимодействия ресурсных подсистем и обеспечения на соответствующей территории условий, необходимых для осуществления экономической деятельности, предполагает существование на его территории развитого инфраструктурного комплекса. Инфраструктура создает общие условия для непрерывного течения воспроизводственного процесса: она связывает между собой фазы процесса воспроизводства, а также способствует рациональному и эффективному использованию материальных, трудовых и финансовых ресурсов за счет сокращения времени производства и обращения и соответствующего ускорения экономического оборота. Развитие территориального инфраструктурного комплекса (транспортных и телекоммуникационных сетей, систем жилищно-коммунального обслуживания и др.) во многом определяет эффективность осуществления в регионе того или иного вида деятельности.
Развитие инфраструктуры обладает также существенным мультипликативным эффектом, распространяющимся на другие отрасли экономики и социальной сферы. В.Н.Богачев, рассматривая инфраструктурные мультипликаторы, обращает внимание на то, что территориальные ресурсы распределяются «между двумя различными секторами районной экономики производством для внешних потребителей («целевой» сектор) и сектором, ориентированным на внутрирайонные нужды (производство услуг, строительство)» [28, с. 48]. При этом инфраструктурный мультипликатор занятости рассматривается как некоторый итоговый коэффициент, получаемый в результате сходящегося ряда последовательных требований на численность обслуживающего персонала; инфраструктурный мультипликатор капиталовложений - как «полное число рублей вложений в инфраструктуру, индуцированных одним рублем вложений в «целевое» производство» [28, с. 49].
Кроме того, В.Н.Богачев отмечает, что «инфраструктурные мультипликаторы - занятости, капиталовложений, энергопотребления и др. -различаются по районам: они невелики в развитых регионах и достигают очень большой величины в районах слабо освоенных и быстроразвивающихся» [28, с. 49-50]. Это объясняется эффектом «возрастающей отдачи на масштаб», а также наличием в составе инфраструктуры такого элемента, как строительство -расходы на обслуживание строительства зависят не столько от развития секторов-потребителей строительных услуг, сколько от1 скорости роста самого строительства. Классическими примерами возрастающей отдачи на масштаб являются транспорт и связь. Аналогичную ситуацию можно наблюдать и в системах инженерного обустройства и во многих элементах социальной инфраструктуры.
В контексте смягчения региональной дифференциации развитие региональной инфраструктуры способствует, во-первых, обеспечению минимальных социальных стандартов и равных стартовых возможностей для населения и хозяйствующих субъектов регионов, а, во-вторых, эффективному межрайонному экономическому взаимодействию и соответствующему перераспределению национального дохода.
Достижение оптимальной инфраструктурной обеспеченности регионов содействует обеспечению минимальных социальных стандартов и выравниванию стартовых возможностей населения и хозяйствующих субъектов соответствующих регионов. При этом, поскольку инфраструктурный комплекс может развиваться только в зависимости от потребностей основного производства, одним из главных ориентиров здесь должно быть соответствие в уровнях развития основных производственных отраслей региона и его инфраструктуры. Необходимо учитывать потребности в инфраструктурных объектах, как со стороны существующего производственного комплекса, так и с точки зрения обеспечения его перспективного развития.
На современном этапе вместо традиционного лозунга ранней индустриальной экономики «Построй предприятие, а инфраструктура сама приложится» возникает лозунг «Улучшай состояние инфраструктуры, и бизнес района сможет успешно конкурировать». Развитие региональной экономики требует возможности беспрепятственного обеспечения бизнеса широким спектром инфраструктурных услуг. Соответствующая трактовка эволюции значения региональной инфраструктуры в современных условиях дается, например, в работе Г.Тофта, выполненной в США по заказу Центра по региональной конкурентоспособности {Center for Regional Economic Competitiveness) [194]. В данной работе показано, что любое развитие инфраструктуры в современных условиях неизбежно является региональным по существу. Одновременно инвестиции в инфраструктурные отрасли должны быть адекватны стратегическому экономическому развитию региона. Измерение относительного значения инфраструктуры в экономике в немалой степени связано со значительными методологическими и статистическими трудностями, поскольку отсутствуют единые подходы к классификации соответствующих объектов. По существу приходится пользоваться различного рода косвенными данными.
Региональная инфраструктура как объект общественного финансирования в условиях рынка
Сейчас в качестве магистрального направления реформирования многих инфраструктурных отраслей (транспорт, коммунальное хозяйство и др.) зачастую рассматривается их коммерциализация, перевод на самофинансирование. Однако эта установка противоречит важному положению экономической теории о том, что «общие принципы конкурентного ценообразования на уровне предельных затрат обусловливают в отраслях инфраструктуры убыточность» [27, с. 47]. Это связано с такими аспектами экономической специфики отраслей инфраструктуры, как: - возникновение в этой сфере крупномасштабных положительных внешних эффектов {externalities) — таких- результатов функционирования отраслей инфраструктуры, которые реализуются не в прибыли ее собственных предприятий, а в снижении издержек и повышении прибыли предприятий-потребителей соответствующих инфраструктурных услуг и в росте благосостояния населения (подробнее рассмотрено в п. 1.2); - присущие им свойства «обгцественных благ» (public goods)1 — такие результаты деятельности, для которых характерна неконкурентность и неисключаемость в потреблении, - по техническим причинам, как правило, не могут раздельно оплачиваться каждым потребителем (примером могут служить услуги общедоступных элементов городской среды - таких, как улично-дорожная сеть); - тенденция предельных издержек в отраслях инфраструктуры к пониэюению - является следствием чрезвычайно высоких постоянных затрат (не зависящих от колебания нагрузки), когда каждая дополнительная единица полезного эффекта оказывается дешевле средней стоимости единицы этого эффекта.
Последнее означает, что самоокупаемость инфраструктурных предприятий при использовании равновесных тарифов (всегда равных, по определению, предельным издержкам) невозможна. То есть классический рыночный принцип равенства оптимальных цен предельным затратам выступает по отношению к ним как требование убыточности.
Применительно к транспортному комплексу, например, это означает необходимость обеспечения равенства тарифов на перевозки предельным транспортным издержкам. Между тем, транспорт (как и другие отрасли инфраструктуры), в отличие от производственных отраслей, обладает очень важным свойством, отмеченным еще А.Л. Лурье [80]: предельные издержки на транспорте падают с ростом объема перевозок и всегда меньше средних издержек. Из-за этого превышения средними издержками предельных цены, построенные на основе предельных затрат, не покрывают всех транспортных расходов, не говоря уже об учете внешних экономических эффектов.
В инфраструктурных отраслях цены (тарифы) не могут использоваться для определения экономической эффективности. Их задача другая - обеспечить оптимальное развитие соответствующей инфраструктурной отрасли (например, автомобильного транспорта) в комплексе с обслуживаемыми отраслями. Правило эффективности для отраслей инфраструктуры отличается от правила эффективности в других (неинфраструктурных) отраслях. Максимизироваться в них должна не прибыль, а разность между прибылью и суммарным ущербом потребителей от необеспеченности соответствующими ресурсами и услугами.
Если в производственных (неинфраструктурных) отраслях народнохозяйственный эффект распределяется между производителем и потребителем с помощью цен, отражающих полный эффект как сумму эффектов производителя и потребителя, то аналогичное построение цен на услуги инфраструктурных отраслей, ввиду наличия большого количества внешних экономических эффектов, на практике реализовать невозможно. Это обусловливает невозможность финансирования отраслей инфраструктуры из частного сектора на традиционных принципах коммерческого финансирования и требует соответствующего развития системы общественных расходов. К приведенному выше перечню экономических особенностей инфраструктурных отраслей, требующих отделять их от сферы исключительного действия рыночных механизмов, можно также добавить: высокие издержки входа на рынок, особую интенсивность межотраслевого взаимодействия и глубокую спецификацию активов.
Помимо указанных экономических особенностей инфраструктуры, необходимо учитывать и особую социальную значимость большинства инфраструктурных отраслей - в частности, требование поддержания стандартов обеспеченности услугами отраслей социальной инфраструктуры, с учетом средних (единых) нормативов расходов на удовлетворение коллективных потребностей в жилищно-коммунальном и социально-культурном обслуживании.
Перечисленные факторы означают, прежде всего, то, что инфраструктурные системы могут управляться только как единое целое; конкуренция между их частями, как правило, невозможна технически и нецелесообразна экономически. А значит, этот важнейший комплекс отраслей должен развиваться как часть общественного сектора экономики, на основе единого долгосрочного плана, под контролем региональных и местных администраций.
Объективную необходимость общественного сектора и государственного вмешательства «для снятия отрицательных последствий действия рыночных механизмов» доказывает «теория общественного блага», основоположником которой является П.Самуэльсон.
В настоящее время существуют различные трактовки термина «общественный сектор». Один из первых российских исследователей экономики общественного сектора Л.И.Якобсон определяет его как «совокупность ресурсов экономики, находящихся в распоряжении государства» [175] - предприятия и учреждения, находящиеся в собственности государства, а также государственные финансы (налогообложение и программы общественных расходов).
Современное состояние инфраструктуры как сдерживающий фактор регионального развития
Одним из самых серьезных проявлений кризисных явлений в российской экономике в последние годы стало ухудшение ситуации в сфере инфраструктуры и явное отставание ее развития от потребностей экономики. В пореформенный период объемы нового строительства в большинстве инфраструктурных отраслей резко уменьшились на фоне усиления износа их основных фондов и возрастания потребностей в инфраструктурном обслуживании территорий. Иллюстрацией могут служить данные по отдельным инфраструктурным сферам.
За последние годы в таких важнейших инфраструктурных сферах, как дорожное хозяйство, водоснабжение, канализация и теплоснабжение, объемы нового строительства резко уменьшились, а износ основных фондов усилился. Иллюстрацией могут служить данные о падении ввода автомобильных дорог с твердым покрытием и новых мощностей в отраслях инженерной инфраструктуры (рис. 2.4 и 2.5).
Темпы дорожного строительства — важнейшего «локомотива» территориального развития - сейчас существенно отстают от роста автомобильного парка: в 2006 г. в целом по России автомобильных дорог с твердым покрытием было введено в 6,4 раза меньше, чем в 1990 г., притом, что среднероссийская обеспеченность населения собственными легковыми автомобилями за данный период возросла в 3 раза. В Москве, например, количество автомашин ежегодно увеличивается на 5-6%, а площадь основной дорожной сети - менее чем на 1%.
К тому же, эти процессы сопровождаются сокращением финансового обеспечения дорожной отрасли. В результате проводимой в последние годы налогово-бюджетной политики (прежде всего - отмены с 2001 г. налога на пользование автодорогами и ликвидации Федерального дорожного фонда) исчезла надежная финансовая основа ее развития. Это привело к резкому снижению инвестиций в дорожное хозяйство. За 2001-2002 гг. они уменьшились на 40%; почти в два раза (с 2,9% в 2000 году до 1,5% в 2003 г.) снизилась доля расходов на дорожное хозяйство в ВВП. Негативные социальные последствия этого ярко иллюстрирует тесная обратная взаимосвязь (коэффициент корреляции - -0,9) между инвестициями в дорожное хозяйство и числом ДТП.
Особенно остро проблема развития сети автодорог стоит в сельской местности. До сих пор треть сельских населенных пунктов Российской Федерации не имеет надежной связи с сетью дорог общего пользования и оказывается - при всяком ухудшении погоды - оторванной от внешнего мира. По данным на 1 января 1998 г., 34% всех населенных пунктов России (49085 из-144522) были лишены связей с областными, краевыми и республиканскими центрами по автомобильным дорогам с твердым покрытием. Именно неразвитость местной дорожной сети привела к сокращению числа населенных пунктов в России с более 200 тысяч в начале 80-х годов до 144 тысяч в настоящее время, стала одной из главных причин гипертрофированной урбанизации.
В Федеральной целевой программе «Модернизация транспортной системы России» среди основных проблем развития сети автодорог отмечаются также: незавершенность формирования опорной сети федеральных автомобильных дорог; нарастающий дефицит пропускной способности федеральной дорожной сети; низкий технический уровень дорог, приводящий к увеличению себестоимости перевозок в 1,5 раза, а расхода горючего на 30% по отношению к аналогичным показателям развитых зарубежных стран; нерешенность вопросов сопряжения магистральных дорог, обеспечивающих подъезд автомобильного транспорта к городам, и внутригородских улиц и дорог [18].
Недоразвитие дорожной сети является одним из серьезных сдерживающих факторов развития внутри- и межрегиональной производственно-технологической кооперации, обеспечения качественных экономических связей всех уровней как необходимого условия реального перехода к рынку16, подразумевающего определенный уровень интенсивности и качества экономических связей. Все это позволяет рассматривать неразвитость сети автодорог в качестве одной из основных причин низкого уровня социально-экономического развития как отдельных регионов, так и России в целом.
Так, на рисунках видно, что в течение всего рассматриваемого периода наблюдается неуклонный рост обеспеченности населения личными легковыми автомобилями (в среднем по России в 2006 г. она оказалась в 3 раза выше соответствующего показателя 1990 г.), а с 2000 г. -ежегодный рост объемов строительства жилья. Все это ведет к перегрузке существующих инфраструктурных сетей, ускоряет их износ и усиливает вероятность возникновения аварийных ситуаций.
Объем ввода в действие объектов коммунального хозяйства, по сравнению с 1990 г., уменьшился в 5-7 раз (рис. 2.5). По оценке Госстроя, физический износ водопроводных сетей достиг 54%, объектов теплоснабжения - 57%, электроснабжения - 68%, а в целом инженерных коммуникаций - 60%. В замене нуждаются более 20% уличных тепловых сетей (39,3 тыс. километров), 33,5% (110,2 тыс. километров) водопроводных и 28,9% (21,8 тыс. километров) канализационных сетей. В результате, суммарные потери только в тепловых сетях достигают 30% произведенной энергии, что эквивалентно 65-68 млн. т условного топлива в год. Регрессирует экологическая инфраструктура - до установленных нормативов очищается только 30% сточных ввод. В жилищной сфере наиболее остро стоят проблемы: общего недостаточного объема строительства, растущего износа жилищного фонда17, резкого повышения стоимости строительства и цен на жилищном рынке.
Для оценки уровней инфраструктурного развития субъектов РФ выполнено построение интегральных статистических индексов инфраструктурной обеспеченности, в. основе которых - частные индексы по компонентам «Транспорт», «Жилье», «Коммунальное хозяйство», «Образование» и «Здравоохранение», рассчитанные с применением метода линейного масштабирования по показателям, характеризующим обеспеченность регионов: автодорогами, жильем, коммунальными сетями, дошкольными и средними образовательными учреждениями, учреждениями здравоохранения и медицинским персоналом.
Современные условия межуровневого распределения расходных полномочий
Одной из наиболее острых и актуальных на протяжении всего пореформенного периода остается проблема взаимоотношений между федеральным центром, субъектами РФ и муниципальными образованиями. От правильной организации этих отношений в немалой степени зависит эффективность социально-экономического развития территорий, в т.ч. и в аспекте их инфраструктурного обустройства.
После проведенной в 2003-2004 гг. реформы территориального управления к существовавшей до этого проблеме организации взаимоотношений между федеральным, региональным и местным уровнями бюджетной системы добавилась задача формирования двухуровневой системы местных бюджетов. В настоящее время БКРФ предусматривает выделение на местном уровне бюджетов муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений [3, ст. 10]. В частности, на уровне муниципальных районов возникла задача1 выравнивания бюджетной обеспеченности расположенных на их территории поселений (рис. 3.2). Основными ориентирами реформы федеративных отношений и местного самоуправления в части, затрагивающей межбюджетные отношения, были: - более четкое законодательное разграничение расходных полномочий и ответственности между уровнями территориального управления (федеральным, субъектов РФ и муниципальных образований); - недопущение возникновения «необеспеченных федеральных мандатов»; - переход к расширению самостоятельности региональных и местных властей в формировании политики бюджетных расходов.
При разграничении расходных полномочий между уровнями органов власти (и, соответственно, уровнями бюджетной системы), согласно мировой практике, принято руководствоваться принципом: «каждый уровень бюджетной системы отвечает за вопросы соответствующего значения» [159, с. 80].
Анализ российского федерального законодательства показывает, что наряду с заметным расширением полномочий региональных и местных органов власти есть ряд существенных позиций, которые в настоящее время затрудняют комплексное социально-экономическое развитие субъектов РФ и соответствующих муниципальных образований.
До недавнего времени российское законодательство не обеспечивало достаточной четкости в сфере разграничения полномочий. Конституция РФ [1, ст. 71, 72] укрупненно очерчивает лишь федеральные предметы ведения и сферы совместного ведения федерального уровня и субъектов РФ, полностью оставляя за скобками предметы исключительного ведения субъектов РФ и местного самоуправления. В предыдущей редакции Бюджетного кодекса РФ значительная часть бюджетных расходов была отнесена к «расходам совместного ведения».
Формально за регионами и муниципалитетами закреплялись расходы на региональные и местные органы власти, на находящиеся в их собственности (ведении) учреждения и организации, на выплату субсидий жилищно-коммунальному хозяйству и транспорту, на содержание дорог регионального значения и т.п. Однако на практике территориям также пришлось разделить с федеральным центром ответственность за финансирование весьма аморфных совместных расходов по таким крупным статьям, как образование, здравоохранение, социальная политика, субсидии экономике.
В наиболее важных областях совместной расходной компетенции - таких, как здравоохранение и образование, законодательное разграничение расходных полномочий было сведено к принципу, в соответствии с которым каждый бюджет несет ответственность за финансирование тех учреждений и организаций, которые находятся в его собственности или ведении. При этом не проводилось четкого межуровневого разграничения расходных полномочий по видам компетенции , нормативно-правовое регулирование - финансовое обеспечение -исполнение расходных обязательств.
Такая система межуровневого разграничения расходных полномочий в РФ во многом складывалась стихийно, без учета зависимости качества бюджетных услуг от уровня бюджета, из которого финансируются расходы на их предоставление населению. Нечеткость и нерациональность разделения расходных полномочий между уровнями власти, а также наличие большого числа т. н. предметов совместного ведения приводили к постоянным межуровневым конфликтам относительно того, из бюджета какого уровня должно финансироваться выполнение тех или иных функций.
При такой организации межуровневых отношений, с одной стороны, недооценивалась теснейшая взаимосвязь и взаимозависимость задач федеральных, региональных и местных органов управления, а с другой - на региональный и муниципальный уровни в одностороннем порядке «сверху» передавались дополнительные функции и ответственность за решение все большего числа социальных задач без одновременного подкрепления новых обязательств адекватными финансовыми ресурсами.
Отсутствие четкого разграничения предметов ведения и компетенций между различными территориальными уровнями управления, а также явно недостаточная степень их взаимодействия не позволяют достигать удовлетворительного результата в решении проблем, затрагивающих общие интересы социального, хозяйственного и пространственного развития. Прежде всего, требуется четкое межуровневое разграничение функций и наделение каждого территориального уровня необходимыми компетенциями {полномочия — права — обязанности) в совокупности с адекватным ресурсным обеспечением для их реализации.
