Содержание к диссертации
Концептуальные основы модернизации регионально- хозяйственных систем устойчиво-депрессивного типа на основе реализации потенциала государственного стимулирования 14
Депрессивность как состояние региональной экономики: условия возникновения, методы идентификации, принципы типологии и императивы преодоления 14
Устойчиво-депрессивные регионы постсоветской России: особенности экономической динамики в условиях кризиса и макроэкономической стабильности; масштаб, приоритетные направления и эффективность государственной поддержки 48
уточнено с учётом современных проявлений макроэкономической цикличности и реалий мезоэкономической асимметрии концептуальные представления о депрессивности как типологической характеристике региона, обоснованы (применительно к российской специфике) условия формирования и принципы идентификации «устойчивой депрессивности» как особого состояния территориально-хозяйственных систем;
идентифицированы факторы и проявления устойчивой депрессивности в экономике Республики Калмыкия, выявлены её «полюсы роста» (животноводство, обрабатывающая промышленность, сфера обращения, в первую очередь торговля); осуществлена оценка действенности государственно- регулятивных воздействий на территориально-хозяйственную систему Республики; предложено обоснование источников и направлений ресурсного обеспечения модернизации экономики Республики Калмыкия с учётом макро- и мезоэкономических проявлений и следствий глобального финансово- экономического кризиса;
теоретически обосновано и практически показано, что реализация приоритетов модернизации экономики устойчиво-депрессивных регионов связана с приданием последним особого инвестиционно-экономического статуса, призванного обеспечить институциональные и финансовые условия для «стыковки» (синергии) федеральных и региональных инвестиций, а также средств частных (корпоративных) инвесторов в рамках парадигмы частно- государственного партнёрства;
разработаны (на основе анализа и обобщения опыта Агентства государственной поддержки обрабатывающих производств и развития торговли Республики Калмыкия) рекомендации по формированию и совершенствованию адаптированных к макро- и мезоэкономическому контексту механизмов государственной инвестиционной поддержки приоритетных сегментов региональной экономики, в том числе «инвестиционного кредитования» устойчиво-депрессивного региона.
в Министерстве экономики Республики Калмыкия при формировании стратегии развития экономики в условиях макроэкономической нестабильности;
в Агентстве государственной поддержки обрабатывающих производств и развития торговли Республики Калмыкия при разработке и обосновании стратегий, инструментов и механизмов поддержки «точек роста» региональной экономики;
при формировании федеральных и республиканских целевых программ преодоления депрессивности территориально-хозяйственных систем на Юге России;
в учебном процессе при совершенствовании курсов по региональной экономике.
общей макроэкономической ритмикой (включая цикличность экономического развития, «задающего» базовый вектор роста, либо спада);
эволюционными структурными и иными качественными изменениями в экономике, способностью воспринимать и генерировать различного рода инновации, «притягивать» к себе современные отрасли и производства;
сложившейся и меняющейся архитектоникой территориальной (региональной) организации экономики в макроэкономическом и глобальном контексте, определяющей специализацию того или иного региона, его место в основных ресурсных «потоках» (финансов, инвестиций, трудовых ресурсов, товаров), особенности специализации и её изменения и т.п.;
уникальным (для каждого конкретного региона) вектором экономической динамики под воздействием сочетания присущих ему природно- экологических, экономико-демографических, социально-культурных, инфраструктурных, институциональных и иных факторов и обстоятельств.
монопрофильные индустриально-сырьевые регионы, чрезмерно зависимые от своей товарной позиции на российском и мировом рынках;
аграрные периферийные регионы с дефицитом базовой инфраструктуры;
регионы с доминантой в структуре хозяйства производств первого и второго «кондратьевских» циклов (легкая и топливная промышленность, черная металлургия), не испытавших необходимой модернизации.
модернизация других «старых» отраслей промышленности (угледобыча, металлургия, тяжёлое машиностроение, химия);
развитие высшего образования;
создание технологических центров и на их основе - наукоемких
производств;
улучшение окружающей среды.
всемерное развитие малых и средних предприятий, поиск путей создания новых рабочих мест в малом бизнесе, освоение взамен крупного производства так называемой предпринимательской "культуры самозанятости";
создание обновленной экономической системы на базе привлеченных в регион филиалов крупных, а по возможности и транснациональных компаний - при условии организации пропаганды привлекательного имиджа территорий;
переход на экономику "обслуживания" - туризм, рекреационная сфера, развлечения и т.п.;
отказ от производственной сферы и превращение территории в зону "жилья и потребления", где основной источник существования - государственные пособия и субсидии.
Формирование и «кризисная коррекция» действенной системы государственного стимулирования устойчиво-депрессивного региона в интересах его экономической модернизации 102 3.1. Ресурсное обеспечение и императивы модернизации региональной экономики устойчиво-депрессивного типа в условиях глобального финансово-экономического кризиса 102
Совершенствование механизма государственной поддержки приоритетных сегментов экономики депрессивных регионов в условиях нарастающего бюджетного дефицита 117
Внедрение форм частно-государственного партнёрства в механизм модернизации экономики устойчиво-депрессивного региона 136 Заключение 149 Список использованных источников 158
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Инициированные глобальным кризисом дестабилизация макро- и мезоэкономической ситуации и существенное сокращение бюджетно-финансового потенциала на федеральном и региональном уровнях обусловливают необходимость коррекции региональной экономической политики, дальнейшего совершенствования её инструментов и механизмов. В первую очередь это касается совокупности государственных воздействий в отношении территориально-хозяйственных систем, традиционно отстающих по важнейшим параметрам социально-экономического развития и пребывающих в состоянии устойчивой депрессии и высокой зависимости от финансовой и инвестиционной поддержки РФ. Будучи важным типологическим элементом региональной организации экономики, «устойчивая депрессивность» выступает как антипод, антифактор и, вместе с тем приоритетный стимул территориально-хозяйственной модернизации.
В последние годы в России ведётся достаточно активная работа по совершенствованию спектра инструментов и механизмов государственного стимулирования территориально-хозяйственной модернизации. Вместе с тем, реализуемая в отношении устойчиво-депрессивных территорий политика РФ малоэффективна, непоследовательна, недостаточно системна и является периферийной, по отношению к иным декларируемым и реализуемым целям региональной политики. Многолетняя установка на бюджетную «подпитку» данных регионов, в этой связи, всё в большей мере должна дополняться акцентом на восстановление и развитие их хозяйственных комплексов, в том числе и за счёт полномасштабного задействования потенциала государственно-регулятивных мер. Трансформация государственной региональной экономической политики в особой мере необходима применительно к республикам Юга России, включая и Калмыкию, что инициирует данное исследование, обусловливает его актуальность.
Степень разработанности проблемы. Изучение литературы по проблематике диссертации позволяет говорить как о достаточной сформированное её исходной концептуальной базы, так и о существовании эмпирико- информационных и теоретических «пробелов», открывающих простор для самостоятельного научного поиска соискателя.
Базовым элементом формирования теоретической основы диссертационного исследования явилась концепция регионализма в экономике, последовательно разрабатываемая в трудах B.C. Бильчака, А.Г. Гранберга, А.И. Добрынина, В.И. Игнатова, В.В. Кистанова, Г.Б. Клейнера, Н.В. Копы- лова, Б.Л. Лавровского, A.B. Лексина, H.H. Некрасова, О.В. Пчелинцева и др. В её рамках приоритетное значение для формирования предметно- содержательного поля диссертации имеют подходы к разработке критериев и индикаторов «депрессивности» территориально-хозяйственных систем (С.С. Артоболевский, М.К. Бандман, Н.И. Зубаревич, В.Л. Куперштох, Л.В. Смирнягин, A.A. Ткаченко, А.И. Трейвиш и др.).
Весьма существенными для формирования научной позиции автора ока- - запись теоретические и практико-прикладные разработки в области экономического развития высокопроблемных регионов Юга России, сформулированные такими исследователями как В.М. Белоусов, А.Г. Дружинин, О.И. Инша- ков, Н. Кетова, Ю.С. Колесников, В.Н. Овчинников, С.Г. Тяглов и др. При формировании предложений по совершенствованию системы государственной поддержки восстановления и развития экономического потенциала устойчиво- депрессивного региона приняты во внимание исследовательские подходы в сфере обоснования потенциала и действенных механизмов государственной экономической политики (О.С. Белокрылова, С.Ю. Глазьев, Д. С. Львова), в том числе и в региональной сфере (В.Я. Любовный, С.С. Слепаков, А.Н. Швецов и др.).
В условиях глобального финансово-экономического кризиса проблематика «депрессивности» регионов обрела особую значимость. Несмотря на существенную проработанность ряда фундаментальных аспектов данной
проблематики предельно остро обозначился дефицит системных представлений о способах и условиях перевода соответствующих территориально- хозяйственных систем в режим устойчивого саморазвития, о факторах, приоритетах и механизмах инвестиционного обеспечения позитивной мезоэко- номической динамики. Данное обстоятельство обусловило выбор темы исследования, формулировку цели и этапных задач.
Цель диссертационной работы заключается в теоретическом обосновании и практической верификации (на эмпирико-фактологической базе Республики Калмыкия) условий, стратегий и механизмов государственного регулирования и поддержки модернизации региональной экономики устойчиво-депрессивного типа.
Для достижения поставленной цели в диссертации решались следующие основные задачи:
уточнение концептуальных представлений о депрессивности как состоянии региональной экономики и обоснование (применительно к российской специфике) принципов идентификации устойчиво-депрессивных регионов;
выявление масштаба, приоритетных направлений и эффективности государственной поддержки депрессивных регионов в постсоветской России;
анализ факторов и проявлений депрессивности в экономике Республики Калмыкия; оценка действенности государственно-регулятивных воздействий на территориально-хозяйственную систему Республики, на позитивную динамику её «полюсов роста»;
обоснование ресурсного обеспечения и модернизации экономики Республики Калмыкия с учётом макро- и мезоэкономических проявлений и следствий глобального финансово-экономического кризиса;
разработка рекомендаций по формированию и совершенствованию адаптированного к макроэкономическому контексту, модернизации и условиям устойчиво-депрессивного региона механизма- государственной поддержки приоритетных сегментов региональной экономики, в том числе в рамках парадигмы частно-государственного партнёрства.
В качестве объекта исследований выступает территориально- хозяйственный комплекс Республики Калмыкия, система государственной поддержки восстановления и модернизации её экономического потенциала.
Предметом диссертационного исследования являются условия, модели и механизмы совершенствования системы государственного регулирования и поддержки модернизации экономического потенциала устойчиво- депрессивного региона.
Теоретико-методологической основой исследования послужили фундаментальные положения общей теории экономического регионализма, раскрывающие неравномерность (асимметрию) территориально-хозяйственной динамики, модели трансформационной экономики, отражающие многообразие факторов, форм, проблемных ситуаций и стратегий модернизации системы производственных отношений, работы отечественных и зарубежных специалистов по проблематике государственного стимулирования регионального экономического развития, включая проблематику поддержки депрессивных территорий.
Инструментарно-методический аппарат исследования представляет собой сочетание базовых методов научного познания, таких как системно- функциональный анализ, исторический, сравнительный, экономико- статистический, динамических рядов, визуализации социально- экономической информации и др.
Нормативно-правовую базу исследования составили программно- прогнозные разработки, законодательные и нормативные документы государственных органов Российской Федерации, а также Республики Калмыкия.
Информационно-эмпирическая база исследования формировалась на основе официальных данных Федеральной службы государственной статистики, статистических сведений по Республике Калмыкия, а также материалов монографических исследований отечественных и зарубежных ученых по проблематике диссертации. Положения и выводы основываются также на информации Агентства государственной поддержки обрабатывающих произ-
водств и развития торговли Республики Калмыкия, впервые вовлечённой в научный оборот, изученной, обобщенной и экономически прокомментированной в данной работе. Репрезентативная совокупность использованных статистических данных, соответственно обработанных, проанализированных, обобщенных, экономически интерпретированных и прокомментированных, обеспечила достоверность результатов исследования и аргументированную обоснованность практических рекомендаций.
Концепция диссертационного исследования состоит в совокупности теоретических положений, в соответствии с которыми устойчивая депрес- сивность понимается как особое типологическое состояние региональной экономики, возможность преодоления которой связана с реализацией адаптивной, учитывающей особенности регионально-хозяйственного контекста государственной поддержки процесса структурной, технико-технологической и институциональной модернизации экономики депрессивного региона на основе формирования институциональных условий и механизмов стимулирования инвестиционной активности и привлечения в регион крупного российского бизнеса с одновременной поддержкой инвестиционной активности местного малого и среднего бизнеса в рамках механизма частно- государственного партнёрства.
Положения диссертации, выносимые на защиту.
1. Понятие «депрессивности» применимо к любым территориально- хозяйственным системам, «не вписавшимся» в очередной «виток» экономической модернизации, характеризуемых спонтанным и существенным ухудшением социально-экономической ситуации (в том числе и в межрегиональных сопоставлениях) и испытывающих острую потребность в кардинальной трансформации в отраслевом, технико-технологическом, институциональном, инфраструктурном и иных аспектах. «Накопленная» и игнорируемая (в том числе государственной политикой) депрессивность в сочетании с проявлениями периферийного позиционирования (доминанта первичной сферы, технико-технологическая отсталость, перманентное «вымывание» финансо-
вых ресурсов) и нарастающего дефицита факторов экономического роста как традиционных (квалифицированная рабочая сила, капитал), так и современных (инновации, институты, высокоэффективный менеджмент и др.)? ведёт к формированию особого территориально-хозяйственного состояния «устойчивой депрессивности».
Реализуемая в отношении устойчиво-депрессивных территорий политика РФ, как правило, не обеспечена необходимыми ресурсами, непоследовательна и является периферийной по отношению к иным реализуемым целям региональной политики. Характерный для периода макроэкономической стабильности растущий «поток» бюджетных трансфертов и инвестиций в регионы не снимал глубинных причин депрессивности, не благоприятствовал модернизации устойчиво-депрессивных территориально-хозяйственных комплексов. Разворачивающийся с лета 2008 года глобальный финансовый кризис обострил противоречие между ограниченностью бюджетных ресурсов РФ (особенно в среднесрочной перспективе) и необходимостью наращивания государственной поддержки экономики депрессивных регионов.
С начала рыночных реформ территориально-хозяйственная система Калмыкии существенно утратила свои позиции как в масштабе Южного федерального округа, так и в общероссийских сопоставлениях. Основные «точки роста» экономики (животноводство, сфера обращения, в первую очередь торговля, обрабатывающая промышленность) функционируют либо в рамках традиционной специализации, либо под воздействием финансовых «вливаний» из бюджета РФ. Сложившийся в Республике характер инвестиционной активности можно охарактеризовать как бюджетозависимый, реализуемый по минимально-допустимому остаточному принципу. Декларируемые приоритеты модернизации региональной экономики при этом слабо подкрепляются инструментами государственного стимулирования, что консервирует устойчиво-депрессивный тип хозяйственного развития.
В условиях экономического кризиса устойчиво-депрессивные территории могут оказаться в ещё большем отрыве от регионов — социально-
экономических лидеров, проявят ещё большие признаки депрессивности и хозяйственной отсталости. В данном контексте необходима реализация комплекса мер по «удержанию» финансово-инвестиционных ресурсов в высокопроблемных депрессивных регионах, в том числе на основе придания последним особого инвестиционно-экономического статуса, для чего необходимо: законодательное оформление (в виде особого ФЗ) статуса депрессивного региона — бенефицианта специального экономического режима; чёткая нормативно регламентированная идентификация депрессивных (устойчиво- депрессивных) регионов как объектов приоритетной господдержки и особого финансово-экономического режима; обязательное целевое резервирование части (не менее 5 %) средств Инвестиционного фонда РФ и Банка развития в интересах депрессивных территорий.
5. Пролонгация механизма бюджетно-финансовой «накачки» депрессивных территорий окажется эффективной лишь в случае её сочетания с обеспечением «инвестиционной составляющей» межбюджетных трансфертов и в целом государственного финансирования в регионах, «стыковкой» (синергией) федеральных и региональных инвестиций, а также средств частных (корпоративных) инвесторов, привлечением к инвестированию в устойчиво-депрессивных регионах крупного российского бизнеса с одновременной поддержкой инвестиционной активности местного малого и среднего бизнеса, взаимоувязкой «потока» бюджетных финансовых ресурсов в регион с модернизацией его экономики; возвратностью в федеральный бюджет инвестируемых в экономическое развитие депрессивных регионов средств. Перспективным инструментом привлечения государственных инвестиционных ресурсов в региональную экономику может выступить специальнй межбюджетный «инвестиционный кредит», передаваемый региону из бюджета РФ на срочной основе за счёт части поступлений от собираемых в регионе федеральных налогов и предназначенный исключительно для формирования Регионального инвестиционного фонда в интересах инвестиционной поддержки приоритетных отраслей региональной экономики (в форме лизинга, банковских субсидий, иных возможных инвестиционных инструментов).
6. Значимым элементом системы государственной поддержки модернизации экономического потенциала устойчиво-депрессивного региона способно стать частно-государственное партнёрство. Для его полномасштабного «запуска» необходимы следующие институциональные и финансовые условия: наличие нормативно-правовой основы функционирования координационных, экспертных и согласительных структур при органах государственной власти регионального уровня; создание регулярных институциональных площадок частно-государственного партнерства (инновационные и инвестиционные форумы, выставки и т.п.); формирование «пула» потенциальных проектов для реализации на основе механизма частно-государственного партнерства; предоставление налоговых льгот, госгарантий или иных стимулов для представителей бизнеса при условии их участия в частно- государственных проектах; создание реестра предприятий — потенциальных партнеров взаимодействия; коррекция целевых программ развития приоритетных сфер экономической деятельности региона с использованием механизма ЧГП и др. Ресурсы реальной бюджетно-финансовой и имущественной мотивации для налаживания взаимовыгодного партнёрства власти и частного бизнеса, должны формироваться на совместной основе на федеральном (целевые субсидии на «запуск» проектов ЧГП в устойчиво-депрессивных регионах, часть средств ФЦП) и региональном (средства РЦП, подготовленные объекты и инвестпроекты для ЧГП) уровнях.
Научная новизна диссертационного исследования определяется авторской разработкой апробированных на конкретном материале по Республике Калмыкия стратегий и механизмов государственной поддержки и стимулирования модернизации региональной экономики устойчиво-депрессивного типа и определяется следующими элементами реального приращения научного знания:
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в уточнении концептуальных представлений об устойчиво- депрессивном регионе и обосновании условий, приоритетов, моделей и механизмов совершенствования системы государственного стимулирования восстановления и развития его экономического потенциала в рамках парадигмы модернизации.
Практическая значимость работы. Содержащееся в диссертации обоснование системы государственной поддержки развития экономики устойчиво-депрессивного региона может найти практическое применение:
Апробация результатов диссертационной работы. Положения и выводы диссертации прошли апробацию в докладах и выступлениях на ряде научных и научно-практических конференций в г. Элиста. Основное содержание диссертации и результаты проведенных исследований изложены в пяти публикациях общим объемом 2,4 п.л.
Структура работы. Диссертация, иллюстрированная 16 рисунками и 23 таблицами, состоит из введения, трёх глав, объединяющих девять разделов, заключения и списка библиографических источников, насчитывающего 138 наименований.
1 КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ МОДЕРНИЗАЦИИ РЕГИОНАЛЬНО-ХОЗЯЙСТВЕННЫХ СИСТЕМ УСТОЙЧИВО-ДЕПРЕССИВНОГО ТИПА НА ОСНОВЕ РЕАЛИЗАЦИИ ПОТЕНЦИАЛА ГОСУДАРСТВЕННОГО СТИМУЛИРОВАНИЯ
1.1 Депрессивность как состояние региональной экономики: условия возникновения, методы идентификации, принципы типологии и императивы преодоления
Категория «депрессивный регион» прочно вошла в язык российской региональной науки, стала одной из ключевых в понятийно-тарминологической системе региональной экономики, дисциплине, в последние годы активно развивающейся и ориентированной на изучение территориального аспекта экономических отношений в самом широком его понимании.
Понятие «депрессивный регион» (ергеяхю по латыни означает подавленность) в нашей стране начали широко применять в первой половине 1990- х годов в ситуации масштабного трансформационного кризиса, охватившего практически все постсоветские территории, в том числе и регионы Российской Федерации.
О масштабах «подавленности» экономических систем регионов того периода, а также сложности и «неодномоментности» выхода субъектов РФ из кризисной траектории наиболее полно свидетельствует статистика валового регионального продукта (к сожалению данный обобщающий мезоэкономи- ческий показатель исчисляется в России лишь с 1995 года). Показательно, что к 1997 г. (в период, когда в экономике России наступила некое подобие стабилизации) индекс физического объёма ВРП был положительным в 36 регионах (из 89 субъектов РФ). То есть, к этому периоду депрессивность регионов с одной стороны всё ещё доминировала, с другой - перестала носить всеобщий (захватывающий все без исключения территориально- хозяйственные системы), что создало предпосылки для более чёткой идентификации явления «депрессивности». Последнего, кстати, требовал и господствовавший в тот период в литературе терминологический «разнобой»: наряду с «депрессивными» много писалось и говорилось о регионах «проблемных», «отсталых» и т.д.
Регионов множество и все они в экономическом отношении - разные, что находит (либо должно находить) своё отражения в соответствующих группировках, типологиях. Территориально-хозяйственные системы различаются, в частности, своим «масштабом», различного рода количественными параметрами (так, к примеру, суммарный ВРП Москвы в 2006 г. превосходил аналогичный показатель для Ингушетии почти в 650 раз). Они могут иметь несхожую динамику (характеризоваться теми или иными показателями экономического роста, либо, соответственно, спада). Весьма существенны и качественные межрегиональные различия, отражающие уровень развития, степень включённости в территориальное разделение труда, обеспеченность базовыми ресурсами, состояние экономических институтов и т.п. Подобная неоднородность социально-экономической среды является объективной данностью, а её фиксация, выявление и анализ первичных «ячеек» региональной организации общества — приоритетной задачей современной регионалисти- ки. Подобного рода «ячейками» неоднородного в социально-экономическом отношении национального пространства выступают регионы, трактуемые с позиций региональной экономики как территориальная, экономическая, производственная и социальная подсистема народнохозяйственной целостности, особое институционально-экономического образование, система экономических отношений, складывающихся в процессе использования территориальных факторов производства. Регион представляет собой специфическую территориально-хозяйственную целостность и, вместе с тем, часть более масштабной целостности (макроэкономики). Социально-экономическое положение региона (как основа его типологии) в этой связи во многом связано с совокупностью как внешних по отношению к нему, так и внутренних для него обстоятельств:
В условиях рыночной трансформации, когда практически все без исключения российские регионы оказались под гнётом глубокого макроэкономического спада, проблематика «депрессивности» с одной стороны была весьма актуализирована, с другой — само понятие «депрессивный регион» оказалось в содержательном отношении нечётким, размытым. Так, в частности, в разработанном и одобренном в 1995 г. в Министерстве национальностей России "Проекте Программы развития депрессивных и отсталых районов Российской Федерации" (в дальнейшем трансформированном в проект
соответствующего закона) предлагалось определение депрессивной территории как «административной единицы — (район, город) или совокупности сопредельных административных единиц в границах одного или нескольких субъектов Российской Федерации, имеющих однородную структуру экономики, оказавшихся в результате острого кризиса в основных отраслях экономики в состоянии крайнего экономического упадка». Несложно заметить, что данное определение (при всей его содержательной нечёткости) достаточно адекватно отражало территориально-хозяйственную специфику середины 1990-х гг.: универсальность и приоритетность проблематики трансформационного спада и, одновременно, острую потребность в идентификации регионов, наиболее «провальных» в экономическом отношении. В этот же период имеют место и многочисленные попытки дать содержательное определение феномена «депрессивности» в региональной экономике, провести некую демаркацию между депрессивными регионами и иными возможными (в сложившемся в постсоветский период политико-экономико-территориальном контексте) типологическими группами субъектов РФ.
Так, в частности, один из авторов идеологии современного российского федерализма и регионализма, JI.B. Смирнягин, подчёркивает, что депрессивные регионы — те, где как бы «зашкаливают» три показателя — душевой доход, степень спада производства и уровень безработицы. То есть, акцент делается не только на «депрессивности» как синониме «кризисности», но и на проявлениях социально-экономического отставания, отсталости.
Ссылаясь на зарубежный опыт выделения «депрессивных» территорий, B.JI. Куперштох и его соавторы отмечают, что, в Европе изначальным критерием выделения районов депрессии был уровень безработицы. Однако как, одновременно констатируется, что на Западе как исследователи, так и официальные органы включают в понятие депрессивности также набор ситуаций, характеризующих качество жизни и уровень развития хозяйства.
В работах аналитического центра при администрации президента РФ и группы «Меркатор» Института географии РАН для выделения депрессивных регионов использовались такие индикаторы как сильный спад промышленного производства, низкие душевые доходы или заработная плата, высокая безработица. Т.Г. Нефедова и А.И. Трейвиш добавляют также в качестве критерия депрессивности миграционное сальдо, в целом выделяя 4 группы региональных проблем, связанные с: неодинаковыми размерами регионов, внутренним разнообразием условий РФ, территориальной несправедливости и разладом части и целого, что характерно для переходного периода.
При делимитации депрессивных территорий в уже упомянутой работе В.Л. Куперштох с соавторами выделили первоначально укрупненные индикаторы — такие как безработица, преступность, политическая ситуация, межнациональные отношения, экология, состояние потребительского рынка, индексы цен, доходы населения наряду с традиционными индикаторами качества жизни и уровня развития экономики в различных аспектах. Из более чем 100 показателей методами факторного анализа авторы выделили 20 (в том числе касающиеся уровня жизни, промышленного и сельскохозяйственного потенциала, социального и экологического благополучия), использование которых позволило выстроить типологию из 6 пунктов, характеризующую регионы как отсталые/благополучные с ухудшающимся / стабильным/улучшающимся уровнем. Фиксируя внимание на депрессивности, В. Лексин и А. Швецов указывают на такие параметры как уровень жизни населения и основных социальных групп, собственная бюджетная обеспеченность, экологическая безопасность, борьба с преступностью, региональные последствия безработицы.
Таким образом, понимание специфики депрессивных регионов, осознание необходимости выделения подобного типа территориально- хозяйственных образований, полномасштабно «присутствовало» в российской регионалистике уже к середине 1990-х. Депрессивность, при этом, в существенной мере рассматривалась во взаимосвязи с явлением социально- экономического отставания и отсталости. Параллельно в научной литературе широкое распространение получили такие термины как «проблемные» и «отсталые» регионы, что отражало нюансы территориально-хозяйственного развития, но, одновременно (при отсутствии чёткой демаркации» понятий) вносило управленческую неопределённость и путаницу.
В Проекте Программы развития депрессивных и отсталых районов Российской Федерации" даны следующие определения регионов, характеризующихся разноаспектными проблемами развития. Депрессивный регион — это регион, переживающий глубокий экономический кризис, выразившийся в спаде производства (прежде всего, в традиционных ведущих отраслях его территориальной специализации), длительное время находящийся в фазе застоя, сохраняющий низкие темпы производства и нуждающийся, как правило, в крупных инвестициях, обновлении и диверсификации производства, новых формах экономического сотрудничества с другими регионами. Если такой район не получает необходимой поддержки, он утрачивает свои позиции и может перейти в разряд отсталых. Отсталый район характеризуется низкими пороговыми значениями развития социальной и экономической сферы в сравнении с другими регионами страны. Критерием отнесения района к категории отсталого является низкий уровень производства на душу населения, реальных душевых доходов, неразвитость социальной и производственной инфраструктуры.
Отчасти подобный подход отражал реалии. Более того, он являлся продуктивным, поскольку фиксировал взаимосвязь «депрессивности-отсталости» ввода в неё фактор «время». В территориально-хозяйственной системе России того периода рельефно просматривались оказавшиеся в глубоком «провале» ранее благополучные («машиностроительные», «текстильные» и иные) территории и, при этом сохранялась традиционная дистанция между относительно развитыми (хоть и «кризисными») и отсталыми периферийными (удалёнными от основных центров, аграрными по своей структуре) субъектами Федерации. Отчасти дифференциация регионов на «депрессивные» и «отсталые» являла собой некую «кальку» с зарубежных подходов. Так, к примеру, обобщая опыт национальных органов Европейского сообщества (ЕС), С.С.Артоболевский, указывает на существование в практике управления 3 типов проблемных районов: слаборазвитые, кризисные промышленные и сельскохозяйственные районы. Слаборазвитые районы выделяются, прежде всего, на основании душевого ВВП — он должен быть не выше 75% от среднего по ЕС. Кроме того, вне зависимости от душевого ВВП, к этой категории отнесены "особые случаи", т.е. районы, проблемы которых общеизвестны. Таким образом, выделение слаборазвитых районов ведется как по количественным, так и по качественным критериям. Границы выделенных слаборазвитых районов устанавливаются на 5 лет. Для отнесения района ко второй категории — кризисных промышленных — необходимо, чтобы уровень безработицы был выше, чем в среднем по ЕС (в течение предшествующих 3 лет). Кроме того, "требуется" общее снижение занятости в отдельных отраслях. В состав таких районов могут быть включены и прилегающие к очагам кризиса ареалы, крупные центры, в которых уровень безработицы на 50% выше среднего по ЕС.
В рассматриваемом контексте показателен и отчет по совместному исследованию Экспертного института (Россия) и Центра по изучению России и
Восточной Европы Университета Бирмингем (Великобритания), выполненному в рамках программы ТАСИС "Экономические реформы в России: региональный аспект", где также отводится особое место политике в отношении депрессивных территорий. Под депрессивным регионом в данном отчёте предлагается понимать «часть территории страны, в наибольшей степени пострадавшую от кризисных процессов (прежде всего, роста безработицы, спада производства и снижения реальных доходов населения), вследствие особенностей своей специализации и структуры хозяйства». Подчеркивается также, что депрессивные регионы необходимо отличать от других видов проблемных регионов (районов нового освоения, слаборазвитых регионов, приграничных регионов, зон экологического бедствия и т.д.). Депрессивный регион - это в прошлом относительно благополучная территория с, как правило, высоким промышленно-производственным потенциалом и достаточно развитой инфраструктурой (в том числе социальной). Его кризисное состояние - проявление структурного кризиса российской экономики, обусловившего неравномерный спад производства по отраслям и, соответственно, регионам их сосредоточения.
Отметим, что в средине 1990-х в региональной науке широкое распространение получил и термин «проблемный регион», зачастую понимаемый как территория, которая не в состоянии сама (без помощи со стороны государства, извне) решить свои обостряющиеся проблемы. Проблемные районы, в свою очередь, подразделялись по масштабам и остроте кризисности, по проявлению той или иной крупной проблемы.
Наряду с указанными выше типами (группами) регионов, в литературе
того периода фигурировали кризисные регионы, регионы самообеспечиваю-
^ 1 щие свое развитие." При этом (как подчеркивает М,Н. Ляшевская ) в целом
наблюдалась синонимичность в использовании понятий «отсталый», «проблемный» район и др.
К началу 2000-х гг. в ситуации макроэкономической стабильности и восстановительного роста депрессивность регионов (в том виде, в каком она доминировала в первую половину 1990-х) практически сошла на «нет». Уже к 1999 г. спад фиксировался лишь в 10 (из 89) субъектов РФ (табл. 1).
Таблица 1 - Разноскоростные (и разнонаправленные) темпы
мезоэкоиомической динамики России (по параметрам ВРП)
На этом фоне начали внедряться более обоснованные и сфокусированные принципы и механизмы поддержки проблемных территорий, что потребовало коррекции и уточнения понятийного аппарата. Критерием «депрес- сивности» на данном этапе всё в возрастающей мере становится не негативная динамика, масштабность спада, а сопоставимые позиции регионов по отношению к некому среднему уровню. То есть, под вывеской «депрессивных» (рассматриваемых как приоритетные получатели федеральной бюджетной поддержки) оказались регионы, идентифицируемые ранее как «отсталые». Данная трактовка «работает» в «Методике распределения средств, предназначенных для дополнительной финансовой поддержки депрессивных регионов», введенной Постановлением правительства РФ от 19 сентября 1998 г. № 1112 и в целом ряде других нормативных актах по линии Минфина РФ. И в
этой связи трудно не согласиться с A.A. Ткаченко, акцентировавшего необходимость разграничения понятия депрессивного региона от понятия «отсталый регион», поскольку мировая практика под депрессивностью понимает временное состояние, определенный вид прерывности в развитии территории, которая связана чаще всего с кризисом какой-либо отрасли или реже - с общим экономическим кризисом. Одновременно следует отметить, что депрессивность может оказаться устойчивой, может порождаться «отсталостью» в свою очередь, продуцируя её разнообразные проявления.
Ещё большую неоднозначность в понимание депрессивного региона внёс разработанный в 2005 году законопроект «Об основах федеральной поддержки депрессивных территорий Российской Федерации», к 2005 г. Данный правовой акт определяет «депрессивные территории» как административные единицы (районы, города) или совокупность сопредельных административных единиц в границах одного или нескольких субъектов Российской Федерации, имеющие однородную структуру экономики, оказавшаяся в результате острого кризиса в основной (основных) отраслях экономики в состоянии крайнего экономического упадка». При этом подчёркивается, что целью федеральной поддержки депрессивных территорий Российской Федерации является преодоление на этих территориях спада производства и вывод их экономики в режим устойчивого саморазвития, средством для чего видится оценка и выявление соответствующих территорий, а также реализация комплекса социально-экономических и организационных мероприятий.
Таким образом, анализируя ретроспективу, можно вести речь о некотором логическом, соответствующем макро- и мезоэкономическим реалиям тренде эволюции доминантных трактовок «депрессивности»: от «депрессив- ности - кризисности» к «депрессивности - отсталости» и, далее, к «депрес- сивности - проблемности». При этом, в течение всего постсоветского этапа существовали реальные условия для индикации «депрессивности»: из восемнадцати постсоветских лет лишь восемь (с 2000 по весну 2008 г.) можно идентифицировать как в целом «некризисные», характеризуемые общим макроэкономическим ростом.
Недавний российский опыт свидетельствует - в условиях общего макроэкономического подъёма на отдельных территориях может сохраняться негативная динамика: в 2000 г. индекс физического объёма ВРП был отрицателен в 3 российских регионах, в 2001 - в 8, в 2002 - в 12, 2003 — в 5, в 2004 — в 2, 2005 - в 7, в 2006 — в 4. В этой связи в литературе был поднят вопрос о наличии особой типологической группы высокодепрессивных территорий, где наблюдаются минимальные, на порядок худшие, чем средние, показатели социально-экономического развития при долгосрочном действии, наряду с социально-экономической депрессией, значительных по силе внешних деструктивных (политических, военных) факторов развития.
В то же время сохраняется выраженная дифференциация мезоэкономи- ческой среды по темпам выхода из кризиса: в том же 2000 г. лишь в 28 субъектах федерации темпы экономического роста превышали средние по стране, в четырёх по-прежнему наблюдался спад. В 2001 г. спад фиксируется уже в 8 регионах; в 2002 г. — в 15 (одновременно с этим в 24 темпы роста превышали средние по России). И наоборот, общесистемный спад (проявившийся с лета 2008 года) способен сочетаться с «остаточным» (запаздывающим) либо аномальным ростом в отдельных регионах, что уже почти год демонстрируют отдельные российские территории. Так, к примеру, в первом полугодии 2009 наблюдался рост промышленного производства в 14 субъектах Российской Федерации, объема работ по виду деятельности "Строительство" - в 16 субъектах, оборота розничной торговли - в 28 субъектах, объема платных услуг населению - в 43 субъектах, инвестиций в основной капитал - в 24 субъектах Российской Федерации. В 14 регионах наблюдался рост промышленного производства (в том числе в ряде субъектов Юга России — в Дагестане, Кабардино-Балкарии, Калмыкии). 1 В итоге, сложилась парадоксальная ситуация - традиционно относимые к «отсталым» и «высокодепрессивным» регионы на краткосрочном этапе оказались «точками роста», а реально развитые и ещё годом ранее благополучные территории оказались в ситуации острой депрессии. Она ещё больше сместила понимание «депрессивных регионов» в сторону акцента на их «отсталость», способствовало распространению взгляда на депрессивный регион как территорию, экономическое состояние которой в силу объективных, исторических условий существенно ниже среднего в стране.
Подводя некоторый итог рассмотрению практики применения категории «депрессивный регион» на различных стадиях постсоветской экономики, на эволюции понимания феномена «депрессивности», хотелось бы подчеркнуть, что, с одной стороны, «депрессивность» (в той или иной мере на разных временных этапах) в силу действия фактора цикличности присуща любой территориально-хозяйственной системе. С другой, депрессивные регионы, безусловно, представляют собой особую (временами численно расширяющуюся, временами сравнительно небольшую) типологическую группу. Она может быть идентифицирована благодаря характерному для всех без исключения депрессивных регионов глубокому и интенсивному спаду на кризисной стадии циклической ритмики и замедленному (запаздывающему) вхождению в фазу роста, общей повышенной неустойчивостью экономической системы. Эти особенности депрессивной территории ведут к её стабильному статистически фиксируемому социально-экономическому отставанию от ведущих регионов - центров хозяйственной активности. Одновременно депрессивная территория в большей (в сопоставлении с неким усреднённым уровнем) склонна к рецессионно-стагнационным состояниям. За подобными характеристиками кроется сущностное для депрессивных регионов периферийное социально-экономическое позиционирование в макро- и геоэкономике (доминанта первичной сферы, технико-технологическая отсталость, перманентное «вымывание» финансовых ресурсов) и взаимосвязанный с ним хронический дефицит как традиционных (квалифицированная рабочая сила, капитал), так и современных факторов экономического роста (инновации, институты, высокоэффективный менеджмент и др.).
В современной России в силу макроэкономических обстоятельств большинство регионов формально являются депрессивными. Часть из них обладает повышенным потенциалом депрессивности. В их числе:
В случае непринятия адекватных мер по санации и модернизации территориально-хозяйственных систем, испытывающих проявления депрессивности, данное состояние консервируется, а сама депрессивность последовательно трансформируется в социально-экономическую отсталость, создающую предпосылки для устойчивой депрессивности и, соответственно, усугубления отставания от других регионов. «Незалеченная» вовремя и в должном объёме депрессивность (как приоритетная проблема территориально- хозяйственного развития), в итоге, мультиплицируется, ведёт к количественному отставанию и качественной деградации соответствующей территори-
альной социально-экономической системы, ухудшает общую мезо- и макроэкономическую ситуацию. В этой связи, если опираться на возможные «парные» типологические характеристики региональной экономики (рис. 1), несложно придти к выводу, что не всякий депрессивный регион является отсталым, но любой отсталый в полной мере «наделён» элементами депрессивно- сти и, при этом, и «отсталые», и «депрессивные» регионы в равной мере можно идентифицировать как «проблемные» и «высокопроблемные».
Рисунок 1 — Основные («полюсные») характеристики регионального социально-экономического развития
Таким образом, под «депрессивным регионом» в дальнейшем мы будем понимать территориально-хозяйственные системы, «не вписавшиеся» в очередной «виток» экономической модернизации, макро- и геоэкономического развития, характеризуемые в этой связи спонтанным и существенным ухудшением социально-экономической ситуации (в том числе и в меэ!срегио- нальных сопоставлениях) и испытывающие острую потребность в кардинальной трансформации в отраслевом, технико-технологическом, институциональном, инфраструктурном и иных аспектах. «Накопленная» и игнори-
руемая (государственной экономической политикой) депрессивность в сочетании с факторами периферийного позиционирования и нарастающего (в том числе и в сопоставлении с другими территориями) дефицита факторов экономического роста ведёт к формированию особого территориально- хозяйственного состояния устойчивой депрессивности. Последняя является объективной и весьма распространённой данностью региональной экономики и предопределяется общими условиями и закономерностями её развития. Осмысление и преодоления данного явления должно базироваться на таких распространённых и признанных теоретических моделях, как «мир- экономика» Ф. Броделя, система «центр-периферия» И. Валерстайна, теория диффузии нововведений Т. Хагерстранда, империализма и неоколониализма (Гильфердинг Р., Бауэр О.), модернизации и неоэволюционизма (Вебер М., Пирсон Т., Эйзенштадт Ш., Мюрдаль Г, «третьей волны» О. Тоффлера, «куммулятивного роста» (Н. Калдор, Г. Мюрдаль, X. Ричардсон, Дж. Фридман и др.), «пропульсивных» отраслей Ж.-Р. Будвиля и др. В последние годы всё более серьёзную инструментально-теоретическую базу для исследования феномена «депрессивности» и «устойчивой депрессивности» в региональном аспекте создают многочисленные работы целой плеяды современных российских ученых, занимающихся изучением сущностных основ, причин, условий, детерминант и императивов модернизационной динамики российской экономики,
Будучи важным типологическим элементом региональной организации экономики, «устойчивая депрессивность» выступает как антипод, антифактор и, вместе с тем приоритетный стимул территориально-хозяйственной модернизации.
1.2 Модернизация территориально-хозяйственных систем в странах с рыночной экономикой: стратегии и механизмы господдержки
Рынок порождает и углубляет территориальные социально- экономические развития, ведёт к экономической цикличности, различного рода кризисным и стагнационным состояниям. В международном денежном единстве общества, констатировал Ф. Бродель, каждое имели своё место: одни - привилегированное, другие тащились в хвосте, а третьи терпели тяжёлую кару. Депрессивность, депрессивные регионы имманентны рыночной экономике; они же выступают проблемной ситуацией для соответствующих макроэкономических систем, существенно снижая их конкурентоспособность в глобальном масштабе, порождая социальные патологии и политическую нестабильность. В данном контексте логично, что все без исключения государства современного мира в том или ином объёме проводят и реализуют региональную политику, напрямую ориентированную если не на полное преодоление депрессивности территорий, то, по крайней мере, на локализацию неблагоприятных социальных последствий данного феномена.
Следует подчеркнуть, что в современном мире имеются обширнейшие теоретические наработки и накоплен огромный практический опыт в деятельности государства на депрессивных территориях. Многое, при этом, определяется:
экономической развитостью государства, его бюджетным потенциалом, степенью сформированности рыночных институтов;
географическими «размерами» государства, спецификой его региональной стратификации, глубиной территориальной социально- экономической асимметрии, общей устойчивостью территориальной социально-экономической динамики;
сложившимся политическим устройством, наличием федеративной либо унитарной модели, числом уровней территориального управления, распределением между ними ресурсов и полномочий;
традициями и степенью «зрелости» региональной политики, опытом и имевшей ранее место эффективностью поддержки депрессивных территорий;
сложившимся и институциализировапным пониманием феномена «депрессивной территории» как особого бенефицианта государственной региональной политики.
Современная идеология и политика ведущих экономических государств в области противодействия (преодоления) депрессивности территорий базируется на весомых бюджетных ресурсах, а также общей повышенной (в сопоставлении с другими странами и регионами планеты) общеэкономической активности и инвестиционной привлекательности. Как это видно из данных таблицы, на США приходится 3,6 % мирового населения и, при этом, около 20 % глобального ВВП и 12 % прямых инвестиций. Для Германии соответствующие цифры составляют 1,2 %, 4,2 и 6,2 % соответственно. При этом государственный бюджет в душевом исчислении в Германии выше, чем в США в 2,3 раза, превышает аналогичный показатель по Бразилии в 15,5 раза и Китаю в 38 раз (табл. 2).
Масштаб экономической активности и степень обобществления финансовых ресурсов в государственном бюджете предопределяют потенциал государственной поддержки депрессивных территорий, круг регионов и субрегионов - реципиентов, а также возможный спектр государственных воздействий.
Таблица 2 - Экономический потенциал, бюджетные возможности и инвестиции в некоторых, наиболее крупных государствах мира1
*по паритету покупательной способности
Основополагающим моментом политики стимулирования преодоления социально-экономического отставания тех или иных территорий, реализуемой наиболее мощными рыночными государствами, является идентификация депрессивности и депрессивных ареалов, их институциализация.
В частности в США в соответствии со сложившимися и нормативно закреплёнными подходами в качестве объекта целенаправленного государственного воздействия рассматриваются так называемые «депрессивные ареалы», определяемые как территории отсутствия экономических ресурсов или
видов деятельности. Согласно подхода правительства США, депрессивный регион признаётся таковым, если в нём, по крайней мере, 6 % работников являются безработными, и общая сумма не имеющих работу по крайней мере на 50 % выше среднего показателя по стране в течение четырех из последних пяти лет. То есть, власти США исходят из существующей общей развитости своих региональных экономик, делая акцент именно на непосредственных проявлениях депрессивности — закрытии производств и соответствующей ситуации на рынке труда. При этом даже в условиях спада существующий подход позволяет вычленить «наиболее депрессивные» территории, сконцентрировав на них потенциал государственной помощи. Одновременно в США в русле доминирующей в этой стране либерально-рыночной идеологии приоритетную поддержку получают не столько экономически слабые (отсталые) территории, сколько «слабеющие сильные», что отчасти избавляет от распыления бюджетных ресурсов и даёт наибольший мезо- и макроэкономический эффект. В русле данного подхода в США в настоящее время идентифицированы 19 крупных депрессивных районов и десятки незначительных рассеянных, большинство из них сосредоточены в промышленном Востоке. На их долю приходится более половины миллиона безработных, не имеющих практических шансов получить рабочие места даже тогда, когда экономика стра-
ны находится на подъеме.*"
В интегрирующейся Европе «кризисность» (депрессивность) района должна быть оценена на фоне как национальном, так и общеевропейском. Выделяются проблемные районы по двум критериям — душевому ВВП и уровню безработицы. "Базовым" уровнем является ВВП на душу населения ниже 85 % от среднего по стране и свыше 110 % для безработицы. Затем указанные критерии уточняются исходя из положения страны по этим показателям в ЕС. В случае если выделяемые в отдельных странах проблемные районы не соответствуют критериям, установленным ЕС, сообщество настаивает на пересмотре их границ, т.е. добивается, в конечном счете, концентрации усилий на развитии наиболее выраженных кризисных ареалов и недопущении нарушения принципа свободной конкуренции (цель - предотвратить предоставление средств достаточно благополучным территориям и тем самым повысить их шансы на рынке). В отличие от США в Европе, в итоге, масштабно поддерживаются не только высокодепрессивные, но и все отстающие в социально-экономическом отношении территории. Такой подход требует значительных бюджетных ресурсов и опирается на более высокий, чем в США (в душевом исчислении) потенциал государственных бюджетов.
Экономические районы Западной Европы в настоящее время делят на четыре группы:
высокоразвитые районы, где развиваются новые отрасли экономики;
старопромышленные районы;
районы нового освоения;
отсталые аграрные районы.
В силу сложившегося в странах Евросоюза понимания категории «депрессивный регион», а также того, что территории Европы имеют давнюю историю хозяйственного освоения, в последние десятилетия в ранг депрессивных попали многие угольные и металлургические районы Великобритании, Германии, Франции, Бельгии, затем к данной категории были отнесены регионы с большим объемом текстильной промышленности, «грязной» химии, спрос на продукцию которых постепенно снижался вследствие перемещения производства в развивающиеся страны с дешевой рабочей силой, меньшими экономическими ограничениями и другими конкурентными преимуществами. В условиях метрополизации и концентрации социально-экономического потенциала в крупнейших городских агломерациях в трудном социально- экономическом положении оказалась и европейская «глубинка»: аграрные и периферийные территории, малопривлекательные для развития современного наукоемкого производства, сферы деловых услуг, научно-образовательных центров. Такие регионы из года в год теряли квалифицированные кадры и учащуюся молодежь, что закрепляло их дальнейшее отставание.
Вне зависимости от понимания феномена «депрессивная территория», от масштабов соответствующей государственной поддержки, в США, странах Евросоюзе, в других экономически развитых государствах в настоящее время применяется целый спектр инструментов и механизмов стимулирования территориального социально-экономического развития.
Базовый и наиболее распространённый в мире (применяемый не только в развитых, но и во многих развивающихся странах) аспект поддержки депрессивных (отстающих) территорий связан с системными финансовыми «вливаниями» в региональные и субрегиональные бюджеты в форме различного рода трансфертов. Основной акцент, при этом, делается на так называемом «бюджетном выравнивании», хотя параллельно, декларируются цели нивелирования (хотя бы частичного) сложившихся территориальных социально-экономических различий.
Так, к примеру, по стандартам Евросоюза финансовую помощь получают страны и регионы с уровнем внутреннего валового продукта (ВВП) менее 75% от среднего по ЕС.
Для федеративной Германии (одной из наиболее обременённых территориальными обязательствами из-за феномена отстало-депрессивных восточных земель стран Евросоюза) характерна, в частности, трехступенчатая система межбюджетного выравнивания, включая прямые федеральные гранты некоторым территориям. При этом различаются трансферты территориям с низким уровнем бюджетных доходов, а также территориям с высоким уровнем бюджетных доходов в качестве компенсации за высокий объем выравнивающих платежей в пользу восточных земель, трансферты на особые нужды некоторым землям, трансферты на погашение задолженности региональными бюджетами, трансферты бюджетам восточных земель для стимулирования инвестиций и экономического роста Следует, при этом, отметить, что принцип «выравнивания финансовых возможностей» (зафиксированный в ст. 107 Основного закона ФРГ) действует в Германии только на уровне земель и это приводит к значительным локальным различиям (между отдельными городами и общинами) с точки зрения финансов и доходов. Сложившаяся в ФРГ бюджетная система предполагает, что внутри каждого субъекта федерации существует собственная методика перераспределения ресурсов между бюджетами муниципальных образований. Обычно при составлении таких методик органы власти земель исходят в первую очередь из расходных потребностей муниципалитетов, принимая во внимание структуру региональной экономики. Характерно, также, что и после «выравнивания» земли- бенефициары имеют уровень доходной базы ниже среднего уровня по стране. Последнее крайне важно, поскольку не подрывает принципы территориальной справедливости (кто больше зарабатывает, тот лучше живёт) и создаёт дополнительные предпосылки для опережающего развития наиболее сильных в экономическом отношении территорий, определяющих глобальную конкурентоспособность Германии.
В Италии, стране, где территориальные социально-экономические различия ещё существеннее, чем в Германии, средства, передаваемые в виде грантов из бюджетов вышестоящего уровня, составляют основную часть доходов региональных и местных бюджетов . Впрочем, следует подчеркнуть, что, несмотря на массированную поддержку, выровнять уровни Севера и Юга Италии так и не удалось.
Практика бюджетного выравнивания в интересах депрессивных территорий достаточно широко применяется и в США. Так, к концу 20 века средства федерального трансферта составляли в среднем 17,6% к расходам консолидированных бюджетов штатов. В то же время, доля финансовой помощи со стороны региональных бюджетов в расходах местных бюджетов составляла за тот же период 34.4%'. В отличие от европейских практик, американская модель межбюджетных трансфертов имеет свои выраженные особенности: в структуре трансфертов доминируют целевые гранты. Особенностью американской модели можно считать также и то, что около половины всего объема целевой финансовой помощи предоставляется на долевой основе, то есть выделение средств бюджетами вышестоящего уровня происходит только при условии финансирования органами власти нижестоящего уровня определенной доли расходных статей, охваченных действием гранта.
Реализация императивов вертикального и горизонтального «выравнивания» является базовым приоритетом практически всех без исключения национальных моделей межбюджетных трансфертов. Исключение составляют лишь очень богатые и относительно внутренне однородные страны (такие, например, как Нидерланды или Дания), где делается упор на помощи наиболее развитым регионам для усиления их конкурентоспособности на мировом рынке.
Выравнивающий трансферт получает большинство японских префектур и муниципалитетов. Его величина определяется разницей между расчетными величинами их бюджетных потребностей и налогового потенциала. В Австралии «центр» сохраняет жесткий контроль над всеми государственными расходами путем предоставления штатам централизованных отчислений, определяемых по единой распределительно-уравнительной формуле, цель которой — удовлетворить бюджетные потребности всех штатов для обеспечения единых по всей стране стандартов общественных услуг. Показателен и опыт Индии, где наряду с общими трансфертами, субсидирующими текущие бюджетные расходы штатов, используется и инвестиционный общий трансферт, так называемые "плановые отчисления" (10% его фонда резервируется за "штатами особой категории», в число которых входит, в частности, политически нестабильный Пенджаб, остальное распределяется в следующих пропорциях: 60% - по численности населения; 10% - по показателю собираемости налогов; 20% - по степени отсталости, измеряемой разрывом в уровне душевого дохода относительно среднего по стране).
В некоторых высокоразвитых странах при решении вопросов регионального развития упор делается на формирование отдельных фондов общего (выравнивающего) трансферта "проблемных" территорий. Это характерно, в частности, для Германии, накопившей большой опыт использования подобного рода трансфертов, получивших название "федеральные дополнительные отчисления". Данный метод использовался и в ее новых Восточных землях, которые из-за их специфики не могли быть сразу включены в систему бюджетного горизонтального выравнивания, действующую на остальной территории страны. В 1990-1994 гг. они получали финансовую помощь из специально созданного фонда "Немецкое единство" (начиная с 1995 года, восточные земли были полностью интегрированы в федеральную систему горизонтального межбюджетного выравнивания). В 1995 г. в Германии введена в действие десятилетняя программа "Восстановление Востока", согласно которой новые федеральные земли будут ежегодно получать дополнительную помощь в размере 6,6 млрд. марок на развитие хозяйственной инфраструктуры.
Существенная роль в решении проблемы развития депрессивных и отсталых территорий принадлежит целевым (специальным) трансфертам. Наиболее широко данный инструмент применяется в развивающихся странах. Это связано с тем, что многим из них всё еще не доступны более тонкие инструменты горизонтального бюджетного выравнивания, или же взятый курс на ускорение общеэкономического роста отодвигает на второй план задачи нивелирования региональных различий. Так, в частности, к числу крупных развивающихся государств, ориентированных на преимущественно использование системы целевых трансфертов относится Пакистан, где осуществляются ежегодные фиксированные субвенции северо-западным провинциям и Белуджистану; целевые дотации провинциям на экономическое развитие, строительство шоссейных дорог, нужды образования, ликвидацию последствий стихийных бедствий; разовые индивидуальные дотации; инвестиционные трансферты по одобренным центром проектам; трансферты по ежегодным планам развития провинций.
В целом же в современной научной литературе представлено достаточно много попыток систематизации сложившихся в мире вариаций подходов и форм бюджетной поддержки отстающих и депрессивных территорий. Интересный подход предложен, в частности, Г.Хыозом и С.Смитом, осуществившим группировку стран в соответствии с такими признаками, как схожесть подходов к регулированию межбюджетных отношений, особенности исповедуемой философии бюджетного регионализма, соотношение ролей центральных и субнациональных властей. По мнению указанных акторов первая группа (Австралия, Великобритания, Канада, США, Япония) характеризуется относительно большей самостоятельностью региональных и местных властей, опирающейся на широкие налоговые полномочия, вторая (страны Северной Европы) - особенно высокой долей участия нецентральных властей в финансировании социальных расходов, третья - существенной степенью автономности бюджетов разного уровня в сочетании с развитой системой их сотрудничества (федеративные страны Западной Европы: Австрия, Германия и Швейцария) и четвертая (южные и западные европейские страны: Бельгия, Франция, Греция, Италия, Нидерланды, Португалия и Испания) - значительной финансовой зависимостью регионов от центрального бюджета.
Бюджетные трансферты являют собой важную, но отнюдь не наиболее эффективную и приоритетную составляющую общей системы государственного стимулирования развития депрессивных территорий. В большинстве экономически развитых стран в настоящее время применяется целая «палитра» подходов и мер, направленных на локализацию и преодоление феномена территориальной социально-экономической депрессии (рис. 2).
В частности, в США основной упор делается на модернизации экономики депрессивных территорий, её своеобразной «перезагрузке» с помощью адресных мер как экономического, так и административного плана. Поскольку большинство депрессивных территорий имеют давнюю индустриальную историю, в первую очередь усилия прилагаются по возрождению их промышленного потенциала. Со второй половины 1990-х гг. государство осуществляет программу промышленного развития не менее чем для четверти всех американских депрессивных районов, добиваясь, _ при этом, определённых достаточно позитивных результатов. Так, к примеру, в ранее высокодепрессивном Детройте в целом, уровень безработицы опустился до 9,1 процента с 17 процентов в 1992 году спад, и преступность также снизилась. Число убийств в Детройте сократилось с 513 в 1993 году до 407 в прошлом году."
Рисунок 2 — Приоритетные меры и инструменты государственного стимулирования развития депрессивных и отсталых территорий в странах
с рыночной экономикой
Применяемые в США и в других экономически высокоразвитых странах меры стимулирования обычно носит двоякий характер: как прямой, так и косвенный. К наиболее распространенным формам прямого стимулирования относятся: льготная система кредитования и субсидирования фирм, создающих свои предприятия в «опекаемых» государством регионах, выдача безвозвратных ссуд на капитальное строительство, финансовое покрытие расходов, связанных с подготовкой рабочих и технического персонала, возмещению части расходов по перемещению производственных мощностей, установление налоговых льгот, а иногда — полное от них освобождение на заранее оговоренный срок, введение ускоренной амортизации основных средств, отчисления на так называемое «истощение» недр, снижение тарифов на транспорт, электроэнергию и т. п. Их итогом, как правило, является модернизация региональных экономик и, соответственно, рост жизненного уровня населения, рост локального потребительского рынка, расширение возможностей для местного малого и среднего бизнеса.
Достаточно распространенным методом реализации региональной политики на Западе является, в частности, налоговое льготирование. Так, на юге США (штаты Луизиана, Теннеси и др.) подоходный налог долгие годы взимался в заметно меньших размерах (на 1/3), чем в индустриально развитых северо-восточных штатах. Во Франции предприятия, строящиеся в проблемных районах освобождаются от налогов, на приобретение торгово- промышленного патента. На слабоосвоенных территориях Канады владельцы новых (в частности горнодобывающих) предприятий целиком освобождаются от подоходного налога в течение первых трех лет и пользуются льготным налогообложением на имущество. Иногда для стимулирования развития отсталых регионов и отраслей сокращаются сроки амортизации основных средств производства, чтобы уменьшить налоги на основной капитал. Однако в целом масштабы данной формы помощи в европейских странах в последние годы значительно сократились, что объясняется унификацией налогового законодательства в рамках ЕС (она сохранилась лишь во Франции, Италии и Люксембурге). Что же касается региональной политики США, Канады и Японии, то здесь налоги сохраняют более прочные позиции.
Среди форм прямой финансовой помощи особое место занимает льготная система субсидирования и кредитования. В одних случаях кредиты выдаются под более низкие проценты, в других - это кредиты на более длительные сроки, в-третьих - неограниченность суммы кредита. Устанавливая 3-4 градации ставок помощи по ареалам, правительство способно оказывать влияние на выбор места для нового промышленного предприятия или объек-
та инфраструктуры. Есть основания утверждать, что из числа форм прямой финансовой помощи государства именно субсидии и кредиты явились наиболее действенным средством территориальной реорганизации экономического пространства в последние годы1.
Кроме прямой финансовой помощи государства используются различные формы косвенного воздействия на процесс упорядочения социально- экономического пространства (специальные правительственные программы развития отсталых регионов, создание за счет государства инфраструктурных объектов, создание научно-промышленных комплексов, сооружение государственных предприятий, государственные заказы крупным фирмам, расположенным в «опекаемых» регионах и т. д.).
Государства развитых стран достаточно редко, но, тем не менее, выделяют дотации (безвозвратные ссуды) компаниям и отдельным предпринимателям, принявшим решение создавать новый промышленный объект или расширить старые производственные мощности в пределах слаборазвитых регионов. Так, к примеру, во Франции дотации на промышленное развитие в районах юго-запада одно время были установлены в размере 25% инвестиционных расходов компании в случае нового строительства и 15% - при расширении уже существующего предприятия.
Расширяющаяся практика поддержки депрессивных территорий потребовала формирования соответствующих ииститутов. Так, к примеру, в 1975 г. был создан Европейский фонд регионального развития для финансирования программ по выравниванию уровня экономического развития различных регионов Сообщества. К числу таких экономически отсталых (по меркам ЕС) стран и регионов относятся Греция, юг Италии, Португалия, Испания, Ирландская республика и Северная Ирландия. Европейский фонд регионального развития оказывает финансовую помощь проблемным регионам в строительстве новых промышленных объектов, создании новых рабочих мест. В
' Региональное развитие: опыт России и Европейского Союза. - М., 2000.
последние годы в структурной политике Сообщества преимущественное развитие получает селективный подход, направленный на стимулирование деятельности конкретных компаний. Суть данного подхода состоит признании, что только частный бизнес может эффективно решать вопросы подъема депрессивных регионов, причем не путем строительства крупных индустриальных предприятий, а главным образом за счет малых и средних предприятий передовых отраслей, включая высокотехнологичные отрасли и туризм.
Так, ТНК с высокой долей американского, японского, немецкого капитала способствовали созданию новой «силиконовой долины» в Центральной Шотландии, стабилизации экономического положения Южного Уэльса и Эльзаса. Развитие добычи нефти и газа вблизи берегов Великобритании и Норвегии способствовало ускоренному развитию прибрежных районов этих государств и выходу из числа депрессивных.
В настоящее время в ЕС реализуется так называемая Интегрированная программа по Средиземноморью, в рамках которой помощью в строительстве и реконструкции туристической инфраструктуры воспользовались туристические регионы Южной Италии, Южной Франции и Греции. С точки зрения проблематики и объекта данной диссертации существенно, что туризм используется не только для роста хозяйственной активности на побережье, но и для развития пустынных территорий. Интересен в этом плане опыт организации туров по Сахаре (Алжир) и пустыне Гоби (Монголия)."
Важным направлением преодоления депрессивности соответствующих территорий выступает развитие их базовой инфраструктуры, в том числе транспортной, энергетической. В рамках ЕС усилия в данном направлении поддерживаются благодаря крупным интеграционным программам. В 1987 г. было начато финансирование первых из них: "Стар" — создание систем коммуникаций в депрессивных районах, "Валорем" — освоение энергетического потенциала этих районов. С 1988 г. началась реализация программ "Рена- вель" и "Резидер", которые были ориентированы на подъем регионов с традиционным судостроением и структурную переориентацию регионов с развитой черной металлургией.
Необходимо отметить, что решая задачи депрессивных территорий, многие региональные программы одновременно ориентированы на дельней- шее развитие крупнейших городов, урбанизированных зон, региональных метрополий, то есть уже сложившихся ядер развития. Стимулирование развития последних (как условия одновременного подъёма депрессивных территорий) пришло на смену политике «разгрузки», доминировавшей в Европе с середины пошлого века. В итоге, современная региональная политика позволяет совмещать решение локальных, региональных и общенациональных задач, осуществлять межрегиональную и межгосударственную координацию.
Классическим примером эффективного и реализуемого на разных уровнях стимулирования реструктуризации экономики является немецкий Рур. Основные акценты в данном регионе были сделаны на:
Пример Рура тем более значим, что в ФРГ основная индустриальная политика проводится именно через федеральные земли, где имеет место развитие территорий посредством субсидирования промышленности; высоко значение и банковского сектора. Высокую эффективность государственная промышленная политика демонстрирует и в новых индустриальных странах, в частности в Южной Корее, где под эгидой центральных властей в последние годы идёт активное формирование инновационных систем на региональном уровне посредством различных проектов, разработанных исходя из инновационного потенциала регионов и территориальной концентрации отраслей местной промышленности и способности предприятий и научно- исследовательских подразделений к реализации инноваций на локальном уровне.
Следует также отметить, что в условиях макроэкономического подъема в современных развитых экономиках (США, Канада и др.) селективная господдержка отдельных отраслей минимальна, за исключением сельского хозяйства, оборонной промышленности (Buy American Act) и НИОКР. В период плохой конъюнктуры правительства западных стран, не колеблясь, используют стандартные селективные инструменты для поддержки испытывающих трудности отраслей и отдельных крупных предприятий, что наглядно продемонстрировал проявившийся с лета 2008 года глобальный финансовый кризис.
Обобщая накопленный в странах Запада опыт поддержки депрессивных территорий Р. Хадсон видит четыре возможных варианта реорганизации:
При этом Р. Хадсон подчеркивает, что локальные инициативы при реализации любого варианта или комбинации вариантов недостаточны для решения проблем реструктуризации территорий. Необходима их поддержка на общегосударственном уровне (в современной Европе ещё и в рамках ЕС). Другой исследователь, Д. Садлер обращает внимание на то, что депрессивное состояние некоторых территорий ведет к отторжению целых региональных групп населения от процессов социально-экономического развития общества. На примере некоторых старопромышлеппых территорий западной Европы можно видеть, насколько низкий трудовой статус, регрессивное распределение доходов, неразвитость социальной инфраструктуры, противоречия социальных слоев обостряют социально-политическую ситуацию в подобных районах. Это требует смещения акцентов в сторону не только структурно- экономической, но и социальной политики, развития инфраструктуры воспроизводства «человеческого капитала». В этой связи в развитых странах Европы важнейшим механизмом стала не региональная, а эффективная социальная политика государства: выравнивание доходов населения с помощью адресных социальных трансфертов, инвестиции в человеческий капитал.
Следует акцентировать, что в современных развитых экономиках доля государственных расходов в ВВП выше, чем в большинстве развивающихся, главным образом, за счет социальных статей. Доля затрат на поддержку производства, напротив, относительно ниже. Прямые субсидии производителям в развитых странах составляют, как правило, не более 1% ВВП, тогда как в
странах Восточной Европы и бывшего СССР в 1989-1992 гг. эти субсидии
1 О
достигали 10-15% ВВП , но сократились до 0-4% к середине 90-х гг. .
В последние годы в арсенале мер государственного стимулирования развития депрессивных территорий развитых рыночных экономик всё более заметное место занимает частно-государственное партнёрство. Наиболее позитивный и богатый опыт в этой сфере накопили европейские государства. Для реализации проектов с государственным участием им приходится привлекать опыт и финансовые ресурсы частного бизнеса при строительстве школ, больниц, платных автомобильных дорог и местных объектов коммунального хозяйства . В Британии начал формироваться «вторичный рынок» ЧГП, когда частные компании работают с построенным объектом государственной собственности и получают от государства деньги, если проект реализуется эффективно. Частные компании участвуют в тендерах на проектирование, строительство и обслуживание государственных объектов, а также берут на себя риски, связанные с финансированием. За это подрядчикам выплачивается доля денежных средств от контрактов по обслуживанию объекта или от иных видов доходов, например от дорожных сборов. Поскольку строительный сектор подвержен сильным циклическим колебаниям, для компаний этой сферы весьма выгодно получать такие стабильные, долгосрочные и легко прогнозируемые доходы. По данным доклада The Dealogic European PFI/PPP Project Finance Review, опубликованного британской аналитической компанией Dealogic, в Европе в 2004 г. частные компании подписали с правительствами 68 контрактов об участии в гособъектах. В числе наиболее заметных примеров - британский проект Future Strategic Tanker Aircraft и создание панъевропейской спутниковой системы Galileo.
В странах с рыночной экономикой, в итоге, накоплен значительный позитивный практический опыт идентификации, локализации и преодоления депрессивности в региональном развитии. Отчасти он учтён и адаптирован к российским территориально-хозяйственным реалиям, где, впрочем, имеется и собственная, обусловленная целым рядом факторов специфика.
1.3 Устойчиво-депрессивные регионы постсоветской России: особенности экономической динамики в условиях кризиса и макроэкономической стабильности; масштаб, приоритетные направления и эффективность государственной поддержки
Современная Россия вмещает в себя обширнейший страт территорий, варьирующих в широкой палитре «депрессивности». Если исходить из одного из базовых критериев депрессивности, применяемого в США (более 6 % безработных от экономически активного населения), то в 1995 году в категорию «депрессивных» не попали бы только два субъекта РФ (Курская и Омская области). В 2000 году по этому же критерию депрессивной не являлась только Москва. Даже в благополучном 2007-м году депрессивными (по индикатору безработицы) являлись 48 российских регионов, то есть их абсолютное большинство. При этом в целом ряде субъектов РФ (особенно локализованных в южном макрорегионе) депрессивность «зашкаливало»: при среднем по России уровне безработицы в 6, 1% в Дагестане соответствующий показатель достигал 20,2 %, в Ингушетии - 47,3 %, Чеченской Республике - 53 % и т.п.). Учёт «индикатора безработицы» позволяет идентифицировать и «наиболее депрессивные» российские регионы, осуществить их соответствующее ранжирование (табл. 3).
Сведения о безработице дают наиболее адекватную картину территориально-хозяйственной депрессии, однако требуют поправки на хронологию
(на понижательной стадии экономического цикла «депрессивность» становится повсеместной) и культурные особенности того или иного региона (благодаря последнему обстоятельству реальная безработица в ряде республик Юга России всегда меньше, чем заявляемая, статистическая).
Таблица 3 — «Наиболее депрессивные» российские регионы (по параметрам безработицы, душевого ВРП и зависимости от федеральных трансфертов)1
Использование другого, широко применяемого в странах ЕС критерия «депрессивности» (душевой показатель ВРП 85 % и ниже от среднестатистического) позволяет отнести в современной (2007 г.) России к категории «депрессивных» 57 субъектов РФ, включая все без исключения регионы Южного федерального округа. Как и при индикации уровня безработицы в данном случае тоже необходима поправка на чрезвычайно высокий в России уровень территориальной социально-экономической асимметрии. Концентрация производства (и его учёта) в отдельных регионах позволяет относиться к «де- прессивности» (по критерию душевого ВРП) большинства территорий скорее как к норме. В этой связи также целесообразно выделение «наиболее депрессивных» регионов и в этом качестве здесь также выделяются восемь субъектов РФ, шесть из которых локализованы на территории южно-российского макрорегиона.
Если ориентироваться на показатели бюджетной самодостаточности- зависимости регионов (знаковым в данном случае является рубеж, когда доля безвозмездных перечислений из федерального бюджета превышает 50 %), то в России свою депрессивность на «пике» финансового благополучия страны (2007 г.) в наиболее явном виде демонстрируют 19 регионов (в Центральном, Уральском и Приволжском округах таковых - ни одного, в Северо-Западном - Ненецкий АО, в Южном — все без исключения национальные республики, в Сибирском и Дальневосточном - по пять регионов). При этом в 12 субъектах РФ уровень бюджетной дотационности превышает 60 % (восемь «наиболее дотационных» регионов находятся на Юге России).
Оценивая проявления депрессивности в современной России, можно, таким образом, с оной стороны идентифицировать массовый характер распространения данного территориально-хозяйственного феномена, с другой - акцентировать внимание на наличии особой сформировавшейся группе «наиболее депрессивных» субъектов федерации, приуроченных главным образом к территории Южного федерального округа.
В контексте данного исследования существенно, что «наиболее депрессивные» российские регионы одновременно являются и наиболее устойчивыми в плане деструктивных экономических состояний. Об этом свидетельствуют, в частности, различия региональных моделей эволюции рынка труда на различных стадиях посткризисного развития. Так, к примеру, в экономически наиболее мощной и далее продолжающей аккумулировать ресурсы роста Москве даже в 1995 году уровень безработицы был ниже, чем в благо-
получном 2007-м в Волгоградской области и, тем более, Калмыкии. Уже в конце 1990-х Москва достаточно быстро преодолела депрессивное состояние и стала активно развиваться; в Волгоградской области выход из депрессии был медленным и «неуверенным»; ситуация в Республике Калмыкия даже в условиях макроэкономического роста 2000-х в сфере безработицы изменилась слабо (23,5 % в 1995 и 16,7 % в 2007 г.) (рис. 3).
25 23,5
годы
Рисунок 3—Динамика уровня безработицы в Москве, Волгоградской области и Республике Калмыкия: 1- 1995 г., 2 — 2000 г., 3 - 2001 г., 4 — 2003 г., 5-2004 г., 6-2005 г., 7-2006 г., 8-2007 г.
Депрессивных регионов в современной России (даже в предшествовавших глобальному кризису условиях), таким образом, достаточно много. Сложилась и устойчивая группа территорий с наиболее выраженными проявлениями и масштабами социально-экономической депрессии, причём большинство из них локализованы в пределах Южного федерального округа.
Занимая достаточно весомые позиции в территориальной социально- экономической системе Южного федерального округа (семь из тринадцати регионов, 30 % населения, 21 % ВР11, 20 % сельскохозяйственного производства и т.п.), «наиболее депрессивные» регионы Юга России в масштабе Рос-
сии по основным социально-экономическим индикаторам представлены весьма слабо (табл. 4).
Таблица 4 - Удельный вес некоторых «наиболее депрессивных» регионов Южного федерального округа в масштабе РФ, 2007 г.,
Наличие депрессивных территорий, их место в территориально- хозяйственной системе современной России, всё это накладывало и продолжает накладывать отпечаток на характер региональной политики, предопределяло и предопределяет специфическое поведение государства в такой специфической и относительно «узкой» сфере, как стимулирование преодоления территориально-хозяйственной депрессивности.
Наличие в современной России региональной политики - сам по себе вопрос достаточно дискуссионный. Так, к примеру, анализируя складывающуюся ситуацию, С.С. Артоболевский констатирует, что в Российской Федерации нет единой официально признанной государственной региональной политики. Политика осуществляется различными официальными учреждениями, которые не координируют свою деятельность, к тому же они нестабильны.
Нестабильность ориентированных на выработку и реализацию политики институтов, фрагментарность и непоследовательность активности Власти в такой сложной сфере как региональное развитие - э то, впрочем, тоже политика. Под региональной политикой в Российской Федерации понимается система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации. Политические установки федерального центра в отношении регионов реализовывалась практически с момента формирования современной российской государственности.
На первоначальном этапе региональная политика была ориентирована на реализуемое монетарными средствами противодействие чрезмерному социальному «провалу» впавших в депрессивное состояние регионов. Параллельно со многими наиболее проблемными для Федерального центра регионами выстраивались двусторонние отношения. В период между 1992 и 1994 гг. Президент и Правительство одобрили 70 указов и законов о регионах, и практически в каждом из них речь, идет о предоставлении регионам дополнительных прав и/или средств. Судя по документами тех лет ("Стратегия регионального развития в России", 1993 г.; Программа помощи кризисным регионам, 1994; "Основные направления региональной политики в России", 1996 г. и др.) в региональной политике РФ, в итоге, с самого начала возобладали социально- политические (и этнополитические) приоритеты над экономическими. Основным же инструментом региональной политики стала фактическая «накачка» регионов финансовыми ресурсами из федерального бюджета в рамках постоянно донастраиваемой системы межбюджетных трансфертов, прямых расходов РФ в регионах и, отчасти, бюджетных инвестиций.
В соответствие с текстом Указа Президента РФ «Основные положения региональной политики в Российской Федерации» к числу приоритетов региональной политики отнесены:
обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма в Российской Федерации, создание единого экономического пространства;
обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией Российской Федерации, независимо от экономических возможностей регионов;
выравнивание условий социально-экономического развития регионов;
предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвидация последствий её загрязнения, комплексная экологическая защита регионов;
приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение;
максимальное использование природно-климатических особенностей регионов;
становление и обеспечение гарантий местного самоуправления
Таким образом, даже из текста «Основных положений...» достаточно
очевидно, что региональная политика в Российской Федерации изначально
была ориентирована на территориальное социально-экономическое выравнивание, а не на, собственно говоря, «развитие регионов», тем более регионов депрессивных и устойчиво депрессивных.
С начала 2000-х в региональной политике РФ наблюдается существенное смещение акцентов. Прежде всего, в русле идеологии «укрепления властной вертикали» усиливается распорядительно-перераспределительное позиционирование собственно федерального центра.
В период 2000-2007 год показатели доходов бюджетной системы колебались в диапазоне от 36,4 до 40,2% ВВП. Доходы федерального бюджета с 2000 года постепенно увеличивались год от года и в 2007 году составили 23,6% ВВП, что выше уровня 2000 года на 8,1 п.п. В итоге, если на протяжении 1990-х годов доля федерального бюджета составляла 10 — 11 % ВВП, то в 2000 - 2002 гг. она повысилась до 13 — 15 % ВВП, продолжая далее варьировать около цифры в 15 %. Если в 2000 году доля федерального бюджета составляла чуть более 40%, то в ситуации 2007 года 57% всех доходов поступало в федеральный бюджет, 30% в региональные бюджеты и 13% - во внебюджетные фонды (пенсионный, медицинского и социального страхования). То есть, позиции федерального центра в бюджетной системе РФ стали доминирующими, что, по логике вещей должно было привести к росту ответственности за положение в регионах.
Расходы бюджетной системы в последние годы находились в среднем на уровне от 31 до 34 процентов ВВП. Это значительно ниже уровня, характерного для наиболее развитых стран, составляющего около 40% в среднем по ОЭСР и 46% в среднем по ЕС. В то же время в отдельных странах категории «развивающиеся рынки» (Тайланд, Мексика, Чили) уровень расходов заметно ниже и-составляет от 18 до 25% ВВП. При этом приблизительно 15% национального бюджета РФ используется на помощь закрытым городам, на поддержку региональных бюджетов, финансирование региональных программ и т.д., т.е. на региональные нужды.
Государство в РФ обеспечивает сегодня примерно 1/5 инвестиций в основной капитал, причём в целом ряде депрессивных регионов доля государства в общем объёме инвестиций значительно выше. По данным Росстата, доля бюджетных средств в структуре источниках инвестиций в основной капитал по экономике в целом в период с 2000 по 2007гг. находится на достаточно высоком уровне - около 20%. В 2007 году доля бюджетного финансирования в источниках инвестиций в основной капитал составила 21,2%. В последние годы существенно возрос и объём собственно межбюджетных трансфертов: если в 2004 году он (без учета субвенций) составлял 343 млрд. рублей, то к 2008 году он достиг 762,5 млрд руб.
Рост федеральной бюджетной помощи регионам (и, соответственно, бюджетной зависимости последних от федерального центра) хорошо виден на примере территорий Южного федерального округа. Приоритетными получателями бюджетно-финансовой помощи из Центра выступа выступают Дагестан и (с 2004 года) Чечня. И если для Республики Дагестан объём получаемых межбюджетных трансфертов по ситуации на 2006 год был эквивалентен 17,6 % ВРП (для сопоставления - лишь немного уступая по объёму валовому продукту в сельском хозяйстве региона), то для Республики Ингушетия — 67 %, Чеченской Республики - 96 % (табл. 5).
Важную роль в экономике ряда южно-российских регионов играют и инвестиции из федерального бюджета. В Дагестане, в частности, федеральный бюджет обеспечивает 27,3 % всех инвестиций в основной капитал, в Ингушетии - 50,9 %, Калмыкии — 46,7 %, Кабардино-Балкарии - 31,2 %, Карачаево-Черкесии - 49 %, Чечне - 34,6 % (при этом, в данном регионе бюджетные источники в целом обеспечивают 94,7 % всех инвестиций в основной капитал).
Таблица 5 — Безвозмездные перечисления в доходах консолидированных
бюджетов регионов Юга России1
Таким образом, в последние (предкризисные) годы резко возрос объём бюджетно-налоговых перераспределений и соответствующего бюджетного же «выравнивания», ставшего доминантой региональной политики. Проблемы депрессивных регионов «заливались» бюджетными средствами, что не снимало глубинных причин депрессивности, не благоприятствовало модернизации устойчиво-депрессивных хозяйственных комплексов.
Симптоматично, в этой связи, что по объему валового регионального продукта на душу населения минимальное и максимальное значение в субъектах Российской Федерации различалось в 2004 году — в 73 раза, в 2006 г. — в 117 раз, по уровню безработицы - в 2004 году в 48 раз, в 2006 году - в 78 раз. Степень дифференциации инвестиций в основной капитал на душу населения в субъектах Российской Федерации составляла в 2004 году 184 раза, а в 2006 году — 235 раз. За последние шесть поддающихся статистическому анализу лет соотношение душевых показателей ВРП между регионом-лидером (в отдельные годы в подобном качестве выступала Тюменская область, в иные - Москва) и регионом аутсайдером (в отдельные годы это Ингушетия и Еврейская АО) возросло с 19 до 35. В сравнении с европейскими странами Россия превосходит их показатели по уровню различий социально- экономического состояния субъектов Российской Федерации примерно на порядок
В этой связи нельзя не согласиться с позицией авторов, полагающих, что «тенденция к нарастанию концентрации доходов в отдельных регионов при неразвитости и бедности других регионов приобретает угрожающие масштабы». Симптоматично и верно и недавнее высказвание Б.Л. Лавровского и Е.А. Шильцина, что в настоящее время в России происходит не системное региональное расслоение, ... а откровенный отрыв небольшой кучки субъектов РФ от основной массы российских регионов». Идёт «расслоение» регионов по базовым социально-экономическим показателям и формирование на этом фоне значительной страты территорий с усечённой, ренториен- тированной структурой экономики, низким потребительским потенциалом предприятий и домохозяйств, численно сокращающимся и качественно деградирующим населением. Базовая цель региональной политики - сокращение различий социально-экономического состояния субъектов Российской
Федерации, отмечают разработчики «Концепции совершенствования региональной политики в РФ», так и не достигнута.
Каждый период экономического развития страны (как это верно акцентирует А.Н. Пилясов) имеет свои объективные пределы проведения политики выравнивания, которые определяются требованиями поддерживать общеэкономическую эффективность. Вариативно и видение самого выравнивания. В плановой экономике межрегиональное выравнивание воспринималось как усреднение. Сейчас выравнивание проводится по предельным, а не средним величинам, и потому имеет совершенно другую сущностную природу. Оно понимается теперь как не вообще сглаживание объективно всегда существующих различий, но как уменьшение контрастной разницы.
Впрочем, уже в первые годы восстановительного роста доминировавшая ранее установка на выравнивание сменяется приоритетным вниманием государства к территориям «локомотивам роста». «Если вначале оказать помощь более сильным, то ресурсы у государства увеличатся быстрее и в больших объёмах. Это позволит существеннее помочь менее сильным, а затем и самым слабым» - такова доминирующая логика изменения вектора федеральной региональной политики. В её русле наблюдается переход от методов временного ослабления региональной дифференциации, базирующихся преимущественно на территориальном перераспределении ресурсов, к методам, ориентированным на региональное развитие с опорой прежде всего на собственные силы, переход, рассматриваемый отдельными экономистами как смена парадигмы региональной политики.
Как это, в частности, акцентировано в Среднесрочной программе социально-экономического развития Российской Федерации «Региональная политика приобретает характер политики развития, сочетающей стимулирование «региональных локомотивов роста» с адресной поддержкой уязвимых регионов и обеспечением в них условий для улучшения качества жизни населения как одного из критериев целостности России». И далее, «политикой федеральных властей в среднесрочной перспективе будет не столько выравнивание социально-экономического развития и благосостояния регионов, сколько обеспечение единства экономического пространства и создание условий для добросовестной конкуренции между регионами и муниципальными образованиями за привлечение ресурсов».
В данном контексте в последние годы ведётся достаточно активная работа по совершенствованию спектра инструментов и механизмов государственного стимулирования территориально-хозяйственного развития. Созданы, в частности, Инвестиционный фонд, Российский банк развития, опережающими темпами (до 2008 года) росли расходы на национальную экономику. Важно, что увеличение расходов сопровождалось развитием новых форм реализации государственных инвестиций. Так, все проекты, финансируемые из средств Инвестиционного фонда, осуществляются на началах государственно-частного партнерства. Началось использование принципов бюджетирования, ориентированного на результат. В 2007 году был впервые разработан и принят Закон о федеральном бюджете на три года Определены зоны опережающего экономического роста, на территориях которых на долгосрочный период прогнозируется развитие перспективных для каждого субъекта Российской Федерации экономических специализаций, составляющих основу для образования территориально-производственных кластеров и единых технологических цепочек для производства продукции с высокой добавленной стоимостью.
В современных принятых, либо обсуждаемых на уровне РФ нормативно-правовых документах достаточно чётко зафиксированы как сформировавшиеся зоны экономического роста (к которым относятся крупнейшие агломерации с наиболее динамичным экономическим ростом, крупные города- центры регионов, территории, на которых сосредоточена добыча полезных ископаемых и их переработка, порты европейской части России, территории юга России с развитой инфраструктурой и выходом к морскому побережью), так и перспективные центры экономического роста (агломерации и индустриальные центра большого Поволжья, южного и среднего Урала, города Сибири с высоким уровнем развития человеческого капитала и потенциалом развития инновационной экономики, порты Севера и Дальнего Востока, новые центры освоения и переработки природных ресурсов, туристско- рекреационные кластеры на территориях с уникальными природными ресурсами и природными ландшафтами, богатым историко-культурным наследием). За пределами указанных зон, в итоге, оказываются практически все устойчиво-депрессивные территории, что оставляет им мало перспектив для преодоления своего социально-экономического состояния, опираясь на потенциал инструментов федеральной региональной политики.
В расходной части бюджета РФ на 2009 год фигурируют такие позиции, как ФЦП «Юг России», «Социально-экономическое развитие Чеченской Республики на 2008-2011 гг.», «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 г.», развития Калининградской области до 2015 г., «Социально-экономическое развитие Курильских островов до 2015 г.», инвестиционный проект «Комплексное развитие Южной Якутии», поддержка экономического и социального развития малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, «Комплексное развитие Нижнего Приангарья», «Развитие г. Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе», развитие транспортной инфраструктуры Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа, комплексное развитие морских портов Усть-Луга, Новороссийск, Находка, Тамань, Мурманск, реконструкция аэропортов Внуково, Шереметьево, Самары. Таким образом, в бюджете сделан акцент на приоритетную поддержку либо уже динамично развивающихся территорий, либо регионов с
мощным потенциалом минерально-сырьевой базы. В этой связи уместно заключить, что современная региональная политика РФ ориентирована на поддержку сильных территорий и, одновременно, консервацию устойчивой де- прессивности. Эта установка в достаточно прозрачном виде зафиксирована «Бюджетной стратегии Российской Федерации до 2023 года», где, в частности, прописано, что по мере роста доходов субъектов в реальном выражении эта помощь будет больше концентрироваться на депрессионных регионах.Условием опережающего роста устойчиво-депрессивных региональных экономик становится, в итоге, адекватный рост их бюджетных доходов, что в современной территориально-хозяйственной системе России недостижимо. Да и сама масштабная бюджетная поддержка развития депрессивных регионов фактически переносится «на потом», что хорошо корреспондирует с современной (кризисной) макроэкономической ситуацией.
В целом же, современная региональная политика в РФ реализуется на основе применения целого ряда инструментов, нацеленных как на перераспределение между регионами различного рода ресурсов (в первую очередь финансовых), так и на создание для отдельных территорий особых условий социально-экономического развития. Прежде всего это бюджетно-налоговые инструменты, такие как распределение налоговых сборов между бюджетами различных уровней (федеральным, субъекта Федерации и местным), объёмы предоставления финансовой помощи бюджетам нижестоящих уровней (в том числе и через федеральный фонд поддержки регионов), а также прямых расходов РФ в регионах, создание особых (льготных) режимов налогообложения для того или иного региона особых условий распределения собираемых на территории налогов (таковыми ранее пользовались Татарстан, Башкортостан, Якутия). Важной составляющей региональной политики могут являться и устанавливаемые тарифы, прежде всего естественных монополий (железнодорожный транспорт, электроэнергетика), способные благоприятствовать, либо напротив, препятствовать конкурентоспособному функционирования региональной экономики. Широко применяемым инструментом региональной политики являются и различного рода целевые и комплексные программы социально-экономического развития. Фактом последнего времени стала установка Правительства РФ на общее сокращение числа подобных программ (они финансировались не более чем на 10 % и в силу этого были малоэффективны). Тенденцией последних лет стало стремление реализовать программно-целевые подходы в рамках созданных федеральных округов. В частности была разработана и с нынешнее пока ещё действует Федеральная целевая программа «Юг России», вмещающая в себя сотни разрозненных проектов во всех сферах: транспорт, топливно-энергетический комплекс, рекреация и т.д. Данная программа также финансировалась далеко не в полном объёме и в целом также рассматривается многими экспертами как малоэффективная.
Смещение акцентов региональной политики на поддержку «полюсов роста» инициировало и многочисленные попытки более чётко идентифицировать собственно депрессивные территории, сконцентрировав на них существенные объёмы различного рода бюджетной помощи.
В российской управленческой практике накоплен значительный опыт законодательных инициатив вывода регионов из состояния экономической депрессии. В качестве такого инструмента, предлагалась, например, Программа федеральной поддержки депрессивной территории Российской Федерации - взаимоувязанный по содержанию, срокам выполнения, ресурсам и исполнителям комплекс мероприятий (работ) правового, организационного, экономического, финансового, социального характера, направленный на преодоление депрессивности конкретной территории в обеспечении которого используются финансовые и иные материальные средства РФ. Программа предполагала принятие на конкурсной основе на 3-5 лет с возможностью продления на 3 года. Имели место и ранее упомянутые проекты законов, регулировавших развитие депрессивных регионов. Однако, несмотря на длительную историю выработки политики в отношении таких регионов, в данной сфере остается ряд нерешенных проблем. Главная из них, как представляется, это отсутствие реальной государственной воли к развитию депрессивных территорий. Когда у федерального бюджета появились дополнительные ресурсы, сама проблематика депрессивности отошла на второй план. При этом в «денежные» 2005 -2007 гг. проблемные территории фактически «наводняют» бюджетными финансовыми ресурсами, практически не стимулируя сколько-нибудь существенные количественные и, тем более, качественные подвижки на уровне соответствующих региональных экономик.
С 2005 года в соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" средства финансовой помощи и бюджетных компенсаций из федерального бюджета предоставляются в рамках нового раздела расходов "Межбюджетные трансферты", который состоит из подразделов "Финансовая помощь бюджетам других уровней", "Фонды компенсаций", "Фонд регионального развития" и "Трансферты внебюджетным фондам". Получателями дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности (по ситуации на 2007 г.) выступают 66 субъектов РФ (на долю пяти ведущих получателей дотаций по этой статье, Республики Дагестан, Республики Соха, Алтайского края, Чеченской Республики и Ростовской области приходится 30 % всех бюджетных средств); дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов - 76 регионов (здесь величины трансфертов регионам более усреднены; на общем фоне выделяется лишь дотация г. Сочи Краснодарского края, 1,2 млрд руб.). В систему межбюджетных трансфертов вовлечены, в итоге, практически все регионы России, что существенно снизило её общую эффективность. Тем более, что в современной ситуации межбюджетные трансферты фактически не столько реально «работают» на перераспределение по территории финансовых ресурсов, аккумулируемых в «центрах прибыли» (что
практически целиком детерминировано рентным фактором), сколько компенсируют «выпадение» доходов из субфедеральных бюджетов, связанное с новой региональной политикой РФ, с имманентной ей централизацией бюджетной системы. Что же касается субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации, то они предоставлялись исходя из различных методологических подходов, без должной координации, вне единой системы межбюджетного регулирования и стимулирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, без увязки с финансовой помощью, предоставляемой в рамках основных форм межбюджетных трансфертов, а также без учета уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.
От устойчиво-депрессивных регионов предпочли попросту «откупаться» и подобная модель, вероятно, успешно действовала бы и далее, если бы не случился глобальный финансовый кризис, существенно скорректировавший финансовые возможности РФ.
Говоря о структуре государственного регулирования развития депрессивных регионов, В. Лексин и А. Швецов отмечают в качестве существенного структурного элемента такой политики «государственную селективную (избирательную) поддержку регионального развития, реализуемую по каналам формульного распределения соответствующих статей федерального бюджета между нуждающимися в такой поддержке регионами, а также посредством финансирования федеральных региональных программ, путем принятия федеральных нормативных актов о дополнительных мерах оказания государственной помощи тому или иному региону». Авторы рассматривают концепцию выделения депрессивных (нуждающихся в поддержке) регионов, принятую в практике ФФПР, где критерием выделения регионов служат параметры бюджетной обеспеченности и отмечают, что такой подход вводит в практику два понятия — «регион, нуждающийся в поддержке» и «регион, особо нуждающийся в поддержке». Определение таких депрессивных территорий также предусматривает введение поправочного коэффициента, который учитывает различия условий в экономических районах, то есть делает более корректным выделение территорий, нуждающихся в поддержке.
Законодательная инициатива отнесения территории регионального или муниципального уровня к депрессивной предлагает следующий механизм: территория регионального уровня (субъект) признавалась депрессивной в исключительных случаях, если одновременно: её площадь была не более 40 тыс. кв. км, население — не более 500 тыс. чел., экономика имела не более двух основных отраслей экономики, каждая из которых испытала более чем 3-х кратный спад за последние 12 лет (то есть с 1986 г.), удельный вес дотаций данному регионы был более 50% последние 3 года. В целом же депрессивная территория должна характеризоваться:
расположением в пределах административных границ одной или нескольких административных единиц
однородной экономикой в каждой административной единице, входящей в депрессивную территорию,
трехкратным и более спадом производства за последние 12 лет,
отставанием более чем на четверть от средних по России показателей в течение 3 лет по уровню безработицы и покупательной способности МПМ.
Государственная поддержка развития таких территорий Российской Федерации наряду с их инфраструктурной интеграцией в единое социально- экономическое пространство России может осуществляться путем:
создания особых экономических зон регионального развития, в том числе применительно ко всей территории субъекта Российской Федерации, с предоставлением льгот и преференций, прежде всего, за счет средств федерального бюджета;
субсидирования тарифов на услуги естественных монополий на территориях, где они влекут чрезмерно высокие издержки производства, а также отдельных видов деятельности по оказанию услуг населению в целях повышения их конкурентоспособности;
организации доступа к дешевым финансовым ресурсам, в частности, путем субсидирования процентной ставки по кредитам и лизинговых платежей, а также предоставления дополнительных преференций налогового и таможенного характера в целях стимулирования инновационного развития и модернизации приоритетных для регионов производств;
принятия мер, направленных на сохранение исторического и(или) природно-ландшафтного облика территорий и культурных традиций при повышении качества социальной среды.
Однако, как мы это уже ранее констатировали, все эти меры, равно как и общая поддержка депрессивных территорий, относятся в настоящее время преимущественно к периферийной, маргинальной зоне российской региональной политики. Во многом с данным обстоятельством связана фактическая неэффективность мер поддержки депрессивных территорий, чётко просматривающаяся на примере Южного федерального округа. В частности, несмотря на имевший место в 2004-2008 гг. опережающий, в существенной мере компенсационный экономический рост в целом ряде северокавказских республик, все они продолжали оставаться трудоизбыточными, устойчиво теряющими население в миграционном обмене (табл. 6).
Таблица 6 — Коэффициенты миграционного прироста (убыли) в регионах
Юга России (на 10 тыс. жителей)
Существенно и иное. Даже в ситуации восстановительного роста в экономике, в депрессивных регионах российского Юга наблюдалось сравнительное (с другими регионами, РФ в целом) ухудшение социальных условий жизнедеятельности, что проявилось в частности, в такой приоритетной сфере, как жилищное строительство (табл. 7).
Таблица 7 — Изменение позиционирования депрессивных южнороссийских регионов в масштабе России на кризисном и посткризисном этапах (по важнейшим социально-экономическим индикаторам)1
— весьма существенное (более 50 %) сокращение удельного веса в общем по России показателе;
- сокращение (от 10 до 50 %); 3 - незначительные изменения (в пределах 10 %); 4 - увеличение удельного веса (от 10 до 50 %); 5 -весьма существенное (более 50 %) увеличение удельного веса в общем по РФ показателе
В итоге, можно заключить, что реализуемая в РФ политика в отношении депрессивных территорий непоследовательна, недостаточно системна и является периферийной, по отношению к иным декларируемым и реализуемым целям региональной политики. Она малоэффективна, что особенно наглядно видно при анализе социально-экономической ситуации в отдельных депрессивных регионах, включая и Республику Калмыкия.
2 ТЕРРИТОРИАЛЬНО-ХОЗЯЙСТВЕННАЯ СИСТЕМА РЕСПУБЛИКИ КАЛМЫКИЯ: ФАКТОРЫ УСТОЙЧИВОЙ ДЕПРЕССИВНОСТИ И ГОСУДАРСТВЕННО-РЕГУЛЯТИВНЫЙ ПОТЕНЦИАЛ РАЗВИТИЯ
2.1 Проявления депрессивности в эволюционной динамике экономики Республики Калмыкия в постсоветский период
Проявления депрессивности региона, как было показано выше, выражаются, прежде всего, в значительном и устойчивом отставании от других регионов и среднероссийского уровня по основным макроэкономическим показателям. По уровню своего социально-экономического развития Республика Калмыкия занимает одно из последних мест среди регионов Российской Федерации, при этом изменения величины основных социально-экономических показателей происходит в основном не в положительную сторону. Удельный вес объема сельскохозяйственной продукции - ведущей отрасли экономики республики - составляет лишь 0,35 % от общего объема сельскохозяйственной продукции по Российской Федерации; даже в масштабе Юга России сельскохозяйственный потенциал Калмыкии весьма невелик (1,6%). При этом аграрный сектор остаётся базовым элементом региональной экономики, причём особым образом его значение возрастает в условиях характерного для последнего десятилетия процесса деиндустриализации. Необходимо отметить, что, начиная с 1999г., в Калмыкии происходит постоянный рост объемов производства сельскохозяйственной продукции, в отличие от других социально-экономических показателей: так к 2007 г. производство продукции сельского хозяйства увеличилось в 5,7 раза по сравнению с 2000 г. и достигло 7352 млн руб. Объем сельскохозяйственного производства в настоящее время превышает более чем в 3 раза объем промышленного производства, что свидетельствует о повышенной
доли первичного сектора экономики - характерной черты экономики депрессивного региона. Республику Калмыкию можно отнести к типу аграрно- промышленных депрессивных регионов, в которых сочетается типичная аграрная специализация экономики и промышленная отсталость, обуславливающие стагнацию социально-экономического уровня развития.
Сравнительная динамика основных социально-экономических показателей Республики Калмыкии, усредненных значений по Югу России и Российской Федерации в целом свидетельствует об отставании республики по уровню социально-экономического развития (табл. 8).
Таблица 8 — Сравнительная динамика основных социально-экономических показателей Республики Калмыкия, Южного федерального округа, Российской Федерации2
Так, если по уровню заработной платы в 1990 г. Калмыкия превосходила регионы Юга России при незначительном отставании от среднероссийского показателя, то к 2007 г. среднемесячная заработная плата в республике составила 77,0 % от средиерегионального значения по Югу России и 52,2 % от среднероссийского уровня. Более рельефно выглядит неуклонное снижение доли среднедушевых денежных доходов населения Калмыкии по отношению к среднерегиональному уровню: с 76,1 % до 51,3 % по отношению к регионам Юга России и с 45,5 % до 35,4 % по отношению к российским регионам в целом. Подобная динамика отмечается и по вводу в действие жилых домов, как одного из основных индикаторов состояния экономики региона. Значительное превышение этого показателя в 1990 г. как в сравнении с усредненным показателем по Югу России, так и по Российской Федерации снизилось в 2007г. соответственно до 65,9 % и 63,2 %. При этом в настоящее время 94,7 % в общем вводе жилья в Республике Калмыкия приходится на жилые дома, построенные населением за счет собственных и заемных средств.
Основным интегрирующим макроэкономическим показателем, характеризующим социально-экономический уровень развития регионов, является валовой региональный продукт (ВРП) и его сравнительная характеристика в расчете на душу населения. Среднедушевой валовой региональный продукт Республики Калмыкия составил в 2006 г. всего 27,3 % от среднероссийского уровня (в 1990 г. — 30,6 %). На фоне регионов Юга России показатель валового регионального продукта в расчете на душу населения Республики Калмыкии выглядит более стабильно на протяжении последних лет, составляя около 60 % среднерегионального уровня вследствие концентрации на Юге России аналогичных депрессивных регионов, отличающихся низким уровнем социально- экономического развития.
Вместе с тем признаки депрессивности Калмыкии проявляются в деградации экономической структуры региона, повышении в отраслевой структуре валовой добавленной стоимости удельного веса таких отраслей экономики как сельское хозяйство (с 28,3 % в 2004 г. до 29,1 % в 2006 г.), стабилизация добычи полезных ископаемых, снижение доли обрабатывающих отраслей (с 2,7 % до
1,8 %), строительства, в частности жилищного, а также удельного веса образования и здравоохранения (рис. 4).
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Сельское хозяйство
Добыча полезных ископаемых
Обрабатывающее производства
Производство электроэнергии, газа и воды
Строительство
Торговля
Транспорт и связь
Государственное управление
Образование
ш Здравоохранение
Другие виды деятельности
Рисунок 4 - Сдвиги в отраслевой структуре валовой добавленной стоимости
Республики Калмыкия
Характерной чертой проявления депрессивности региона является высокий уровень безработицы. Несмотря на некоторое снижение этого показателя за последние годы, уровень безработицы в Калмыкии остается довольно высоким и составляет 14,4 % (2007 г.) (рис. 5). Сравнительная динамика уровня безработицы в Калмыкии, в регионах Юга России и Российской Федерации демонстрирует повышенный уровень безработицы в республики. По Артоболевскому С.С., Вилкенс Г. депрессивный регион диагностируется по уровню безработицы со значением показателя 14,0 % или больше.
Калмыкия Юг России 1 Рзссийская Федерация
Рисунок 5 — Сравнительная динамика уровня безработицы в Республике Калмыкия, в регионах Юга России, Российской Федерации, %'
Постоянное снижение уровня безработицы скорее обусловлено не возрастающей занятостью населения, которая, начиная с 2000 г. стабильно низкая, а постоянно увеличивающимся миграционным оттоком. Начиная с 2004 г. прослеживается четкая корреляция между снижением уровня безработицы (с 2004 г., когда этот показатель составлял 21,7 %, до 14,4 % в 2007 г.) и повышением миграционного оттока населения (с -51 до -93 чел. на 10 тыс. чел. населения за тот же период). Несмотря на то, что в современной истории миграционного движения населения Республики Калмыкии выделяются 2001 и 2002 годы с максимально высокими отрицательными значениями этого показателя (-326 и -198 чел. на 10 тыс. человек населения соответственно), миграционный отток в среднем ежегодно составляет более 60 чел. на 10 тыс. чел. населения (рис. 6). Такая непривлекательность территории для населения также свидетельствует о проявлениях депрессивности региона, причем миграционный баланс населения в Калмыкии имеет устойчивые отрицательные значения при возрастающем потоке эмигрантов.
о
коэффициент миграционного оттока, чел на 10 тыс чел
Рисунок 6 — Динамика миграций в Республике Калмыкии
Негативной тенденцией в Калмыкии является отрицательная демографическая динамика, выражающаяся в сокращении чгтсленности населения, изменении возрастного состава населения (снижение доли населения моложе трудоспособного возраста при одновременном повышении удельного веса населения старше трудоспособного возраста), постоянно увеличивающемся преобладании женского населения.
Республику Калмыкию отличает низкая степень инвестиционной активности по сравнению со среднероссийским показателем, обусловленная инвестиционной непривлекательностью региона, что проявляется в почти полном отсутствии зарубежного источника капитальных вложений. Если до 2005 г. участие иностранного капитала в инвестициях в основной капитал не было совсем, то в 2006-2007 гг. доля иностранных инвестиций в экономику Калмыкии составила менее 1 % от общего объема иностранных инвестиций по Югу России.
В структуре источников инвестиций депрессивного региона, каковым является Республика Калмыкия, высоко значение привлеченных средств (бюджетных, в структуре которых превалируют федеральные бюджетные
средства). Несмотря на то, что в 2000 г. привлеченные средства носили более масштабный характер (их доля составляла 97,1 %), в 2007 г. значительного уменьшения их удельного веса не произошло (81,9 %). При этом основным источником финансирования экономики остаются бюджетные средства, причем удельный вес поступлений из федерального бюджета в общем объеме инвестиций в основной капитал Республики Калмыкия постоянно увеличивался и в настоящее время составляет около половины всех инвестиционных вложений в основной капитал (рис. 7)
Рисунок 7 — Изменение доли инвестиций федерального бюджета в общем объеме инвестиций в Республике Калмыкия, Уо
Дотационность республиканской экономики воспроизводит государственную систему распределения дотаций, незначительные стимулы к внутренним и внешним инвестиционным процессам и воссозданию республиканского производства. Невозможность преодоления сложившейся кризисной ситуации или негативных тенденций социально-экономического развития исключительно за счет собст венных источников и резервов, а также в рамках
рыночных механизмов саморегулирования является наиболее общей чертой всех проблемных регионов.
Динамика основных финансовых показателей консолидированного бюджета Республики Калмыкия приведены в таблице 9.
Таблица 9 - Изменение составляющих бюджета Республики Калмыкии,
млн руб."
Анализ статистических и расчетных показателей свидетельствует, что за последние годы происходят негативные процессы в бюджетном обеспечении республики. В 2000 г. доля безвозмездных перечислений составляла в доходной части бюджета 36,7 %. В последующие годы доля безвозмездных перечислений (дотаций) в доходную часть бюджета республики значительно возрастает. Так, в 2005-2006 гг. безвозмездные перечисления составляли более половины всех доходов в бюджете, а к 2007 г. достигли 62,8 % и почти столько же составили от расходной части (рис. 8).
доля безвозмездных перечислений о бюджет, %
Рисунок 8 — Удельный вес безвозмездных перечислений в доходной части консолидированного бюджета Республики Калмыкии
На диаграмме четко прослеживается возрастающая зависимость республиканского бюджета Калмыкии от федеральных трансфертов. При этом величина дефицита бюджета не сокращается.
Народнохозяйственный комплекс Республики Калмыкии во многом зависит от дотационных средств, отличается низкой степенью инвестиционной активности, незначительными стимулами к воссозданию республиканского производства. Последнее влечет отсутствие новых рабочих мест, низкую оплату за труд внутри республики, необходимость иметь несколько работ для жителей республики, высокий уровень безработицы, вынужденную миграцию трудоспособного населения.
2.2 Факторы н «полюсы» ростоформирующей динамики территориально-хозяйственной системы Республики: государственно-регулятивная составляющая
Устойчиво-депрессивный характер экономики Республики Калмыкия в 2000-2008 гг. сочетался с позитивной динамикой ряда составляющих её территориально-хозяйственного комплекса, позволяющих рассматривать их как «полюсы» роста.
В последние годы структура региональной экономики претерпевала разноплановые изменения. Последние достаточно хорошо просматриваются в сфере занятости. Судя по имеющейся статистике, распределение по отраслям занятых на протяжении 2000 — 2007 гг. оставалось достаточно стабильным, иллюстрируя отсутствие существенных структурных «подвижек» (табл. 10).
Таблица 10 — Распределение занятых по отраслям экономики Республики Калмыкия1
Наиболее существенное сокращение рабочих мест произошло в сельском хозяйстве (3,5 тыс.) и промышленности (1,4 тыс.); наиболее зримый прирост в торговле (0,9 тыс.). То есть (если судить по занятости) «полюсом роста» в восстановительной стадии стала сфера обращения, в первую очередь торговля. Отметим также, что за 2007 год существенно «прибавила» обрабатывающая промышленность (400 новых рабочих мест), торговля (900 рабочих мест) при одновременном сокращении занятости в образовании (на 600 чел.) и здравоохранении (на 400 чел.).
Доля образования и здравоохранения в последний период снижается и в структуре регионального валового продукта. Аналогичная ситуация и с сельским хозяйством, с торговлей (табл. 11).
Таблица 11 — Отраслевая структура валового продукта Республики Калмыкия, %
Одновременно в структуре ВРП возрастает доля промышленности, транспорта и связи.
Характерно, что за 2002-2006 гг. объем валового регионального продукта Республики Калмыкия в сопоставимых ценах - вырос в 1,7 раза (с 7 272 млн.руб. в 2002 г. до 12 303,10 млн.руб. в 2006 г.) (рис. 9). Существенно
вырос за это время показатель ВРП в расчете на душу населения (1,73 раза; 2002 г. - 24677 руб., 2006 г. - 42728,4 руб.).
Рисунок 9 - Динамика валового регионального продукта Республики Калмыкии за 2002-2006 гг.
В то же самое время индекс физического объема валового регионального продукта, начиная с 2000 года, неуклонно снижался. Некоторый рост в 2004 г. сопоставим лишь с предыдущим годом, который отличался самым низким уровнем производства валового регионального продукта. Только начиная с 2004 г. наметилось некоторое увеличение индекса физического объема ВРП. В отраслевой структуре валового регионального продукта произошли изменения в сторону увеличения доли сельского хозяйства, ведущей отрасли специализации народного хозяйства Калмыкии, почти в 2 раза при одновременном снижении удельного веса строительной отрасли. Сокращение производства ВРП было преодолено в основном за счет таких отраслей как транспорт и связь (227,7%), промышленность (172,5%), торговля (136,3%). В то же время некоторые отрасли, занимающие прежде значительную долю в производстве ВРП снизили объем: строительство на 50,7% (доля отрасли в структуре ВДС составила 6,7%).
В сфере промышленного производства занято около 9,2% работающего населения республики, сосредоточено около 9% основных фондов, создается около 12,9% валового регионального продукта. Промышленный комплекс Республики Калмыкия насчитывает около 505 предприятий и организаций. Наибольший удельный вес по объему отгруженных товаров собственного производства по виду деятельности «Обрабатывающие производства» приходится на производство пищевых продуктов - 40,2%, прочих неметаллических изделий - 20,9%, на целлюлозно-бумажное производство, издательскую и полиграфическую деятельность — 16,3%.
Приоритеты и возможности развития индустриального сектора во многом предопределяется особенностями ресурсного потенциала Республики. Наряду с сельскохозяйственным сырьём (преимущественно животноводческим) и биоресурсами прилегающих морских акваторий на территории Калмыкии имеются месторождения минеральных стройматериалов (глин и суглинков, песчаников, песка), соли, газа, нефти, каменного угля. Калмыкия относится к регионам с доказанной промышленной нефтегазоносностью и является высокоперспективной для дальнейших поисков месторождений нефти и газа. Калмыцкая нефть высококачественная, с незначительным содержанием серы (0,1-0,4 %), но с высоким процентом парафина (до 23 %), что снижает её стоимость на рынке. Начальные суммарные ресурсы углеводородов составляют около 19,8 млрд. тонн условного топлива, в том числе жидких - 8,2 млрд. тут, газа - 11,6 млрд. тут. Степень разведанности начальных суммарных ресурсов углеводородов составляет лишь 1,7%. Топливная отрасль (а в её составе — нефте- и газодобыча), тем не менее - скорее потенциальная, чем реальная «точка роста» экономики Республики, поскольку с 2003 года в регионе наблюдается снижение добычи нефти, а с 2005 г. - и природного газа (рис. 10).
| —— Нефть, включая газовый конденсат, ты с.тонн —— Естественный газ, млн.мкубГ!
Рисунок 10- Добыча отдельных видов топлива, в 2002-2006 гг.
Отсутствует позитивная динамика и в целом в развитии промышленного комплекса, что отражает последовательное (с 2003 года) снижение индексов физического объёма промышленного производства (рис. ! I).
120 100 80 60 40 20 о
—- ИФО, в % к предыдущему году
* Агрегированный индекс производства продукции по видам экономической деятельности «Добыча полезных ископаемых», «Обрабатывающие производства», «Производство и распределение электроэнергии, газа и воды»
Рисунок 11 — Индексы физического объема промышленного производства* в Республике Калмыкия за 2002-2006 годы
Таким образом, несмотря на увеличение доли промышленности в структуре ВРП, лишь отдельные составляющие индустриального комплекса в последние годы действительно развивались. В этом плане можно говорить о вкраплениях «точек роста» в промышленности в целом деиндустриализи- рующейся Калмыкии.
Несколько иная ситуация в агросфере Республики. Прежде всего, и по валовому продукту, и по занятости, это основная, доминирующая часть региональной экономки. Во-вторых, сельское хозяйство в восстановительный период в целом характеризовалось достаточно устойчивыми темпами роста: среднегодовой прирост индекса физического объема за 2002 — 2006 гг. составил 11,6%. Этот рост, тем не менее, был обеспечен исключительно животноводческой составляющей: среднегодовой прирост в животноводстве составлял 22,3%, в то время как в растениеводстве динамика оставалась крайне неустойчивой с выраженной негативной тенденцией (табл. 12).
Таблица 12 - Динамика и структура валовой продукции АПК
за 2002-2007 гг.
Отметим также, что животноводство Республики в существенной мере пребывает «в тени». В иной ситуации динамика агросферы была бы ещё более весомой. Приоритетная роль агросферы сочетается, впрочем, с ситуаций асимметричного развития территориальной социально-экономической системы Республики, с концентрацией социально-экономического потенциала в
столице. По совокупности важнейших социальных индикаторов г. Элиста является наиболее благополучной территорией Республики. На ином «полюсе» благополучия (неблагополучия) Ики-Бурульский район. В настоящее время наблюдается и общее резкое расслоение горожан и жителей сельской местности по доходам, обеспеченности базовой социальной инфраструктурой, в целом уровню и качеству жизни.
Тенденций эволюции региональной экономики последних лет стал рост её сервисной ориентированности. Одной из составляющих этого процесса является опережающая динамика торговли.
Другой важной стороной развития третичного сектора экономики является позитивная динамика в сфере транспорта и логистики.
Через территорию республики проходит ответвление Международного транспортного коридора «Север — Юг», элементами которого в Калмыкии являются автомобильная дорога федерального значения Астрахань — Махачкала и железная дорога того же направления со станциями Улан-Хол и Арте- зиан. Достаточно продолжительное время обсуждаются перспективы строительства международного Манычского морского канала между Черным и Каспийским морями и морского порта Лагань. Реализация строительства канала, который пройдет по Кумо-Манычской впадине, как полагают некоторые авторы, открывает большие перспективы для развития в целом экономики республики. Этот же проект, вместе с тем, чреват и колоссальными экологическими рисками. Акцентируя внимание на транспортной составляющей экономики Республики, следует обратить внимание на существенное отставание соответствующей инфраструктуры: лишь 72% дорог имеют твердое покрытие, а показатель плотности автодорог с твердым покрытием составляет 47,4 км/1000 км2, что значительно ниже показателя в других субъектах ЮФО - 115 км на 1000 км2
Наряду с транспортом, в последние годы «точками роста» региональной экономики являются и такие её важные инфраструктурные сегменты, как система газоснабжения. Сегодня уровень обеспеченности населения природным газом составляет 73,06%, а в сумме обеспеченность природным и сжиженным газом составляет 100%, в то время как в середине 1990-х годов уровень газификации природным газом составлял 37,12%. Общая протяженность газопроводов, эксплуатируемых сетевой организацией ОАО «Калмгаз», составляет более 2500 км и за последние 15 лет увеличилась более чем в три раза. Данная ситуация диссонирует с положением в электроэнергетической сфере. Начиная с 1990 года, в связи с прекращением функционирования ряда промышленных предприятий, оттоком населения, потребление электроэнергии сократилось более чем в 3 раза. Данный процесс продолжается и в настоящее время. Так, если в 2006 г. было отпущепо 494,6 млн.кВт/ч., то в 2007 г. - 475,7 млн.кВт/ч. Отстаёт и система водоснабжения Республики.
Потенциально-перспективным сегментом третичной сферы Республики является рекреация. Туристско-рекреационную деятельность в Республике Калмыкия можно рассматривать, как альтернативу другим видам бизнеса и ее развитие будет способствовать изменению структуры хозяйства в сторону уменьшения зависимости от сырьевой направленности экономики. В настоящее время используется менее 20% потенциала санаторно-курортного комплекса республики. Серьезным тормозом развития туризма и рекреационной сферы является недостаточная развитость социальной и транспортной инфраструктуры. Невысокий уровень обслуживания в этой сфере обусловлен острым дефицитом квалифицированных кадров. Благоприятные и разнообразные природно-ландшафтные условия, уникальные бальнеологические ресурсы, наличие большого числа объектов историко-культурного наследия при активной государственной поддержке могут обеспечить быстрое развитие туристской сферы и стать существенным фактором конкурентоспособности республики. Калмыкия.
В настоящее время рекреация - одна из наиболее поддерживаемых государством (по крайней мере, в декларациях) отраслей третичной сферы. Целый ряд объектов рекреационного хозяйства включены в федеральную целевую программу «Юг России». В их числе, в частности, туристическая база «Цаган Булг резорт» на левом берегу р. Волга у озера Черное Юстинского района Республики Калмыкия. В июне 2008 года было подписано Соглашение о взаимодействии при реализации проекта «Центр экотуризма и отдыха «Иджил» на территории Республики Калмыкия между Правительством Республики Калмыкия, Юстинским муниципальным образованием и ООО «Итиль». ООО «Итиль» планирует построить на берегу р. Волга вблизи с. Цаган-Аман центр экотуризма и отдыха «Иджил», рассчитанный на 300 человек и ориентированный на туристов - рыбаков, а также на проведение конгрессов, совещаний, ретритов. Общий объем инвестиций в проект составит 120 млн. рублей. Ввод в эксплуатацию объекта запланирован на 2011-2012 гг.
В целом же, воздействие государственно-регулятивной составляющей на экономику Республики можно оценить как неоднозначное.
Основным документом, определявшим направления социально- экономического развития Республики Калмыкия, и оказания государственной поддержки из федерального бюджета в конце 90-х и до 2001 года являлась федеральная целевая программа «Социально-экономическое развитие Республики Калмыкия и национально-культурное возрождение калмыцкого народа», разработанная по инициативе Республики Калмыкия и утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 14.03.1997.г №303. Главной целью программы (подразделяемой на 13 подпрограмм и основных направлений, объединяющих 71 проект) являлось повышение уровня жизни населения республики на основе структурной перестройки экономики в условиях перехода на рыночные отношения, превращение Республики Калмыкия в экономически и социально развитое звено хозяйственного комплекса страны.
Общий объем финансирования по программе за счет всех источников финансирования составлял 15977,9 млн. руб. (деноминированных, в ценах 1997 г.). в том числе за счет средств федерального бюджета 6556,4 млн. руб., бюджета Республики Калмыкия и муниципальных бюджетов 1751,6 млн. руб., средства предприятий 1432,5 млн. руб., федеральный дорожный фонд 2838,0 млн. руб., прочие источники 3399,4 млн. руб.
За период реализации Программы за счет всех источников программа профинансирована в объеме 953,3 млн. руб., что составило 1,79% от фактически утвержденных объемов. Подобный уровень финансирования свёл к минимуму потенциальный позитивный эффект от реализации программы, не позволил решить ключевые вопросы территориально-хозяйственной системы Республики: обеспечение населения качественной питьевой водой, развитие топливно-энергетического комплекса, отраслей агропромышленного и социального комплексов.
В дальнейшем проекты, направленные на развитие Республики Калмыкия, с учетом федеральных приоритетов нашли частичное отражение в ФЦП «Юг России», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 8.08.2001 г. № 581 (изм. от 29.05.2003 г. № 310). Отметим, что в начале 2000-х гг. данная программа финансировалась в объёме не более 10 — 15 % от запланированного объёма, что также минимизировало возможные позитивные её эффекты.
Наряду с ФПЦ «Юг России», Республика участвует в реализации мероприятий более 30 федеральных целевых программ.
В рамках федерального законодательства принят ряд региональных законов, позволяющих активизировать процессы социально- экономического развития, обеспечить более благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат: «Об инвестиционной деятельности в Республике Калмыкия, осуществляемой в форме капитальных вложений» от 06.01.2000 г. № 39-П-3; «Об отдельных вопросах развития инвестиционной деятельности в РК» от 06.11.2001
г. № 139-П-3; «О налоговых льготах организациям, осуществляющим инвестиции в экономику РК» от 10.06.2002 г. № 197-Н-З; «О земле» от 28.02.2003 г. № 286-П-З; «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 25.04.2003г. № 319-П-3; « О плате за пользование водными объектами» от
г. № 26-Т1-3; « О личном подсобном хозяйстве граждан» от
г. № 41-П-З; «О республиканском государственном заказе» от 20.09.2002г. № 230 —П-З; «О государственной поддержке промышленных предприятий РК» от 25.12.2001 г. № 147-П-З и др.
Систематически реализовывались мероприятия по привлечению целевых финансово-инвестиционных ресурсов из федерального бюджета, в том числе и на основе участия Республики в федеральных целевых программах. Дополнительным фактором бюджетно-финансовой «подпитки» экономики Республики являлась действовавшая на её территории зона льготного налогообложения.
В рамках реализации федерального приоритета «развитие инфраструктуры» (развитие социальной инфраструктуры, обеспечение эффективного функционирования производства и рынка) - на территории республики реализуются федеральные целевые программы: «Модернизация транспортной системы России», «Жилище», «Социальная поддержка инвалидов», «Старшее поколение», «Культура России» и т.д. В рамках этих программ и их подпрограмм были проведены следующие мероприятия: построены и реконструированы автомобильные дороги с твердым покрытием, реконструируется аэропорт в г. Элиста. Завершено строительство первой очереди Национального музыкально-драматического театра в г.Элиста. Завершено (либо близко к завершению) строительство и реконструкция объектов: Калмыцкий краеведческий музей им. Пальмова, музей изобразительных искусств, дом- интернат для престарелых и инвалидов в г.Элиста, Сарпинский психоневрологический дом-интернат в п. Годжур.
Приоритеты государственной поддержки региональной экономики сформулированы и в недавно разработанной «Стратегии социально- экономического развития Республики Калмыкия до 2020 года». Как заявлено в данном документе, главной целью социально-экономического развития Республики Калмыкии является достижение инновационно- ориентированного, конкурентоспособного, устойчивого экономического роста, способствующего безопасности региональной экономической системы (домашних хозяйств, государственных институтов, бизнес-структур), повышение качества и уровня жизни населения, всестороннее развитие созидательных способностей граждан на основе эффективного использования многообразия факторов, ресурсов и условий производства и социальной ориентации экономики Республики Калмыкии.
Отметим, что в данном документе достаточно чётко и адекватно обозначены приоритеты и «точки роста» экономики Республики. С целью перспективной сбалансированности хозяйственного комплекса предполагается создание следующих кластеров:
Кластер профессионального образования.
Транспортно-логистического.
Добычи и переработки углеводородов.
Производственного кластера в промышленности строительных материалов и конструкций.
Энергетического.
Агропромышленного.
Туристско-рекреационного.
При поддержке государства в рамках указанной Стратегии намечается реализация ряда инвестиционных проектов, включая реконструкцию аэропорта «Элиста» до уровня международных стандартов; строительство цементного завода на территории Ики-Бурульского района Республики Калмыкия; строительство завода по производству стеклотары; модернизация производства ООО «Дигель»; строительство железной дороги «Аксарайская - Куберле (Куреный)»; строительство железной дороги «Элиста-Волгоград»; строительство Калмыцкой ВЭС мощностью 9 МВт (проект ОАО «ГидроОГК»); инженерное обустройство туристического оздоровительного комплекса в с. Березовское Яшал- тинского района Республики Калмыкия; инженерное обустройство 2-й очереди Национального туристического комплекса «Джангарленд» в Ики-Бурульском районе Республики Калмыкия и др.
Ещё один приоритет государственной поддержки — социальная и инженерная инфраструктура села, развитие агропромышленной сферы в целом.
Реализация мероприятий по развитию социальной и инженерной инфраструктуры села Республики Калмыкия с 2003 года осуществляется в рамках федеральной целевой программы «Социальное развитие села до 2010 года», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2002г № 858, республиканской целевой программы «Социальное развитие села в Республике Калмыкия на 2002-2006 г.г. и на период до 2010 года», утвержденной постановлением Правительства Республики Калмыкия от 24 января 2002 года № 16, Финансирование мероприятий по развитию социальной и инженерной инфраструктуры села осуществляется на основе принципа софинансирования за счет средств федерального бюджета, бюджета Республики Калмыкия, бюджетов муниципалитетов и внебюджетных источников. Общий объем финансирования мероприятий в 2008- 2012г.г.заявлен в объёме 3736,31 млн.рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета - 1590,30 млн.руб., средств республиканского бюджета - 1123,17 млн. руб., бюджетов муниципальных образований - 286,9 млн.руб. и внебюджетных источников - 735,94 млн. руб. Логично предположить, что в современной макроэкономической ситуации эти средства также не будут выделены и освоены в полном объёме.
Приоритетное направление отрасли скотоводства — разведение калмыцкой породы крупного рогатого скота мясного направления продуктивности - единственной отечественной и самой распространенной в России мясной породы. В августе 2006 года Главой Республики Калмыкия выдвинута идея создания «Мясного пояса России» от европейского Юга России до Байкала. Для обеспечения сельскохозяйственных товаропроизводителей отечественными племенными животными и сокращения поставок их по импорту необходимо укреплять существующую племенную базу. К 2012 году племенная база Калмыкии должна обеспечить удельный вес племенного скота в общем поголовье сельскохозяйственных животных до 15-17 %.
В 2006 году племхозяйствами реализовано 3085 голов племенных телок и бычков, из них 1100 голов в регионы «Мясного пояса» России. Спрос на калмыцкий скот увеличивается особенно из других регионов. Предполагается, увеличить к 2012 году племпродажу калмыцкого скота до 8 тыс. голов. Наряду с КРС государственный приоритет видится в развитии тонкорунного овцеводства получат развитие курдючные овцы калмыцкой породы мясо- сального направления, биологические особенности которых позволяют эффективно использовать обширные пастбищные угодья восточной зоны республики. Восстановление курдючного овцеводства будет осуществляться путем закупки овец с признаками калмыцкой породы из Астраханской области и Казахстана, а также улучшение качеств имеющихся в республике курдючных овец. Указанные приоритеты агросферы зафиксированы в Федеральной целевой программе «Юг России», утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2001 года №581, Президентской целевой программе «Возрождение традиционного пастбищного животноводства» (2001-2010 годы), утвержденной Указом Президента.Республики Калмыкия от 10 мая 2001 года №73. В целях выполнения данных программ разработан инвестиционный проект «Развитие пастбищного животноводства» на 2008-2012 г.г. Мероприятия по поддержанию почвенного плодородия реали-
зуются в рамках федеральной целевой программы "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агро- ландшафтов как национального достояния России на 2006 - 2010 годы", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. N 99, и республиканской целевой программы "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния Республики Калмыкия на 2006 - 2010 годы». В целом же на территории республики в настоящее время действует 53 региональные целевые программы («Развитие транспортного комплекса Республики Калмыкия на 2003 - 2010 гг.», «Экология и природные ресурсы Калмыкии на 2002 — 2010 гг.», «Содействие занятости населения Республики Калмыкия на 2004 - 2008 гг.» и др.).
Приоритетным направлением государственной поддержки (судя по принятым в последние годы нормативно-правовым актам) является и в целом сфере предпринимательства. Государственная поддержка предпринимателям республики осуществляется по двум направлениям: возмещение части затрат (до 50%) на оплату электроэнергии, тепловой энергии, газа, воды и водоотве- дения, потребленные на производственные (технологические) нужды (в 2007 г. - 341,14 тыс. руб.) и возмещение 2/3 ставки рефинансирования ЦБ РФ на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях для реализации инвестиционных проектов (в 2007 г. - 203,03 тыс. руб.). Судя по фактическим объёмам поддержки — последняя маломощна и в существенной мере декларативна.
В целом же, судя по проанализированной нормативно-правовой базе развития экономики Республики, в настоящее время существует достаточно адекватное видение региональных (современных и потенциальных) «точек роста», применяется (в различном объёме) достаточно широкой спектр инструментов их государственной поддержки (рис. 12).
Рисунок 12 — Применяемые Республикой Калмыкия меры и инструменты государственной поддержки экономики
В то же время эффективность и масштаб государственной поддержки в существенной мере зависят от субсидий из федерального бюджета. Возможности регионального бюджета позитивно влиять на развитие экономики крайне малы. Симптоматично, в этой связи, что реализация региональных целевых программ идет с большим отставанием от установленных программных заданий. Объём средств, реально выделяемых на программные мероприятия в подавляющей массе случаев мизерен и не соответствует запланированному. Целый ряд республиканских программ вообще не финансируются. На этом фоне как позитивный можно оценить наработанный в Республике опыт ряда последних лет по поддержке таких значимых для диверсификации региональной экономики и, одновременно, периферийных сфер как перерабатывающая промышленность.
Государственная поддержка предприятиям обрабатывающей промышленности и хозяйствующим субъектам, оказывающим бытовые услуги осуществляется в Республике на основании Закона Республики Калмыкия от 25 декабря 2001 г. постановления Правительства Республики Калмыкии от 16 марта 2009 года № 62. Соответствующие государственные функции в последние годы возложены на Агентство государственной поддержки обрабатывающих производств и развития торговли Республики Калмыкия, которое действует в соответствии со специальным постановлением Правительства Республики от 19 декабря 2007 года № 465. За Агентством закреплён широкий перечень полномочий: участие в разработке нормативно-правовой базы, обобщение передового зарубежного опыта в сфере господдержки обрабатывающих производств, торговли, общественного питания и сферы бытовых услуг, анализ рынка, участие в привлечении инвестиций и др.
В процессе работы Агентства определены основные проблемные вопросы в отрасли промышленности:
высокий износ оборудования и недостаток оборотных средств для технического перевооружения производств и, как следствие, устаревшая научно-техническая база производства;
практически нулевая реализация государственного республиканского заказа, неисполнение обязательств по заключенным государственным контрактам со стороны заказчиков;
низкая конкурентоспособность отдельных видов потребительских товаров и, как следствие, невысокая загрузка производственных мощностей;
недобросовестная конкуренция, как местных производителей, так и производителей из других регионов.
Для достижения поставленных целей требуется решение следующих задач, являющихся приоритетными направлениями промышленной политики:
создание благоприятных правовых, экономических и организационных условий для развития экономики промышленности;
увеличение налогооблагаемой базы промышленных предприятий;
увеличение поступлений налогов и сборов в республиканский и местные бюджеты;
решение социальных проблем путем создания новых рабочих мест, доведения выплаты заработной платы в размерах не ниже величины прожиточного минимума трудоспособного населения;
развитие новых наукоёмких, энерго- и ресурсосберегающих производств;
активизация инвестиционной деятельности предприятий;
создание условий для экспорта продукции за пределы республики и повышения внутренней конкурентоспособности товаров и услуг;
насыщение внутреннего рынка продукцией местных товаропроизводителей;
повышение качества трудовых ресурсов;
обеспечение информационной открытости в проведении политики в области промышленности.
Частично эти задачи решаются в процессе оказания различных форм господдержки. Отметим, что планируемые расходы на неё остаются стабильными уже ряд последних лет, однако именно в 2008 году планируемые суммы впервые были выделены из республиканского бюджета в полном объёме (табл. 13).
Проведённый анализ свидетельствует о действенности применяемых форм и инструментов бюджетной государственной поддержки. В течение последнего ряда лет в обрабатывающей отрасли промышленности наблюдается устойчивый рост основных экономических показателей.
Таблица 13 — Бюджетные расходы на государственную поддержку предприятиям обрабатывающих производств Республики Калмыкия
в 2006-2008 гг.'
По данным ТО ФС государственной статистики Республики Калмыкия, за январь-декабрь 2007 г. предприятия обрабатывающих производств всех форм собственности выпустили промышленную продукцию для потребления на внутреннем и внешнем рынке на общую сумму 528,62 млн. руб., по сравнению с соответствующим периодом 2006 года, увеличение составило 25,6 %, соответственно рост объема производства в абсолютных показателях составил более 99,74 млн. руб. Отгружено продукции собственного производства на 511,11 млн. руб., или 119,1% к аналогичному периоду 2006 года. Субсидии на возмещение процентной ставки были предоставлены 15-ти предприятиям и предпринимателям, что позволило привлечь более 46 млн. руб. кредитных ресурсов, направленных на обновление основных фондов и техническое перевооружение предприятий реального сектора экономики.
В 2008 году по результатам проведенных конкурсов решениями Ведомственной конкурсной комиссии субсидии распределены следующим образом:
- на возмещение части затрат (до 50%) на оплату коммунальных услуг - 7 012 979 руб. (субсидии получили 26 предприятий, в т.ч. 23 предприятия обрабатывающих производств, 3 предприятия, оказывающие бытовые услуги);
- на возмещение части затрат (2/3 ставки рефинансирования ЦБ РФ) на уплату процентов по кредитам - 2 987 021 руб. (субсидии получили 18 предприятий, в т.ч. 16 предприятий обрабатывающих производств, 2 предприятия, оказывающие бытовые услуги).
Субсидии получили предприятия различных отраслей независимо от формы собственности: производство хлеба и кондитерских изделий, производство колбасных изделий, полуфабрикатов, консервов, швейное производство, производство электрооборудования, целлюлозно-бумажное производство, полиграфическая деятельность, бытовые услуги. Предприятия обрабатывающих производств, получившие субсидии, произвели продукцию на 311,68 млн. руб., что составляет 127,8 % к соответствующему периоду прошлого года; это 60 % от объемов промышленного производства обрабатывающих отраслей. Предприятиями обрабатывающих производств, получившими государственную поддержку, уплачено налогов в бюджеты всех уровней 47 746,96 тыс. руб., или (158,29 %), в т.ч.: в федеральный бюджет — 25 974,68 тыс. руб. (205,87 %), в республиканский - 15 615,46 тыс. руб. (215,98 %), в местный - 6156,82 тыс. руб. (187,57 %). Всего уплачено в консолидированный бюджет Республики Калмыкия 21 772,28 тыс. руб.
Наглядным примером позитивного влияния фактора государственной поддержки на предприятие реального сектора экономики является ситуация с ООО «Строитель». Объем производства на нём в 2008 году составил 94 455 тыс. руб. (190,03 %). Путем привлечения кредитных ресурсов предприятие обновило основные средства: прицеп самосвальный, экскаватор, полуприцеп. Средняя численность работников (73 чел.) увеличилась почти в 2 раза. Главным фактором, влияющим на рост производства отрасли «производство прочих неметаллических минеральных продуктов», является расширение индивидуального строительства, а также реализация приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» на 2008 - 2012 г.г. На увеличение производства в данной отрасли повлияло строительство объектов к празднованию 400-летия добровольного вхождения калмыцкого народа в состав Российского государства.
Одновременно сложно не согласиться с разработчиками «Программы социально-экономического развития Республики Калмыкия», что реализуемые меры, оказывая безусловный позитивный мезоэкономический эффект, оказались, тем не менее, недостаточны для качественного изменения социально-экономической ситуации, вывода территориально-хозяйственной системы Республики из депрессивного состояния, обеспечения её сбалансированного восстановительного роста на основе рыночной модернизации, максимально полного использования ресурсных предпосылок и конкурентных преимуществ экономики Калмыкии, её эффективного включения в систему межрегионального и международного разделения труда.
Если отбросить частности и ориентироваться на ситуацию в целом (по всей совокупности локализованных в Республике отраслей и производств), то государственное стимулирование экономики Республики носит, всё же, в большей мере декларативный, чем реальный характер. Вместе с тем совокупное воздействие государственно-регулятивной составляющей на экономику с учётом всех факторов и обстоятельств необходимо признать весьма существенным.
В числе обусловленных государственно-регулятивной составляющей факторов позитивной динамики региональной экономики следует, прежде всего, назвать мощный, продуцируемый как различного рода межбюджетными трансфертами, так и прямыми расходами (по линии федеральных министерств и ведомств) РФ пласт «бюджетной экономики». Наглядным проявлением её роста является, в частности, стабильное увеличение численности работников органов государственной власти и местного самоуправления на территории Республики: за 1995 - 2007 гг. почти в 1,7 раза (табл. 14).
Таблица 14 — Численность работников органов государственной власти и местного самоуправления в Республике Калмыкия1
К 2007 г. численность чиновников всех уровней достигла в республике 5,7 % от общей численности занятых. Если рассматривать государственную и муниципальную службу как специфическую «точку роста» региональной экономики, как базовый, регионоформирующий её сектор и полагать, что одно рабочее место в нём даёт работу ещё трём занятым в сервисных отраслях и ориентированных на местный рынок производствах, то можно полагать, что данная составляющая «подпитывает» до 25 % всего рынка труда и существеннейшим образом влияет на всю социально-экономическую ситуацию. При этом нельзя не отметить, что доля работников государственной и муниципальной службы в Калмыкии в общероссийском показателе в целом остаётся достаточно стабильной, изменившись с 0,37 до 0,41 %. Если же добавить к численности работников органов государственной власти и местного самоуправления 15300 занятых в образовании и 10900 в здравоохранении (также преимущественно бюджетных), то несложно придти к заключению, что бюджет обеспечивает не менее 30 % всех рабочих мест на территории Республики. Это несколько больше, чем сельское хозяйство (29,9 тыс. по ситуации на 2007 год), втрое превышает аналогичный показатель по промышленности (10,2 тыс.) и в 7,5 раз по строительству (4,3 тыс.).
Важным фактором развития и функционирования экономики Республики является и стабильно возрастающий поток финансовых трансфертов из
федерального бюджета. В 2006 году валовой региональный продукт (ВРП) Республики составил 12303 млн. руб. В этом же году в Республику поступило 2293,7 млн. руб. безвозмездных перечислений из федерального бюджета, что лишь ненамного уступает валовому продукту в основной хозяйственной сфере - сельском хозяйстве (3248 млн. руб.). В этой связи обратим также внимание на существенный рост объёма межбюджетного трансферта в последние годы: в 2005 г. безвозмездный перечисления из федерального бюджета составляли 2079 млн. руб., в 2006 г. - 2293,7 млн руб., а в 2007 г. достигли 4101,7 млн. руб., за два года увеличившись, таким образом, вдвое.
Таким образом, развитие региональной экономики в настоящее время носит зависимый (бюджетозависимый) характер. Основные «точки роста» экономики формируются и развиваются либо в рамках традиционной аграрной специализации, либо под воздействием весомых финансовых «вливаний» из бюджета РФ. Декларируемые приоритеты модернизации региональной экономики при этом слабо подкрепляются инструментами государственного стимулирования, что консервирует устойчиво-депрессивный тип хозяйственного развития. Данное обстоятельство в полной мере проявилось в условиях глобального финансово-экономического кризиса.
