Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 4
1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ УПРАВЛЕНИЯ
ЖИЛИЩНО - КОММУНАЛЬНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ В МУНИЦИПАЛЬНЫХ
ОБРАЗОВАНИЯХ НА ОСНОВЕ СИСТЕМНОГО ПОДХОДА ....15
Роль и значение реформирования жилищно-коммунального хозяйства в системе структурных преобразований экономики России 15
Организационные аспекты системного подхода в управлении жилищно-коммунальным хозяйством 23
Экономические аспекты регулирования отношений в управлении жилищно-коммунальным хозяйством 34
2 ИССЛЕДОВАНИЕ СОСТОЯНИЯ ЭКОНОМИКИ И ОРГАНИЗАЦИИ
УПРАВЛЕНИЯ ЖИЛИЩНО - КОММУНАЛЬНЫМ КОМПЛЕКСОМ
КАЛИНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ 42
Анализ состояния организации управления жилищно-коммунальным хозяйством в муниципальных образованиях Калининградской ' области 42
Анализ процесса реформирования жилищно-коммунального хозяйства в муниципальных образованиях Калининградской области 67
Исследование проблем реформирования системы управления жилищно-коммунальным хозяйством на примере муниципального образования «Зеленоградский район» 72
3 РАЗРАБОТКА ОСНОВНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ РЕФОРМИРОВАНИЯ И
РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫМ
ХОЗЯЙСТВОМ В МУНИЦИПАЛЬНЫХ
ОБРАЗОВАНИЯХ 83
3.1. Разработка основных положений программы реформирования и і
развития системы управления жилищно-коммунальным хозяйством 83
3.1.1 .Цели и задачи программы реформирования и развития
системы управления жилищно-коммунальным хозяйством 83
3.1.2.Формирование эффективной системы управления ЖКХ
муниципального образования 91
3.1.3. Сценарий реализации программы реформирования и развития системы
управления жилищно-коммунальным хозяйством 95
3.2. Разработка организационно - экономических решений в процессе
реформирования системы управления жилищно-коммунальным хозяйством
муниципального образования (на примере МО "Зеленоградский район" ,
Калининградской области) 97
3.2.1.Разработка механизмов управления жилищно - коммунальным
хозяйством в муниципальном образовании 97
3.2.2.Разработка предложений по совершенствованию механизма
ценообразования в жилищно - коммунальном хозяйстве муниципального
образования 105
3.3. Социально - экономические последствия реформирования системы
управления жилищно - коммунальным хозяйством в муниципальных
образованиях 116
ЗАКЛЮЧЕНИЕ И ВЫВОДЫ ,.126
БИБЛИОГРАФИЯ 130
ПРИЛОЖЕНИЯ 142
Введение к работе
Одним из важнейших направлений социально-экономических преобразований в нашей стране является реформирование с последующим развитием сферы жилищно-коммунального хозяйства.
«В сфере предоставления социальных услуг особенно нужна эффективность, прозрачность и четкость. Каждый гражданин нашей страны должен точно знать , что именно он имеет право бесплатно получить от федеральной власти, что — от региональной, а за что заплатить сам. И точно так же - за органами власти всех уровней должны быть закреплены сферы их ответственности.
В соответствии с этим принципом следует перейти от сметного финансирования организаций к финансированию устанавливаемого государственного заказа. И, что не менее важно, создать условия для конкуренции между всеми - и государственными, и негосударственными организациями - за саму возможность оказания социальных услуг» [17]. Принятая Правительством "Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации" определила главные цели проводимой реформы:
обеспечение населению условий проживания, отвечающих
стандартам качества; і
- снижение издержек производителей коммунальных услуг и,
соответственно, тарифов при повышении стандартов их качества;
- смягчение для населения муниципальных образований процесса
реформирования системы оплаты жилья и коммунальных услуг при переходе
отрасли на режим безубыточного функционирования.
Достижение этих целей требует решения ряда задач, которые определены на федеральном уровне и включают:
- совершенствование системы управления, эксплуатации и контроля в
жилищно-коммунальном хозяйстве;
переход на договорные отношения, развитие конкурентной среды, предоставление потребителям возможности выбора объема и качества потребляемых услуг, преимущественно на конкурсном отборе от организаций, обеспечивающих коммунальные предприятия материалами, оборудованием и выполняющих проектно-строительные операции;
совершенствование системы оплаты жилья и коммунальных услуг;
совершенствование системы социальной защиты населения;
упорядочение существующей системы льгот.
Основным недостатком существующих документов является
несовершенство общей методологии реформирования и становления новых
механизмов хозяйствования, низкое качество методических и практических
рекомендаций по реформированию и развитию системы жилищно —
коммунального хозяйства. '
Действующая система управления ЖКХ и многолетние отрицательные финансовые результаты отрасли цементировали стабилизацию убыточности всей системы жилищно-коммунального хозяйства.
Существующий хозяйственный механизм является тормозом на пути
жилищно-коммунальной реформы, препятствует эффективному
использованию привлекаемых в эту сферу ресурсов. В настоящий момент сложилась ситуация, при которой дальнейшее развитие жилищно-коммунального хозяйства возможно лишь на основе его коренного реформирования путем демонополизации и совершенствования системы управления прежде всего на региональном и муниципальном уровне.
Сложившийся на сегодняшний день комплекс жилищно-коммунального хозяйства представляет собой сложную систему. Следовательно, к ее развитию и реформированию возможно применить системный подход с выделением ряда влияющих значимых факторов внешней и внутренней среды.
Следует обосновать рациональные пути реформирования жилищно-коммунального хозяйства и разработать программу, с помощью которой они
могут быть апробированы в соответствии с экономической социальной ситуацией в стране и городе.
Проведенная оценка и анализ современного состояния жилищно-коммунального хозяйства Калининградской области и отдельных муниципальных образований показали, что ветшает и приходит в аварийное состояние жилищный фонд, продолжает нарастать износ основных фондов, снижается надежность и устойчивость систем инженерного обеспечения, из которых более 60 % довоенной постройки. Износ основных фондов предприятий коммунального хозяйства достиг критической отметки. Износ сетей водоснабжения и канализации довоенной постройки более 60%. Среднесуточные потери воды (утечки) составляют 68 тыс.м.куб./сут. или 25% от общего объема подачи. В неудовлетворительном состоянии находятся тепловые сети, имеют место большие потери тепла и теплоносителей. Одной из основных проблем при оказании этого вида услуг является то, что эксплуатация изношенных теплотрасс и водопроводов сопровождается ресурсными потерями. Потери тепла, связанные с утечками, можно оценить в 10-15%. Помимо всего этого в Калининградской области сложилась неуправляемая ситуация в сфере образования, использования, размещения и захоронения отходов, которая ведет к опасному загрязнению окружающей среды, значительному экологическому ущербу и представляет реальную угрозу здоровью населения области. Ежегодно в Калининградской области образуется более 400 тыс.тонн отходов производства и потребления, из которых используется лишь 11 тыс.тонн, или 2,7%. На территории области в отвалах и хранилищах накоплено только твердых отходов более 15 млн.тонн.
В этой ситуации важным условием реализации программы
реформирования жилищно-коммунального хозяйства является
экономическая согласованность объема предлагаемых услуг для населения с реальными возможностями местного бюджета, для решения ряда задач, где самой трудной и болезненной для общества является переход от бюджетного
7 дотирования услуг жилищно-коммунального хозяйства к оплате их в полном объеме населением при адресной финансовой поддержке малообеспеченных граждан.
Одним из путей эффективного решения данной задачи является разработка рациональной модели управления муниципальным городским хозяйством, реализация которой приведет к прозрачности финансовых
потоков, их целевому использованию, усилению контроля за качеством и
объемом оказываемых услуг.
Исследование организационно — экономических аспектов состояния жилищно-коммунального хозяйства в Калининградской области было проведено на примере МО «Зеленоградский район», которое с одной стороны является типичным представителем муниципальных образований рекреационной зоны Калининградской области, для которых могут быть полезны результаты исследований, а с другой стороны обладает рядом особенностей, которые определяют научную новизну работы.
Практическая реализация модели управления муниципальным городским жилищно - коммунальным хозяйством показана на примере Муниципального образования "Зеленоградский район" Калининградской области, где главным направлением совершенствования управления является создание управляющей компании, значительно превосходящей по своей роли и функциям ныне действующие предприятия и учреждения жилищно-коммунального хозяйства.
Создание управляющей компании и связанное с этим преобразование системы управления жилищно-коммунальным хозяйством должно сделать более прозрачным обращение финансовых потоков, их целевое использование, осмыслить и осуществить тотальный контроль качества работы подрядных организаций и поставляемых ими услуг, максимально использовать технические и финансовые рычаги для снижения потерь и сверхнормативного уровня потребления воды, теплоэнергии, электричества,
8 стимулировать экономию и рациональное совокупное использование ресурсов.
Таким образом, в рекомендуемом варианте организационной структуры управления жилищно-коммунальным хозяйством МО «Зеленоградский район» четко обозначена система взаимоотношений на всех этапах выполнения муниципального заказа - комплекса работ и услуг, обеспечивающего комфортные условия проживания в домах граждан и нормального функционирования расположенных в них организаций.
Актуальность темы исследования. Многообразие и сложность социально-экономических процессов, протекающих в жилищно-коммунальном хозяйстве (ЖКХ), в условиях переходной экономики современной России настоятельно требуют реформирования и, как следствие, структурных изменений указанной отрасли.
Необходимость кардинальных преобразований жилищно-
коммунального хозяйства, где переплелись важнейшие социально-экономические связи общества, стала очевидной еще в начале 90-х годов. Поскольку отрасль включает в себя предприятия, деятельность которых напрямую связана с удовлетворением потребностей населения в жилье и коммунальных услугах, она сама оказывает значимое влияние на экономическую ситуацию в стране и, прежде всего, на формирование бюджетов муниципальных образований.
Из-за постоянно уменьшающегося дотационного финансирования предприятий отрасли и роста стоимости жилищно-коммунальных услуг становится невозможным качественное удовлетворение потребностей населения, что в конечном итоге приводит к постоянно уменьшающимся объемам ремонта жилья и инженерных коммуникаций.
Многочисленные проблемы отрасли, наряду с остаточным принципом ее финансирования, жесткие ограничения нового строительства, наряду с требованиями повышения качества предоставляемых услуг, привели к ее полной деградации и стагнации.
В сложившейся непростой ситуации центр тяжести экономических преобразований переносится на реформирование жилищно-коммунальной отрасли. Имеющийся положительный мировой и российский опыт не нашел должного применения в реформировании жилищно - коммунального комплекса на уровне муниципального образования с точки зрения системного подхода, изучения жилищно — коммунального хозяйства не только как производственной системы, но, прежде всего, как сложной организационно-экономической системы.
Эксклавность территории Калининградской области, сохраняющийся
статус Особой экономической зоны, обуславливают особый интерес к
исследованиям и научно-методическим разработкам в сфере реформирования
жилищно-коммунального хозяйства, в условиях экономики переходного
периода. і
Актуальность и высокая практическая значимость данной проблемы определили выбор темы диссертационной работы, ее цели и задачи.
Изученность проблемы. Имеющаяся нормативно-правовая база проведения реформы в условиях переходного периода основывается на документах федерального уровня: Закон "Об основах федеральной жилищной политики"; основные направления нового этапа реализации Государственной целевой программы "Жилище"; соответствующие указы Президента и постановления Правительства Российской Федерации.
Основным недостатком существующих документов является отсутствие четкости в определении ответственности властей всех уровней за реформирование и становление новых механизмов хозяйствования, отсутствие методических и практических рекомендаций по реформированию и развитию системы жилищно - коммунального хозяйства.
В то же время существует настоятельная необходимость разработки концепции реформирования жилищно-коммунального хозяйства на муниципальном и региональном уровнях в условиях переходной экономики, необходимость научного обоснования методических и практических
10
рекомендаций по реформированию системы управления жилищно-
коммунальным хозяйством, в частности это касается структуры и функций
отдельных звеньев системы управления жилищно- коммунальным
хозяйством при различных организационно - правовых формах их
деятельности на уровне муниципального образования. і
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является научное обоснование и разработка методических рекомендаций по реформированию управления жилищно - коммунальным хозяйством муниципального образования как системы.
Стратегические цели внедрения результатов исследования совпадают с обозначенными в "Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации" и имеют прежде всего социальную направленность.
Для достижения поставленной цели в диссертации определены следующие задачи:
1. Исследовать теоретические основы и экономический механизм
функционирования жилищно-коммунального хозяйства, как одной из
наиболее важных и сложных частей современной экономики.
Проанализировать современное состояние жилищно-коммунального хозяйства в Калининградской области как сложной организационно-экономической системы.
Выявить важнейшие особенности, исследовать закономерности и тенденции развития и реформирования системы управления жилищно — коммунальным хозяйством муниципального образования.
Сформулировать предложения по совершенствованию системы управления жилищно- коммунальным хозяйством на уровне муниципального образования.
Разработать эффективную структуру управления жилищно -коммунальным хозяйством муниципального образования.
6. Исследовать наиболее эффективные организационно - правовые
формы для Управляющей организации и разработать методические
рекомендации ее взаимодействия с предприятиями, оказывающими
жилищно - коммунальные услуги в муниципальном образовании.
7. Экспериментально апробировать разработанные методические
положения по реформированию систем управления жилищно-коммунальным
хозяйством и ее организационно — экономическому построению в
муниципальных образованиях Калининградской области. і
Объектом исследования является система жилищно-коммунального хозяйства Калининградской области, включающая (с учетом специфики эксклава и типичности ситуации в других регионах) ее структурные звенья, объединенные технологическими связями, рынком услуг и системой управления.
Предметом исследования являются экономические отношения при реформировании системы управления жилищно-коммунальным хозяйством на примере деятельности муниципальных образований Калининградской области.
Методология и методика исследования. Теоретической и методической основой работы являются Законы РФ, постановления Правительства РФ, а также научные труды и работы отечественных и зарубежных авторов.
В качестве инструментов исследования в диссертации использованы методы инженерного анализа, математической статистики, статистического и информационно-логического анализа, системный подход и программно-целевой метод.
Целесообразность и достоверность исследований обоснована анализом теоретических и методических положений по выбранной теме, а также обобщением опыта реформирования системы жилищно-коммунального хозяйства в России и за рубежом.
Информационную базу исследования составили материалы
Госкомстата РФ, Комитета государственной статистики
Калининградской области, специализированные отчеты администраций муниципальных образований Калининградской области, результаты аудиторских проверок и специальных экспертиз деятельности предприятий жилищно — коммунального комплекса.
Научная новизна диссертационной работы определяется тем, что в ней на основе исследования положений системного подхода, обобщения опыта функционирования систем управления жилищно -коммунальным хозяйством в ряде зарубежных индустриальных стран и практики управления предприятиями жилищно - коммунального хозяйства в субъектах РФ, а также оценки проводимой на федеральном и региональном уровнях реформы жилищно - коммунального хозяйства предложена система . мер, обеспечивающих решение важной государственной задачи: теоретически обоснованы стратегия и тактика реформирования системы управления жилищно - коммунальным хозяйством муниципального образования, предложены практические рекомендации по их реализации в муниципальных образованиях Калининградской области. При этом:
на базе исследования зарубежных и отечественных теорий
управления определены основные характерные черты экономического
функционирования жилищно-коммунального комплекса, как одной из
наиболее важных и сложных частей народного хозяйства; і
разработаны методические рекомендации по совершенствованию системы управления жилищно - коммунальным хозяйством на уровне муниципального образования, обоснованы возможности их более эффективного использования в российской экономике;
обоснованы и сформулированы структуры и функции отдельных звеньев системы жилищно - коммунального хозяйства при различных организационно-правовых формах их деятельности на уровне муниципального образования;
- обоснованы принципы формирования, поддержки и развития
предприятий реформируемого жилищно-коммунального хозяйства, а также
і разработаны методические рекомендации по совершенствованию механизма
их хозяйственной деятельности;
- аргументированы и конкретизированы процедуры взаимодействия
управляющей компании и предприятий, функционирующих в системе
жилищно-коммунального хозяйства в муниципальных образованиях.
Практическая значимость работы. Практические результаты
исследований имеют большое значение прежде всего для руководителей и
специалистов, занимающихся вопросами управления системой жилищно-
коммунального хозяйства, формирования стратегии развития как отдельных
предприятий жилищно - коммунального хозяйства, так и региона в целом, а
также для специалистов, занимающихся подготовкой
высококвалифицированных кадров по указанным направлениям.
Положения диссертации являются необходимым дополнением при чтении лекций студентам ВУЗов по курсу «Муниципальный менеджмент», «Государственное и муниципальное управление».
Апробация исследования. Теоретические изыскания автора сопровождались внедрением полученных результатов в практическую деятельность "Северо-Западного (Российского ) Союза развития жилищно-коммунальной отрасли", "Союза предприятий жилищно -коммунального хозяйства Калининградской области".
Результаты исследований были использованы при разработке для администрации муниципального образования "Зеленоградский район" "Программы реформирования жилищно-коммунального хозяйства г. Зеленоградска" в 1998 и в 2001 годах, Администрацией Калининградской области при разработке «Программы реформирования и модернизации жилищно-коммунальной отрасли Калининградской области на период 2002-2010 г.г.» в 2001 году, и региональной программы «Переселение граждан
Калининградской области из ветхого и аварийного жилищного фонда в 2002-
2010 годах»
Разработки по теме исследования использовались при
подготовке учебных курсов "Моделирование социально-экономических
процессов" в Калининградском государственном техническом университете
і и специальных тематических семинаров в негосударственном
образовательном учреждении «Межрегиональный институт развития жилищно-коммунальной отрасли".
Основные положения диссертационного исследования докладывались на 7-й межрегиональных и международных конференциях и семинарах в 1999-2003 годах, а также на совещаниях Администрации Калининградской области и "Северо-Западного (Российского) Союза развития жилищно-коммунальной отрасли". По теме диссертации автором опубликовано 13 статей и тезисов докладов, автор является составителем и членом редакционной коллегии 2 и 3 томов сборника нормативных документов
"Реформа ЖКХ", изданных в 2000 году издательством «Дельта-К».
15 1ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СИСТЕМНОГО ПОДХОДА К РЕФОРМИРОВАНИЮ УПРАВЛЕНИЯ ЖИЛИЩНО КОММУНАЛЬНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ В МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ
1.1. Роль и значение реформирования жилищно-коммунального хозяйства в системе структурных преобразований экономики России
В масштабах страны отрасль ЖКХ — это огромная по объемам производственная система, стоимость основных фондов которой составляет примерно один триллион рублей [139]. Сплетение проблем, связанных с значительной изношенностью основных фондов, потеря управляемости со стороны субъектов Федерации и центра, ликвидация централизованной системы финансирования привели к тому, что реформирование жилищно-коммунального хозяйства установлено одним из основных приоритетов Правительства в экономических преобразованиях современной России.
Жилищно-коммунальная сфера оказывает огромное влияние на экономическую ситуацию в стране. На обеспечение устойчивого функционирования отрасли ЖКХ требуется до 60 % бюджетов муниципальных образований. В то же время фактическое финансирование муниципальных образований не превышает 50-70 % от потребности, что ведет к ежегодно уменьшающимся объемам ремонта жилья и инженерных коммуникаций и, практически, делает невозможным предоставление населению качественных жилищно-коммунальных услуг.
Проблемы жилищно-коммунального хозяйства и, как следствие, проблемы населения с улучшением жилищных условий с начала 90-х годов, наряду с остаточным принципом финансирования отрасли, привели к необходимости её преобразования.
Исходным пунктом нынешних преобразований стало принятие в 1993 году Государственной целевой программы "Жилище" [19], которая
поставила во главу угла преобразование системы законодательных и правовых норм [20, 3] в целях формирования рынка жилья.
Начало реформирования жилищно-коммунального хозяйства как одного из приоритетных направлений структурных преобразований в экономике России положено Среднесрочной программой Правительства Российской Федерации на 1997-2000 г.г., утвержденной Постановлением от 31 марта 1997 г. №360.
Однако, процесс реформирования проходит очень болезненно, Россия -страна с огромной инерцией. Главное, без чего отрасли не выжить - это установление в ней рыночных законов. Правительство России в течение ряда лет разрабатывает и внедряет нормативные и законодательные акты, которые кардинально должны изменить хозяйственный механизм функционирования жилищно-коммунальной отрасли.
Итогом работы Правительства РФ и органов государственной власти субъектов РФ явилась "Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации" [15] закрепленная Указом Президента РФ (425 от 28 апреля 1997 года "О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации").
Основные понятия и положения реформы жилищно-коммунального хозяйства закреплены в более чем в 230 законах и иных нормативно-правовых актах, а сама концепция состоит из семи разделов.
В концепции выделяются основные цели реформирования жилищно-коммунального хозяйства, а именно:
обеспечение условий проживания населения, отвечающих современным стандартам качества жизни;
снижение издержек производителей услуг и соответственно тарифов при поддержании стандартов качества предоставляемых услуг;
смягчение для населения процесса реформирования системы оплаты жилья и коммунальных услуг при переходе отрасли на режим безубыточного функционирования.
17 Рекомендуются основные способы достижения указанных целей:
совершенствование системы управления в жилищно-коммунальном хозяйстве;
переход на договорные отношения, развитие конкурентной среды, предоставление потребителям возможности выбрать производителя потребляемых услуг путем конкурсного отбора организаций, осуществляющих управление жилищным фондом и его обслуживание, и выполняющих проектно-строительные операции;
совершенствование системы оплаты жилья и коммунальных услуг;
совершенствование системы социальной защиты населения;
упорядочение существующей системы льгот.
Важнейшим элементом реформы должно стать создание конкурентной рыночной среды на базе:
- формирования органами местного самоуправления муниципального
заказа на обслуживание и развитие объектов жилищно-коммунального
хозяйства;
организации системы расчетов за произведенные и потребленные жилищно-коммунальные услуги на основе договоров, а также применение экономических санкций за нарушение договорных обязательств;
привлечения на равноправной конкурсной основе организаций различных форм собственности для оказания населению жилищно-коммунальных услуг.
На муниципальном уровне следует завершить процесс разграничения и оформления прав собственности на объекты жилищно-коммунального хозяйства [18] в соответствии с порядком, предусмотренным распоряжением Президента РФ от 18.03.1992 г. № 114-рп. При этом право дальнейшего управления муниципальным жилищным фондом рекомендуется передавать Службам заказчика (управляющим организациям), специализирующимся в сфере распределения финансовых ресурсов между производителями жилищно-коммунальных услуг и их потребителями и, обеспечивающие
18 современное и качественное выполнение работ и услуг, оговоренных в
договоре подряда.
Социальная защита населения в сфере предоставления коммунальных услуг регулируется законом РФ "О защите прав потребителей" [4] и "Правилами предоставления коммунальных услуг" [27], в соответствии с которыми Исполнитель обязан осуществить выполнение работ (оказание услуг) в срок, установленный правилами выполнения отдельных видов работ (оказания отдельных видов услуг) или договором о выполнении работ (оказании услуг) с соответствующим качеством.
С начала 90-х годов затраты по предоставлению жилищно-коммунальных услуг опережали инфляцию по темпам роста. Сложилась крайне неблагоприятная ситуация с реальными доходами населения, поэтому сроки перевода жилищного хозяйства на самофинансирование в 1996'году были перенесены с 1998 года на 2003 год, что и было зафиксировано в соответствующих нормативных актах [5,28], в том числе в Постановлении Правительства Российской Федерации "Об упорядочении системы оплаты жилья и коммунальных услуг".
Концепцией реформы ЖКХ определяются темпы перехода отрасли на режим самофинансирования. Вместе с тем Постановление Правительства РФ №707 от 18.06.1996 г. разрешает местным и региональным организациям устанавливать тарифы на жилье и коммунальные услуги, так что определение органами местного самоуправления самостоятельных темпов перехода их ЖКХ на самофинансирование не противоречит действующему законодательству.
Однако анализ и сопоставление доходов населения городов с уровнем его платежеспособности приводит к выводу, что совершенствование системы оплаты жилья и коммунальных услуг должно идти в направлении максимального учета этого фактора. Платежеспособная часть населения не боится увеличения жилищных платежей, которые сегодня составляют для них незначительную часть расходов. При этом нужно иметь в виду большую
19 долю неучтенных доходов населения и особенности менталитета российских пенсионеров, которые предпочитают оплатить жилье, нежели обращаться за субсидией из - за развитого в нашей стране бюрократизма.
Жилищно-коммунальное хозяйство в настоящее время является
сложнейшей по взаимосвязанным в ней структурам системой [89]. На долю отрасли ЖКХ приходится около 52 тысяч предприятий различных форм собственности. Сегодня это 1/3 часть основных фондов* и потребляемых энергоресурсов, 1/5 - бюджета России [70].
Сегодня жилищно-коммунальное хозяйство в Российской Федерации - это многоотраслевой комплекс, который включает в себя взаимосвязанные, но в то же время и достаточно автономные предприятия и организации социальной и производственной сферы. Их деятельность прямо или косвенно связана с удовлетворением потребностей населения в жилье и коммунальных услугах [139].
В связи с достаточно суровыми климатическими условиями на территории России, включающей районы, где отопительный сезон длится практически круглый год, проблемы обеспечения населения и народного хозяйства тепловой энергией по своей значимости стоят в том же ряду, что и проблемы обеспечения населения продовольствием. К особенностям развития теплофикации в новых экономических условиях относятся следующие:
- существенно уменьшился объем средств и материальных ресурсов,
выделяемых на строительство и реконструкцию ТЭЦ и тепловых сетей;
- в критическом состоянии находятся трубопроводы тепловых сетей;
периодически в различных городах происходят крупные аварии в системах, в результате которых большое число домов остается без тепла;
на современном этапе Россия не в состоянии обеспечить бюджетное финансирование долгосрочных программ по обновлению и реконструкции крупных ТЭЦ, протяженных тепловых сетей;
20 коммерческие структуры не имеют стимулов финансировать капиталоемкие долгосрочные программы.
Несмотря на ведущее положение, которое занимает теплоснабжение в жизни России - самой холодной стране мира, оно было и остается совершенно нескоординированным сектором топливно-энергетического
комплекса в силу своей разобщенности. Теплоснабжение представлено
і сегодня в виде отдельных звеньев, не имеющих единой структурно-инвестиционной, технической и экономической политики.
В разработанной энергетической стратегии России, утвержденной правительством, рассматривается только одно направление. В обосновывающих ее материалах [108] целостная концепция теплоснабжения отсутствует. В 1996г ОАО "Объединение ВНИПИ-энергопром» разработало "Основные положения концепции развития теплоснабжения России до 2010 г". Судя по [90], главное внимание в ней также уделено развитию централизованного теплоснабжения и теплофикации.
Официальными органами не ведется разработка сводного теплового баланса страны. В результате, ряд направлений производства и использования тепла не учитываются и, следовательно, недостаточно оцениваются энергетически и экономически. Расчет сводного баланса тепла позволяет оценить расходы электроэнергии и первичных энергоресурсов, идущих на его производство. Главной составляющей затрат электроэнергии является перекачка теплоносителя по трубопроводам, на долю которой приходится не менее 3/4 электропотребления в теплоснабжении. В целом, на теплообеспечение нужд России расходуется около 354 млн. тонн условного топлива первичных энергоресурсов. При этом основным видом топлива остается твердое, в преобладающей части сжигаемое в котельных и индивидуальных установках. В масштабах России на производство и; транспорт тепла затрачивается 7,5% всей произведенной электроэнергии, около 2/5 потребленных и свыше 1/4 произведенных в стране первичных
21 энергоресурсов. Производство тепла является самым крупным в России потребителем первичных энергоресурсов.
Несмотря на масштабность и высокую социальную значимость (доля
населения, коммунальных и общественных нужд в потреблении тепла
суммарно превышает 55%), в стране отсутствует общая концепция
функционирования и развития теплообеспечения нужд России. Стандарты и
нормативы теплопотребления и теплоснабжения сложились в эпоху
затратной экономики и дешевого топлива и, в основном, продолжают
действовать до сих пор. Недостаточно учитывается, что централизованное
теплоснабжение в городских поселениях является естественной монополией,
В теплоснабжении накопился ряд негативных тенденций, препятствующих
надежному, экономичному и экологичному обеспечению теплом
домохозяйств, других социально значимых потребителей и производственных
объектов. Явно недостаточны действия, которые предпринимаются
законодательными, правительственными, общественными, коммерческими,
научно-исследовательскими организациями по сокращению
теплорасточительства и структурно-технологической перестройке теплоснабжения.
Необходимы федеральная и региональные программы реконструкции и реорганизации всего теплового хозяйства страны, развитие организационно-хозяйственных и институциональных форм, адекватных значимости проблемы тепла для России.
Всего к системе жилищно-коммунального хозяйства относят 17 подотраслей, без которых невозможно ни существование городов, поселков, ни нормальная жизнь в них человека.
Определим место муниципального хозяйства в системе хозяйственных отношений. Под «муниципальным хозяйством» понимают совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение коллективных (общественных) потребностей населения. [68]
22 При этом местное самоуправление несет на себе признаки как государства, так и хозяйствующего субъекта.
Методологически возникают сложности в определении понятия "муниципальное управление", так как оно, как и понятие "муниципальное хозяйство", имеет двойственную природу. Управленческая деятельность органов местного самоуправления включает в себя вопросы как общего взаимодействия органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами вне зависимости от формы собственности, так и более глубокого регулирования хозяйственных отношений для муниципальных предприятий и учреждений. В связи с этим в основу определения данного понятия должна быть положена цель управленческой деятельности органов местного самоуправления, а именно, реализация общественных интересов, отнесенных к ведению местного самоуправления. Муниципальное управление — деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов и осуществляемая в определенных законом формах посредством муниципального хозяйства. Следует отметить, что в настоящее время порядка 50% жилищного фонда городов находится в частной собственности.
Процесс передачи ведомственного жилья муниципалитетам обусловлен рыночными преобразованиями, происходящими в нашей стране и вытекающей из них необходимостью переключения ресурсов предприятий исключительно на профильные производственные задачи. При этом Конституцией Российской Федерации определяется, что жилищно-коммунальное обслуживание - это задача местных органов власти [1]. Еще в конце двадцатых годов известным исследователем Л.А Велиховым отмечались эти особенности органов местного самоуправления [66].
Совокупность десяти основных муниципальных прав носит название
" великая хартия муниципальных прав ", которые входят в
соответствующей редакции в Европейскую хартию местного
23 самоуправления и в настоящее время практически в полном объеме закреплены действующим российским законодательством [45].
і 1.2. Организационные аспекты системного подхода в управлении
жилищно — коммунальным хозяйством
Структура управления жилищно-коммунальным хозяйством России всегда строилась на принципах двойного подчинения министерству и местным органам власти. Сама система базировалась на распределении вышестоящими органами материально-технических и финансовых ресурсов, включая практику согласования назначений руководителей отраслевых предприятий и объединений. За длительный срок существования система была хорошо отлажена по методам и формам реализации при практически полном отсутствии самостоятельности у предприятий.
В то же время осуществлялись отдельные попытки реформирования отрасли, которые, по сути, сводились лишь к совершенствованию структуры управления, привлечению к проблемам эксплуатации и содержания жилья градообразующих предприятий, изысканию средств на эксплуатацию через перераспределение и т.д.[21,22,23,24].
Начало 90-х годов характеризуется многократными структурными изменениями в руководящих органах ЖКХ [139]. В 1990 году был ликвидирован Минжилкомхоз РСФСР после чего в этом же году был образован Комитет жилищно-коммунального хозяйства при Совмине РСФСР, ставший в 1992 году Госкомитетом РСФСР по жилищно-коммунальному хозяйству и преобразованный в том же году в Комитет ЖКХ в структуре Минстроя РСФСР. В 1993 году снова образуется Комитет по муниципальному хозяйству Российской Федерации (Роскоммунхоз). В 1994 году на базе Госстроя России и Роскоммунхоза образуется Министерство архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства, в составе которого появляются структурные подразделения, ведающие вопросами жилищно-коммунального хозяйства.
Необходимо отметить, что основные преобразования в системе оплаты
жилья и коммунальных услуг происходили в 1995 году, когда доля населения
в покрытии жилищно-коммунальных услуг увеличилась с 2-3 % до 20-30%,
при значительном падении реальных доходов населения.
Совпавшие по времени попытки внедрения антизатратных механизмов и реализации программ ликвидации перекрестного субсидирования усугубились неуправляемым ростом цен в топливно-энергетическом комплексе. Все это в итоге привело к тому, что стоимость жилищно-коммунальных услуг росла более высокими темпами, чем ставки и тарифы по оплате услуг для населения. При этом, несмотря на то, что на федеральном уровне была создана нормативная база, попытки перехода на управление жилищным фондом владельцами жилья выходили в тот момент за рамки отраслевой реформы.
Начиная с 1999 года, Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (Госстрой России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющий на коллегиальной основе межотраслевую координацию и функциональное регулирование деятельности в области строительства, архитектуры, градостроительства, жилищной политики, жилищно-коммунального комплекса и его реформирования во взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Госстрой России осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями и общественными объединениями. Госстрой России обеспечивает контроль за реализацией жилищного законодательства Российской Федерации и координирует совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации деятельность по реформированию жилищно-коммунального хозяйства [29,30]. В конечном итоге реформирование правоотношений в жилищно-коммунальном хозяйстве должно быть направлено на повышение финансово-экономического и технического состояния отрасли.
25 Жилищно-коммунальная реформа началась с больших городов, где огромное потребление воды, тепло- и электроэнергии, протяженные коммуникации, расходы на производство и содержание которых ложатся тяжким грузом на местные бюджеты [95]. Сокращение затрат становится здесь насущной необходимостью. Но в последние годы, "фронт реформ" перемещается в районы и малые города, где легче навести порядок и отслеживать ситуацию в ЖКХ.
