Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Становление нормативно-правовых основ инспектирования образовательной деятельности в 1990 -2004 г.г.
1.1. Эволюция нормативно-правового обеспечения образования и контрольно-инспекционной деятельности 20
1.2. Государственное регулирование инспекционно-контролыюй деятельности в системе образования 57
Глава 2. Развитие государственного контроля и инспектирования в системе образования Курской области.
2.1. Инспектирование и проблемы общего среднего образования ... 84
2.2. Профессиональное образование и инспектирование 130
Заключение 163
Примечания 173
Список используемых источников и литературы 188
Приложения
- Эволюция нормативно-правового обеспечения образования и контрольно-инспекционной деятельности
- Государственное регулирование инспекционно-контролыюй деятельности в системе образования
- Инспектирование и проблемы общего среднего образования
Введение к работе
Актуальность исследования.
Развитие системы образования в России традиционно является катализатором всего процесса развития общества. Поэтому государственная образовательная политика направлена на создание механизма устойчивого развития системы образования, с выделением необходимых для этого ресурсов и обеспечением их эффективного использования.
Система образования - уникальный общественный и государственный институт, обеспечивающий современное качество образования на основе сохранения его фундаментальности и соответствия актуальным и перспективным потребностям личности, общества и государства. Реализация государственной образовательной политики предполагает получение всесторонней объективной информации через систему контроля в различных видах и формах для адекватной реакции на процессы, происходящие в сфере образования и принятия управленческих решений.
Одним из эффективных инструментов осуществления государственной образовательной политики в части обеспечения высокого качества российского образования является инспекционно-контрольная деятельность. Инспектирование - специальная функция деятельности управленческих структур, осуществляемая уполномоченными органами в порядке надзора и контроля в пределах своей компетентности за соблюдением законодательства Российской Федерации об образовании и иных нормативных правовых актов.
Новые тенденции, возникшие в конце 80-х - начале 90-х годов, демократические умонастроения, инновационный поиск поставили вопросы контроля в зону повышенного интереса. Контроль как управленческое и педагогическое явление в рамках исследуемого периода в теоретическом и практическом плане претерпел определенные изменения. Изменились его роль, место и значение.
Изменения в государственно-политическом устройстве и социально-экономической жизни страны потребовали соответствующего изменения системы и практики управления образованием, использования новых механизмов управления, в том числе и его контрольно-исполнительных составляющих. В исследуемый период решение любой проблемы модернизации отечественного образования (доступности, эффективности, качества) предполагало адекватный контроль как специфическую форму деятельности государства и общества, являющийся инструментом стабилизирующего начала, обеспечивающим эволюционное развитие общества. Решение сложных проблем в области управления образованием невозможны без четко отлаженной системы инспектирования и внутриучрежденческо-го контроля за качеством образования, выполнением законодательства в образовательной сфере.
В связи с этим особое значение приобретает объективный анализ проводимой политики по развитию инспектирования в исследуемый период.
Объектом исследования является государственная политика инспектирования в сфере образования в постсоветской России.
Предметом данного диссертационного исследования является деятельность законодательных и исполнительных органов государственной власти, управленческих структур всех уровней, органов управления образованием по развитию системы инспектирования в образовании Курской области в 90-е годы XX - начале XXI веков.
Хронологические рамки исследования охватывают 1990-2004 гг. ХХ-ХХІ веков. Смена государственно-политической системы начала 90-х годов XX века предопределила коренные изменения в обществе, что повлекло соответствующие изменения в системе образования России. В этот период формируется новая образовательная доктрина Российского государства, предполагающая создание механизма устойчивого развития сие-
темы образования, с выделением необходимых для этого ресурсов и обеспечением их эффективного использования. Наиболее радикальные изменения в образовательной сфере связаны с реформой общеобразовательной и профессиональной школы и принятием Закона РФ «Об образовании» (1992г.), которые привели к новому содержанию государственной образовательной политики, обозначенной в Федеральном Законе Российской Федерации «Об утверждении Федеральной программы развития образования» (2000 г.) и позже в Концепции модернизации российского образования до 2010 года. В условиях формирования нормативно-правовых основ системы образования, возникновения новых типов и видов образовательных учреждений, особую значимость приобретает инспекционно-контрольная деятельность государства как инструмент стабилизирующего начала, обеспечивающий эволюционное развитие общества.
Географические границы исследования. Выбор региона исследования обусловлен особенностями развития образовательного комплекса Курской области. Курская область - важный социально-экономический и культурно-образовательный регион страны, располагающий серьезным потенциалом в реализации государственной политики инспектирования в образовательной сфере.
Историография проблемы. Историография государственной политики инспектирования в образовательной сфере рассматривается в диссертации на основе системного сравнительного анализа литературы по истории образования, изучения деятельности органов государственной власти и органов управления образованием в контексте совершенствования и развития системы образования в целом.
В целях наиболее полного выяснения степени изученности проблемы, мы считаем целесообразным разделить список имеющейся литературы на три группы.
К первой мы относим исследования, связанные с советским перио-
дом отечественного образования (конец 70-х -80-е годы XX в).
Именно в этот период была институирована достаточно эффективная система государственного инспектирования образования, излишне идеологизированная и заформализованная, но адекватная для своего времени. Так в работах Стрезикозина В.П., Шамовой Т.И., Кондакова М.И., Порт-нова М.Л., Худоминского В.П., Зимина П.В., Гречухина В.И., Шубина Н.А., Фролова П.Т.1 содержались материалы для контроля за преподаванием и качеством знаний учащихся по всем учебным предметам, рассматривались формы и методы проверки знаний, умений, навыков и выявления уровня воспитанности учащихся, была раскрыта система педагогического контроля, приемы и методы всестороннего анализа работы школы, показаны пути устранения выявленных при проверке недостатков, рассматривались основные направления инспекторского контроля, критерии оценки деятельности образовательного учреждения.
Находясь в жестких идеологических рамках, органы государственной власти, органы управления образованием и ученые рассматривали проблему контроля в образовании через призму жесткого партийного руководства, однако многие элементы сложившейся в те годы системы контроля в образовательной сфере - объективность, доступность, всеобъемность, оперативность и другие стали составной частью системы инспектирования образования современной России. Более того, мы полагаем, что именно продуктивный опыт советского периода в области инспектирования позволил в 90-е годы прошлого века сохранить единое образовательное пространство постсоветской России.
Без сомнения, нормативно-правовая база и научные публикации советского периода должны подвергаться критическому анализу, однако они не потеряли своей значимости для науки и практики управления образованием в настоящее время.
Вторую группу составляют исследования, где рассматриваются об-
щие проблемы российского образования в постсоветский период, этапы развития отечественной общеобразовательной и профессиональной школы, роль государственных, управленческих и контрольно-инспекционных структур в развитии образования.
В опубликованных изданиях Прокофьева М.А., Новикова A.M., Ни-кандрова Н.Д., Кондратьева В.В., Цирульникова A.M. , и др. по нашей проблеме присутствуют лишь отрывочные, фрагментарные сведения, базирующиеся на законодательных актах и нормативно-правовых документах органов управления образованием. В этих исследованиях закладываются основы для последующего фундаментального и объективного системного анализа процесса государственного контроля в образовательной сфере через инспекционно-контрольную деятельность.
В начале 90-х годов опубликованы работы Дайч З.Г, Поташника М.М, Лазарева В.С и ряда других авторов, наметивших новые методологические подходы к изучению проблем истории отечественной системы образования и развития его управленческих и контрольно-инспекторских служб3.
В них рассматривались взаимосвязь и взаимовлияние образования, общества, государства, экономики и научно-технического прогресса; вскрывались противоречия отечественной системы образования, недостатки ее функционирования, перспективы и тенденции развития.
Так Быков В.Г. рассматривал вопросы повышения эффективности внутришкольного управления4, Чоботарь А.В. исследовал проблемы демократизации внутришкольного контроля5. Однако их исследования ограничиваются рамками собственно образовательных учреждений, не содержали глубокого анализа исследуемого вопроса и не несли в себе обобщающих выводов для системы образования в целом. Если для первой половины 90-х годов характерны исследования априорно поддерживающих образовательную политику и практику правящей элиты, делающих лишь вы-
нужденный реверанс в сторону контрольной функции управления образованием как необходимости, то в последующих работах инспектирование и контроль в образовании рассматриваются как объективная закономерность.
Среди специальных работ, посвященных контрольной функции государства, выделяется исследование Шабанова В.В.6, где автор отмечает особую роль совершенствования контрольных функций государства, но предостерегает, что в условиях смены ценностных ориентиров «....создание особого контрольного органа, наделенного чрезвычайными полномочиями и осуществление контроля любыми способами, игнориру-ют права и интересы контролируемых субъектов» .
В научной литературе по менеджменту, педагогике и другим отраслям научного знания есть достаточно много фундаментальных трудов по вопросам контроля как важнейшей функции управленческой деятельности.
Отдельного внимания в рассмотрении изучаемого вопроса заслуживают исследования Шамовой Т.И., Поташника М.М., Конаржевского Ю.А., Лизинского В.М., Сластенина В.Ф., Исаева И.Ф., Шиянова Е.Н., Третьякова П.И., Макаровой Т.Н и ряд других авторов8.
Ученые определяют место и роль инспекционно-контрольной деятельности в системе образования, делают попытку классификации видов и функций контроля. Так Шамова Т.И. в своих исследованиях «Внутри-школьное управление: Вопросы теории и практики», «Управление образовательными системами» раскрывает основные пути совершенствования внутришкольного управления, реализации системного подхода во всех видах управленческой деятельности, в том числе - инспекционно-контрольной. Автор рассматривает инспекционно-контрольную деятельность руководителей системы образования в условиях демократизации общества - как регулирование в условиях расширения прав и ответствен-
ности образовательного учреждения за конечный результат.
Монография Третьякова П.И. «Регион: управление образованием по результатам» является первым в истории системы управления образованием России изданием, где системно изложены основные вопросы теории и практики управления развитием образования в региональном масштабе в контексте идеи управления по результатам.
В работе рассматриваются методы проектирования организационных структур информационного обеспечения управления, планирования деятельности, инспектирования, вопросы аттестации, аккредитации и лицензирования образовательных учреждений. Особенностью данной работы является то, что все раскрываемые в ней вопросы апробированы на практике и показали свою жизнеспособность.
Поташник М.М. в работе «Управление современной школой» предупреждает о вреде не только гипертрофированного контроля, что характерно для периода господства административно-командной системы, но и о его недооценке, поскольку в этом случае снижается эффективность работы учреждения.
Особый интерес для раскрытия темы нашего исследования представляют работы Грачёва В.А. и Сауткина В.Ф.9. Именно они по праву является одними из создателей современной историографической школы по проблемам управления и контрольно-инспекционной деятельности в системе образования России.
Так, Грачёв В.А. в своем исследовании рассматривает становление и развитие инспектирования в системе образования советской России в период с 1917 г. по 1991 год. Ценность работы состоит и в том, что автор изучил, проанализировал и обобщил опыт органов управления образованием по инспектированию и системе контроля образовательных учреждений. При этом инспекционно-контрольная деятельность рассматривалась автором в контексте государственной политики в сфере образования.
Вопросы организационно-педагогических условий инспектирования образовательных учреждений на современном этапе были исследованы в работах Сауткина В.Ф., где автор раскрывает нормативно-правовые, организационно-методические, информационно-технологические условия инспектирования образовательной деятельности в современной России. Са-уткину В.Ф. принадлежит более десятка публикаций по различным аспектам инспекционной деятельности в образовании10.
Проблемам функционирования образования в условиях формирующихся рыночных отношений посвящены работы Газмана О.С, Днепрова Э.Д., Куркина Е.Б., Лазарева B.C., Поташника М.М. и других11.
Определенное внимание уделялось исследователями и проблемам государственной регламентации образовательной деятельности в современной России. В этом ряду выделяются работы Сырых В.М., Шкатуллы В.И., Шаулина В.Н. . Вместе с тем, в этих исследованиях не были раскрыты в полной мере вопросы эволюции государственной политики контроля в сфере образования в новых социально-экономических условиях развития страны.
Анализ историографии данной группы источников позволяет сделать вывод о том, что контрольно-инспекционная деятельность в системе образования современной России является объективной необходимостью, призванной обеспечить эволюционное развитие в рамках заданных параметров.
В третью группу историографических работ нами были включены публикации и диссертационные исследования по проблемам развития образования в Черноземье в исследуемый период.
Следует отметить, что в количественном отношении наибольшее число исследований регионального уровня посвящено проблемам функционирования и развития сельских школ, поскольку они составляли более двух третей образовательных учреждений региона.
Авторы всесторонне и глубоко проанализировали различные аспекты деятельности властных и исполнительных структур по совершенствованию работы сельской общеобразовательной школы, обращая внимание слабость учебно-материальной базы, недостаточную обеспеченность педагогическими кадрами, низкую эффективность контрольной деятельности управленческих структур13.
В защищенных диссертациях по истории образования на региональном уровне выделяется работа Медведева А.Д. «Государственная политика в сфере внешкольного образования в конце XX века (на материалах Белгородской и Курской областей:1984-2000 годы)»14, который в своем исследовании раскрывает деятельность государственных органов по созданию условий развития внешкольного и дополнительного образования детей, анализируется организация образовательной деятельности.
В ряде тематических сборников рассматриваются вопросы подготовки педагогических кадров, проблемы закрепления их на селе, социально-экономическое положение учителя в обществе, управленческие аспекты образовательной деятельности15.
Вопросы инспекционно-контрольной деятельности в образовании в диссертационных исследованиях региональных историков не рассматривались. Рассматривались лишь некоторые педагогические аспекты исследуемого вопроса.
Так разработкой теории инспектирования и направлений совершенствования контроля в образовательной сфере занимались учёные Курского государственного университета (Подушкина И.М, Подчалимова Г.Н.)16. В их исследованиях давались методические рекомендации по организации внутришкольного контроля (государственного инспектирования), которые позволили руководителям и специалистам органов управления образованием повысить эффективность и качество управления учебно-воспитательным процессом.
В Курском областном ИПКиПРО вопросы инспектирования и контроля изучались в контексте эволюции государственной политики контроля в образовательной сфере. В частности, в работах Федотиной Е.В. исследовались особенности инспекционно-контрольной деятельности в новых социально-экономических условиях развития государства, анализировалась нормативно-правовая основа для исполнения инспекционно-контрольных функций руководителями образовательных учреждений и специалистами органов управления образованием, в частности, при осуществлении внутриучрежденческого контроля17.
Отдельные вопросы развития системы образования в регионе нашли отражение в ряде сборников, брошюр и статей представителей государственной законодательной и исполнительной власти, руководителей органов управления образованием . В анализе исследуемой проблемы они занимают особое место, поскольку помогают лучше представить особенности государственной политики контроля в образовательной сфере на региональном уровне.
Таким образом, анализ историографии проблемы показывает, что государственная политика инспектирования в сфере образования современной России в исследуемый период остаётся недостаточно изученной, поскольку в опубликованных трудах учёных, руководителей органов управления образованием тема настоящего исследования не рассматривалась всесторонне, системно, с учетом конкретных исторических условий, хронологической последовательности и региональных особенностей. Это обстоятельство подтверждает актуальность темы нашего исследования и позволяет автору предпринять попытку всестороннего рассмотрения исследуемого вопроса.
Цель и задачи исследования. Целью диссертации является изучение и системный анализ государственной политики и практики руководства процессом развития инспекционно-контрольной деятельности в сие-
теме образования современной России (1990 - 2004 г.г.).
Исходя из цели исследования, нами поставлены следующие задачи:
изучить деятельность государственных органов законодательной и исполнительной власти, органов управления образованием по созданию нормативно-правовых основ инспектирования образовательной деятельности в исследуемый период;
исследовать роль инспекционно-контрольной деятельности в решении актуальных задач государственной образовательной политики на федеральном, региональном, муниципальном и учрежденческом уровнях;
провести анализ работы органов государственной исполнительной власти по совершенствованию системы контрольно-инспекционной деятельности в системе образования Курской области.
Источниковая база исследования представлена широким кругом архивных и печатных источников, статистических материалов, имеющих соответствующую теоретическую и правовую основу.
Основная информация получена из фондов Центрального архива Министерства образования Российской Федерации (ЦАМО РФ ОАФ), Государственного архива Курской области (ГАКО), текущего архива комитета образования Курской области.
Первую группу источников, раскрывающих правовую основу государственной политики инспектирования в сфере образования, составили документы нормативно-правового характера, материалы официального делопроизводства - законы, указы, приказы, протоколы коллегий, правила, положения, инструкции, письма, решения, определяющие правовое основание и регламентирующие инспекционно-контрольную деятельность сферы образования.
Материалы этой группы источников (ЦАМО РФ ОАФ, ГАКО) отражают реальное состояние системы образования и деятельность государственных органов законодательной и исполнительной власти, органов
управления образованием по совершенствованию системы образования и сохранению единого образовательного пространства через механизмы реализации контрольных функций. Однако в них отсутствует анализ эффективности реализуемых мер, причины просчетов в осуществлении образовательной политики и практики. Так материалы из фондов ГАКО (Ф.Р-770, Ф. Р-2647, Ф. Р-3332, Ф. Р-3360) раскрывают особенности региональной образовательной политики, механизмы воздействия на основные составляющие образовательной системы - учебно-материальную базу, кадры, образовательный процесс.
Анализ данной группы источников позволил автору рассмотреть динамику формирования и реализации государственной политики инспектирования в области образования, адекватность деятельности инспекционно - контрольных служб требованиям времени.
Вторая группа источников - материалы текущего архива комитета образования Курской области. В источниках этой группы отражены сведения об инспектировании образовательных учреждений различных типов и видов, с учетом их конкретных особенностей (фонд комитета культуры Курской области (Ф-Р.214), фонд Курского Дворца пионеров и школьников (Ф.Р-366), фонд Станции юных натуралистов (Ф.Р-390), фонд Станции юных техников (Ф-Р-670).
Большой информативностью обладают приказы, доклады начальника комитета образования Курской области и переписка с вышестоящими организациями, отчёты и справки районных отделов образования, справки по итогам инспекционных проверок органов управления образованием, образовательных учреждений, материалы коллегий комитета образования и другая документация (Ф.Р-4006, Ф.Р-4007).
Данная группа источников представляет интерес с точки зрения анализа практической реализации государственной политики инспектирования в образовательной сфере на региональном уровне.
Третья группа источников представлена тематическими сборниками документов, справочниками, статистическими ежегодниками ЦСУ РФ, ведомственными сборниками и журналами, материалами СМИ, совещаний и конференций по проблемам инспектирования, стенографическими отчетами съездов и совещаний работников образования и др.
Изучение этой группы источников полезно для изучения проблем регионального образования, выявления намечающихся тенденций, осмысления умонастроений педагогической общественности.
Особый интерес в рамках исследования представляют публикации в журналах «Вестник образования», «Образование в документах», материалы слушаний в Государственной Думе, заседаний Правительства РФ по вопросам образования19, материалы Всероссийских совещаний учителей20 и конференций по проблемам инспектирования .
Серьёзные аналитические материалы содержатся в статистических ежегодниках ЦСУ РФ, сборниках статистических бюро областей Центрального федерального округа, статистических сборниках комитета об-разования Курской области . Они важны для выяснения сущностных характеристик контрольно-инспекционной деятельности, ее роли в устойчивом развитии регионального образования.
Заслуживающим внимания источником является периодическая печать - журналы «Народное образование», «Педагогика», «Школа и производство», «Высшее образование сегодня», «Специалист», центральные и местные газеты. В них публикуются статьи по актуальным вопросам контрольно-аналитической деятельности в системе образования, содержится обширная информация о реальном состоянии образования в регионе, публикуются дискуссионные материалы о роли инспекционного контроля в деятельности общеобразовательных и профессиональных учреждений. К концу исследуемого периода увеличилось количество публикаций об опыте работы контрольных и инспекционных служб в зарубежных системах
образования .
При подготовке диссертации автор использовал свой опыт работы в качестве эксперта в составе инспекционной комиссии при проведении инспектирования районных отделов образования исполнительной государственной власти и образовательных учреждений Курской области.
Методологическую основу диссертации составили принципы историзма, научной объективности, системного и диалектического подхода к проблемам познания, позволившие дать объективный анализ собранной информации, проанализировав ее с позиции независимого эксперта.
Принцип историзма и многофакторности исторических явлений в системе образования позволил рассмотреть исследуемые материалы во взаимосвязи с другими явлениями на общем историческом фоне, с учетом конкретных исторических условий, хронологической последовательности и региональных особенностей.
В диссертации использовались проблемно-хронологический, ретроспективный, междисциплинарный, системно-статистический методы исследования.
Принципы научной объективности, ретроспективный и статистический методы позволили проследить этапы и тенденции в развитии исследуемого явления, дать им оценку с точки зрения их характера, динамики и последствий.
Из специальных исторических методов исследования в работе использованы диахронный, сравнительно-исторический и метод актуализации, которые позволили рассмотреть исследуемое явление в контексте исторического развития.
Сочетание сравнительно-исторического метода с логическим методом познания позволил провести синхронное изучение объекта исследования, обеспечить полную и достоверную картину государственной политики контроля в сфере образования постсоветской России. Единство исто-
рического и логического методов позволили представить настоящее исследование как сложный, многогранный, противоречивый процесс, показать степень научной проработанности проблемы.
Исследование проблемы производилось посредством изучения теоретического и сбора фактического материала, статистического обобщения и анализа данных, через призму опыта личного участия автора в процессах реализации и реформирования государственного контроля в сфере образования региона.
Научная новизна исследования. Новизна диссертационной работы определяется комплексной разработкой основной проблемы исследования, состоящей в теоретическом и научно-практическом системном анализе главных тенденций реализации и реформирования государственной политики контроля в сфере образования постсоветской России и её роли в новом геополитическом и социокультурном пространстве.
В ходе работы автором введен в научный оборот ряд новых документов и материалов, осуществлена тщательная обработка большого по объему и разнопланового по содержанию первичного материала, включающего неопубликованные архивные источники, свидетельства очевидцев и участников событий.
В диссертации исследованы особенности региональной политики контроля в сфере образования и предложены некоторые практические рекомендации, способствующие более эффективной реализации образовательной политики государства через механизмы инспектирования и контроля.
Практическая значимость диссертации заключается в том, что в ней содержится системный анализ государственной политики надзора и контроля в образовательной сфере во взаимосвязи с другими явлениями на общем историческом фоне, с учетом конкретных исторических условий, хронологической последовательности и региональных особенностей.
Предложенные материалы могут быть использованы при подготовке обобщающих работ по истории образования, в практической работе руководителей органов управления образованием, руководителей образовательных учреждений, в институтах повышения квалификации и переподготовки работников образования, при написании спецкурсов для студентов педагогических учебных заведений, при проведении научных изысканий в области образования.
Апробация работы. Основные результаты исследования были опубликованы в двух брошюрах и двух научных статьях, общим объёмом 9,5 печатных листов, обсуждались на кафедре истории Отечества КГУ, использовались при подготовке решений Комитета образования Администрации Курской области, осуждались и получили одобрение на международных и региональных научно-практических конференциях, семинарах, чтениях: Курск (2000-2002) проводимых КГУ и Курским областным ИПК и ПРО, на областных педагогических чтениях, областных и городских семинарах для руководителей школ, работников комитета образования правительства области, городского департамента образования, районных отделов образования.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, примечаний, списка источников и литературы, приложений.
II. Структура и основное содержание диссертации.
Во введении обоснована актуальность темы диссертации, определены цели и задачи, географические границы и хронологические рамки исследования, даны обзор историографии и характеристика источниковедческой базы работы, определена ее новизна и практическая ценность.
В первой главе "Становление нормативно-правовых основ инспектирования образовательной деятельности в 1990 - 2004 г.г." рассматрива-
ется эволюция нормативно-правового обеспечения и государственного регулирования инспекционно-контрольной деятельности в сфере образования России конца XX - начала XXI в.в..
В главе дается характеристика и анализ действовавшего в исследуемый период нормативно-правового обеспечения образовательной деятельности и рассматриваются особенности реализации государственной образовательной политики через механизмы инспектирования и контроля.
Во второй главе - "Развитие государственного контроля и инспектирования в системе образования Курской области" раскрывается состояние и развитие региональной образовательной политики; анализируются особенности инспекционно-контрольной деятельности и проблемы общего среднего и профессионального образования в Курской области.
В заключении обобщаются результаты исследования, излагаются основные выводы.
Приложение содержат диагностические материалы, сравнительные таблицы.
Эволюция нормативно-правового обеспечения образования и контрольно-инспекционной деятельности
Важнейшая задача государственной политики и практики в области образования - разграничение компетентности субъектов управления этой важнейшей сферой жизнедеятельности.
В ходе изменения социально-экономических условий жизни российского общества шел неизбежный процесс адекватного изменения законодательной и правовой систем страны.
Развитие образования почти на всем протяжении исследуемого периода происходило в условиях социальной и экономической нестабильности в обществе, неполноты нормативно-правовой базы в области образования и неудовлетворительного финансирования образовательных учреждений. Всего с 1991 года до конца исследуемого периода в России было принято около 50 федеральных законов и 30 постановлений Правительства Российской Федерации, так или иначе касающихся правового регулирования отношений в сфере образования.
Федеральные Законы «Об образовании» (1992) и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (1996) с последующими изменениями составили законодательную базу правового обеспечения функционирования образования в исследуемый период .
Законодательство Российской Федерации в области образования включает в себя Конституцию Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования2.
Законом Российской Федерации «Об образовании» были определены компетенция и объекты контроля. Согласно закона в области образования ведению Российской Федерации в лице ее федеральных органов государственной власти подлежит контроль исполнения законодательства в области образования, федеральных компонентов государственных образовательных стандартов.
При этом федеральные (центральные) государственные органы управления образованием вправе инспектировать любые образовательные учреждения и любой орган управления образованием на территории Российской Федерации по вопросам своей компетенции в порядке надзора, а также могут делегировать это право другим органам управления образованием.
К ведению субъектов федерации в области образования отнесены также обеспечение законодательства Российской Федерации в области образования и контроль исполнения государственных образовательных стандартов. На региональном уровне закон относил к исключительной компетенции в области образования органов местного самоуправления: планирование, организация, регулирование и контроль деятельности местных (муниципальных) органов управления образованием, образовательных учреждений в целях осуществления государственной политики в области образования.
К компетенции образовательного учреждения закон относил: подбор, прием на работу, и расстановка кадров, ответственность за уровень их квалификации; установление структуры управления деятельностью образовательного учреждения, штатного расписания, распределение должностных обязанностей. При этом образовательное учреждение несло в установленном законом порядке ответственность за реализацию не в полном объеме образовательных программ в соответствии с учебным планом и графиком учебного процесса, качество образования своих выпускников 3.
Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» регламентировал компетенцию ВУЗа, отмечая, что высшее учебное заведение «несет ответственность за свою деятельность перед личностью, обществом и государством. Контроль за соответствием деятельности высшего учебного заведения целям, предусмотренным его уставом осуществляют в пределах своей компетенции учредитель (учредители) высшего учебного заведения и государственный орган управления образованием, выдавший лицензию на ведение образовательной деятельности» 4.
Законом оговаривалась и компетенция государственной аттестационной службы, которой вменялось в функциональные обязанности осуществление контроля за соблюдением государственных образовательных стандартов во всех имеющих государственную аккредитацию высших учебных заведениях независимо от их организационно-правовых норм. При этом государственный контроль за качеством высшего и послевузовского профессионального образования должен был осуществляться государственной аттестационной службой и государственными органами управления высшим профессиональным образованием в соответствии с их компетенцией, предусмотренной Законом Российской Федерации «Об образовании, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами в этой области.
Государственное регулирование инспекционно-контролыюй деятельности в системе образования
Управленческая деятельность в системе образования, в том числе ее контрольная составляющая - инспектирование, призвана обеспечить устойчивое и динамичное развитие отрасли. Успехи государственной политики в области образования связаны с социально-экономическими процессами, происходящими в обществе. Вопросы экспертной оценки качества обучения, финансового и хозяйственного контроля всегда были в регионах проблемными, нерешенными остаются сегодня и вопросы эффективного финансирования и управления собственностью.
Действительно, открытость, разделение ответственности, право на разнообразие и соотнесение предложения с потребностями являются теми принципами, которые должны быть в первую очередь внедрены и реализованы в политической и экономической отраслях, чтобы применяться затем в сфере образования. Поэтому важнейшая задача государственной образовательной политики - обеспечение высокого качества образования граждан страны.
Одним из главных направлений развития современного образования является его стандартизация. При оценке качества образования следует выделить следующие положения. Во-первых, оценка качества не сводится только к тестированию знаний учащихся (хотя это и остается одним из показателей качества образования). Во-вторых, оценка качества образования осуществляется комплексно, рассматривая образовательное учреждение во всех направлениях его деятельности.
Мы считаем, что главными задачами органов управления образованием является установление стандартов, измеряемых величин достижений, сбор данных и оценка результатов, управленческие решения. В исследуемый период практически все индустриально развитые страны, в том числе и Россия, вырабатывали основы политики контроля и оценки образовательной деятельности в рамках глобальной реформы систем образования своих стран.
Эти страны приступили к определению норм (стандартов) при разработке программ обучения, что являлось важным этапом национальной политики в области образования и контроля его качества как составной части.
Нормы (стандарты) являлись необходимой основой для определения целей образовании, создания единого в стране педагогического пространства, благодаря которому обеспечивался единый уровень общего образования, получаемого молодыми людьми в разных типах и видах образовательных учреждений.
Мы полагаем, что стандарт не является консервацией системы образования, а выступает как инструмент его реформирования и развития.
Закон РФ «Об образовании» гарантировал гражданам общедоступность и бесплатность начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность среднего профессионального, высшего профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов, если образование данного уровня гражданин получает впервые.
«В Российской Федерации устанавливаются государственные образовательные стандарты, включающие федеральный и национально-региональный компоненты. Российская Федерация в лице федеральных органов государственной власти в пределах своей компетенции устанавливает федеральные компоненты государственных образовательных стандартов, определяющих в обязательном порядке обязательный минимум содержания основных образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, требования к уровню подготовки выпускников.» \
Объявлялось, что государственные стандарты являются основой объективной оценки уровня образования и квалификации выпускников независимо от форм получения образования 2.
Первые попытки стандартизации отечественного образования были сделаны еще в начале 90-х годов. В январе 1991 г. Советом Министром РСФСР было утверждено «Временное Положение о государственных общеобразовательных учебных заведениях в РСФСР» 3.
Документом определялись принципы деятельности учебных заведений - гуманизации и гуманитаризации, свободы и ответственности, демократизации, доступности, многоукладное, альтернативности, открытости, непрерывности, научности и развивающего характера обучения.
Государство гарантировало социально-экономическую, правовую основу деятельности и развития учебных заведений, оставляло за собой разработку стандарта образования, изменяющегося в связи с научно-техническим и социальным прогрессом. Обязательным объявлялось основное (базовое) образование.
Школа получила широкую самостоятельность в организации образовательного процесса - выборе учебных планов, программ, средств, форм, методов обучения и воспитания.
Инспектирование и проблемы общего среднего образования
На протяжении всего исследуемого периода развитие образования носило противоречивый нестабильный характер, в том числе и на региональном уровне. Конституция РФ закреплена обязательность основного общего образования, однако в начале 90-х годов XX века наметились тревожные тенденции коммерциализации образования, в том числе и в его системообразующем звене - общеобразовательной школе. Органами исполнительной государственной власти и управления образованием решались сложные задачи обеспечения доступности, эффективности и качества отечественного образования. В целом условия получения полного среднего образования во всех регионах страны были сохранены.
Например, в Белгородской области была разработана региональная программа развития образования. Создавались условия для развития вариативного образования, проводилась дифференциация сети образовательных учреждений. Был разработан и реализовывался региональный ба-зисный план, работало 39 экспериментальных площадок .
Был разработан пакет нормативно-правовых документов, регламентирующих деятельность органов управления образованием, образовательных учреждений различных уровней. Совершенствовался механизм управления, позволяющий повысить эффективность процедур лицензирования, аттестация и аккредитация образовательных учреждений; разработать критерии оценки и экспертизы опытно-экспериментальной работы.
Вместе с тем существовал ряд существенных проблем и недостатков, сдерживающих прогрессивные преобразования. Не были разработаны и утверждены ряд положений об образовательных учреждениях, экстернате И др.
В то же время в Курской области анализ, проведенный региональными органами управления образованием, выявил существенные недостатки по реализации действующего законодательства об образовании - недостаточно разработанная нормативно-правовая база функционирования образовательных учреждений различных типов и видов, недоработанность программы развития регионального образования, региональных учебных планов и др. 9.
В исследуемый период региональными и муниципальными органами исполнительной власти, органами управления образованием различных уровней не выполнялись в рамках своей компетенции в полной мере отдельные положения существующих законодательных и нормативных актов в области образования.
Законодательными органами не устранялись пробелы и упущения, несогласованность и противоречия федерального и регионального законодательства об образовании, нормативных документов отраслевых министерств. Отсутствовали конкретные нормы ответственности за нарушение законодательства об образовании, четкие условия и критерии оценки образовательной деятельности.
Механизмы контроля и инспектирования образовательной деятельности оставались неэффективными и инспекционные проверки образовательной деятельности не достигали основной цели. Сами инспекторские проверки в начале исследуемого периода проводились эпизодически, бессистемно, передавая тем самым функции контроля на учрежденческий уровень.
Отсутствие всесторонней объективной информации о состоянии и развитии образования не позволяли органам исполнительной государственной власти и органам управления образованием оперативно реагировать на происходящие в образовательной среде процессы, принимать адекватные управленческие решения. Контрольно-инспекционная деятельность органов управления образованием была заложницей общих процессов, происходящих в отрасли.
Так, в 1-й половине 90-х годов XX века слабо использовались в контрольно-инспекционной деятельности новые контрольно-измерительные материалы (тестовые технологии), медленно формировалась инструктивно-методическая база, нормативно-правовая и т. д. Существовала проблема кадрового обеспечения инспекционно-контрольных служб органов управления образованием, поскольку в условиях динамично меняющегося общества и гражданского законодательства, найти квалифицированного специалиста-эксперта в области образовательного права было достаточно сложно.
Кадровый голод ощущается инспекторскими подразделениями органов управления образованием в течение всего исследуемого периода.
Успехи новой политики в области образования напрямую связаны с социально-экономическими процессами, происходящими в обществе. Действительно, открытость, разделение ответственности, право на разнообразие и соотнесение предложения с потребностями являются теми принципами, которые должны быть в первую очередь внедрены и реализованы в политической и экономической отраслях, чтобы затем отразиться в сфере образования.
Похожие диссертации на Государственная политика инспектирования в системе образования России в конце XX-начале XXI веков : На материалах Курской области: 1990-2004 г.г.
