Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико - правовые основы местного бюджета (бюджета муниципальных образований) в Российской Федерации 10
1.1. Местный бюджет: понятие, структура, принципы 10
1.2. Источники конституционно - правового регулирования местного бюджета 35
Глава 2. Конституционно - правовое регулирование расходов местного бюджета: состояние, проблемы, пути совершенствования 80
2.1. Конституционно - правовое регулирование расходов местного бюджета как первичный этап становления межбюджетных отношений 80
2.2. Бюджет развития - правовое средство реализации инвестиционной и инновационной деятельности муниципальных образований 115
Глава 3. Муниципальный заказ: правовая природа, роль в упорядочивании расходов местного бюджета 138
Заключение 175
Библиографический список 177
Приложения 225
- Местный бюджет: понятие, структура, принципы
- Источники конституционно - правового регулирования местного бюджета
- Конституционно - правовое регулирование расходов местного бюджета как первичный этап становления межбюджетных отношений
- Бюджет развития - правовое средство реализации инвестиционной и инновационной деятельности муниципальных образований
Введение к работе
Актуальность исследования. Важнейшее значение в условиях продолжающегося реформирования местного самоуправления в Российской Федерации приобретает проблема бюджетной самодостаточности муниципальных образований. Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», введение которого планируется с 1 января 2006 года, отводят определяющую роль источникам доходов и упорядочению расходов в местных бюджетах. Одновременно ключевой проблемой становится конституционно -правовое регулирование обеспечения доходов и осуществления расходов местного бюджета, оптимизация структуры межбюджетных отношений Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Последовательное реформирование межбюджетных отношений, поиск оптимальных источников местных доходов выдвинули на первый план соответствующие происходящим изменениям формы упорядочения расходов местного бюджета, в частности, выделение бюджета развития как составной части капитальных расходов местного бюджета и муниципального заказа, обеспечивающего внедрение конкурсных начал в процесс осуществления расходов.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является анализ действующей системы конституционно - правовых норм, посредством которых становится возможным внедрение новых форм упорядочения расходов бюджетов муниципальных образований с учетом выявления новых организационно — правовых способов осуществления расходов местного бюджета.
В развитие поставленной цели выдвигаются следующие задачи: - комплексный анализ конституционно - правового регулирования местного бюджета в Российской Федерации на современном этапе;
- выявление и исследование новых правовых форм осуществления расходов
местного бюджета;
анализ текущего состояния правового регулирования отдельных составных частей расходов местного бюджета и определение основных направлений реформирования рассматриваемых правоотношений;
обобщение и анализ содержания конституционно - правового регулирования расходов местного бюджета как основы становления системы межбюджетных отношений;
систематизация правоприменительной практики реализации конкурсных начал в сфере осуществления расходов местного бюджета и выявление основных направлений законодательного регулирования указанной сферы правоотношений;
теоретическое обоснование необходимости внесения изменений в конституционное и муниципальное право, бюджетное и налоговое законодательство в целях адекватного реагирования на изменения экономических и политических условий развития российского государства.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере формирования доходов и расходов местного бюджета, определения основных перспективных форм осуществления расходов. Предметом исследования выступают федеральные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и нормотворчество муниципальных образований; научные изыскания в области определения теоретических конструкций сущности, форм и содержания местного бюджета (бюджета муниципальных образований), расходов местного бюджета и отдельных их организационно - правовых форм; конкретно-социологические и статистические сведения.
Степень научной разработанности темы исследования. В отечественной юридической науке последних пятнадцати лет достаточно велик интерес к проблемам местного самоуправления. Отдельным аспектом конституционно -правового, в том числе и муниципально — правового регулирования, посвящены
5 крупные научные исследования. В частности, особую актуальность приобретает
исследование проблемы разграничения компетенции органов государственной
власти и местного самоуправления, структуры межбюджетных отношений и
бюджетной самодостаточности муниципальных образований. Отдельные
аспекты указанной сферы общественных отношений были исследованы в работах
СИ. Артюховой, С.К. Дряхлова, Н.Н. Жадобиной, В.Л. Зайченко, В.А. Зозулюк,
В.М. Зуева, Н.А. Игнатюк, Ю.А. Крохиной, M.F. Кукуй, А.А. Красовской, Е.А.
Незнамовой, К.К. Пешина, Н.И; Соломки, СЮ. Фабричного, С.С. Шибаева и
Н.А. Шевчик. Соответственно возникает вопрос о необходимости комплексного
исследования теоретических и правовых основ расходов местного бюджета
(бюджета муниципальных образований).
Теоретические и методологические основы. Теоретические основы настоящего исследования составляют труды ученых в области теории государства и права, конституционного, муниципального и финансового права. Специализированному исследованию бюджетной компетенции местного самоуправления посвящены работы М.В. Баглая, Н.С Бондаря, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, И.В; Выдрина, А.Г. Гладышева, А.В. Глухова, Н.А. Емельянова, В.М. Зуева, А.Н. Кокотова, А.Н. Костюкова, В.В. Невинского, Н.В. Постового, И.А. Умновой, В.И. Фадеева, Т.Н. Чеботарева, Н.А. Шевелевой, Е.С Шугриной; В.А. Ясюнаса. Вопросы компетенции рассматривали СА. Авакьян, С.С Алексеев, Д.Н. Бахрах, И.Н: Кузнецов, О.Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, В.К. Мамутов, Ю.А Тихомиров, К.Ф; Шеремет. Специальному анализу бюджетных прав местного самоуправления и их правовому регулированию посвящены работы В.В. Бесчеревных, М.В. Васильевой, М.И. Пискотина, Г.Б. Поляк, Н.И. Химичевой.
Одновременно с этим, важное значение для темы исследования приобретают научные труды в области экономики, финансов и кредита Е.Г. Анимицы, Л.А. Велихова, А.Г. Воронина, Л.А. Дробозиной, А.Г. Игудина, С.С Кузнецова, Л.Л. Лапшина, В.И. Матеюк, В.Г. Панскова, Л.И. Прониной, В. Родионовой, М.В. Романовского, А.Д. Селюкова, А.Н. Широкова.
Методологические основы диссертации составляют общенаучные и частнонаучные методы. Широко применяются диалектический, историко-правовой, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, статистический и иные методы исследования конституционно - правовых основ местного бюджета.
Эмпирическая база исследования. В работе широко представлена нормативная правовая база, включающая в себя федеральные нормативные правовые акты, правовые акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления Центрального, Уральского, Сибирского и других федеральных округов. В работе используются статистические и аналитические данные, как официальные (например, данные Министерства финансов РФ), так и обобщенные самим автором, материалы текущего архива органов местного самоуправления Свердловской, Томской и Тюменской областей, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов. Кроме того, диссертантом использованы проекты нормативных правовых актов, в том числе федеральных законов «О муниципальном заказе», «О минимальных государственных социальных стандартах», концепции реформирования межбюджетных отношений и программы развития местного самоуправления.
Научная новизна настоящего исследования определяется тем, что впервые осуществлен комплексный конституционно - правовой анализ расходов местного бюджета, имеющий своей целью выработку практических рекомендаций по изменению действующих нормативных правовых актов с целью обеспечения бюджетной самодостаточности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения. Впервые осуществляется анализ порядка формирования и реализации в составе расходной части местного бюджета бюджета развития, обеспечивающего инвестиционную и инновационную деятельность органов местного самоуправления и муниципального заказа, а также выработка единообразных подходов к совершенствованию правового механизма выделения финансовых средств из местного бюджета для решения местных задач.
7 Основные положения, выносимые на защиту:
Структура и содержание местного бюджета должны корректироваться конституционно - правовыми средствами адекватными происходящим изменениям в обществе и государстве.
Местный бюджет подчинен действию системы принципов, перечень которых должен быть дополнен принципами субсидиарности и соответствия расходных функций местного бюджета доходным источникам.
Система источников конституционно — правового регулирования местного бюджета, включая расходы, требует синхронизации и упорядочения в условиях непрекращающегося поиска моделей и форм межбюджетных отношений, формирования самодостаточных и сбалансированных доходной и расходной частей местного бюджета.
Конституционно - правовое регулирование форм и объема расходов местного бюджета является одной из основ обеспечения сбалансированных межбюджетных отношений.
Теоретическое обоснование и анализ конституционно - правового' регулирования бюджета развития является важнейшим условием активизации инвестиционной и инновационной деятельности муниципальных образований.
Реформирование местного самоуправления требует устранения несоответствия между регулируемыми нормами конституционного и муниципального права общими принципами организации местного самоуправления, с одной стороны, и регулируемыми нормами налогового и бюджетного права (законодательства) базовых общественных отношений в сфере бюджетной деятельности местного самоуправления (муниципальных образований), с другой стороны.
Муниципальный заказ выступает в качестве системообразующего фактора в области осуществления расходов местного бюджета, который одновременно требует совершенствования нормативно - правового регулирования условий его размещения.
8 8. Критерием оптимизации местного бюджета как одного из элементов
содержания правового статуса муниципальных образований является
установление соответствия расходов доходам местных бюджетов, достижение
которого обеспечивается конституционно — правовыми средствами на основе
выработки единых минимальных государственных социальных стандартов при
соблюдении разграничения компетенции между Российской Федерацией,
субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.
Практическая значимость исследования заключается в возможности применения полученных результатов для совершенствования законодательства в части регулирования отношений по формированию и использованию средств местного бюджета, включая формы и методы осуществления данных процессов. Отдельные выводы и предложения могут найти применение в правотворческой деятельности органов местного самоуправления. Кроме того, материалы диссертационного исследования могут быть использованы в дальнейших научных исследованиях по данной проблематике, учебном процессе при преподавании «Конституционного права РФ», «Муниципального права», «Финансового права» для студентов средних и высших учебных заведений, муниципальных служащих на курсах повышения квалификации.
Апробация результатов исследования. Основные результаты и выводы проведенного исследования нашли отражение в докладах диссертанта на научно-практических конференциях и семинарах: Межвузовская конференция молодых ученых «Научная молодежь XXI веку» (Сургут, 2001), Всероссийская научная конференция «Северный регион: экономика и социокультурная динамика» (Сургут, 2000 "— 2003гг.), а также в четырех научных публикациях в сборниках научных трудов Томского государственного университета, Сургутского государственного университета и Алтайского государственного университета. Кроме того, материалы диссертационного исследования используются при проведении учебных занятий в высших образовательных учреждениях.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой выносимых на защиту вопросов исследования. Соответственно она включает
!
введение, три главы, состоящих из пяти параграфов, заіслючение, список использованной литературы, приложения.
Местный бюджет: понятие, структура, принципы
Начавшиеся с конца 80 -х годов 20 века изменения экономической и политической системы России имеют своим содержанием принципиальную перестройку социально - экономических и государственно - правовых отношений. В частности, это нашло отражение в деконцентрации и децентрализации развития экономических отношений. Уже на рубеже 80 - 90 —х годов перед правящими, кругами и научной общественностью встал вопрос о необходимости придания большей экономической и одновременно управленческой самостоятельности местным территориальным сообществам (селам, поселкам, городам, районам и т.п.) для того, чтобы раскрепостить хозяйственно — управленческую инициативу на местном уровне, всесторонне и оперативно учитывать насущные интересы населения, сделать более динамичным и, соответственно, эффективным развитие общества и государства. На пути решения этого вопроса в качестве пробного шага должен был стать Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 г., которым устанавливалась хозяйственная самостоятельность местных административно - территориальных единиц, включая края, области, автономные области и округа в 15 союзных республиках, в том числе РСФСР. Исходная позиция разработчиков новых правил регулирования бюджетных отношений, как одной из основ хозяйственной самостоятельности, состояла в переходе на нормативный порядок формирования местного бюджета: нормативы отчислений в соответствующие местный бюджеты утверждаются вышестоящими Советами народных депутатов в зависимости от общей суммы доходов и общей суммы расходов местного бюджета и социальных нормативов, устанавливаемых органами государственной власти Союза ССР, союзных и автономных республик.
Крупной мерой было также установление налоговых источников местных бюджетов. Вместе с тем, в условиях начавшейся борьбы союзных республик за фактическое проявление или формальное декларирование государственного суверенитета, данный закон был обречен на неисполнение. Союзные республики в соответствии с Законом Союза ССР должны были принять свои законы о местном самоуправлении. Таким законодательным актом стал Закон РСФСР от 6 июля 1991 «О местном самоуправлении в РСФСР». В данном законе декларировался принцип самостоятельности местных Советов в финансовой сфере, устанавливался механизм определения минимальной доходности местного бюджета и формулировалось правило финансового обеспечения вышестоящим органом управления своих решений, влекущих увеличение расходов местного бюджета.1 Однако, данный закон не давал определение местного бюджета и не устанавливал принципы построения и функционирования отношений по формированию, утверждению и использованию централизованных денежных фондов муниципальных образований.
Переход к радикальным изменениям, формально закрепленным Конституцией РФ 1993 года, поставил вопрос об учреждении вместо местных административно - территориальных образований местного самоуправления в районе, городе, селе и формирование особой системы публичной власти на местном уровне2.
Принятый, в развитие Конституции РФ, Федеральный закон от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» определил муниципальное образование как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную территорию, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. 3 Таким образом, наличие местного бюджета изначально было признано неотъемлемым признаком любого муниципального образования. Это обусловлено ролью местного бюджета в реализации задач и функций местного самоуправления.
«Бюджет» с английского означает «мешок»4. Он является - центральным звеном системы финансов любого государства, отражая все основные качественные признаки финансов. Поскольку «финансы» - это система императивных денежных отношений, в процессе которых образуются и используются государственные или муниципальные централизованные денежные фонды, то и «бюджет» представляет собой систему денежных отношений, но более узкую по своему содержанию5. Бюджет - это система императивных денежных отношений, в процессе которых образуется и используется бюджетный фонд.
При всей разработанности в юридической литературе данного явления, существуют отдельные разночтения, связанные с нечеткостью определения его, как правовой категории. Некоторые исследователи рассматривают бюджет как правовую категорию в двух аспектах : во - первых, как финансовый план государства, во - вторых, как государственный фонд денежных средств. Другие ученые выделяют такие проявления бюджета: материальный — централизованный фонд денежных средств, общественный — система экономических отношений, связанных с формированием и использованием этого фонда, и правовой — основной финансовый план использования централизованного фонда. 7 Одновременно по указанному определению понятия бюджета существуют следующие точки зрения: бюджет - это система императивных денежных отношений, директивное решение относительно целей и объемов финансовых ресурсов, принимаемое органом социального управления,9 экономические денежные отношения, опосредующие процесс образования и использования централизованного фонда денежных средств государства, утвержденный как закон.
Раскрывая правовое содержание исследуемого понятия, необходимо зафиксировать следующее положение: местный бюджет является необходимым условием существования и деятельности любого муниципального образования. В связи с этим логичным выглядит включение вопросов правового регулирования местного бюджета в Конституцию Российской Федерации. Статья 132 Конституции Российской Федерации гласит: «Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения». Данные полномочия позволяют муниципальному образованию фактически реализовывать его законодательно закрепленные функции.
Источники конституционно - правового регулирования местного бюджета
При функционировании муниципальных финансов возникают два тесно взаимосвязанных процесса: мобилизация финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении публичной власти, и использование аккумулированных в бюджете денежных средств на различные муниципальные потребности
Доходы местного бюджета представляют собой денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в распоряжение органов местного самоуправления, которые в свою очередь предназначены для финансирования мероприятий, направленных на выполнение задач и функций местного самоуправления и, в соответствии с существующими принципами бюджетной системы, должны соответствовать уровню друг друга. 4 С формально - юридической точки зрения расходы местного бюджета представляют собой нормативно регулируемый процесс выделения и использования финансовых ресурсов, аккумулированных в местном бюджете, в соответствии с решением? о бюджете на соответствующий финансовый год. Конституционно - правовое регулирование представляет собой нормативно - организационное воздействие на определенные общественные отношения; в целях их упорядочения, охраны и развития66. Оно имеет целенаправленный характер и осуществляется с помощью определенной системы правовых средств (конституционно - правовых норм, правоотношений и др.), специфического метода правового регулирования, которые обеспечивают достижение требуемого результата. Главные средства воздействия конституционных норм на общественные отношения - установление правоспособности, определение правового статуса и реализация прав и обязанностей через правоотношения. Приступая к рассмотрению конституционно — правового регулирования расходов местного бюджета, необходимо зафиксировать следующее положение. Конституция Российской Федерации устанавливает,, что единственным источником власти в Российской Федерации является; ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 3).
Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обладают собственной компетенцией. Одновременно местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии жителей этой территории67.
Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (статья 130, часть 1, Конституции Российской Федерации). Закрепляя гарантии экономической и финансовой самостоятельности местного самоуправления, Конституция Российской Федерации устанавливает, что его органы самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный-бюджет, устанавливают местные налоги и сборы (статья 132, часть 1).
Понимание местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой; Конституцией Российской Федерации формы осуществления народом своей власти, обеспечивающей самостоятельное решение населением вопросов; местного значения, обусловливает необходимость учета, природы данной публичной власти как наиболее приближенной к населению и ориентированной в том числе на выполнение задач социального государства, связанных, в частности, с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципальных образований; из конституционной природы Российской
Федерации как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства (статья 7, часть 1; статья 19, часть 2; статья 130, часть 1, Конституции Российской Федерации), вытекает необходимость достижения баланса конституционных ценностей, получающих воплощение в гарантированное принципа финансовой самостоятельности муниципальных образований, с одной стороны, и выравнивании уровня их социально-экономического развития, в том числе путем справедливого перераспределения публичных финансов, включая бюджетные средства, с целью выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований, - с другой .
Данные требования должны учитываться и при реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они могут наделяться, как это вытекает из статьи 132 (часть 2) Конституции Российской Федерации, федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
Расходы местного бюджета напрямую увязаны с наиболее важными полномочиями органов местного самоуправления, закрепленными в ч. 1 ст. 132 Конституции РФ69. Данные положения Конституции РФ находят свою реализацию в Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 154 — ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»71, введение которого планируется с 1 января 2006 года, а также других нормативно - правовых актах :
Конституционно - правовое регулирование расходов местного бюджета как первичный этап становления межбюджетных отношений
В связи с переходом российской экономики на рыночные отношения изменились условия формирования и исполнения бюджетов всех уровней. Бюджеты стали рассматриваться как самостоятельные финансовые институты, формирующиеся на основе разграничения налогов и расходных полномочий по уровням бюджетной системы Российской Федерации. Поэтому все большее значение приобретают вопросы бюджетного федерализма, отношения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти и органами местного самоуправления в части разграничения бюджетно - налоговых полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами.
Укрепление финансовых основ местного самоуправления невозможно без совершенствования межбюджетных отношений, что связано с закреплением необходимых доходных и расходных полномочий, бюджетных прав и гарантий финансовой самостоятельности органов местного самоуправления.
Данный раздел исследования посвящен определению текущего состояния и основных перспектив развития в области распределения расходных обязательств по уровням бюджетной системы, что является первым шагом на пути становления цивилизованной системы межбюджетных отношений, обеспечивающей действительную реализацию конституционного принципа самостоятельности органов местного самоуправления в пределах законодательно установленной компетенции. Отнесение расходных обязательств к тому или иному уровню бюджетной системы Российской Федерации напрямую затрагивает определение состава вопросов местного значения, конституционный перечень которых (ст. 132 Конституции РФ) не дает четкого критерия их отграничения от государственных полномочий. В данной связи осуществляемая инвентаризация расходных обязательств требует серьезного правового анализа, обеспечивающего защиту законных интересов органов местного самоуправления и населения местных сообществ от инкорпорации государственных полномочий в вопросы местного значения.
Если понятие и основы конституционно - правового регулирования расходов местного бюджета были-уже определены, то для осуществления комплексного освещения обозначенного круга правоотношений необходимо определится с понятием и содержанием межбюджетных отношений.
Рассматривая понятие межбюджетных отношений под углом зрения его определения федеральным законодателем, можно представить их как отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.180 Данное определение уязвимо: оно не очерчивает конкретный круг правоотношений, реализуемых между указанными субъектами и не определяет предмета этих отношений.
Наиболее полно отвечающим содержанию рассматриваемого понятия является определение межбюджетных отношений как важнейшей неотъемлемой части бюджетной политики государства, выступающей в качестве первичного, государствообразующего и бюджетообразующего направления этой политики, призванного обеспечить рациональное регулирование всех финансовых потоков государства между его субъектами по поводу их распределения через единый центр управления и, кроме того, их перераспределения между совокупностью этих субъектов и указанным выше центром всех денежных средств, которые общество добровольно передает власти для выполнения ею конкретных функций на основе создания внутри ее иерархии взаимных прав и обязанностей между различными уровнями управления. ш При безусловной комплексности данного определения оно является сложным для восприятия -и для определения понятия межбюджетных отношений можно предложить следующее.
Межбюджетные отношения представляют собой совокупность отношений между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных правомочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности органов власти в области составления и исполнения бюджетов и бюджетного процесса. .182
В научной литературе встречаются и иные определения исследуемого понятия, трактующие его в более узком смысле, как финансовую помощь нижестоящим бюджетам,183 как системно организованные денежные потоки и связи между субъектами межбюджетных отношений, а также более развернуто как элемент системы бюджетного федерализма.185
Нормативного понятия бюджетного федерализма не содержит ни действующее бюджетное законодательство , ни подзаконная деятельность Правительства РФ в сфере бюджетных правоотношений. Вместе с тем данный термин активно используется в различного рода соглашениях по вопросам бюджетно - финансовой деятельности.188 Объяснение данного правового пробела лежит в плоскости теоретической не разработанности данного понятия. Хотя уже на настоящий момент сформировалось два подхода к пониманию данного правового явления - широкий и узкий.
Бюджет развития - правовое средство реализации инвестиционной и инновационной деятельности муниципальных образований
Расходы бюджетов в зависимости от их э кономического содержания делятся на текущие расходы и капитальные расходы (ст. 66 Бюджетный кодекс РФ). При этом группировка расходов бюджетов на текущие и капитальные устанавливается экономической классификацией расходов бюджетов Российской Федерации . Как отмечается в постатейном комментарии к Бюджетному кодексу РФ (2002 г.), основанием разделения расходов бюджетов на текущие и капитальные является их экономическое содержание, под которым следует понимать значение расходов бюджетов в процессе общественного воспроизводства240.
Экономическая наука выделяет два типа общественного воспроизводства: простое и расширенное241. Первый из названных видові предполагает, что воспроизводство происходит в неизменном масштабе. Для второго вида характерно воспроизводство в увеличивающемся масштабе. Простое воспроизводство предполагает неизменный уровень техники и производительности труда. Расширенное же воспроизводство возможно только в условиях роста производительности труда, обусловленного различными факторами, в первую очередь научно - техническим прогрессом и связанными с ним изменениями производственных отношении .
Таким образом, текущие расходы бюджетов, представляющие собой часть расходов бюджетов, обеспечивающую текущее функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также другие расходы бюджетов, не включенные в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации, предназначены для покрытия ежедневных потребностей государства и местного самоуправления, обеспечивают решение вопросов простого воспроизводства в масштабе Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований (ст. 68 БК РФ). В то время как капитальные расходы бюджетов направлены на решение задач расширенного воспроизводства в тех же масштабах и предполагают достижение ожидаемых результатов в долгосрочной перспективе.
Решающая роль в развитии общественного производства, в обеспечении его нужных темпов, эффективности и в конечном итоге в степени удовлетворенности потребностей общества принадлежит капитальным вложениям, т.е. затратам на воспроизводство основных фондов.
Основной целью капитальных расходов местных бюджетов является развитие имущественной основы местного самоуправления. Имущественную основу составляют объекты недвижимости, средства производства и иные вещи, принадлежащие муниципальному образованию на праве собственности и предназначенные для обеспечения реализации его функций и решения стоящих перед ним задач, а также имущественные права, в том числе выраженные1 в ценных бумагах. Достижение данной цели позволяет обеспечить расширенное воспроизводство в рамках соответствующих публично - правовых образований.
Для достижения указанной цели Бюджетный кодекс РФ (ст. 67) предусматривает следующие средства: - инвестиционная деятельность, предполагающая размещение инвестиций в форме капитальных вложений; - инновационная деятельность; - создание за счет средств муниципальных образований новых объектов недвижимости, оборудования, иных средств производства и вещей длительного пользования; - приобретение в собственность муниципальных образований объектов недвижимости, оборудования, иных средств производства и вещей длительного пользования; - капитальный ремонт принадлежащих муниципальным образованиям объектов недвижимости, оборудования, иных средств потребления и вещей длительного пользования.
Говоря о степени развитости в пределах муниципального образования совокупности вышеуказанных методов, часто используют термин инвестиционный климат. Данное понятие представляет собой совокупность благоприятных и негативных факторов, характеризующих данную территорию. Условно их можно разделить на две группы : статические и динамические. Статические характеристики территории (географическое расположение, запасы минеральных ресурсов и т.д.) изменить крайне сложно или вообще невозможно. Динамические характеристики территории (информационная инфраструктура, образовательный уровень населения, уровень налогообложения, деятельность органов публичной власти, кредитная политика и т.д.) изменять можно и нужно. Соответственно, управление инвестиционным климатом территории, предполагает улучшение динамических характеристик и поддержку статичных характеристик.243
Муниципальная инвестиционная политика, целью которой является обеспечение роста как бюджетных, так и преимущественно внебюджетных источников капиталовложений, должна включать два самостоятельных направления: создание благоприятного инвестиционного климата в границах муниципального образования и действие органов местного самоуправления как непосредственных инвесторов. В данном отношении будет исследована только инвестиционная составляющая такой деятельности, которая является ядром бюджета развития местных бюджетов.
