Содержание к диссертации
Введение 3
Глава I. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАР СТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ 11
§ 1. Понятие управления государственной собственностью... 11
§ 2. Нормативно-правовые акты, регулирующие управление государственной собственностью 33
§ 3. Трансформация государственной собственности в про цессе ее приватизации 55
Глава И. ОСОБЕННОСТИ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ В СУБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ у 1
ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Органы управления государственным имуществом в Российской Федерации 71
§ 2. Правовое регулирование разграничения государствен ной собственности 85
§ 3. Некоторые проблемы управления государственной соб ственностью в субъекте Российской Федерации 100
Заключение 120
Список использованных нормативных источников и литературы 125
Приложение 136
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Осуществляемые в нашей стране с начала 90-х годов XX столетия глубокие социально-экономические преобразования привели к кардинальным изменениям системы отношений собственности. Монополия государственной собственности, составлявшая основу экономики советского периода в России, трансформировалась в многообразие форм собственности. Конституция Российской Федерации закрепила серьезные изменения в структуре самой государственной собственности, которая представлена двумя относительно автономными формами: федеральной государственной собственностью и государственной собственностью субъектов Российской Федерации. Происшедшие в экономике страны преобразования обусловили изменение содержания и системы управления государственной собственностью. Это нашло отражение в глубокой дифференциации системы государственного управления, всех ее элементов и, прежде всего, в экономической сфере. Стало очевидным, что методы управления, используемые в период монополии государственной собственности, оказались неприменимы в современный период. В условиях многообразия форм собственности изменяются и подходы к управлению самой государственной собственностью. Необходимо четкое определение грани между публично-правовыми и частноправовыми средствами воздействия на отношения государственной собственности. Такие категории государственного управления как система государственного управления, функции, формы, методы, организация управления, разграничение компетенции применительно к управлению государственной собственностью Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, наполняются новым специфическим содержанием, нуждающимся в глубоком и разностороннем исследовании.
Конституционное закрепление двух самостоятельных, функционально и структурно обособленных объектов управления - федеральной государствен ной собственности и государственной собственности субъектов Российской Федерации - обусловило формирование двух соответствующих подсистем государственного управления. Каждая из этих подсистем, при наличии многих общих черт, обладает существенной спецификой. Указанную специфику составляют определяемые федеративным устройством государства принципы организации системы органов государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, разграничения в сфере управления государственной собственностью.
В правовом регулировании управления государственной собственностью в Российской Федерации и ее субъектах имеется целый комплекс проблем, требующих обстоятельных научных исследований и практического разрешения. В данном случае речь идет об исследованиях двух сложнейших категорий юридической науки - управления и собственности.
Система управления государственной собственностью субъекта Российской Федерации обладает определенной спецификой. Вместе с тем, существуют общие черты, закономерности, присущие управлению государственной собственностью в любом субъекте Российской Федерации. Выявление, обобщение и научный анализ этих закономерностей актуальны не только с теоретической, но и с практической точек зрения, о чем свидетельствует изучение опыта правового регулирования отношений управления государственной собственностью в субъектах Российской Федерации. Далеко не во всех субъектах федерации нормативные акты, регулирующие эту группу общественных отношений, с достаточной степенью полноты отражают предмет регулирования, особенности управления государственной собственностью. Для стран с переходной экономикой, к числу которых относится и Россия, является исключительно актуальной проблема эффективного управления государственной собственностью.
Состояние научной разработанности темы. Проблемы управления государственной собственностью в Российской Федерации нельзя отнести к чис лу достаточно разработанных в отечественной юридической литературе. Это обусловлено рядом факторов. Институты управления федеральной государственной собственностью и государственной собственностью субъекта Российской Федерации являются относительно новыми. Предпосылки для их формирования появились лишь в процессе разграничения государственной собственности, начало которому было положено в 1991 г. Кроме того, был необходим определенный период времени для создания правовой базы новых видов управления государственной собственностью.
Значительный вклад в изучение института управления государственной собственностью советского периода истории России внесли представители административно-правовой, государственно-правовой и цивилистической науки - И.Л.Бачило, С.Н.Братусь, А.В.Венедиктов, Б.П.Курашвили, Б.М.Лазарев и другие.
Кардинальные преобразования отношений собственности обусловили новый этап научных исследований правовых проблем управления государственной собственностью, необходимость изучения различных видов государственного воздействия в зависимости от формы собственности, объекта управления, исследования вопросов разграничения государственной собственности на федеральную и собственность субъектов Российской Федерации, определения круга проблем, требующих теоретического и законодательного разрешения.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют научные труды Н.Г.Александрова, А.П.Алехина, В.К.Андреева, Г.В.Атаманчука, Д.Н.Бахраха, Л.Ф.Болтенковой, И.Л.Бачило, С.Н.Братуся, А.В.Васильева, Р.Ф.Васильева, А.В.Венедиктова, Б.Н.Габричидзе, С.Э.Жилинского, Ю.М.Козлова, Н.И.Косяковой, Б.П.Курашвили, О.Е.Кутафина, Б.М.Лазарева, В.М.Манохина, Г.В.Мальцева, Г.И.Петрова, М.И.Пискотина, Ю.А.Тихомирова, Р.О.Халфиной, В.А.Юсупова, Л.С.Явича, В.Ф.Яковлева, И.Л.Ямпольской и других российских ученых.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере управления государственной собственностью Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования является состояние правового регулирования управления федеральной государственной собственностью и государственной собственностью субъектов Российской Федерации в современный период, практика применения действующего законодательства, а также организационно-правовые проблемы в этой сфере отношений.
Цели и задачи диссертационного исследования. Актуальность темы, недостаточный уровень ее научной разработанности, предопределили цели исследования, которые заключаются в анализе конституционно-правовых основ управления государственной собственностью в Российской Федерации, выявлении основных проблем, современных тенденций и путей совершенствования действующего законодательства, регламентирующего управление государственной собственностью.
Отмеченные цели определили следующие конкретные задачи исследования:
- рассмотрение системы нормативных правовых актов, регулирующих управление государственной собственностью;
- определение соотношения категорий управления государственной собственностью и реализации права собственности;
- раскрытие особенностей современного этапа развития законодательства, регулирующего управление государственной собственностью;
- анализ актуальных проблем и тенденций развития законодательства в сфере управления государственной собственностью;
- выявление закономерностей, определяющих структурирование системы управления государственной собственностью субъекта Российской Федерации;
- определение соотношения компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Рос сийской Федерации в сфере правового регулирования управления государственной собственностью;
- разработка предложений по оптимизации организации и правового регулирования управления государственной собственностью.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что оно является комплексным исследованием современных организационно-правовых проблем управления государственной собственностью, основанного на системном анализе правового регулирования и организации этого вида государственного управления.
На защиту выносятся следующие основные положения, обладающие элементами научной новизны:
- управление государственной собственностью является целостной и самостоятельной системой государственного управления, в основе формирования которой находится структурно сложный, многофункциональный и, в то же время, характеризующийся единством своей природы объект управления;
- обосновывается вывод о том, что особенности предмета регулирования обусловливают необходимость сочетания в структуре правового регулирования управления государственной собственностью публично-правовых и частноправовых способов;
- аргументируется положение о том, что эффективная организация управления государственной собственностью предполагает законодательное разграничение объектов государственной собственности на федеральную и собственность субъектов Российской Федерации, оптимальное сочетание отраслевого и функционального начал управления;
- обосновывается вывод о необходимости смещения акцентов при осуществлении государственной политики в этой сфере, первостепенное внимание должно уделяться не скорейшей распродаже государственной собственности, как это имело место в начале 90-х годов XX столетия, а вопросам повышения эффективности ее функционирования, улучшения деятельности пред ставителей государства в акционерных обществах, в уставных капиталах которых имеется государственный пакет акций;
- как положительные отмечаются новые тенденции в управлении государственной собственностью, к числу которых относятся: дифференцированный подход к продаже объектов государственной собственности в процессе приватизации, совершенствование правовой регламентации деятельности государственных унитарных предприятий, представителей государства; совершенствование правовой регламентации порядка управления государственной собственностью как на уровне федерального законодательства, так и на уровне законодательства субъектов Российской Федерации;
- обосновывается вывод о том, что эффективность управления государственной собственностью продолжает оставаться крайне низкой; предлагаются конкретные меры, направленные на повышение эффективности функционирования государственных унитарных предприятий, на совершенствование управления государственными пакетами акций (более широкое использование института доверительного управления, привлечение высокопрофессиональных управляющих, повышение ответственности за результаты управления государственным пакетом акций); обоснована необходимость принятия некоторых нормативных актов, направленных на повышение эффективности управления государственной собственностью, в частности, регламентирующих порядок определения нормативной цены объектов государственной собственности, подлежащих приватизации, определяющих критерии отнесения предприятий к числу стратегических и устанавливающих порядок управления ими, регламентирующих порядок назначения и замены представителей государства в органах управления акционерных обществ, порядок их голосования на общих собраниях акционеров, заседаниях совета директоров (наблюдательного совета), представления отчетности по результатам своей деятельности;
- выявлены и исследованы различные уровни и система правового регулирования управления государственной собственностью (законодательный федеральный, законодательный субъектов Российской Федерации, подзакон ные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации).
Практическое значение и апробация результатов исследования. Теоретическая значимость результатов диссертационного исследования заключается в сформулированных выводах о правовой природе, закономерностях организации и функционирования системы управления государственной собственностью. Результаты исследования могут быть использованы при дальнейшем изучении проблем управления государственной собственностью в современный период. Наличие общих черт и закономерностей, свойственных управлению как федеральной собственностью, так и собственностью субъекта Российской Федерации, позволяет применять многие сделанные в настоящей работе обобщающие выводы, в том числе о сущности, системных характеристиках управления государственной собственностью в процессе реализации концепции управления государственной собственностью не только применительно к федеральной собственности, но и к собственности субъектов Российской Федерации.
Законодательство об управлении государственной собственностью является динамично развивающейся сферой нормотворческой деятельности, а функции управления государственной собственностью занимают важное место в деятельности органов государственной власти. В этой связи представляются практически значимыми результаты диссертационного исследования, содержащего конкретные рекомендации по совершенствованию нормативно-правового регулирования отношений управления государственной собственностью, оптимизации организационной и функциональной структуры управления.
Теоретические выводы исследования могут быть использованы для дальнейшего совершенствования законодательства, регулирующего управление государственной собственностью, разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в научной работе, в практике преподавания конституционного (государственного) и административного права.
Основные положения диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации и нашли отражение в публикациях автора.
