Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Методологические основы конституционно-правового обеспечения деятельности главы государства в сфере рассмотрения обращений граждан 14
1.1 . Развитие демократической сущности конституционного права граждан на обращения в деятельности Администрации Президента Российской Федерации 14
1.2. Цели и принципы конституционно-правового обеспечения деятельности Президента Российской Федерации в сфере рассмотрения обращений граждан 34
1.3.Организация рассмотрения обращений граждан в Администрации Президента Российской Федерации: конституционно-правовая аналитика 60
ГЛАВА II. Реализация конституционно-правового положения администрации президента российской федерации в обеспечении деятельности главы государства по расмотрению обращений граждан 85
2.1. Обеспечение деятельности главы государства по исполнению законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан в РФ 85
2.2. Контрольно-аналитическая деятельность Администрации Президента РФ: ответственность за учет и анализ обращений граждан к главе государства 112
2.3.Конституционные гарантии президентского рассмотрения обращений граждан на современном этапе развития общества 134
Заключение 154
Список нормативно-правовых источников и литературы 162
- Развитие демократической сущности конституционного права граждан на обращения в деятельности Администрации Президента Российской Федерации
- Цели и принципы конституционно-правового обеспечения деятельности Президента Российской Федерации в сфере рассмотрения обращений граждан
- Обеспечение деятельности главы государства по исполнению законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан в РФ
- Контрольно-аналитическая деятельность Администрации Президента РФ: ответственность за учет и анализ обращений граждан к главе государства
Введение к работе
Актуальность исследования. Провозглашение в конституционно-правовой форме участие граждан в управлении делами государства , в том числе посредством обращений для решения не только частных, личных, но и государственных, общественных вопросов, требует обеспечения (реализации и юридической гарантированности) права на обращения граждан, что проявляется в наличии у главы государства специального аппарата — Администрации: Президента Российской Федерации (в дальнейшем -Администрации) для учета и анализа обращений граждан;
Принятие Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» стало основополагающим нормативно-правовым актом прямого действия для Администрации Президента Российской Федерации по обеспечению деятельности главы государства в сфере учета и анализа обращений граждан.
Необходимость проведения научного исследования обусловлена
возросшими демократическими возможностями реализации
конституционного права граждан на обращения, появившимися в результате действия настоящего Федерального закона, превращающего в реальность конституционно-правовое' обеспечение деятельности главы государства в этой сфере.
Актуальность темы исследования состоит и в том; чтобы.посредством' анализа института Администрации Президента Российской?, Федерации выявить объем информации о деятельности главы государства, имеющего стратегические полномочия как в управлении государством, так и в осуществлении контроля за реализацией обращений граждан в процессе становления новых правоотношений информационного общества, личности и институтов прямой демократии.
Конституции Российской Федерации. //Российская газета. 1993. 25 декабря
Между тем уровень демократизма, ответственности, в том числе исполнительской дисциплины по выполнению требований правовых актов о своевременном учете и анализе обращений граждан, остается недостаточно высоким. Отмечается низкая правовая культура в этом деле как должностных лиц государственных и муниципальных органов, так порой грубые и массовые нарушения прав и законных интересов граждан с органами власти.
Одна из основных причин сложившейся ситуации - недостатки в организационной деятельности министерств, комитетов, федеральных служб и федеральных агентств, необеспеченность с их стороны действенного контроля и необходимого спроса с должностных лиц за безусловное исполнение требований законодательства о реализации принципов всеобщего права на обращения - свободы, гласности и объективности при их рассмотрении, равной ответственности должностного лица и заявителя при разбирательстве поставленных гражданами вопросов. Только при устранении этих причин конституционная норма права на обращение в органы государственной власти и местного самоуправления превратится в действенный элемент системы защиты прав, свобод и законных интересов граждан не только в Администрации Президента Российской Федерации, но и по месту их работы и жительства.
Организация эффективного президентского контроля способствует формированию и совершенствованию механизма государственного и муниципального управления, организации и развитию с участием Администрации Президента Российской Федерации системы юридико-аналитической деятельности по рассмотрению обращений граждан, именуемой в настоящей диссертации как конституционно-правовая аналитика.
Актуальность темы обусловлена также явной недостаточностью обобщающих научных исследований по проблемам правового обеспечения Администрацией Президента Российской Федерации деятельности главы
государства в сфере реализации права граждан на обращение как комплексного конституционно-правового института, многогранно отражающего положение дел о соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина, позволяющего объективно оценивать реагирование органов государственной власти и местного самоуправления на запросы населения и развивающегося информационного общества.
Степень научной разработанности. Вопросы теории и практики
защиты прав человека нашли отражение в трудах С.С.Алексеева,
Г.В.Атаманчука, И.Н.Барцица, Л.Ф.Болтенковой, С.В.Бошно, А.В.Васильева,
Н.В.Витрука, Л.Д.Воеводина, Ю.А.Дмитриева, В.А.Карташкина,
А.Д.Керимова, Е.И.Козловой, О.Е.Кутафина, Е.А.Лукашевой, О.О.Миронова,
И.В.Понкина, В.А.Прокошина, Б.А.Страшуна, Е.В.Халиповой,
Н.Ю.Хаманевой, И.Д.Хутинаева, Н.М.Чепурновой, Б.С.Эбзеева и др.
Непосредственно исследованию права граждан на обращения в органы государственной власти посвящены работы Д.Н.Бахраха, А.С.Загребельного, М.А.Миронова, А.А.Муравьева, А.Ф.Ноздрачева, А.М.Тарасова, М.Л.Энтина и др.
Значительное внимание проблемам государственного контроля за состоянием обращений граждан как демократического института уделяется и зарубежными учеными: А.Ангеловым, И.Беттхерат, А.Гором, Г.Друри, Р.Корсам, 0:Реннеем, А.Ройса, П.Стайновым, Д.Паломбо и др.
Вместе с тем, изучение литературы показало, что значительное внимание ученых к функционированию института президентства в основном концентрируется на освещение статуса главы государства. Цельного системного рассмотрения роли Администрации Президента Российской Федерации в конституционно-правовом обеспечении деятельности главы государства в сфере учета и анализа обращений граждан не имеется.
Настоящая тема диссертации в качестве конституционно-правового исследования способствует восполнению этого пробела.
Объект исследования. Объектом данного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере конституционно-правового обеспечения деятельности Главы Российского государства в процессе учета и анализа обращений граждан.
Предметом исследования выступают конституционно-правовые и организационные аспекты роли Администрации Президента Российской Федерации в обеспечении деятельности главы государства по рассмотрению обращений граждан.
Основная цель диссертационного исследования состоит в обосновании с позиций конституционного права теоретических основ статуса Администрации Президента Российской Федерации в сфере обеспечения деятельности главы государства по реализации конституционно-правового института обращений граждан, неразрывно связанного с реализацией и защитой основных прав и свобод человека и гражданина; разработке предложений, направленных на эффективность президентского контроля за деятельностью государственных и муниципальных органов по соблюдению порядка рассмотрения обращений граждан в органы государственной власти и местного самоуправления; обобщении отечественного опыта при решении подобного рода вопросов.
Указанная цель предопределила следующие задачи исследования:
— раскрытие теоретико-методологических проблем, связанных с ролью
Администрации Президента Российской Федерации, в обеспечении
деятельности главы государства по реализации права граждан на обращения
как конституционно-правового института;
— исследование статуса Администрации Президента Российской
Федерации, форм и методов ее работы как государственного органа,
обеспечивающего деятельность главы государства в сфере обращений
граждан, вплоть до обращения в Конституционный Суд РФ и
межгосударственные органы по защите прав и свобод личности;
установление масштаба и объектов президентского контроля за соблюдением порядка рассмотрения обращений;
совершенствование механизма реализации права на обращение в Администрации Президента Российской Федерации;
обоснование предложений по совершенствованию организационно-правового обеспечения деятельности главы государства - гаранта соблюдения права граждан на обращения;
определение путей повышения роли Администрации Президента Российской Федерации в достижении эффективного взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в исследуемой сфере общественных отношений.
Методологическими основами исследования являются положения общенаучного диалектического метода познания. Кроме этого, использованы частно-научные и специальные методы: исторический, сравнительно-правовой, логико-юридический, системно-структурный, а также контент-анализ документов.
Теоретическую основу диссертации составляют научные труды по проблемам прав человека, реализации права граждан на обращение в органы государственной власти и местного самоуправления с позиций конституционного, административного, информационного права, а также иных научных дисциплин, относящихся к теме исследования.
Источниковедческую базу диссертации составили: Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, указы, распоряжения, поручения Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации, а также нормативно правовые акты органов исполнительной власти в России и ряде зарубежных демократических государств.
Нормативную базу диссертации составляют нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, регламентирующие деятельность органов государственной власти по реализации конституционного права граждан на обращения, защиту своих прав и свобод.
Эмпирическая база исследования основывается на анализе правоотношений по правовому обеспечению деятельности главьг государства в сфере реализации конституционного права граждан на обращения.
Научная новизна диссертационного исследования. Диссертация представляет собой комплексное исследование, в котором выявлены теоретические основы правового обеспечения деятельности Президента Российской' Федерации по рассмотрению обращений граждан как конституционного института эффективной реализации полномочий главы государства в этой сфере.
Раскрывает демократизм правового статуса и конституционно-правовых основ деятельности Администрации Президента Российской Федерации в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина в развитии форм и методов, направленных на реализацию Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
В исследовании впервые после принятия настоящего Федерального закона и созданной на его основе нормативно-правовой базы анализируются проблемы обеспечения Администрацией Президента Российской Федерации реализации права гражданина на рассмотрение обращения как комплексного института конституционного права в системе правоотношений, позволяющего выражать как интересы отдельной личности, объединений граждан, так и гарантировать их безопасность в связи с обращениями.
Согласно п. «и» ст. 83 Конституции Российской Федерации, впервые комплексно, во взаимосвязи раскрывается сущность правового и организационного обеспечения деятельности главы государства
Администрацией Президента Российской Федерации как гаранта прав и свобод человека и гражданина и реализация конституционного права граждан на обращения, причем в единстве с ответственностью за нарушение законодательства о порядке их рассмотрения.
В соответствии с п. «в» ст. 71, п. «б» ст. 72, п. 2 ст. 77 и другими положениями Конституции Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по-новому, исходя из Стратегии развития информационного общества, рассматривается^. деятельность Администрации Президента Российской Федерации по обеспечению взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти, общественных институтов, местного самоуправления. Информационная инновационность обеспечивает достижение целей реализации прав граждан в их индивидуальных и коллективных обращениях в государственные и муниципальные органы, эффективное осуществление конституционно-правовых норм, определяющих требования к обращениям и обязательности принятия их к рассмотрению как важнейшего средства развития информационного общества в России.
На основе проведенного анализа предложен к разработке спецкурс.для юридических вузов «Конституционно-правовая аналитика обращений граждан», который отражает универсализм, широкое применение изучаемых конституционно-правовых отношений реализации права граждан на обращения- в трех аспектах: институциональном, информационно-функциональном и структурном:
Конкретные; проявления научной новизны работы заключаются в следующем:
- разработан и уточнен? ряд базовых понятий: «сущность конституционно-правовой аналитики рассмотрения обращений граждан», «правовой порядок контрольно-аналитической деятельности Администрации
Президента Российской Федерации» в данной сфере; «законные интересы граждан, обратившихся к главе государства» и др.;
— обоснованы с позиции системного подхода предложения по
укреплению единства обеспечения деятельности главы государства и
осуществлению контроля за исполнением его решений при рассмотрении
обращений граждан путем принятия Федерального закона «О
государственной системе развития информационного общества в сфере
обращений граждан»;
— исследованы с информационно-инновационных позиций
компетенция Администрации Президента Российской Федерации, развитие
структуры ее органов в данной сфере, в частности, посредством создания в
Администрации Информационно-аналитического центра обобщения опыта
рассмотрения обращений граждан;
— предложена методика подготовки и проведения контрольно-
аналитической деятельности подразделений Администрации при
обеспечении главы государства новейшими* средствами для статистики учета
и анализа обращений граждан, объединения усилий всех ветвей власти под
организационным руководством Президента Российской Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту. В диссертации, кроме выше изложенных, сформулированы и обоснованы содержащие элементы новизны теоретические положения, практические выводы, предложения и научно-практические рекомендации.
v 1. Доказана необходимость распространения действия
законодательства об обращениях не только на российских, но и на отдельные группы иностранных граждан с целью дальнейшей интеграции Российской Федерации в глобальное информационное и правовое пространство, в процесс международного информационно-правового сотрудничества, обеспечения гражданам правовых гарантий обращения в межгосударственные органы по защите прав и основных свобод человека и
гражданина*в соответствии с общепринятыми международными принципами, нормами и договорами, с Конституцией Российской Федерации.
2. Сформулированы принципы, в соответствии с которыми
осуществляется рассмотрение обращений граждан законности, гласности,
информационной обеспеченности, объективности, ответственности,
системности, эффективности в обеспечении деятельности главы государства
в сфере обращений граждан. Разработана не только концепция
конституционно-правовой аналитики обращений граждан, но и вопросы
методики и совершенствования на ее основе контрольно-аналитической
деятельности Администрации Президента РФ в этой сфере.
Предложен механизм обеспечения деятельности главы государства по реализации права на обращения как системы, направленной на защиту основных прав< и свобод, обратной информационной связи между гражданами и органами государственной власти. Сделан вывод: особым участником конституционно-правовых отношений, обусловленных обращениями граждан, является Администрация Президента Российской Федерации, должностные лица которой интегрируют и дифференцируют результаты деятельности всех участников процесса рассмотрения обращений граждан.
Обоснован тезис о том, что, в конечном счете, субъектом данных правоотношений, без которого они. не могут существовать, является гражданин; выступающий не только в" роли автора письма, заявителя, жалобщика, но и участника управления делами государства. С этой целью использован инновационно-правовой подход к прямым и обратным связям в системе рассмотрения предложений, заявлений и жалоб, позволивший учитывать в правотворчестве поставленные в них актуальные вопросы жизнеобеспечения населения, осуществлять интересы гражданина, которые являются глубинным источником принимаемых Президентом Российской
Федерации и его- Администрацией мер по решению вопросов и проблем, поставленных в обращениях членов гражданского общества.
Теоретическая значимость- исследования. В диссертации предложены меры, способствующие совершенствованию деятельности управленческого аппарата главы Российского государства, в том числе по повышению роли конституционного института обращений граждан в правотворческой, контрольной, информационной деятельности и кадровой политике.
Представлены теоретико-практические обобщения- и- научно-практические рекомендации, ориентированные на решение задач дальнейшего совершенствования работы по конституционно-правовому обеспечению Администрацией деятельности Президента Российской Федерации в сфере реализации права граждан на обращения, а также законодательства, регулирующего правоотношения, обусловленные обращениями-относительно положения дел в области защиты политических, экономических, социальных, культурных, экологических и других конституционных прав граждан.
Установлена взаимозависимость между конституционно-правовой обеспеченностью деятельности главы государства и уровнем защищенности права граждан на обращения, между наличием необходимого законодательства и отражением в нем в качестве приоритетных мер усиления ответственности государственных органов и должностных лиц за обеспечение законности и правопорядка при рассмотрении' обращений граждан.
Указанные элементы инновационности диссертационного
исследования позволяют сделать вывод о том, что оно вносит определенный вклад в развитие теории российского конституционализма и ее конкретного направления — конституционно-правовой аналитики обращений граждан.
Практическая значимость исследования заключается в том, что выводы и предложения автора направлены на использование в
\
правотворческой и правоприменительной практике органов государственной власти, а также в деятельности всех субъектов конституционно-правовых отношений.
Полученные результаты могут быть использованы в дальнейших исследованиях, посвященных проблемам конституционно-правового положения Администрации Президента Российской Федерации, регулирования защиты прав и свобод человека и гражданина, а также при подготовке учебных и методических пособий, направленных на освещение широкого спектра проблем; связанных с действием конституционно-правового института обращений граждан в Российской Федерации.
Апробация результатов диссертационного исследования. Сформулированные в диссертации положения и выводы одобрены на заседании кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной, службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Ряд выводов, предложений и рекомендаций автора нашел отражение в коллективных научных записках, которые были направлены и использованы в государственных органах власти и управления. Теоретические положения диссертации апробированы в процессе чтения автором лекций для работников органов прокуратуры.
Теоретические предложения и выводы диссертационного исследованиям получилиютражение впубликациях автора.
Структура диссертационного исследования обусловлена целями и задачами диссертации, отражает ее логику и состоит из двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
Развитие демократической сущности конституционного права граждан на обращения в деятельности Администрации Президента Российской Федерации
В ст. 33 Конституции Российской Федерации 1993 года институт права граждан на обращение получил адекватное его содержанию конституционно-правовое закрепление. Статья гласит: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Имеются в виду все виды обращений в те органы, которые, с одной стороны, обязаны создавать возможности участия обратившихся в управлении общественными и государственными делами, а с другой — защищать их законные интересы. Указанная статья закрепила право граждан на коллективные обращения. И хотя и недостаточно четко прописанное, но фактически представила право на петиции.
Теоретические основания рассматриваемой темы исходят из положения, в силу которого было и остается наиболее сложным в научной деятельности раскрытие сущности исследуемого явления. Сущность всегда составляет основу любого объекта познания; потому что отражает внутренние содержательные характеристики и отношения , проявления, стороны". Самым непосредственным образом это относится и к демократической сущности конституционного права граждан на обращение, его роли и месту в конституционно-правовом обеспечении деятельности главы государства.
В целом под обеспечением понимается то, чем обеспечивают кого-нибудь, что-нибудь3. Применительно же к теме настоящего исследования речь идет о том, насколько Администрация Президента РФ реализует в необходимом правовом и организационном поле эффективность деятельности главы государства в сфере обращений граждан, исходя из его конституционных полномочий.
Чтобы определить демократическую сущность права граждан на обращения, необходимо выделить характерные признаки тех элементов содержательной стороны права, которые позволяли бы реализовать его роль, место среди иных близких понятий, каковыми являются законный интерес, информация, контроль, проверка результатов рассмотрения обращений и т.п.
Законные интересы граждан, обратившихся к Президенту — это мотив их поведения или мотивационное состояние, побуждающее адресовать обращение к главе государства. Интерес тесно связан с собственно человеческим уровнем освоения действительности в форме знаний. Интересы личности, отраженные в обращении, классифицируются по своей сущности, широте предметного содержания, по глубине, устойчивости, силе, длительности и состоят в реализации конституционных прав и свобод, в обеспечении личной безопасности обращающегося, в физическом, духовном и интеллектуальном развитии человека и . гражданина. Вместе с тем интерес граждан, обратившихся к главе государства, не только активизирует деятельность Администрации Президента и других государственных органов, но стимулирует в определенной мере и деятельность самого Президента.
В интересе граждан различают социально-непосредственный и предметно-опосредованный интерес. Можно говорить о наличии непосредственного интереса, когда гражданин интересуется положением дел в стране, ее государственных и общественных структурах, когда им руководит стремление к новым знаниям, относящимся к его работе и жизнедеятельности окру жающей его-среды. Предметно-опосредованный интерес обычно1 направлен не на знание как таковое, а на что-либо с ним связанное, например: на «преимущества», которые получают отдельные чиновники, извлекающие «мзду» из своего положения; на льготы и иные преимущества, которые может дать гражданину знание своих законных прав и т.д. Интерес к определенной сфере возникает под влиянием всей системы условий, в которой развивается гражданин.
В разумно устроенном правовом государстве можно добиться определенного сочетания интересов личности и общества в соответствии с принципами права и требованиями гражданского общества.
Совокупность основных интересов личности, общества и государства определяет национальные интересы России в области экономики, во внутриполитической, международной, оборонной и информационной сферах, в социальной области, духовной жизни и культуре. Важным фактором удовлетворения этих совокупных интересов является способность государства обеспечить всем гражданам достойные условия и качество жизни, возможность реализации ими своих творческих сил, духовных запросов и материальных потребностей.
Одной из наиболее существенных особенностей интереса личности является то, что удовлетворение интереса вызывает новые интересы, соответ-ствующие более высокому уровню -познавательной деятельности.
Понятия, интереса, права, на обращения, динамизм их рассмотрения, очевидно, отражают не столько стремление дать универсальную формулу термина «обращения граждан», сколько попытку анализа данного феномена через призму интересов представителей различных научных направлений -конституционно-правовых, управленческих, политических и др.
Цели и принципы конституционно-правового обеспечения деятельности Президента Российской Федерации в сфере рассмотрения обращений граждан
На практике президентское рассмотрение обращений граждан осуществляется применительно к конкретным сферам, - направлениям деятельности государства, которые, безусловно, накладывают свои особенности на цели и принципы правообеспечительного процесса деятельности главы государства. В системе президентского рассмотрения обращений не случайно особое место отводится деятельности Администрации Президента РФ. Обусловлено это рядом причин. Прежде всего, подразделения Администрации оказывают влияние на многие отношения в обществе, связанные с его безопасностью, охраной прав и законных интересов граждан. Система органов Администрации, в силу их многофункциональности, воздействует и на отношения, связанные с порядком рассмотрения обращений граждан.
Президент Российской Федерации как гарант конституционного строя, охраны прав и свобод граждан объективно заинтересован в получении информации о том, как обеспечивается порядок рассмотрения обращений граждан в деятельности прежде всего Аппарата главы государства, федеральных органов управления, их службах и подразделениях.
Целевое предназначение президентского рассмотрения обращений определяется также тем, что данная система получает ресурсы (прежде всего кадровые, финансовые) от государства, обязанного контролировать как они используются. Опыт последнего десятилетия свидетельствует, что простое наращивание сил и средств не приводит к позитивным результатам в деле укрепления правопорядка в рассмотрении обращений граждан. Президентское рассмотрение обращений граждан является целевым средством оценки степени рациональности использования данных ресурсов.
Необходимость президентского рассмотрения обращений граждан и его возможность заключается в том, что.впроцессе его проведения определяется, насколько система соответствует своему социальному назначению. Нельзя допускать ситуацию, в силу которой подразделения Администрации, создаваемые дня обеспечения деятельности главы государства, становились структурами с нереализованными управленческими ресурсами, необходимыми для улучшения порядка разрешения вопросов, поставленных гражданами в обращениях.
Таким образом, важность президентского рассмотрения обращений граждан определяется не только необходимостью познания, насколько успешно данная система решает возложенные на нее задачи, но и тем, в какой мере ее цели, принципы и функции соответствуют своему социальному назначению института президентства в России.
Указанные выше обстоятельства во многом предопределили то, что с появлением в России института Президента стала создаваться соответствующая система, президентского рассмотрения обращений граждан: За это время накоплен значительный практический опыт. Однако в целом эта система далека от полного совершенства. Решение данной проблемы предполагает, прежде всего, рассмотрение исходных теоретических положений о понятии, целях, принципах и функциях президентского рассмотрения обращений граждан. Это позволит придать не только однозначный смысл используемой в этой сфере терминологии, но и более четко определить перспективы демократии и развития информационного общества.
В научной литературе вопрос о понятии президентского рассмотрения обращений граждан основательно не рассматривался29, если не считать единичные монографии30, в которых говорится об основных направлениях и формах деятельности Администрации- Президента по рассмотрению обращений граждан.
Несмотря на впервые нами разрабатываемую категорию (понятие) «президентское рассмотрение обращений граждан» следует также учитывать, что такое рассмотрение представляет собой проявление устоявшегося понятия- «президентский контроль» в целом и ему присущи общие характеристики, свойственные этому виду контроля.
Обеспечение деятельности главы государства по исполнению законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан в РФ
В числе задач, решаемых Администрацией Президента страны и ее управлениями, необходимо выделить направления, тесно связанные с конституционными полномочиями главы государства по реализации Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». На наш взгляд, таковыми яв-ляются следующие направления: правовое, контрольно-аналитическое обеспечение прав и свобод граждан, реализация кадровой политики, информационное обеспечение. Речь идет о комплексном обеспечении деятельности главы Российского государства по исполнению основополагающего закона в сфере обращений граждан. В работе по функционально-правовому обеспечению данной сферы деятельности Президента Российской Федерации задействовано несколько управлений Администрации, в том числе: Управление по работе с обращениями граждан, Главное государственно-правовое управление, Главное управление по внутренней политике, Главное территориально-экономическое- управление, Управление кадров55.
Действие названных органов невозможно без осуществления функций, которыми наделяются. Администрация и ее управления для конституционно-правового обеспечения деятельности Президента Российской Федерации в сфере рассмотрения обращений.
В целом реализация функций отражает деятельность по сбору, обработке и анализу информации, полученной из обращений граждан56, социально-экономическим, политическим и правовым процессам в стране и за рубежом, учету и анализу обращений граждан, предложений общественных объединений и органов местного самоуправления и представлению соответствующих докладов Президенту; о содействии Президенту в обеспечении единства информационного и правового пространства Российской Федерации для успешного решения вопросов, поднимаемых в обращениях.
Для1 успешной реализации функций необходимо тесное взаимодействие Администрации в порядке, установленном Президентом, с палатами Федерального Собрания, Правительством, Конституционным, Верховным и Высшим Арбитражным, и иными судами Российской Федерации, Генеральной прокуратурой, федеральными органами, исполнительной власти и их территориальными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и их аппаратами, органами местного самоуправления, а также российскими и зарубежными общественными объединениями и организациями.
Администрация также: готовит предложения Президенту РФ-по реализации основ государственной политики в области обеспечения прав человека, свободы средств массовой информации; по реализации, основ государственной политики в отношении средств массовой информации; по обеспечению граждан РФ и граждан других государств объективной информацией о порядке рассмотрения обращений. Президент, опираясь на свою Администрацию, запрашивает и получает необходимую информацию от федеральных органов государственной власти и субъектов Федерации, органов местного самоуправления, а также организаций относительно рассмотрения обращений граждан, поступивших в его адрес; пользуется государственными банками данных по этим вопросам, государственными, в том числе правительственными системами связи. Администрация организует научные и исследовательские работы в этой сфере, в том числе с привлечением на договорной основе научных организаций, ученых и экспертов; исполняет поручения и контролирует исполнение поручений Президента.
В Положении об Администрации Президента РФ, как отмечено выше, закреплены задачи и функции, необходимые для обеспечения успешной деятельности Президента. Это — общие задачи и функции для всей Администрации. Но каждое управление имеет свои, присущие только этим органам, задачи и функции, конкретизирующиеся в положениях о структурных подразделениях. Однако есть и общие положения, которыми они руководствуются в своей работе. Во-первых, эти органы являются самостоятельными подразделения Администрации. Во-вторых, в своей деятельности руководствуются Конституцией РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента, Положением об Администрации и ее распоряжениями. В-третьих, Положение о каждом управлении утверждается Президентом по представлению Руководителя Администрации.
В этой связи необходимо рассмотреть цели, задачи и функции Управления по работе с обращениями граждан, самого «массового» Управления в Администрации Президента Российской Федерации. «Массовое» в том понимании, что по количеству обращений и получения почты от населения в адрес Президента оно не имеет себе равных в Администрации. Это естественно, когда, не добившись решения-своих вопросов на местном уровне (волокиты и бюрократизма у нас всегда хватало, не изжиты они и сегодня), жители России уповают «на Москву», на Президента РФ.
Контрольно-аналитическая деятельность Администрации Президента РФ: ответственность за учет и анализ обращений граждан к главе государства
Такой же точки зрения придерживаются и ряд зарубежных специалистов, например; Р. Фалмер, К. Кйллен64 и-другие;
Сущность контроля состоит в наблюдении за соответствием-деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые объект получил от управляющего органа или должностного лица .
Из буквального смысла такого определения следует, что контроль осуществляется в целях наблюдения; и охватывает сбор данных и передачу информации в компетентные органы о результатах: контрольных мероприятий, которые направлены на то; чтобы выявить причины обнаруженных, отклонений и определить пути их устраненияїдля эффективного функционирования государственных органов власти. Такая формула определяется;; понятием «контрольно-аналитическая деятельность».
Современную деятельность системы государственного контроля в России можно рассматривать, начиная с 199 Г-1993 годов; В Л 993 г.. Президентом подписан Указ (от16 марта 1993 года № 383) о принятии Положения о?Контрольном управлении ПрезидентаїРФ (в дальнейшем оно было преобразовано в Главное контрольноеуправление Президента РФ).
С принятием Конституции Российской;Федерации 1993 года?государ ственная, власть разделена на законодательную, исполнительную и судебную. В соответствии с конституционным принципом разделения властей на федеральном уровне различаются следующие виды государственного контроля: президентский,, органов, законодательной, (представительной); исполнительной судебношвласти.
Когда.главенствующий субъект государственного управления — Президент РФ опирается осуществлении своих функций на. структурные подразделения своей Администрации; тогда специализированные: контрольные и аналитические органы, каковыми являются многие-Управления Администра ции, активно участвуют в исполнении федерального законодательства, в том числе и по вопросам рассмотрения обращений граждан. Главой государства установлена этим структурам организация осуществления части властных полномочий, которые определены в положениях о данных органах, принятых соответствующими указами Президента .
В соответствии со ст. 80 Конституции РФ Президент как глава государства являясь гарантом прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Это предопределяет необходимость организации государственного контроля и анализа обращений граждан в Администрации под эгидой Президента. В целом же система государственной контрольно-аналитической деятельности должна находиться в юрисдикции Президента РоссийскойФедерации и действовать от его имени.
Контрольно-аналитическая деятельность Администрации, Президента РФ, помимо отмеченного - это деятельность уполномоченных им органов по проверке и анализу соблюдения нормативных правовых актов, норм, стандартов и правил, использования государственных средств устранения и предупреждения различных нарушений в рассматриваемой сфере.
Указанная деятельность имеет различные виды и формы, которые отличаются характером и глубиной контроля и анализа, содержанием контрольно-аналитических функций, объемом полномочий, средствами воздействия на объекты контроля и анализа их должностных лиц, не соблюдающих исполнительскую дисциплину в ходе выполнения Федерального закона. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
Возможности четко налаженной, профессионально осуществляемой контрольно-аналитической деятельности Администрации достаточно велики. Она является надежным средством конституционно-правового обеспечения деятельности главы государства в данной сфере,- соблюдения государственной исполнительской дисциплины, постоянного совершенствования системы государственного управления,; улучшения результативности ее функционирования.
Государственный контроль (FK) как целостная организационная система состоит из совокупности взаимосвязанных, между собой элементов -субъектов, объектов.и средств контроля (виды, формы, методы, технология, технические средства). Уточним, что субъектами государственного, контроля, с точки зрения значимости контрольных функций; в их деятельности; являются законодательно (в; нормативно-правовом порядке) наделенные его функциями государственные органы и их должностные лица.
В целом же субъектами контрольно-аналитической деятельности являются: Президент Российской Федерации, осуществляющий контроль и анализ обращений, граждан; Администрация Президента; контрольные органы государственной законодательной (представительной) и исполнительной власти; органы судебнойшласти; прокуратура:
При этом, контрольно-аналитическая деятельность Администрации охватывает практически все сферы деятельности государства- это вопросы совершенствования государственного управления, контроль за ходом реализации социально-экономической; политики государства и конкретных программ развития регионов, и национальных проектов, эффективность: работы федеральных министерств и ведомств (в том числе входящих в систему контрольных т,правоохранительных органов), состояние дел в отраслях эконо-м ики, соответствие законодательства субъектов Фе дераци и Конституции - РФ и федеральным законам.
