Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. ВОПРОСЫ ТЕОРИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. 9
Сущность местного самоуправления 9
Экономические основы местного самоуправления 25 ГЛАВА 2. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ЗАРУБЕЖНЫХ
СТРАНАХ 37
Проблемы нормативно-законодательного регулирования местного самоуправления 38
Предметы ведения местного самоуправления 41
Источники финансирования 44
Налоговые доходы 45
Формы и механизмы финансовой помощи 53
Другие источники доходов 61
2.4. Межмуниципальное самоуправление 63
ГЛАВА 3. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ:
ПРОБЛЕМЫ И ПРОТИВОРЕЧИЯ 67
Местное самоуправление в системе территориального управления государства. 68
Проблема передачи государственных полномочий и их финансирования 77
Экономическая база местного самоуправления
в Российской Федерации 82
3.3.1. Местное самоуправление и бюджетный федерализм:
вопросы нормативно-законодательного регулирования 82
3.3.2. Собственные и регулирующие доходы
муниципальных бюджетов 90
3.3.3. Налог на недвижимость и налог на вмененный
налог - местные налоги 100
3.3.4. Финансовая помощь местным бюджетам 109
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 120
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 129
ПРИЛОЖЕНИЕ 139
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Среди острейших проблем, стоящих сегодня перед Россией, важное место занимает формирование экономических основ федеративных отношений, включающих в себя помимо отношений между Российской Федерацией (далее - Федерацией) и ее субъектами, отношения, участниками которых являются местные органы власти (самоуправления). С решением названных проблем во многом связаны перспективы превращения России из формальной федерации в Федерацию реальную, имеющую под собой прочную социально-экономическую базу. Только наличие такой базы может гарантировать безвозвратность движения России по пути демократического, основанного на принципах федерализма, развития.
За последние годы был принят целый ряд законодательных актов, прямо или косвенно затрагивающих вопросы развития местного самоуправления. И в этом смысле можно сказать, что сформирована определенная законодательная основа функционирования этого важнейшего общественного института. Вместе с тем, до сих пор имеется целый ряд вопросов, без четкого решения которых местное самоуправление не может занять адекватное ему место в системе общественных институтов.
Прежде всего, выделяются такие проблемы, которые несмотря на внешнюю однозначность с точки зрения своего демократического содержания, требуют тщательного анализа и выработки механизмов реализации. Это, в первую очередь, касается конституционного принципа отделения местного самоуправления от системы органов государственной власти. Какое содержание вкладывается в эту формулу? Каковы механизмы ее реализации? Отвечает ли проводимая законодательная практика и проводимая политика принципу невмешательства органов государственной власти в сферу компетенции местного самоуправления? Исследование этих и многих других вопросов сегодня является весьма актуальным.
Помимо этого, существуют и более конкретные, хотя отнюдь не менее важные, проблемы. Речь в частности, идет об обеспечении местного самоуправления стабильными, гарантирующими реализацию возложенных на него функций, источниками доходов, о проблеме межбюджетных отношений в целом и финансового выравнивания, - в частности, о проблеме реформирования системы местного налогообложения и целый ряд других.
Современный мировой опыт показывает, что условием федерализации общественных отношений является самостоятельность и автономия не только субъектов федерации и регионов, но и муниципальных образований в сфере налогообложения и расходования средств местных бюджетов.
Вместе с тем, развитие федерализма в России в рамках "стихийной децентрализации" реально дошло только до уровня субъектов Федерации, которым были переданы достаточно большие бюджетно-налоговые полномочия, тогда как у местных органов самоуправления они по-прежнему остаются чрезвычайно ограниченными.
С 1991 года доля субъектов Федерации в консолидированном бюджете РФ возросла с 24 до 54%. В то же время доля местных бюджетов в совокупных бюджетах субъектов Федерации сократилась на 10%. То есть субъекты Федерации стягивают к себе (сверху и снизу) полномочия и бюджетные ресурсы, в то время как местное самоуправление пока ничего не выиграло от "переложения центра тяжести реформы на места".
В результате, сегодня мы находится на такой стадии, когда продолжение имеющихся тенденций будет означать дискредитацию идеи местного самоуправления как таковой.
Степень разработанности проблемы. В настоящее время имеется немало публикаций, касающихся как становления местного самоуправления в современной России, так и содержания и реализации принципов бюджетного федерализма. Однако, до недавнего времени эти два вопроса исследовались достаточно изолировано друг от друга. С одной стороны, активно пропагандировалась прогрессивность провозглашенного в Конституции Российской Федерации принципа отделения местного самоуправления от системы органов государственной власти; отмечалась его демократическая ценность и его роль в качестве гаранта невозможности повернуть ход реформ вспять. С другой стороны, исследования проблематики бюджетного федерализма, разработка различных моделей бюджетного устройства проводились, в основном, применительно к взаимоотношениям двух верхних уровней бюджетной системы страны. Проблемы же обеспечения экономической базы местного самоуправления, межбюджетных отношений, участниками которых являются муниципальные образования, и связанные с этим противоречия до сих пор не нашли должного отражения в работах ученых-экономистов.
Во многом причиной этого является недостаточная статистическая база в области местных бюджетов.
Цель и задачи исследования. Целью настоящей диссертации является теоретическое обоснование и разработка экономических механизмов, позволяющих сформировать отвечающую общемировым тенденциям и учитывающую российскую специфику систему местного самоуправления. Цель исследования обусловила необходимость решения следующих задач:
-определить сущность местного самоуправления и его место в системе территориального управления государства;
-на основе изучения зарубежного опыта выявить основные тенденции развития местного самоуправления в зарубежных странах; выделить основные противоречия и формы их разрешения, с которыми сталкиваются сегодня местные сообщества;
-дать оценку состояния местного самоуправления в России как с точки зрения общемировых критериев его развития, так и с точки зрения конституционных и нормативно-законодательных норм, действующих в Российской Федерации; -обосновать необходимость применения принципов бюджетного федерализма к низшему звену системы территориального управления;
-предложить совокупность мер, позволяющий сделать первые шаги на пути внедрения принципов бюджетного федерализма в отношения между субъектами Федерации и местным самоуправлением.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования выступает институт местного самоуправления в условиях современного этапа общественного развития. При этом основное внимание уделяется его экономической основе, наличие которой является необходимым условием реальной самостоятельности этого признанного во всем мире общедемократического института. Предметом исследования являются закономерности становления и развития местного самоуправления, связанные с ними объективные противоречия.
В теоретических исследованиях автор в значительной степени опирался на подходы, изложенные в трудах экономистов, профессионально занимающихся экономическими проблемами местного самоуправления, межбюджетных отношений и федеративных отношений в целом: Валентея С.Д., Лексина В.Н., Лыковой Л.Н., Любовного В.Я., Мачульской И.Г., Сенчагова В.К., Швецова А.Н., а также на
теоретические воззрения исследователей конца 19 - начала 20 века: Безобразова В., А.Васильчикова, С.Витте, Н.Коркунова, Б.Чичерина и др. В диссертации использованы результаты работ ряда других российских специалистов.
В процессе исследования использовались нормативно-законодательные акты, указы, постановления Президента и Правительства РФ, методические, инструктивные и статистические материалы Минфина, данные Госкомстата.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в теоретической разработке основных принципов и направлений реформирования и развития местного самоуправления; обосновании необходимости последовательности и непротиворечивости проведения в жизнь принципа самостоятельности местного самоуправления.
В диссертации получены следующие результаты, содержащие элементы новизны, а также уточнения ряда известных положений:
Доказывается, что институт местного самоуправления должен рассматриваться не в контексте противопоставления его системе органов государственной власти, а в рамках концепции публичной власти, одной из форм которой он (институт местного самоуправления) является. Предлагается трактовать провозглашенный в ст. 12 Конституции РФ принцип о не включении местного самоуправления в систему органов государственной власти не как утрату органами местного самоуправления властной природы, а как установление разделения властных функций "по вертикали". Делается вывод о необходимости формирования иерархически несоподчиненной системы территориального управления, где на основе принципа субсидиарности осуществляется распределение полномочий между различными уровнями управления. Разделение доходных источников предлагается сообразовывать с отмеченным распределением полномочий.
На основе анализа современной ситуации, структуры доходов и расходов муниципальных бюджетов различных уровней (городов областного подчинения, административных районов, городов районного подчинения, поселковых, сельских) сделан вывод о необходимости формирования многоуровневой иерархически не соподчиненной системы местного самоуправления с наделением каждого уровня собственным объемом компетенций, а значит и соответствующими этим компетенциям доходными источниками.
3. Обосновывается необходимость развития института межмуниципального самоуправления, предполагающего объединение средств муниципалитетов для совместного решения общих социально-экономических проблем. Показано, что развитие названного института может служить предпосылкой и формой бесконфликтного решения ряда важнейших задач, существующих в рамках традиционной системы местного самоуправления. Использование межмуниципального самоуправления в России важно не только для расширения социально-экономической базы местного самоуправления, но и в качестве определенной преграды центробежным тенденциям со стороны субъектов Федерации.
На основе анализа зарубежного опыта, делается вывод, что налоговые системы в экономически развитых странах носят смешанный характер, представляя собой ту или иную комбинацию трех основных форм взаимодействия бюджетов различных уровней- «разные налоги», «разные ставки» и «разные доходы». С целью укрепления экономических основ местного самоуправления в России, предлагается воспользоваться мировым опытом и в области формирования его налоговых доходов.
Обосновывается тезис, что процесс формирования экономических основ местного самоуправления сегодня вписывается в общую логику концепции бюджетного федерализма, охватывающего не только отношения между образующими федеративные государства субъектами, но и отношения, субъектом которых является местное самоуправление. Делается вывод, что стратегическим направлением реформирования местного налогообложения должна стать переориентация бюджетной системы в сторону закрепления за муниципальными бюджетами доходных источников, обеспечивающих стабильное и соответствующее возложенным на местное самоуправление функциям поступление доходов. Доказывается, что в системе местного налогообложения необходимо сделать упор на поимущественный и подоходный налоги, которые более адекватны реализации задач, возлагаемых сегодня в России на местное самоуправление.
Проведен анализ опыта деятельности региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований. Показаны существенные различия как ис-
точников формирования, так и методик распределения финансовой помощи по регионам страны.
7. На основе данных Министерства финансов РФ проведены расчеты, отражающие долю собственных средств и долю финансовой помощи в доходах местных бюджетов по всем субъектам Российской Федерации.
Практическая значимость исследования. Основные положения и выводы, сформулированные в диссертации, могут быть использованы для разработки теоретической и законодательной базы реформирования местного самоуправления в Российской Федерации. Помимо этого, материалы диссертации, ее выводы и предложения будут полезными при подготовке учебных программ, лекционных курсов, методических материалов и учебных пособий по дисциплинам, так или иначе затрагивающих проблематику местного самоуправления.
Структура и логика исследования формировались исходя из поставленных целей и задач. В первой главе рассматриваются общетеоретические вопросы местного самоуправления. Показывается, что уже в работах российских ученых времен земского движения, можно встретить постановки целого ряда вопросов, которые и сегодня являются для нас весьма актуальными. Речь идет о таких проблемах, как соотношение местного самоуправления и государства, принципах распределения компетенций между ними, субсидиарности и бюджетного федерализма. В работе отмечается, что все эти проблемы и сегодня не потеряли своей актуальности и дан авторский взгляд на этот счет.
Во второй главе анализируется опыт организации местного самоуправления в некоторых зарубежных странах; рассматриваются основные принципы, которые лежат в основе развития местного самоуправления в современном мире и проводимой в этой области государственной политики. Сделана попытка выделения связанных с этим основных тенденций, характерных для современного этапа общественного развития. Рассмотрение существующих форм нормативно-законодательного регулирования и контроля деятельности органов местного самоуправления, обеспечения финансовой базы деятельности муниципальных образований позволяет выделить различные модели, существующие в этой области.
Третья глава посвящена отечественным проблемам, существующим в области становления и развития местного самоуправления, его взаимоотношениям с органами государственной власти как Федерации в целом, так и отдельных ее субъек-
тов. На примере анализа как нормативно-законодательных документов, так и практики организации местного самоуправления выделяются основные противоречия, требующие своего безотлагательного решения. Обосновываются предложения в области совершенствования межбюджетных отношений, участниками которых являются органы местного самоуправления, системы местного налогообложения и предоставления финансовой помощи муниципальным образованиям.
При анализе как зарубежного опыта развития местного самоуправления, так и отечественной ситуации в этой области, выделяются наиболее остро стоящие проблемы, и требующие своего разрешения противоречия, которые (проблемы и противоречия) не совпадают по степени важности при сравнении ситуации в Российской Федерации и в зарубежных государствах.
Вместе с тем, это не умаляет значимости рассмотрения опыта решения ряда, не столь актуальных для сегодняшней России, проблем. Несмотря на то, что сегодня некоторые из них и не являются настолько же актуальными для нашей страны, как для западных стран, однако, учет их, так же как и возможных форм их решения, уже на нынешней стадии становления местного самоуправления представляется необходимым. Тернистый путь становления местного самоуправления в России можно в какой-то степени облегчить, если заранее знать о препятствиях и противоречиях, которые могут на нем возникнуть.
