Содержание к диссертации
Введение
Глава I. ИСТОЧНИКИ И ИСТОРИОГРАФИЯ ПО ИСТОРИИ УЕЗДНОЙ ПОЛИЦИИ РОССИИ И КАЗАНСКОЙ ГУБЕРНИИ
1.1. Источниковая база исследования 10
1.2. Историография проблемы 19
Глава II. УСТРОЙСТВО УЕЗДНОЙ ПОЛИЦИИ КАЗАНСКОЙ ГУБЕРНИИ
2.1. Структура уездной полиции 31
2.2. Сельская полиция, городская, частная стража и вспомогательные военные команды 62
2.3. Социальная характеристика штатного состава уездной полиции и его профессиональная подготовка 79
2.4. Финансирование и материальное обеспечение уездной полиции 95
Глава III. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ УЕЗДНОЙ ПОЛИЦИИ В ЧУВАШСКИХ УЕЗДАХ КАЗАНСКОЙ ГУБЕРНИИ
3.1. Уездная полиция в системе органов власти и управления Казанской губернии 119
3.2. Сыскная деятельность, дознание, предупреждение преступлений и надзор за правопорядком 153
3.3. Политический, религиозный надзор и охранительные функции 189
3.4. Взаимоотношения уездной полиции и местного населения. Правонарушения в полиции 223
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 244
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ ПРИЛОЖЕНИЯ
- Источниковая база исследования
- Структура уездной полиции
- Уездная полиция в системе органов власти и управления Казанской губернии
Введение к работе
Актуальность темы определяется отсутствием научных
исследований, посвященных полиции чувашских уездов Казанской
губернии. На современном этапе Россия переживает процессы, во многом
сходные с преобразованиями конца XIX - начала XX веков. Выражения
«административная реформа», «обеспечение законности» волновали
общество в начале XX в., актуальны они и сейчас. Вызывает интерес
сравнение деятельности дореволюционной полиции и современной милиции,
а также ее результатов в последние годы существования Российской империи
и первые годы нового российского государства. Многие вопросы,
поднимаемые в данном исследовании, совпадают с активно обсуждаемыми в
настоящее время проблемами повышения эффективности
правоохранительной системы и борьбы с коррупцией. Значение слова «полиция», происходящего от греческого «politeia» - «управление государством», само по себе указывает на необходимость тщательного изучения данной проблемы, без чего трудно представить цельную картину системы управления и методов работы государственных органов императорской России. Изучение функций и деятельности уездной полиции помогает в исследовании самодержавной системы на последнем этапе истории Российской империи и показывает некоторые причины ее кризиса. Невозможно проследить всю цепочку действий от принятия решения центральными органами до их исполнения без исследования результатов деятельности уездной полиции. Полиция царской России накопила в ходе своей практической деятельности различные подходы, формы и методы контроля и борьбы с противоправными явлениями, которые полезно учесть в работе правоохранительных органов и исполнительной власти современной России. И в наши дни используются методы дореволюционного «научного сыска», особенно в деле розыска преступников, установления неопознанных трупов и без вести пропавших.
Объектом исследования является уездная полиция, как первичный организационный уровень институтов государственной власти, действовавший на определенной территории во взаимосвязи с конкретным населением.
Предметом исследования являются структурные изменения уездной полиции, финансирование и материальное обеспечение, правоохранительная деятельность, ее кадровый состав и положение общей полиции в системе органов власти в чувашских уездах Казанской губернии - Цивильском, Чебоксарском и Ядринском.
Хронологические рамки исследования исходят из положения уездной полиции в пореформенной России второй половины XIX - начала XX вв., характеризовавшейся кардинальными изменениями в политическом и социально-экономическом плане, повлиявшими на смену правовой культуры и правовой системы, на взаимоотношения общества и государства. Изучаемый нами период позволяет не просто проследить деятельность реформированной уездной полиции до конца ее существования, но и сравнить ее качественные характеристики до и после революции 1905-1907 годов. Конкретные временные рамки определяются, созданием единой системы общей полиции на уездном уровне после принятия'«Временных правил об устройстве полиции в городах и уездах губерний, по общему учреждению управляемых» от 25 декабря 1862 г., сменивших принцип сословного подчинения и коллегиальности на централизованное подчинение государственным органам. Конечной датой исследования является 1917 г., когда полиция* России была распущена после победы Февральской революции (10 марта 1917 г. был упразднен Департамент полиции МВД, а 14 марта 1917 г. Временным правительством учреждена милиция).
Территориальные рамки ограничены чувашскими уездами Казанской губернии, исходя из особенностей этого региона. Исследованию подвергнуты Чебоксарский, Цивильский и Ядринский уезды. Здесь отсутствовало сильное потомственное дворянство, что отличало эти уезды от большинства других в
5 европейской части России, где дворяне контролировали административно-полицейские органы. Это редкий регион центральной России, где не преобладало русское население. Уезды были основным районом проживания чувашей и при этом компактного расселения других национальностей (русских, татар и марийцев). Они были объединены в охранительно-полицейском отношении формальным подчинением Чебоксарскому жандармскому пункту. При этом Цивильский и Ядринский уезды были единственными в Казанской губернии, где до 1913 г. не было жандармских пунктов и все охранительные функции полностью- ложились на исполнительную уездную полицию. Сужение аспектов изучения полиции с губернского до уездного вызвано отсутствием единой системы губернской полиции, что отразилось в словах начальника Департамента полиции МВД А.А. Лопухина: «Полиции губернской, прикрепленной к губернскому, чрезмерно удаленному от места ее деятельности центру, с сосредоточением в нем непосредственного начальствования над полицией наш закон не знает ... полицейская практика отличалась такой же пестротой, как уезды на карте России, запрещенное в одних было дозволено в других»1.
Целью исследования является комплексное- изучение эволюции уездных полицейских органов на фоне реформ и революционных событий рубежа XIX-XX вв. в одном из национальных районов центральной России.
Для достижения поставленной цели определены следующие задачи:
проследить структурные изменения уездной полиции Казанской губернии;
исследовать функциональные особенности уездной полиции в условиях национального региона - чувашских уездов Казанской губернии;
изучить степень соответствия количественного и качественного состава уездной полиции реальным потребностям в охране правопорядка;
сравнить социальные и профессиональные характеристики личного состава разных структурных подразделений уездной полиции;
1 Лопухин А.А. Настоящее и будущее р>сской полиции. Из итогов служебного опыта. М.: Издание В.М. Саблина, 1907. С. 36,48.
оценить систему финансового и материального обеспечения уездной полиции и ее влияния на эффективность данных органов;
определить степень эффективности проведенных реформ полиции на местном уровне;
проанализировать процесс реализации нормативно-правовых актов и реформ общей полиции;
определить предпосылки, способствовавшие кризису системы полицейского государства в конкретно-исторических условиях послереформенной России.
Методологической основой исследования послужили принципы объективности, детерминизма и историзма, предполагающие4 изучение всякого явления в динамике, конкретно-исторической обусловленности при всестороннем анализе с целью выявления его сущности, что предполагает комплексность подхода к объекту исследования» с выявлением причинно-следственных связей и? анализом тенденций. При разработке поставленной темы были использованы общенаучные методы, в первую очередь анализа, синтеза, индукции, а также и специально-исторические. Большие возможности для» исследования дал историко-системный- метод, позволяющий из органически единой иерархии множества систем выделить некоторые из них, рассматриваемых нами в общей структуре органов охраны, правопорядка и государственного управления. Среди методов и приемов можно* выделить: историко-генетический, позволяющий рассмотреть эволюцию органов полиции; историко-сравнительный, показывающий различия и сходства разных форм устройства и деятельности в разных регионах России; описательно-повествовательные способы отражения прошлого; количественные методы при составлении таблиц; статистический метод, который предоставил возможность сопоставить основные характеристики и показатели, а также их динамику. Критическо-сопоставительный анализ источников различного происхождения позволил воссоздать объективную картину исторических событий.
7 Основные положения, выносимые на защиту.
В системе управления уездной полиции доминировало правило безусловности подчинения и централизации. Однако его значение снижалось из-за существования разных принципов комплектования и подчинения отдельных подразделений уездной полиции.
Периодически создавались новые структурные подразделения, но их эффективность не оправдывала ожиданий, поскольку усовершенствования не успевали за развитием социально-экономических условий, и действия новых структурных подразделений направлялись на охрану политического строя, а не текущую правоохранительную деятельность.
Произошел переход от выборной системы нижних чинов к их назначаемости и профессионализации при неизменности принципов комплектования классных полицейских и приоритетности личного опыта над специальным образованием.
Финансирование уездной полиции всегда было скудным и не отвечало экономическим условиям, что снижало эффективность этого органа власти и не привлекало в ее ряды образованных, способных к полицейской службе людей, а также порождало мздоимство.
Полиция воспринималась властями не только как чисто правоохранительный, но и как административный орган, сохранив статус всеобъемлющей власти на местах, связывающий и дублирующий многие другие местные органы власти и самоуправления вплоть до 1917 г.
Общая полиция на уездном уровне во многом являлась канцелярским органом, что ограничивало ее первоочередные правоохранительные функции, определяло формалистский подход при исполнении классными чинами полиции своих служебных обязанностей.
В основу действий уездной полиции ставились принципы жесткого и бескомпромиссного подавления любого сопротивления населения. В условиях многонациональности и поликонфессиональности русская, православная в составе классных чинов полиция чувашских уездов имела
8 характер усмирительных отрядов, держащих в повиновении «инородную» территорию.
Охраняя прежде всего незыблемость царского режима и сословно-дворянской системы и только во вторую очередь защищая интересы всего населения, уездная полиция противопоставлялась местным жителям; и, как следствие утратила связь и контроль над населением.
В связи с тем, что состав нижних чинов уездной полиции долгое время кооптировался из сельских обществ, а ее деятельность всегда базировалась на сельских старостах и волостных органах, то национально-религиозное противостояние существовало не только между полицией и населением, но и внутри нее самой, что отличало чувашские уезды от русских.
Чины уездной полиции, известные мздоимством и< превышением служебных полномочий, были защищены от суда административными властями. Наказания преимущественно касались исполнителей, обходя руководящий состав. В этих условиях всеохватность деятельности уездной полиции определила развитость злоупотреблений и коррупции.
Научная* новизна определяется тем, что впервые предпринята попытка комплексного изучения уездной полиции Чувашского края Казанской губернии. Привлечение широкого круга источников, в том числе впервые вводимых в научный оборот, позволило раскрыть малоизученные аспекты проблемы, прийти к новым обобщениям и выводам.
Практическая значимость.
Результаты исследования могут быть использованы в дальнейшей разработке проблемы; в практике деятельности правоохранительных органов, при подготовке обобщающих научных работ и в процессе преподавания истории и права. Положения и выводы исследования можно включить как составную часть в преподавание таких дисциплин, как «Отечественная история», «История и культура Чувашии», «История государственных учреждений дореволюционной России», «Теория государства и права», «История правоохранительных органов России», «Истории полиции
9 дореволюционной России», преподаваемых в вузах и средних специальных учебных заведениях. Часть выводов может представлять интерес в подготовке и реализации проводимых на местном уровне преобразований государственной службы, государственного и самоуправления.
Апробация работы.
Проблемы, поднятые в диссертационном исследовании, были доложены в научных докладах и сообщениях в 2000-2004 гг. на конференциях, проводившихся Чувашским государственным университетом им. И.Н. Ульянова и Чувашским государственным педагогическим университетом им. И.Я. Яковлева: научной конференции молодых ученых (апрель 2002 г.), региональной научной конференции «Личность в истории» (апрель 2002 г.), научно-практической конференции «Власть и общество» (апрель 2003 г.), всероссийской научно-методической конференции «Информационные технологии и гуманитарное образование» (май 2003 г.). Доклад заслушивался на научно-практической конференции «Актуальные вопросы истории и современности органов внутренних дел России» проводившейся Чебоксарским филиалом Нижегородской академии МВД России (апрель 2004 г.). Всего по теме диссертации опубликовано 5 работ. Диссертация обсуждена 3 ноября 2004 г. на расширенном заседании кафедры средневековой и новой истории Отечества и рекомендована к защите.
Источниковая база исследования
Источники, использованные в настоящем исследовании, подразделены на нормативно-правовые акты, архивные материалы, справочные материалы, периодическая печать, мемуары.
Опорную базу составили опубликованные и неопубликованные нормативно-правовые источники. Использованы Полное собрание законов Российской империи (Собрания 2-е и 3-е), Свод законов Российской империи в 15 т., Собрание узаконений и распоряжений правительства, сборники циркуляров и инструкций МВД, сборники официальных документов и нормативных актов, отдельно издававшиеся в помощь полицейским органам . Прежде всего следует обратить внимание на законы, реформировавшие полицию. Изначально реформа была объявлена «Временными правилами об устройстве полиции в городах и уездах губерний, по общему учреждению управляемых» от 25 декабря 1862 г., где были обозначены структура, состав, некоторые права и обязанности, вопросы комплектования и финансирования, касающиеся реформируехмых полицейских органов на местах2. Учреждение урядников рассматривается «Временным положением о полицейских управлениях в 46 губерниях, по Общему Учреждению управляемых» от 9 июля 1878 г. Карательные и охранительные функции уездной полиции отражены в «Положении и мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» от 14 августа 1881 года1. Этот акт позволил определить, насколько расширились права полиции. Новую систему нижних чинов полиции учреждал и разбирал закон 1903 г. «Об учреждении полицейской стражи»2. Изменение деятельности полицейских органов в условиях революции 1905-1907 гг. отражено в установлении «Об изменении правил о призыве войск для содействия гражданским властям» от 17 февраля 1906 года3. Положения данного акта интересны в сравнении с историей деятельности властей Казанской губернии, не приветствовавших насильственные меры и человеческие жертвы при разгоне «народных волнений». Закон 1908 г. «Об организации сыскной части»4, показывает новые возможности в уголовно-розыскной деятельности уездной полиции, правда не реализованных в чувашских уездах. Последнюю реформу в истории полиции отражает Постановление Совета Министров от 23 октября 1916 г. «Об усилении полиции в 50 губерниях Империи и об улучшении служебного и материального положения полицейских чинов»5. Кроме того, использованы различные инструкции, которые разъясняли положения законов и использовались правительством как средство их ограничения6. «Инструкция полицейским урядникам» от 19 июля 1878 г. четко оговаривала круг обязанностей уряднического состава полиции, что дает интересный и богатый материал для исследования при сравнении с реальным положением дел на местах7. Вызывает интерес и «Инструкция чинам сыскных отделений» от 9 августа 1910 г., позволяющая сравнивать розыскные мероприятия разных полицейских структур1. Часть нормативных документов в сочетании с архивными материалами опубликованы в сборниках2.
Ценность архивных материалов определяется тем, что нормативно-правовые акты следует рассматривать только в сравнении с официально-документальными материалами государственных учреждений, поскольку законы часто применялись не в полной мере, а подавляющее большинство документов носило ведомственный, секретный характер. Особое внимание при этом уделяется различным вариантам документов (черновик, оригинал, копия), которыми изобилуют архивные фонды уездной полиции и губернских органов, и в которых часто существуют различия, а также легко прослеживается процесс составления документов (особенно в черновиках рапортов и отчетов уездных исправников). Основная хмасса материалов делопроизводства представлена документами, содержащимися в фондах Национального архива Республики Татарстан (далее НА РТ) и Центрального государственного архива Чувашской Республики (ЦГА ЧР). Большинство архивных источников, в том числе материалы Казанского губернского правления, введено в научный оборот впервые.
Структура уездной полиции
В России термин «полиція» возник при Петре I, заимствовавшем его из Западной Европы. С его правления и начинает формироваться данная система государственных органов. Полиция России делилась на общую, под которой понималась система органов надзора и принуждения, предназначенных для поддержания общественного порядка, борьбы с преступностью, обеспечения безопасности граждан, и политическую, предназначенную для защиты существующего государственного строя1. Уездная полиция являлась составной частью общей или, как еще ее называли, исполнительной полиции. Изначально полиция создавалась в городах, а в уездах она появилась под воздействием пугачевского восстания в ходе губернской реформы 1775 г. Тогда были введены нижние земские суды, состоявшие из избираемых местным дворянством капитан-исправника и земских заседателей от дворян и государственных крестьян. Затем вопросы устройства полиции затрагивались Уставом благочиния 1782 г., в ходе перестроек государственных учреждений 1797 г. и 1803 г., существования министерства полиции (1811-1819 гг.), создания жандармерии в 1811 и 1826 гг.2 Положение о земской полиции 1837 г. разделило уезды на отдельные полицейские районы - станы и ввело должности становых приставов3. В итоге, к середине XIX в. сформировалась разбитая на земскую и городскую части общая полиция, основанная на выборности от дворянства и коллегиальном начале.
В связи с отменой крепостного права появилась необходимость усиления местных полицейских органов. Причинами послужили ликвидация вотчинной полиции, контролировавшей значительную часть населения и ожидание роста крестьянского движения вследствие грабительского характера крестьянской реформы 1861 г. По словам Д.А.Милютина, «из всех предстоящих преобразований в государственном строительстве ближайшую связь с отменой крепостного права имело устройство местного управления вообще, в особенности же полиции»1. В конце 50-х гг. XIX в. производилась разработка проектов и предложений по реформированию полиции, выразившаяся в высочайшем указе 27 марта 1859 г. Задачами реформы определялось: 1) объединение городской и земской полиций под властью уездного исправника, назначаемого правительством; 2) исключение из обязанностей полиции следственной и хозяйственно-распорядительной части; 3) точное определение прав и обязанностей полиции. Разработка проекта была возложена на комиссию Милютина о губерниях и уездных учреждениях . В 1860 г. с учреждением судебных следователей было произведено законодательное отделение следственной части от полиции, за которой осталась функция дознания по правонарушениям. Развитие преобразований предполагалось после судебной реформы 1864 г., но из-за масштабности и сложности законотворчества, планы не были осуществлены. Власти ограничились небольшими улучшениями по наиболее актуальным проблемам структуры и деятельности полиции3.
Уездная полиция в системе органов власти и управления Казанской губернии
Уездная исполнительная полиция считалась проводником чуть ли не любых распоряжений имперской и губернской власти, причем правоохранительный характер распоряжений не был определяющим. При введении новых мировых и земских учреждений к 70-м гг. XIX в. законодательно исполнительные права полиции были значительно урезаны, по многим делам ей был оставлен только пассивный (контрольный) характер действий. Но на деле власти привыкли относиться к полиции не только как правоохранительному, но и административно-исполнительному органу . К системе административно-полицейской власти губернии (управляемой по общему учреждению) в послереформенной России принадлежали губернатор, губернское правление, губернское жандармское управление, полицейские управления и органы надзора за сословно-крестьянскими учреждениями: губернское и уездные по крестьянским делам присутствия (с 1889 г. губернское присутствие и уездные съезды), в разное время мировые посредники и земские начальники2. Уездная полиция в этой схеме выступала исполнительным и связующим звеном. По словам современника, «общая полиция у нас должна быть готова всегда к услугам всех ведомств: вручение всякого рода повесток и объявлений от административных учреждений з каждого ведомства производится по закону не иначе, как через полицию» .
По распоряжению ДП МВД от 8 июня 1898 г. №5009 определялось, что «существо обязанностей полицмейстеров и уездных исправников заключается в наблюдении за скорым и точным исполнением законов, постановлений и распоряжений высшего начальства (ст. 679 Общего губернского Учреждения т.И Свода законов издания 1892 г.) и, притом, как губернского, так и сторонних ведомств (по делам исполнительным)». Местной полиции запрещалась самостоятельность действий. Даже известный великодержавник П. Крушеван в записке, представленной в Особое совещание Совета министров в мае 1905 г., писал о «чрезмерной административной и хозяйственной централизации, стесняющей самодеятельность провинции» . Исправникам приказывалось отдавать распоряжения по собственному почину только в тех случаях, когда это указано или разрешено законом2.
На губернатора возлагалась обязанность охранять общественное спокойствие, безопасность и соблюдение установленных правил, порядка и благочиния3. Его компетенция расширялась за счет надзорных и карательных функций . Губернатор имел возможность в пределах разумного интерпретировать приходящие сверху указания. Отсюда прямое подчинение уездной полиции губернатору определило сохранение за ней хозяйственных и следственных функций и после их юридической отмены, а также прежней системы отчетности. Губернаторы и полицейские сами создавали механизмы исполнения законов. Причем это не возбранялось, что видно из отсутствия явно выраженных случаев неодобрения императором и министрами действий средневолжских губернаторов5.
