Содержание к диссертации
Введение
Глава I Историография, источники исследования государственной политики по развитию жилищно–коммунального хозяйства 41
1.1 Историография государственной политики в жилищно-коммунальной сфере как составной части социальной политики 41
1.2 Источники исследования проблемы 82
Вывод по главе 94
Глава II Политика государства в жилищно-коммунальной сфере в России (1917 –1993 гг.)... 100
2.1 Государственная политика в жилищно-коммунальной сфере до 1917 г 100
2.2 Трансформация жилищно-коммунальной политики (1917 – 1924 гг.) 123
2.3 Деятельность государственных органов по формированию и развитию новой модели хозяйствования и управления в жилищно-коммунальной сфере (1925 –1945 гг.) 149
2.4 Политика по восстановлению и развитию жилищно-коммунального сектора национального хозяйства (1946 –1993 гг.) 173
Вывод по главе 202
Глава III Государственная политика по формированию новой модели жилищно–коммунального хозяйства на дальнем востоке (1917–1956 гг.) 206
3.1 Особенности становления и развития жилищного и коммунального хозяйства на Дальнем Востоке (до 1917 г.) 206
3.2 Преобразования в жилищно-коммунальной сфере на Дальнем Востоке в первой половине 1920-х гг 245
3.3 Приоритетные направления деятельности государственных органов по формированию дальневосточного жилищного и коммунального хозяйства во второй половине 1920-х –первой половине 1940-х гг 274
3.4 Реализация политики в дальневосточном жилищно-коммунальном секторе национального хозяйства в послевоенное десятилетие (1946 –1956 гг.) 336
Вывод по главе 361
Глава IV Государственная политика по развитию жилищно–коммунального хозяйства на дальнем востоке (1957 – 1993 гг.) 364
4.1 Основные направления реализации государственной политики по развитию жилищного хозяйства в 1957 – 1986 гг 364
4.2 Особенности реализации политики по формированию коммунальной инженерной инфраструктуры энерго-тепло-водоснабжения, канализации и развитию систем противопожарной и санитарной безопасности, гостиничных и ритуальных услуг (1957-1986 гг.) 392
4.3 Проблемы реализации политики в жилищно-коммунальной сфере региона в условиях реформ (1987 –1993 гг.) 429
Вывод по главе 445
Заключение 448
Сноски и примечания 458
Список использованных источников и литературы..498
Приложение 564
Список сокращений 590
- Источники исследования проблемы
- Трансформация жилищно-коммунальной политики (1917 – 1924 гг.)
- Преобразования в жилищно-коммунальной сфере на Дальнем Востоке в первой половине 1920-х гг
- Особенности реализации политики по формированию коммунальной инженерной инфраструктуры энерго-тепло-водоснабжения, канализации и развитию систем противопожарной и санитарной безопасности, гостиничных и ритуальных услуг (1957-1986 гг.)
Введение к работе
Актуальность исследования. Государственная политика в жилищно-коммунальной сфере и её реализация на общероссийском уровне и в регионах занимает важное место в социально-экономическом развитии страны. Особое значение приобретает система жизнеобеспечения населения в отдаленных, слабозаселенных территориях с неблагоприятными природно-климатическими условиями проживания, где остро стоит проблема закрепления трудовых ресурсов.
Традиционно Дальнему Востоку отводилось особое место в стратегических планах России. Обеспечение безопасности дальневосточных границ и освоение богатого природными ресурсами региона требовало создания социальной и жилищно-коммунальной инфраструктуры для размещения военнослужащих и переселенцев. «Приживаемость» переселенцев в регионе была низкой, что в значительной степени обусловлено недостатками жилищно-коммунальной сферы. Внутренние безвозвратные для Дальнего Востока миграции на всем протяжении его исторического развития оказывали существенное влияние на изменение демографической структуры, на этнические процессы, воспроизводство населения, социальное движение и другие стороны жизнедеятельности дальневосточников.
За длительную историю освоения и социально-экономического развития Дальнего Востока неоднократно изменялись подходы к управлению регионом, жилищным и коммунальным хозяйством, совершенствовались методы регулирования взаимоотношений между государством и хозяйствующими субъектами для решения жилищно-бытовых проблем населения. При всей отраслевой значимости жилищно-коммунальный комплекс (ЖКК) региона является неотъемлемой частью национального хозяйства, продукция и услуги которого имеют ярко выраженный социальный характер. В последние годы органы государственной власти уделяют все больше внимания вопросам жилищно-коммунальной сферы, особенно в таких отдаленных стратегически важных регионах как Дальний Восток. Это связано с кризисным состоянием жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ), что негативно сказывается на качестве жизни людей, ведет к возникновению социальных проблем таких, как «бездомность», безработица, воспроизводство населения. В материалах форума по вопросам ЖКХ (10-12 декабря 2012 г.), в послании Президента В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации (12 декабря 2012 г.) и решении Госсовета Российской Федерации (31 мая 2013 г.) ставились задачи повышения качества жилищно-коммунальных услуг.
Дальний Восток сохраняет стратегическое значение, поэтому государственная политика в жилищно-коммунальной сфере всегда будет обусловлена необходимостью решения особых задач, направленных на создание условий для стабилизации народонаселения в регионе и обеспечение безопасности национальных границ. Отсутствие адекватной государственной политики ведет к сокращению трудовых ресурсов, что способствует притоку иностранных мигрантов и, как следствие, сказывается на ослаблении экономики. Вместе с тем, опыт реализации государственной политики в жилищно-коммунальной сфере на Дальнем Востоке не являлся предметом исторического исследования.
Объектом исследования избрана государственная политика по созданию условий для жизнеобеспечения населения и его жизнедеятельности на Дальнем Востоке в 1917 – 1993 гг. Предметом исследования является деятельность государственных органов по созданию и развитию советской модели жилищно-коммуналь-ного хозяйства как системы жизнеобеспечения населения и хозяйствования государства в жилищно-коммунальной сфере на Дальнем Востоке в 1917 – 1993 гг.
Целью исследования является комплексное изучение основных этапов формирования и реализации государственной политики в жилищно-коммуналь-ной сфере, выявление целей, задач, основных направлений, принципов, форм и способов деятельности государственных органов центрального и регионального управления жилищно-коммунальным комплексом на Дальнем Востоке в период 1917 – 1993 гг. и специфических черт советской модели ЖКХ.
Для достижения цели определены задачи: изучить и обосновать методологию исторического анализа государственной политики в жилищно-комму-нальной сфере как составной части социальной политики в обозначенный период; охарактеризовать состояние историографии темы, показать основные концептуальные подходы к ее изучению и выделить этапы и периоды исследования проблемы; дать характеристику конкретно-исторических условий, социально-экономических и политических факторов, оказывавших влияние на деятельность органов государства в жилищно-коммунальной сфере в дореволюционный и советский периоды развития Дальневосточного региона, с целью выявления степени преемственности государственной политики по решению жилищных и коммунальных проблем населения на Дальнем Востоке; выявить основные моделеобразующие компоненты системы жизнеобеспечения населения и хозяйствования государства в жилищно-коммунальной сфере и раскрыть специфические черты советской модели ЖКХ; проанализировать и оценить деятельность государственных органов власти в СССР по формированию жилищно-коммунального комплекса и системы управления им на российском Дальнем Востоке в 1917 – 1993 гг.; охарактеризовать преобразования в укладе, образе жизни дальневосточников, происходившие под влиянием развития жилищно-коммунального комплекса и способствовавшие закреплению населения в регионе; раскрыть механизмы функционирования ЖКХ как социального хозяйства, определив его роль в развитии региона и защите национальных интересов России на Дальнем Востоке.
Научная новизна исследования. Впервые в отечественной историографии осуществлено комплексное исследование опыта реализации государственной политики в жилищно-коммунальной сфере, организации и развития ЖКХ на российском Дальнем Востоке в хронологических рамках 1917 – 1993 гг.
Диссертантом выдвинута и обоснована периодизация эволюции государственной политики в жилищно-коммунальной сфере как составной части социальной политики России. Впервые охарактеризованы советская и дореволюционная политика государства в жилищно-коммунальной сфере, выявлены общие и различные тенденции их реализации на Дальнем Востоке.
В диссертации охарактеризована деятельность государственных органов управления жилищно-коммунальным комплексом, определены различные тенденции его развития под влиянием социально-экономических и политических условий, присущих региону, в рамках изучаемого периода.
Автором диссертации предложена и обоснована периодизация эволюции ЖКХ как единой системы хозяйствования государства в жилищно-коммунальной сфере и жизнеобеспечения населения на Дальнем Востоке России.
Впервые сформулировано научное понятие «жилищно-коммунальное хозяйство» (ЖКХ) и выявлены компоненты модели ЖКХ, включающие: инфраструктуру ЖКХ, субъекты управления жилищным и коммунальным хозяйством, общественные (жилищно-коммунальные) отношения, система государственного хозяйствования, позволявшая удовлетворять жилищно-бытовые потребности населения.
В научный оборот введены документы 355 дел из 84 фондов, расширяющих знание о процессе функционирования органов государственной власти на Дальнем Востоке в жилищно-коммунальной сфере в 1917–1993 гг.
Научно-теоретическая и практическая значимость исследования.
Основные положения и выводы по итогам исследования впервые позволяют составить целостное представление о государственной политике в жилищно-коммунальной сфере как части социальной политики России с выделением в ней регионального компонента.
Диссертационное исследование вносит вклад в разработку не только социальной государственной политики на Дальнем Востоке и, тем самым, в отечественную историю, но и в историю ЖКХ как важной отрасли. Научное обобщение роли и места государственной политики по развитию ЖКХ имеет важное значение для понимания исторических процессов в ходе реализации задач государства по сохранению и развитию дальневосточной территории, обеспечению национальной безопасности границ России в изучаемый период.
Предложенный междисциплинарный подход к изучению истории реализации государственной политики в жилищно-коммунальной сфере, а также фактический материал могут стать основой для расширения тематики исследований социально-экономических, демографических процессов в рамках макро- и микроистории. Полученные результаты целесообразно использовать для подготовки специальных курсов по истории государственного и муниципального управления, жилищных отношений, а также в ходе дальнейшего изучения социально-эконо-мического развития региона и повышения уровня и качества жизни населения.
Материалы и выводы диссертации могут быть востребованы при разработке авторских курсов по подготовке специалистов в области управления ЖКХ (государственных и муниципальных органов управления, ТСЖ, менеджеров МКД), органов государственного надзора и муниципального контроля, правоохранительных органов, СМИ и других направлений.
Таким образом, диссертационное исследование открывает новое направление в изучении проблематики отечественной истории. Обобщение опыта реализации государственной политики по развитию ЖКХ, способствовавшей не только закреплению трудовых ресурсов на Дальнем Востоке, но и успехам промышленной индустриализации региона, значительно расширит рамки исторических знаний о деятельности государства периода 1917 – 1993 гг., что позволит сформировать более полное представление о специфике освоения и проблемах развития дальневосточных территорий. Итоги исследования могут представлять практический интерес для современных органов управления, столкнувшихся с проблемой оттока населения с Дальнего Востока.
Методология и методы исследования базируется на основных положениях теории социальной политики, теории экономической политики, теории модернизации. Для достижения цели и задач диссертационной работы автором предложена следующая концепция исследования проблемы: государственная политика в жилищно-коммунальной сфере является составной частью социальной политики, направленной на жизнеобеспечение населения, и состояние ЖКХ может служить основной частью интегрированного показателя качества жизни социума.
С целью реализации основной идеи выработаны концептуальные положения исследования: о развитии ЖКХ на основе единства государственных мер в процессе освоения Дальнего Востока; о процессе развития единой системы хозяйствования в жилищно-коммунальной сфере России, включающей в себя моделеобразующие компоненты, сформированные в Российской империи и получившие новое содержание в условиях советского периода; о формировании, трансформации политики государства в жилищно-коммунальной сфере с учетом регионального аспекта; о процессе развития государственной политики по созданию жилищно-коммунальной инфраструктуры на Дальнем Востоке как фактора, позволявшего сохранить регион за Россией, обеспечить национальную безопасность страны, повысить качество жизни дальневосточников с целью закрепить трудовые ресурсы и снизить отток населения.
Выбор методологических подходов, принципов, методов исследования государственной политики по развитию ЖКХ на Дальнем Востоке в 1917 – 1993 гг. определен в соответствии с целями и требованиями современной исторической науки.
В связи с тем, что кризисные проявления в ЖКХ представляют серьезную опасность для общества, часто являются предпосылками социальной дестабилизации, в исследовании государственной политики в жилищно-коммунальной сфере используется системный подход. Изучение деятельности государства в данной сфере как составной части социальной политики обусловило применение методологии исследования, базирующейся на междисциплинарном подходе. На государственную политику по развитию ЖКХ повлияли самые разнообразные факторы: политические, экономические, идеологические, социальные и другие, комплексное изучение которых потребовало огромной поисковой работы и уточнения понятийного аппарата. В период с 1920-х по 1993 гг. в официальных актах органов государственной власти, отраслевых документах, использовалась аббревиатура «ЖКХ», что вызвало необходимость сформулировать научное понятие словосочетания «жилищно-коммунальное хозяйство», положив в основу функциональное назначение компонентов ЖКХ и их определений.
Методологическую основу диссертационной работы составляют принципы историзма, объективности, альтернативности, системного анализа, комплексности и другие. Особую методологическую ценность представляет принцип системно-структурного анализа и комплексности, поскольку ЖКХ рассматривается как система, формирующаяся и действующая в определенных исторических условиях. Государственная политика в жилищно-коммунальной сфере рассматривается в совокупности экономических, социальных, политических и культурных мер, направленных на создание условий для обеспечения граждан жильем и жилищно-коммунальными услугами, что позволяет выявить и сформулировать специфику реализации этой политики на Дальнем Востоке.
Создание объективной картины истории государственной политики в жилищно-коммунальной сфере на Дальнем Востоке стало возможным благодаря сочетанию методов сравнительно-исторического исследования и др., что позволило соединить два уровня исследования социальных систем: микро- (личности) и макро- (общество); выявить основные компоненты и охарактеризовать специфику моделей ЖКХ; извлечь из опыта реализации государственной политики выводы, практически полезные в интересах настоящего и будущего отрасли.
Источники исследования проблемы
Изучение государственной политики в жилищно-коммунальной сфере в условиях Дальнего Востока в хронологических рамках, охватывавших более семидесяти лет, потребовало привлечения обширного круга источников, поставив автора перед необходимостью выделения приоритетов в их отборе и интерпретации. Источниковая база исследования сформирована на основе общепризнанной классификации письменных источников (нарративные, документальные, законодательные). Основными видами источников были определены архивные документы, содержавшие сведения о деятельности лиц и организаций в жилищно-коммунальной сфере, законодательные акты, делопроизводственная документация партийно-государственных органов, статистические материалы, документы личного происхождения, публикации периодической печати.
С целью выявления и изучения документов по истории деятельности государства в жилищно-коммунальной сфере России, в том числе на Дальнем Востоке, привлекались опубликованные и неопубликованные источники. Публикации отдельных документов по теме можно разделить на три тематические категории опубликованных источников: 1) законодательные акты; 2) материалы партийных органов; 3) материалы систематизированных изданий дальневосточных архивов и музеев. К первой категории – законодательные акты – относятся правовые и нормативные документы, отражающие государственную политику органов власти. В частности, автором привлечены сведения, содержавшиеся в документах официального происхождения: законодательные и нормативно-право-вые акты органов государственной власти Российской империи, СССР, РСФСР, ДВР.
Так, с целью выполнения ретроанализа опыта государственной политики в жилищно-коммунальной сфере в Российской империи важными источниками послужили: законодательные акты, опубликованные в Полном собрании законов Российской империи (ПСЗРИ), подзаконные акты, указы, правила, циркуляры и другие регламентирующие документы и административно-распорядительные материалы местного происхождения (сборники обязательных постановлений «о местных нуждах»). Автором привлечены материалы, полученные в центральных и местных государственных архивах всех краев и областей Дальневосточного региона.
В частности, в ГАХК: Собр. 1-е. Т. 1; Собр. 2-е. Т. 5, 17, 19-20, 24, 28-29, 31, 35-39, 45, 49, 52, 53; Свод законов Российской империи (СЗРИ): – Т. 10-13, Т. 15; Сборник распоряжений Правительства Российской империи (СРПРИ); Уложения о наказаниях (1845 г.), в ред. 1857, 1866 и 1885 гг.; Уголовное уложение 1903, 1913 гг.; Устав благочиния 1872 г.; Устав строительный (1900 г.), в ред. 1906, 1908, 1909 и 1910 гг.; Устав путей сообщения (1875 г.), в ред. 1906, 1908, 1909 и 1910 гг.; Устав об общественном призрении 1913 г.; Устав торговый 1870 г.; Устав фабричный 1879 г.; Устав промышленности 1892 г.; Горный устав 1893 г.; Городовое положение 1870, в ред. 1892, 1913 гг.; Сборник распоряжений и указаний, которым надлежало руководствоваться при постройке казарм хозяйственным способом по приказу военного ведомства за 1887 г.; Сборник циркуляров по государственному контролю за 1884-1889 гг.; Смета Военного министерства на 1915 г. и другие. Государственная политика в жилищно-коммунальной сфере в 1917– 1993 гг. исследована на базе нормативных положений Конституций СССР, РСФСР и РФ, декретов и постановлений Советов рабочих и солдатских депутатов, Верховного Совета СССР, Совнаркома СССР, Совета министров СССР, Высшего Совета народного хозяйства Совета Министров СССР и органов государственной власти РСФСР. Конституция СССР (1936 г.) внесла коренные изменения в систему и организацию деятельности государственных органов власти, а наличие в Конституции СССР (1977 г.) ст. 44, гарантировавшей право граждан на жилище и обязанности государства и его органов (неприкосновенность жилища, экономическая доступность жилища, устойчивость субъективных жилищных прав, беспрепятственное осуществление субъективных жилищных прав, защита жилищных прав и законных интересов граждан, содействие государства жилищному строительству и др.) существенно изменили положение дел в жилищно-коммунальной сфере. В принятом 4 января 1928 г. постановлении ЦИК и СНК СССР «О жилищной политике», действовавшем до 23 мая 1962 г., впервые предусматривалось восстановление жилищ и развитие нового жилищного строительства; меры к сохранению «наличного» жилищного фонда; мероприятия по «упорядочению использования» жилищного фонда; меры по привлечению частного капитала в жилищное строительство, издание правительствами союзных республик жилищных кодексов [169]. Жилищный кодекс РСФСР (1928 г.) систематически дополнялся и переиздавался, что позволило проследить изменения в правовом поле регулирования жилищных отношений. На рубеже 1970-х – 1980-х гг. возникли застойные явления во всех сферах жизнедеятельности населения и началось слияние официальной экономики с теневой – разного рода полузаконной и незаконной производственной и торговой деятельностью, в которую были втянуты целые предприятия. Страна вступила в период глубокого социально-экономического и культурно-морального кризиса. По основным показателям качества или уровня жиз 85 ни – ее продолжительности, смертности, в том числе детской, обеспеченности населения товарами и услугами и жильем – СССР оказался далеко позади не только развитых капиталистических стран, но и многих развивающихся государств. Закон СССР «Основы жилищного законодательства» (1981 г.) должен был исправить сложившуюся ситуацию с обеспечением прав советских граждан на жилище, усилить контроль общественности и гарантировать низкую стоимость платы за жилище и коммунальные услуги, однако советская тоталитарная система фактически лишилась поддержки в обществе, и ее разрушение было предопределено. Акты государственных органов власти относительно полно представлены в сборниках документов.
Вторая категория объединяет источники в изданных сборниках материалов съездов КПСС и других партийных органов, содержащие не только приоритетные направления развития страны, экономики, но и отчеты о деятельности государственных органов власти во всех сферах хозяйствования и жизнеобеспечения населения. Изменения в государственной политике, в экономике, культуре, социальной области и военно-стратегический паритет прослеживались по материалам ЦК РСДРП(б), ЦК РКП(б), ЦК ВКП(б), ЦК КПСС и других партийных органов, участвовавших в обсуждении предсъездовских документов (конференций, пленумов, собраний и др.).
Трансформация жилищно-коммунальной политики (1917 – 1924 гг.)
В условиях сложившегося двоевластия – Временное правительство и Петроградский Совет рабочих и солдатских депутатов – не удалось преодолеть кризисные явления в народном хозяйстве страны, особенно в денежном обращении и финансовом хозяйстве. Высокие темпы инфляции российской валюты свидетельствовали о развале финансовой системы страны и привели к снижению жизненного уровня трудящихся (реальная зарплата рабочего составляла 57% от довоенного уровня). К октябрю 1917 г в результате глубокого экономического кризиса в стране нарушилось единство крупного промышленного производства, обмена и распределения продуктов, прервались естественные экономические связи между городом и деревней. В сравнении с довоенным периодом покупательная способность рубля упала до 6–7 копеек, а цены выросли в 10 раз, доходы рабочих снизились из-за инфляции до 40 процентов. Нарастал продовольственный кризис, особенно в городах. В тяжелом положении находилось сельское хозяйство: посевные площади сократились, преобладал женский труд. Все это сказалось на углублении социальной напряженности в стране, росте забастовочного движения рабочих и крестьянских восстаний. Такой ситуацией воспользовались большевики, сумевшие завоевать большинство в Советах и провозгласившие курс на вооруженное восстание. Состоявшийся 25 октября 1917 г. II Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов принял Декреты о мире, о земле, Постановление об образовании нового правительства – Совета Народных Комисаров (СНК) и другие важные акты, положившие начало новому государственному строительству и новой модели хозяйствования в жилищно-коммунальной сфере.
В таких специфических условиях проходил процесс трансформации государственной политики в жилищно-коммунальной сфере. Формирование новой модели хозяйствования в жилищно-коммунальной сфере началось с национализации и муниципализации жилья и коммунальных предприятий. 20 ноября (3 декабря) 1917 г. В.И.Ленин составил «Тезисы закона о конфискации домов сдаваемыми внаем квартирами» [220], которые послужили основой для «жилищного передела» – выселения буржуазии из домов и заселения их семьями рабочих. Декреты СНК РСФСР «Об отмене частной собственности на городские недвижимости» от 23 ноября (6 декабря) 1917 г. и ВЦИК «О запрещении сделок с недвижимостью» от 6 (29) декабря 1917 г. [220, с. 137] положили начало разрушению прежней и становлению новой системы хозяйствования государства в жилищно-коммунальной сфере. Эти акты послужили основанием для изъятия из частного владения всех объектов ЖКХ – водопровод, электростанции, бани, гостиницы, жилые строения и предприятия, обслуживавшие их, перешли в собственность государства и местной власти. Так, с 1917 по 1921 гг. в процессе муниципализации в ведение местных органов власти перешло около 18% жилых домов в городах.
Основной целью проведения национализации и муниципализации объектов ЖКХ являлась ликвидация социально-экономической основы частной собственности на жилище и землю. Концептуальные основы решения жилищной проблемы были заложены еще в первой программе партии большевиков (1903 г.), в которой предусматривалось проведение экспроприации домов буржуазии и переселение в них из трущоб и подвалов рабочих. Впоследствии В.И. Лениным в дополнении к проекту Декрета Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов «О реквизиции теплых вещей для солдат на фронте» было предложено дополнительно рассмотреть вопрос «о реквизиции квартир богатых для облегчения нужды бедных». После обсуждения был разработан «Проект декрета о вселении семейств красноармейцев и безработных рабочих в квартиры буржуазии и о нормировке жилищных помещений», одобренный на заседании Петроградского Совета 1 марта 1918 г. [221].
Становление советской модели хозяйствования и управления в жилищ-но-коммунальной сфере сопровождалось неоднократной реорганизацией органов власти и управления. Согласно Конституции РСФСР (1918 г.) высшую власть в стране осуществлял Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов. Исполнительным органом являлся Высший Совет народного хозяйства при СНК (ВЦИК), в составе которого создавались комиссии в со 126 ответствии с отраслевой направленностью [222]. Из председателей комиссий
образовывалась коллегия СНК, в ведении которой находилась часть правительственных функций. Хозяйственные вопросы решали местные (региональные) государственные органы Высшего Совета народного хозяйства. Контроль за деятельностью народных комиссаров и право их смещения закреплялись за Всероссийским съездом Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов и ЦИК ВКП(б). Компетенция местных Советов сводилась к исполнению поступавших из центра приказов, что практически лишало их самостоятельности. Масштабы страны и объем национализированного и муниципализированного хозяйства не способствовали рациональному управлению хозяйством на местах из центра, и в 1919 г. официальный курс управленческой деятельности в части управления городским хозяйством изменился в сторону децентрализации.
Созданный 19 декабря 1917 г. Комиссариат по местному самоуправлению [223] в марте 1918 г. был упразднен, а функции его переданы созданному в аппарате Наркомата внутренних дел РСФСР отделу местного хозяйства [224], переименованному в апреле 1920 г. в коммунальный отдел [225], который в 1921 г. был преобразован в Главное управление коммунального хозяйства (ГУКХ) НКВД [226]. В его ведении были вопросы жилищного хозяйства, дорожного дела, эксплуатации коммунальных предприятий, городских строений и земель и руководство деятельностью местных органов управления.
Основные фонды национализированного жилищного хозяйства включали здания и сооружения (жилые дома, хозяйственные постройки и др. объекты недвижимости). На долю жилых домов приходилось более 90% стоимости основного капитала жилищного хозяйства. Значение и ценность жилого фонда требовали принятия серьезнейших мер для сохранения и правильной его эксплуатации. В процессе национализации и муниципализации имущественный комплекс жилищно-коммунальной сферы и его хозяйственную деятельность объединили в «коммунальное хозяйство», а отделы местных Советов, в чьем ведении находились объекты ЖКХ, получили название «ком 127 мунотделы». Деятельность органов коммунального управления была сосредоточена на учете коммунально-муниципальных жилых и нежилых помещений с целью приспособления их для жилья, рентабельности использования полезной площади и сбора сведений, необходимых для рационального использования и эксплуатации указанных помещений, а также организации производства ремонта печей, кровли и домов в том случае, если последние «грозили выбыть» из фонда жилых помещений.
К местным органам власти, в ведении которых находились вопросы управления и содержания жилищного и коммунального хозяйства, относились: областной съезд уполномоченных, областные управления, уездный съезд уполномоченных, уездные управления, волостной съезд уполномоченных, волостной комитет, органы городского самоуправления (собрание уполномоченных и городское управление), сельский Совет, сельский комитет.
Областное управление численностью в 11 чел. выполняло функции исполнительной власти между съездами, имело отделы: административный, юстиции, труда, социального обеспечения, народного образования, финансов, земледелия, продовольствия, здравоохранения, экономический. В решении отдельных вопросов жилищно-коммунального сектора народного хозяйства области принимали участие все отделы. Особое положение устанавливалось для управления областным городом, а равно городом с населением более 5 тыс. чел., согласно Временному положению о местных органах народной власти от 29.11.1920 г. № 43 ( 9) [227]. Их функции были шире, так как городское хозяйство было масштабнее и многофункциональнее.
Преобразования в жилищно-коммунальной сфере на Дальнем Востоке в первой половине 1920-х гг
Специфику развития Дальнего Востока обусловили не только природно-климатические условия, отдаленность территории от центральных регионов страны, отсутствие условий для быстрого индустриального развития, но и более длительный период установления новой власти и формирования ее органов – Советов и исполнительных комитетов. В декабре 1917 г. делегаты от 17-ти Советов Дальнего Востока на III краевом съезде Советов определили, что «... единственным представителем центральной власти (в регионе) является краевой центральный комитет ВКП(б)». На нем же был избран краевой комитет Советов и самоуправлений из 12 чел. [414]. Однако первоначально в большинстве регионов Дальнего Востока не были ликвидированы органы дореволюционной власти. В частности, продолжали свою деятельность городские думы и земства, что усложняло управление территорией. К марту 1918 г. Советы рабочих и крестьянских депутатов на Дальнем Востоке были в основном сформированы, за исключением северо-восточных окраин, где из-за событий, связанных с гражданской войной, период установления Советской власти продлился до 1925 года.
Краевой комитет Советов в январе 1918 г. взял под контроль работу местных отделений банков, по его решению в них были направлены комиссары. Одновременно капиталы нескольких частных банков были сосредоточены в Госбанке [415]. С 23 февраля 1918 г. контрольные комиссии, созданные при сельских, волостных Советах и рабочих организациях, получили право контролировать деятельность местных предприятий и решать вопросы об их реквизиции или конфискации. Действия Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов по реквизиции предприятий основывались на законе Российской Советской республики о муниципализации [416].
На IV краевом съезде Советов (1918, апрель) было принято решение об образовании краевого Совета народного хозяйства для руководства экономикой края. В решении съезда также отмечалось: «… все, что обслуживает общество, должно стать собственностью Советской республики» [415, с. 188]. Национализации подлежали все объекты недвижимости частной формы собственности. Так, в Амурской области национализировали электротеатр «Мираж» (3.04.1918 г.) [416, с. 227], дом бывшего губернатора, вместе с имевшимся при нем садом, для устройства в нем центральной областной библиотеки и других культурно-просветительских учреждений [416, с. 230], все типографии в г. Благовещенске [416, с. 231] и ряд других объектов недвижимости и организаций.
За каждой отраслью национализированного хозяйства и реквизированных предприятий были закреплены кураторы – уполномоченные лица. Так, из протокола «Бюро самоуправления Амурской области» от 16.09.1918 г. следует, что по имуществу казначейства Государственного банка назначили специальных уполномоченных лиц: Благовещенское казначейство – инспектор Палилов, Свободненское казначейство – М.М. Беликов, Зейское казначейство – Писцов; по городскому и частным банкам – П.П. Попов; по казенному пароходству – Березин и Черепанов; по частному пароходству – С.П. Попов, В.И. Лазарев и Леонард. Заводы и фабрики контролировал Шперк, а магазины – Д.А. Лабо и Облогин. По таким объектам, как мельницы – Зубат-кин; типографии – А. И. Хворов; рестораны, гостиницы и театры – Н. Ф. Губанов; частные дома, бани и имущество – Мунгалов и сотник Рейман; казенное имущество – Власов; золотопромышленность – М.П. Коробов и Б.Н. Абакумов; по всем национализированным имуществам в городах Свободном, Суражевке и Зее – П.А. Николаев, М.М. Беликов и Синцеровский. За заведо 247 ванием зданиями и имуществом земства наблюдал М.И. Залетаев [416, с. 241-242]. С целью обеспечения охраны национализированного имущества, ценностей, и принятия мер к поиску владельцев, если их не оказывалось, уже в сентябре 1918 г. в Амурской области была создана Особая комиссия.
Исполнительная власть на Дальнем Востоке сосредоточилась в правительстве Дальневосточной республики (ДВР). Первое правительство ДВР в составе: председателя – А.М. Краснощекова, его заместителя Н.М. Матвеева, членов: ИП. Кларка, И.В. Слинкина, Д.С. Шилова, В.С. Бондаренко, М.И. Бородина с 25.04.1921 г. приняло «... на себя всю полноту власти гражданской и военной на территории ДВР», о чем свидетельствует Акт правительства ДВР «О принятии власти» № 1 от 26.04.1921 г. [227].
Управление бывшими частными предприятиями осуществляли заводские комитеты под контролем местной власти в порядке, установленном законом. Для разработки вопросов, связанных с развитием промышленности и улучшением экономической жизни края, при Краевом комиссариате труда, промышленности и транспорта было организовано техническое бюро [417]. В мае 1920 г. национализация затронула торговые фирмы «Кунст и Альберс» и «Чурин и Ко», торгово-промышленное товарищество «Касьянов и Ко» со всеми предприятиями в Амурской области [416, с. 277]. На бывших дачах Левашова и Ельцова разместились детские дома № 6, 8 [416, с. 285]. Все больницы по постановлению городского народного ревкома от 7.10.1921 г. были переданы в ведение городского управления [416, с. 288].
В пределах границ Приамурской губернии в 1918 г. действовали частные лесопильные заводы Стрелецкого близ г. Имана; Л. Скидельского – в г. Имане; Циндика – у станции Губерово; Бородина – вблизи ст. Уссури; Л. Скидельского у ст. Бикин; Синкевич – по рекам Хор и Бикин; Федорова – по р. Кия; наследников Плюснина – в Хабаровске; Л. Архипова – вблизи г. Хабаровска, и в обрабатывающей промышленности – 117 предприятий, из них государственных – 9, частных – 108. К 1923 г. в одном только Хабаровске числилось 307 предприятий с общим числом рабочих в 1022 чел. Из них про 248 изводством водоснабжения, электричества занимались 5 предприятий, на которых трудился 51 рабочий [418].
В Приморской губернии в тот период действовали 17 лесопильных заводов с 90 лесопильными рамами и возможной производительностью 101940 м3. Большинство фабрично-заводских предприятий губернии располагались в городах, в то время как в уездах фабрично-заводская промышленность развивалась слабо. Так, на долю г. Владивостока и его окрестностей приходилось 60% всех предприятий губернии, а на долю г. Никольск-Уссурийского – 18%. Общее число фабрично-заводских предприятий губернии в 1922 г. равнялось 198; из них 42 принадлежали государству, а 156 – частным лицам. Из 143 работавших предприятий на долю государственных приходилось 22, в то время как на долю частных – 121. Число рабочих государственных предприятий в Приморской губернии равнялось 1264, а частных – 2669. Годовой оборот всех предприятий составлял 12 млн. 929 тыс. руб. (около 27%). Рабочими государственных предприятий являлись почти исключительно европейцы (1199 европейцев и 65 лиц азиатского происхождения), в частных же предприятиях число европейцев снижалось [418, с. 24]. В 1923 г. из существовавших 145 частных фабрично-заводских предприятий губернии работали 84, то есть 58%, на которых трудились 1618 рабочих [418, с. 31].
Особенности реализации политики по формированию коммунальной инженерной инфраструктуры энерго-тепло-водоснабжения, канализации и развитию систем противопожарной и санитарной безопасности, гостиничных и ритуальных услуг (1957-1986 гг.)
Во второй половине 1950-х гг. энергохозяйство Дальнего Востока находилось в системе ведомственного подчинения, занимало монопольное положение по отношению к потребителям, приоритетным направлением являлось обеспечение производственных мощностей региона. Продолжал нарастать дефицит электроэнергии, что систематически дестабилизировало энергоснабжение потребителей. Для преодоления дефицита электроэнергии расширяли линии электропередач, строили ТЭЦ, создавали районные и межрайонные системы электроснабжения. Развитие электроэнергетики на дальневосточной территории стало стратегическим направлением в государственной политике по развитию коммунальной инфраструктуры, что должно было способствовать более рациональному использованию мощностей, снижению себестоимости электроэнергии и более полному удовлетворению потребности населения, объектов ЖКХ и экономики региона в электроэнергии.
Расширение энергохозяйства влекло за собой неизбежное реформирование системы управления. Так, РУ «Дальэнерго», находившееся в подчинении Главного управления электростанций и электросетей Урала и Востока (Главвостокэнерго) Министерства электростанций СССР, в августе 1957 г. было передано в подчинение Приморскому совнархозу. В г. Хабаровске созданное в июне 1957 г. управление энергетического хозяйства «Хабаровск-энерго» через год было преобразовано в районное управление [781]. Во исполнение распоряжения Совета министров СССР от 16.07.1958 г. № 2284-р и Совета министров РСФСР от 24.07.1958 г. № 4609-р «Хабаровскэнерго», работавшему в условиях хозрасчета, с производственными службами и управлениями электрических и тепловых сетей и энергосбытом, были переданы: электрические станции, электрические сети и подстанции, тепловые сети общего назначения, кроме сетей внутризаводского и специального назначения [782]. В конце 1950-х гг. ТЭЦ треста «Сахалинхлеб» перешла в ведение районного управления «Сахалинэлектро» [783].
В конце 1950-х гг. в населенных пунктах Камчатской области действовало около 500 дизельных электростанций мощностью до 2000 кВт, в основном обеспечивавших электроэнергией рыбопромышленные предприятия и жилищный фонд. Дизельгенераторы, как правило, размещались в деревянных зданиях, не удовлетворявших требованиям к устройству электроустановок, противопожарной безопасности и санитарным нормам. В районных центрах пос. Тигиль и пос. Тиличики электростанции находились в банях, а в Корякском областном центре – пос. Палана – в конюшне.
Себестоимость электроэнергии, вырабатываемой на дизельных электростанциях, была чрезвычайно высокой, от 7 до 29 и более копеек при средней себестоимости по СССР – 3 коп. за один кВт-ч. Население поселков области, в том числе отдельных районных центров, например, Быстринского района, пос. Эссо, получало электроэнергию лишь по 2 часа утром, в обед и вечером. Исключением из общей ситуации в обеспечении электроэнергией населенных пунктов в Камчатской области являлся пос. Ключи, где в 1958 г. на деревообрабатывающем комбинате действовала первая в области паротурбинная электростанция с тремя турбогенераторами мощностью по 1,5 мВт каждый, работавшая на отходах деревообработки – щепе. Жители поселка могли пользоваться электрической энергией круглосуточно. Такой возможности не было у населения г. Петропавловска-Камчатского. Электроэнергии от дизельной электростанции горкомхоза мощностью 1,6 тыс. кВт было недостаточно для обеспечения коммунальных и жилищно-бытовых потребностей горожан. Электрическая нагрузка города покрывалась за счет пяти энергопоездов, двух паротурбинных и более десяти дизельных электростанций, принадлежавших крупным судостроительным и судоремонтным предприятиям, морским портам и воинским частям. Общая мощность всех электростанций г. Петропавловска–Камчатского составляла 22 тыс. кВт. В целом в Камчатской области выработка электрической энергии на душу населения была в среднем менее 1000 кВт-ч, для сравнения: в СССР – 2200 кВт-ч.
В г. Магадане новая линия электропередачи соединила прииски «40 лет Октября» и «Курчатовский», вошла в действие Магаданская ТЭЦ (1962 г.) [784]. По решению Магаданского обкома ВЛКСМ строительство Билибин-ской атомной электростанции велось методом народной стройки [785]. В итоге, принятые меры способствовали бесперебойному снабжению электроэнергией промышленных предприятий города и жилых домов, обеспечению централизованного отопления зданий. С завершением строительства первой очереди Южно-Сахалинской государственной районной электростанции в пос. Вахрушев Поронайского района, от которой город стал получать дополнительно более 200 млн. кВт-час электроэнергии в год, во всех южных районах о. Сахалин были сняты ограничения в снабжении электроэнергией [786]. В энергетическом хозяйстве Камчатской области для обеспечения растущей потребности в надежном, беспрерывном и экономичном электроснабжении потребителей Камчатки был выполнен ряд определенных задач, и прежде всего: централизация электроснабжения всего хозяйства Камчатской области путем объединения электростанций, приведения параметров тока и напряжения в одну систему в соответствие с ГОСТом; создана единая диспетчерская служба; проведена подготовка обслуживавшего персонала, а также начато строительство новых крупных электростанций и линий электропередач высокого напряжения.
Для осуществления мер по обеспечению бесперебойного снабжения электроэнергией потребителей Дальнего Востока потребовалось создание на государственном уровне единой энергетической системы в Дальневосточном регионе, управляемой специализированной организацией. В соответствии с постановлением Совмина РСФСР от 28.11.1962 г. № 1563 и на основании приказа Министра энергетики и электрификации РСФСР от 11.12.1962 г. № 7 в системе Главного управления эксплуатации энергосистем Восточной Сибири и Дальнего Востока (Главвостокэнерго) Министерства энергетики и электрификации РСФСР было создано районное энергетическое управление «Дальэнерго» (РЭУ «Дальэнерго») [787].
Дальневосточное отделение Всесоюзного государственного треста (ДВО ОРГРЭС), организованное в октябре 1965 г. на основании приказа председателя Государственного производственного комитета по энергетике и электрификации СССР от 30.09.1965 г. № 192, осуществляло координацию по организации и рационализации районных электростанций и сетей [788]. Преобразования в системе управления продолжались не один год. Так, с апреля 1963 г. по октябрь 1965 г. РЭУ «Дальэнерго» находилось в подчинении Главвостокэнер-го Государственного производственного комитета по энергетике и электрификации СССР, с октября 1965 по 1971 гг. – Главвостокэнерго Минэнерго СССР, с 1971 г. по ноябрь 1988 г. – Главсеверовостокэнерго Минэнерго СССР.
