Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы эффективного управления жилищно-коммунальным хозяйством в условиях изменений и реформирования социально-экономических систем 14
1.1. Состояние и особенности постановки проблемы эффективного управления жилищно-коммунальным хозяйством в территориальных социально-экономических системах 14
1.2. Теоретические основы и базовые положения эффективного управления экономикой жилищно-коммунального хозяйствав территориальных образованиях 24
1.3. Сущность и содержание основополагающих понятий и терминов, связанных с эффективным управлением жилищно-коммунальным хозяйством в территориальных социально-экономических системах 35
1.4. Теоретико-методологические и эмпирические аспекты эффективного управления жилищно-коммунальным хозяйством территории 48
Глава 2. Основные направления, факторы и методы эффективного управления жилищно-коммунальным хозяйством территории 59
2.1. Ключевые направления и критерии эффективного управления жилищно-коммунальным хозяйством территории 59
2.2. Организационно-экономические основы эффективного управления жилищно-коммунальным хозяйством на территории 71
2.3. Факторы, влияющие на эффективность управления жилищно-коммунальным хозяйством в организационно-структурном контексте 85
2.4. Специальные методы, используемые в процессе управления жилищно-коммунальным хозяйством на территории муниципальных образований 94
Глава 3. Особенности повышения эффективности управления жилищно-коммунальным хозяйством территориальных социально-экономических систем в современных условиях 104
3.1. Специфика экономико-управленческого моделирования в территориальных социально-экономических системах жилищно-коммунального хозяйства 104
3.2. Построение информационно-аналитической системы управления жилищно-коммунальным хозяйством на территории муниципальных образований и субъектов Российской Федерации 116
3.3. Механизмы и методы ценообразования и установления тарифов в системе эффективного управления жилищно-коммунальным хозяйством на территории муниципальных образований 128
3.4. Проблема кадрового обеспечения в системе эффективного управления жилищно-коммунальным хозяйством Свердловской области 141
Заключение 155
Библиографический список литературы 160
- Теоретические основы и базовые положения эффективного управления экономикой жилищно-коммунального хозяйствав территориальных образованиях
- Организационно-экономические основы эффективного управления жилищно-коммунальным хозяйством на территории
- Построение информационно-аналитической системы управления жилищно-коммунальным хозяйством на территории муниципальных образований и субъектов Российской Федерации
- Проблема кадрового обеспечения в системе эффективного управления жилищно-коммунальным хозяйством Свердловской области
Теоретические основы и базовые положения эффективного управления экономикой жилищно-коммунального хозяйствав территориальных образованиях
Более 300 млн. кв. м (11 % всего жилфонда) нуждается в капитальном ремонте и переоборудовании; 250 млн. кв. м. (9%) - в реконструкции. Около 20% городского жилищного фонда не благоустроено. В малых городах каждый второй житель не имеет инженерного обеспечения. В целом по России в неблагоустроенных квартирах проживает около 40 млн. чел. [152, с. 74-75].
Муниципальный сектор является одним из наиболее важных секторов энергопотребления в России. Для централизованных систем отопления используется около 150 млрд. мЗ/год природного газа. Для сравнения, за 2004 год, по данным Газпрома, общее внутреннее потребление газа составило 292 млрд. мЗ, в то время как на экспорт ежегодно идет примерно 140 млрд. мЗ.
По оценкам экспертов, в России и странах СНГ удельное энергопотребление для отопления жилья превышает не менее чем в 1,5—2 раза подобные показатели в тех регионах Западной Европы, где климат не отличается от российского, в первую очередь в Скандинавии. Из этого следует, что, приняв соответствующие меры, только в российском коммунальном секторе можно будет сэкономить до половины потребляемого газа, т.е. около 75 млрд. мЗ в год. Такой объем приблизительно соответствует общему годовому потреблению природного газа во всей Германии [94, С. 67]. Основными составляющими жилищной проблемы в России являются: - старение жилищного фонда; - сокращение жилищного фонда и износ инженерных коммуникаций; - недостаточные объемы нового жилищного строительства; - недостаток инвестиционных ресурсов и инвестиционной активности; - не соответствие современным методам форм управления жилищно коммунальным комплексом, в частности, на муниципальном уровне [173, с. 13].
По нашему мнению, с теоретических позиций экономику и управление ЖКХ можно связать с социально-экономическими процессами, происходящими на территории, которые могут быть как глобальными, происходящими в масштабах всей социально-экономической системы, так и локальными, происходящими в масштабах определенного социально-экономического пространства или определенного вида хозяйства. Социально-экономическое пространство -это территория, которой присущи как общие, так и специфические, региональные особенности и закономерности.
Той или иной социально-экономической системе присуща адекватная модель общественного развития. Выбор экономической модели сопоставим с выбором путей и способов общественного развития. Для россиян этот выбор, прежде всего, связан с решением внутренних, имеющих национальные особенности проблем. ЖКХ, являясь частью национальной экономики или народного хозяйства страны, тоже нуждается в разработке адекватной целям развития экономики модели существования и управления.
По мнению уральских ученых-экономистов из Института экономики УрО РАН, «успехи реформирования российского общества зависят от многих обстоятельств как внутреннего, так внешнего характера; среди них особую роль призвана играть периодическая оценка хода осуществления реформ. Эффективность такой оценки зависит от выбора показателей, которые могут наиболее полно и всесторонне характеризовать стратегический смысл реформ.
Добавим, что реформируемое ЖКХ также требует выработки показателей оценки в соответствии с потребностями развития общества и территорий.
Следует сказать, что одна из проблем, которая досталась нам в «наследство» от прежней социально-экономической системы это валовой показатель для измерения эффективности производства. Измерение объемов выпускаемой продукции происходило в количественных, валовых единицах. При этом не учитывались экономические издержки. Это наблюдалось и в ЖКХ.
Ученый-экономист Д. Валовой отмечал, что особо существенно сказывалось влияние вала в капитальном строительстве. Экономическая мысль у строителей работала не в направлении удешевления стоимости строительства, а на то, как бы обосновать включение в сметы более дорогих конструкций и материалов. Вал - вредная основа планирования. Чем дороже строительство, тем лучше выглядят показатели по труду и зарплате [69, с. 25-26].
По нашему мнению, последствия вала продолжают сказываться в ЖКХ до сих пор. Во многих регионах сложилось напряженное положение с водой и теплоснабжением. Поставкой их занимаются соответствующие коммунальные службы по принципу: чем больше реализация, тем лучше. У нас не было счетчиков потребления воды и тепла. А если бы они и были, то поставщики в них не заинтересованы. Если всерьез экономить воду и теплоэнергию, то главным показателем должен быть не рост реализации, а относительное снижение издержек на их производство и поставку без обоснованных жалоб.
В дореформенный период преобладал нормативно-затратный метод финансирования ЖКХ. Монополия государства и муниципалитетов, отсутствие конкуренции обусловили бесконтрольное увеличение затрат на ЖКУ при снижении объема, качества и надежности их предоставления [185, с. 33].
Можно утверждать, что измерение выпуска продукции в валовом исчислении породило негативную проблему российской экономики - затратный механизм хозяйствования. Его суть заключается в том, что, чем выше объем в рублях, тем выше оценивается работа, и тем выше получаемый доход. Этот механизм, к сожалению, сохраняется в системе ЖКХ.
Согласно основным нормативным документам РФ по реформированию ЖКХ, суть государственной стратегии реформы, прежде всего, это перевод жилищного сектора в негосударственную сферу. При этом государство перекладывает всю тяжесть и бремя ответственности за состояние ЖКХ на население путем введения 100-процентной оплаты за жилье и услуги.
Организационно-экономические основы эффективного управления жилищно-коммунальным хозяйством на территории
Кроме того, необходимо осуществить формирование рыночных механизмов в ЖКК и условий для снижения издержек ЖКУ. Одно из основных направлений реформирования ЖКХ - это создание конкурентной среды в жилищной сфере с предварительным разделением функций заказчика и подрядчика по оказанию ЖКУ и формированием договорных отношений между собственником, управляющими и подрядными организациями [11, с. 12].
В переживаемый трансформационный период российской экономики важно определить, какие реформы, преобразования или социально-экономические изменения можно назвать эффективными. При этом очень важно уметь определять критерии и показатели оценки эффективности.
Исследователи отмечают, что «наряду с моделями непосредственной оценки эффективности через соотношение затрат и результатов развивается также нормативный подход - сопоставление достигнутых соотношений затрат и результатов с оптимальным их соотношением в данных условиях. Область применения нормативного метода ограничена анализом прошлого экономического развития» [136, с. 54].
Помимо общих и частных показателей эффективности, применительно к ЖКХ можно выделить показатели социальной эффективности. Социальная эффективность отражает результативность общественного процесса.
Исследователи отмечают, что для измерения социальной эффективности используются самые разные показатели: экономические, социально бытовые, социально-демографические, социально-гуманистические, и др. Эти показатели характеризуют уровень общественного развития [114, с. 278-279].
По мнению А. Коробейникова, интегральным показателем социальной эффективности является уровень социального благополучия. Социальное благополучие (СБ) - состояние субъекта общественного процесса, характеризующееся гармонией между ценностями, интересами и возможностями для их удовлетворения. Уровень СБ можно найти, вычислив отношение между показателями уровня жизни и социальной напряжённости.
Уровень жизни (УЖ) характеризует степень удовлетворения потребно 62 стей людей и выражается в количестве и качестве потребляемых человеком благ и услуг. Объективная оценка уровня жизни производится по таким показателям, как реальные среднедушевые доходы населения, доля населения, проживающего в отдельных квартирах и др.
Социальная напряжённость (СН) - это состояние общественного бытия, формирующееся в результате развёртывания процесса возникновения, развития и разрешения противоречий между ценностями, интересами и потребностями субъектов общественной жизни и возможностями их реализации. Объективная оценка уровня СН проводится по показателям, среди которых уровень безработицы, отношение среднедушевого дохода к минимальному потребительскому бюджету, уровень преступности и др.
Сравнив эти три показателя с соответствующими показателями за предыдущие периоды, можно дать количественную оценку эффективности экономических реформ в том или ином регионе и в обществе [114, с. 279-280].
В рамках исследования, важно выделить и показатели эффективности управления. Автор данного исследования придерживается точки зрения В. Самкова, который выделяет три подхода, три критерия оценки эффективности управления: экономический, социальный и политический.
Политический критерий при анализе и оценке эффективности управления можно рассматривать с точки зрения меры достижения поставленных политических целей. Социальный связан с задачами улучшений условий труда и быта, роста благосостояния населения. Оценить эффективность управления с точки зрения экономического критерия, значит, выявить полноту использования экономического потенциала предприятия, отрасли, страны в целом.
Если поставленные цели и задачи решены, - значит, управление было эффективно, если же намеченные рубежи не достигнуты, то система управления воздействовала на развитие экономических и социальных процессов недостаточно эффективно [181, с. 185].
Еще в первые годы Советской власти при разработке принципов построения платы за проживание в государственных жилых зданиях было установлено, что она должна обеспечивать сохранение существующего жилищного фонда, следовательно, приближаться к размерам, необходимым для самоокупаемости жилищного хозяйства.
Для нас важно знать и использовать имеющийся отечественный организационный и управленческий опыт. Практически бесценными в этом отношении являются работы Л.А. Велихова. Он еще в конце 20-х гг. минувшего века определил структуру муниципальных коммунальных отделов.
В ведении горкоммунотдела находятся следующие отрасли городского хозяйства: а) жилищное хозяйство, б) предприятия общественного пользования, а также подсобные и иные предприятия, находящиеся в распоряжении горсоветов, в) городское строительство, г) городское благоустройство, д) городские земли и леса, е) городские пути сообщения, ж) городской транспорт, з) противопожарная охрана города, и) городские коммунальные финансы. Горкоммун-отдел может самостоятельно распоряжаться всеми коммунальными доходами в пределах утвержденных годовых и специальных смет, [71, с. 335].
Понятие «коммунальное хозяйство» в рассматриваемом контексте сопоставимо с «городским хозяйством». Велихова можно назвать основоположником отечественного учения о городском хозяйстве.
В шестидесятые - семидесятые годы большое внимание уделялось разработке принципов хозрасчета в жилищно-эксплутационных организациях, предпринимались попытки внедрения этих принципов. В 1967 г. было принято постановление, предусматривающее пути укрепления базы доходов жилищно-эксплуатационных организаций. В частности, с 1968 г. был повышен размер отчислений от арендной платы на эксплуатационные нужды с 40 до 80%.
Экономисты придерживались взгляда, позволявшего утверждать, что в условиях, когда самоокупаемость государственного жилищного фонда продолжает осуществляться в узкой сфере эксплуатационной деятельности при значительной дотации на капитальный ремонт и без начисления амортизации на полное восстановление, приобретают особое значение вопросы режима экономии [58, с. 17].
Построение информационно-аналитической системы управления жилищно-коммунальным хозяйством на территории муниципальных образований и субъектов Российской Федерации
Под методами эффективного управления ЖКХ на территории МО следует понимать совокупность действий, способов и приемов управления по координированию трудовых ресурсов, субъектов и объектов управления, направленных на достижение наилучшего результата в социально-экономической деятельности.
Наиболее общие методы управления городским (муниципальным) хозяйством разработаны еще, упоминаемым ранее, нашим соотечественником Л. Велиховым. Сформулированные им около 80-ти лет назад теоретические положения не утратили своей актуальности и поныне.
Муниципальное хозяйство тем" отличается от частного хозяйства, что оно преследует не цели индивидуального обогащения и личной прибыли, а цели общественнополезные. Классифицировать эти методы надлежит по степени участия в них муниципального начала, которое находится в обратнопропор-циональном отношении к началу частнохозяйственному. Перечислим эти методы: 1) Муниципализация, т.е. сохранение общественнополезных предприятий для более или менее непосредственного заведывания таковыми. 2) Муниципально-подрядная и муниципально-арендные системы. В этом случае ведут работы частные подрядчики, присваивающие себе часть приба 94 вочной стоимости. Во втором случае имущество сдается внаем частным лицам, на определенных в договоре условиях. 3) Муниципально-концессионная система, т.е. формальная концессия, при фактическом сохранении за городом возможности самостоятельно управ лять предприятием. 4) Концессия, т.е. уступка городом на определенный срок на договорных условиях другому хозяйствующему субъекту своего права устроить и вести хо зяйство в данной сфере. С каждой последующей ступенью участие города как в заботах и затратах, так и в доходах от предприятия постепенно падает, и, наоборот, участие в них частного капитала растет [71, с. 437-438].
Экономист Бессонова ОЗ. и др. для эффективного управления жилищным хозяйством предложили введение контрактно-договорной модели управления. В качестве основного управленческого звена при этом предлагается создание менеджерских компаний [56, с. 7-8].
Менеджерские компании решают тот же круг вопросов по содержанию муниципального жилищного фонда, что и жилищные тресты города. Но при этом используются иные организационные и экономические инструменты [56, с. 9].
В данной системе управления вместо вертикальной трестовской модели управления предложена новая управленческая модель, в основе которой лежат контрактно-договорные отношения между владельцем жилищного фонда и менеджерской компанией.
Менеджерская компания по обслуживанию муниципального жилищного фонда является юридическим лицом и имеет самостоятельный расчетный счет. Менеджерская компания работает по контракту с владельцем и использует средства местного бюджета, выделяемые для жилищного обслуживания в соответствии с общегородскими нормативами [56, с. 11]. Причины, которые побуждают создавать нестандартные правила и методы для управления ЖКХ на территории связаны также с регулированием деятельности естественных монополий в условиях рыночной экономики.
Во-первых, эти отрасли имеют особое социально-экономическое значение. Во-вторых, естественные монополии имеют сильные стимулы к "раздуванию" накладных расходов, которые включаются в конечную стоимость продукции отрасли и оплачиваются потребителями. Например, наблюдается тенденция к неоправданному росту управленческого аппарата (уже в силу того, что личная власть руководителя того или иного подразделения зависит от величины фондов, выделяемых на подразделение, которые в свою очередь, прямо пропорциональны численности его сотрудников).
В-третьих, у естественного монополиста нет достаточных стимулов к снижению трансакционных издержек, т. к. его заинтересованность в реорганизации (в результате которой могут быть оптимизированы товарно-денежные потоки компании) или во внедрении новых технологий значительно ниже, чем у компаний, работающих в условиях конкурентного рынка [62, с. 13-14].
В качестве субъектов управления в системе жилищно-коммунального хозяйства выступают частнопредпринимательские и общественные или муниципальные организации. Как уже отмечалось, интересы бизнеса и социума не всегда совпадают: частнохозяйственные интересы находятся в обратно-пропорциональной зависимости к интересам муниципальным, поскольку одни стремятся к получению максимальной прибыли, другие к общей пользе.
Проблема кадрового обеспечения в системе эффективного управления жилищно-коммунальным хозяйством Свердловской области
Применение в течение одного расчетного периода регулирования разных методов установления цен и тарифов в отношении организаций, осуществляющих одни и те же регулируемые виды деятельности, не допускается.
При анализе тарифов методом сравнительной аналогии необходимо установить, какие методы были выбраны при расчете тарифов и насколько правильно они были использованы.
Методика учета и калькуляции себестоимости содержания и ремонта жилищного фонда при расчете, анализе и экспертизе тарифов на ЖКУ занимает особое место. При экспертизе обоснованности учета и анализе калькуляции себестоимости содержания и ремонта жилищного фонда в качестве базовой методики целесообразно использовать «Методику планирования, учета и калькулирования себестоимости услуг жилищно-коммунального хозяйства». Постановление Госстроя РФ от 12.10.2000 N 103 [7].
Методика по планированию, учету и калькулированию себестоимости услуг (продукции, работ) в жилищно-коммунальном хозяйстве разработана в целях обеспечения единства состава и классификации затрат, методов их учета, исчисления себестоимости в организациях различных видов деятельности.
Себестоимость услуг жилищно-коммунального хозяйства представляет собой стоимостную оценку используемых в процессе производства и реализации услуг природных ресурсов, сырья, материалов, топлива, энергии, основных средств, трудовых ресурсов, а также других затрат на их производство и реализацию.
Для целей налогообложения произведенные организацией затраты корректируются с учетом утвержденных в установленном порядке лимитов, норм и нормативов.
В состав себестоимости конкретной услуги, оказываемой организацией ЖКХ, включаются затраты на комплекс работ, за который в соответствии с договором несет ответственность организация. При отсутствии договора с заказчиком по решению органов, регулирующих тарифы на ЖКУ, для организации может устанавливаться стоимость конкретных услуг, исходя из всего техноло гического цикла от производства услуги до ее реализации непосредственно потребителям. В себестоимость включаются и те виды работ, которые по договорам субподряда выполняются сторонними организациями.
Целью учета затрат и калькулирования себестоимости услуг является своевременное, полное и достоверное отражение фактических затрат на производство и реализацию услуг в документах о финансово - хозяйственной деятельности, а также контроль за эффективностью использования материальных, энергетических, трудовых и финансовых ресурсов.
Методика разработана для организаций различных видов деятельности жилищно-коммунального хозяйства: эксплуатации жилищного фонда, водоснабжения и водоотведения (с очисткой стоков), теплоснабжения, электроснабжения, санитарной очистки городов, гостиничного, банного, прачечного хозяйств и прочих видов услуг с учетом специфики производства и реализации услуг в каждом из них.
Объектами калькуляции себестоимости являются услуги по каждому виду деятельности жилищно-коммунального хозяйства, а калькуляционной единицей — соответствующие измерители, например, для жилищного хозяйства — кв. м общей площади жилья.
Поскольку указанная методика является базовой для предприятий жилищно-коммунального комплекса, то для экспертов важно обратить внимание, насколько полно произведена калькуляция работ и услуг.
При проведении экспертами анализа тарифов и цен на жилищно-коммунальные услуги важно обратить внимание на соответствие изменений действительному экономическому климату на территории: уровню инфляции, индексу потребительских цен, реальному прожиточному уровню населения.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 февраля 1999 г. № 192 органам местного самоуправления рекомендуется устанавливать тарифы на услуги на основании подтвержденных экспертизой экономически обоснованных затрат на предоставление этих услуг.
Согласно постановлению Правительства РФ от 17 2001 г. №797 о подпрограмме «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» (с изменениями от 21.10.2004) для достижения стабильного и достаточного финансирования затрат по предоставлению жилищно-коммунальных услуг планируется: - переход на полную оплату потребителями жилищно-коммунальных услуг, с учетом потребности в средствах на предоставление жилищных субсидий гражданам; - упорядочение механизма льгот по оплате коммунальных услуг; - переориентация нерациональны расходов предприятий, выявленных в ходе производства аудита и экспертиз тарифов на ЖКУ, на модернизацию и развитие инженерной инфраструктуры; - создание прозрачного механизма формирования тарифов на ЖКУ и целевого использования составляющих тарифа (амортизационные отчисления, прибыль и т.п.) на модернизацию и развитие жилищно-коммунальных предприятий и инфраструктуры жилищного фонда.
Конкретные тарифы на ЖКУ должны предусматривать определенную величину потребности в финансовых средствах на содержание и ремонт жилищного фонда. С учетом предложений по стоимости и экономически обоснованных затрат должен утверждаться размер тарифа для потребителей.
Практика установления тарифов в различных МО показывает, что зачастую действует тарифная сетка, предусматривающая разделение всех потребителей на несколько групп с учетом категории жилья, уровня благоустройства, стандартов жилища и т.д.
