Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Конституционно-правовые основы положения сотечественников, проживающих за рубежом 10
1.1. Правовое содержание понятия соотечественникипроживающие за рубежом 10
1.2. Международно-правовые основы защиты прав соотечественников, проживающих за рубежом 32
1.3. Конституционное законодательство Российской Федерации в области защиты прав соотечественников, проживающих за рубежом 55
Глава II. Конституционно-правовой механизм реализации и защиты прав соотечественников, 81 проживающих за рубежом
2.1. Сущность и содержание конституционно-правового механизма реализации и защиты прав соотечественников, проживающих за рубежом 81
2.2. Особенности реализации и защиты прав и свобод соотечественников, проживающих за рубежом, имеющих российское гражданство 106
2.3. Особенности реализации и защиты прав и свобод соотечественников, проживающих за рубежом, не имеющих российского гражданства130
Заключение 153
Библиография 164
Приложение 177
- Правовое содержание понятия соотечественникипроживающие за рубежом
- Международно-правовые основы защиты прав соотечественников, проживающих за рубежом
- Сущность и содержание конституционно-правового механизма реализации и защиты прав соотечественников, проживающих за рубежом
- Особенности реализации и защиты прав и свобод соотечественников, проживающих за рубежом, имеющих российское гражданство
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена современным положением Российской Федерации, приоритетом которой «остается привлечение из-за рубежа наших соотечественников. При этом необходимо все больше стимулировать приток в страну квалифицированных мигрантов -людей образованных и законопослушных»'.
В минувшее пятилетие соотечественники, проживающие за рубежом, рассматриваются как важный демографический, интеллектуальный и социокультурный ресурс, влияющий не только на эффективность проводимой внешней политики, но и на установление экономических связей с зарубежными государствами, содействие решению внутренних проблем России через инструмент государственной миграционной политики.
В этой связи приобретает особую значимость исследование конституционно-правовых основ механизма реализации и защиты прав соотечественников, проживающих за рубежом, формирование юридической стратегии миграционной политики, совершенствование деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации по регулированию правовых отношений с соотечественниками, проживающими за рубежом.
Актуальность темы диссертации обусловлена теоретической и практической значимостью создания действенного юридического механизма в области защиты прав соотечественников, проживающих за рубежом с целью упрочения позиций России в равноправных и взаимовыгодных отношениях с другими государствами и интеграционными политико-государственными объединениями.
Степень разработанности темы исследования. Вопросы правовой защиты соотечественников находятся в центре внимания отечественных и
'Путин В.В. Второй Всемирный конгресс соотечественников // Российская газета. 2006. 25 октября.
4 зарубежных ученых. Отдельные аспекты юридической основы политики в
отношении соотечественников освещены в работах, выполненных по
правозащитной тематике в России и за рубежом. Вопросы проблематики
политики Российской Федерации в отношении соотечественников,
проживающих за рубежом, их правового положения рассматривались в ряде
научных статей и в других публикациях. Однако комплексного
монографического исследования конституционно-правовых аспектов этой темы
не имеется.
При подготовке диссертационного исследования автор опирался на
труды отечественных специалистов в области конституционного и
международного права, теории государства и права: А.Х. Абашидзе, С.А.
Авакьяна, Э.М. Аметистова, М.В. Баглая, В.Н. Бутылина, М.М. Богуславского,
Н.С. Бондаря, Л.Д. Воеводина, Н.В. Витрука, Е.И. Козловой, Л.В. Лазарева,
В.П. Малахова, С.С. Маиляна, Г.В. Мальцева, А.П. Мовчана, А.С. Прудникова,
А.А. Рубанова, О.Г. Румянцева, Б.Н. Топорина, СВ. Черниченко, СМ.
Шахрая, Б.С. Эбзеева и др.
Среди зарубежных авторов проанализированы труды У.Р. Брубейкера, Г. Гудвина-Гила, Н. Лернера, Ф. Люшера, М. Миллера, Ф. Мориса, Р. Рисдала, Ф. Фабрициуса, Г. Шварца, Ю. Хабермаса и др.
Кроме того, несомненный интерес для темы исследования представляют теоретические аспекты проблем соотечественников в работах ученых-демографов и представителей других общественных наук Н.Б. Банцекина, В.П. Басика, В.Х. Болотоковой, Ю.В. Бромлея, СИ. Брука, О.Д. Воробьевой, Ю.В. Герасименко, В.М. Кабузана и др. Определенное влияние на степень разработанности темы оказали концептуальные взгляды Л.Н. Гумилева, Т.С. Илларионовой, А.В. Крупновой, Н.М. Лебедевой, В.А. Никитина, Т.В. Полосковой и др.
Анализ современного состояния разработки темы выявил необходимость комплексного подхода к изучению конституционно-правовых основ защиты соотечественников, проживающих за рубежом.
5 Объект исследования составляют общественные отношения,
возникающие в деятельности органов государственной власти Российской
Федерации в сфере защиты прав, свобод и законных интересов
соотечественников, проживающих за рубежом.
Предмет исследования составляют нормы Конституции Российской Федерации, действующее законодательство Российской Федерации, регламентирующее защиту прав, свобод и законных интересов соотечественников, проживающих за рубежом, а также норм и принципов международного права.
Цель исследования - обосновать основные направления создания в Российской Федерации эффективного юридического механизма защиты прав соотечественников, проживающих за рубежом.
Для достижения поставленной цели предполагается решение следующей научной задачи: исследовать конституционно-правовой механизм защиты прав соотечественников, проживающих за рубежом, и охарактеризовать их конституционно-правовой статус. Разработать предложения по совершенствованию российского законодательства о соотечественниках, проживающих за рубежом, и улучшению практики его реализации в деятельности органов государственной власти Российской Федерации.
Источники исследования включают: Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы главы Российского государства, постановления и распоряжения Правительства России. В число анализируемых источников входят также международно-правовые акты, официально-документальные материалы зарубежных стран и аналитические данные органов государственной власти в области защиты прав соотечественников, проживающих за рубежом.
Методологическую и теоретическую основу исследования составляют положения гносеологии и диалектического анализа, в рамках которого диссертант использует приемы конституционно-правовой методики, сочетающей как философскую методологию, так и специфический юридико-
технический инструментарий. В процессе исследования использовались исторический, сравнительно-правовой, формально-логический, системный и другие методы научного познания.
Теоретические основы понимания правового регулирования заботы о соотечественниках содержат труды ведущих ученых-юристов: А.Х. Абашидзе, С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Э.М. Аметистова, М.В. Баглая, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, В.Н. Бутылина, М.М. Богуславского, Л.Д. Воеводина, Н.В. Витрука, И.Н. Глебова, Е.И. Козловой, Л.В. Лазарева, В.П. Малахова, С.С. Маиляна, Г.В. Мальцева, А.П. Мовчана, А.С. Прудникова, А.А. Рубанова, О.Г. Румянцева, Б.Н. Топорина, СВ. Черниченко, СМ. Шахрая, Б.С. Эбзеева и др.
Научная новизна исследования состоит в том, что автором впервые разработаны и уточнены понятия «соотечественники, проживающие за рубежом», «дискриминация соотечественников, проживающих за рубежом», «конституционно-правовой механизм реализации и защиты прав соотечественников, проживающих за рубежом» и др.
Определенная новизна заключается в результатах анализа конституционно-правового статуса соотечественников, проживающих за рубежом; характеристике их современного правового положения, раскрытии механизма защиты их прав.
Элементы научной новизны проявляются также в том, что в диссертации с конституционно-правовых позиций исследована новейшая (2000-2007 гг.) нормативно-правовая база в сфере защиты прав соотечественников, проживающих за рубежом, выявлен ряд пробелов в законодательстве, и на этой основе разработаны научные рекомендации органам государственной власти по его дальнейшему совершенствованию.
Основные положения, выносимые на защиту:
I.Авторское определение понятия соотечественников, проживающих за рубежом, под которыми понимаются лица, проживающие вне пределов Российской Федерации, связанные с нею историческими, этнокультурными и духовными связями и стремящиеся сохранить их независимо от гражданства и
7 этнической принадлежности, языка, вероисповедания, социального и
имущественного положения, в том числе: граждане Российской Федерации,
постоянно проживающие за пределами Российской Федерации и состоящие на
консульском учете в дипломатических представительствах Российской
Федерации; лица, обратившиеся в дипломатические представительства
Российской Федерации или территориальные органы ФМС России с заявлением
о признании в качестве соотечественников, в случае, если они или их родители:
а) состояли в гражданстве СССР, проживают в государствах, входивших в
состав СССР, являются гражданами этих государств или лицами без гражданства;
б) эмигрировали из Российской Империи, РСФСР, СССР или из
Российской Федерации, приобрели гражданство иностранного государства
или стали лицами без гражданства.
Научная характеристика поддержки Российской Федерацией соотечественников, проживающих за рубежом. Субъектом конституционно-правовых отношений выступает государство в целом, а защиту осуществляют уполномоченные им органы. Понятие «защита» подразумевает социально-экономическую связь государства со своими соотечественниками, проживающими за рубежом, которых оно рассматривает как потенциальный ресурс благополучия и процветания России.
Обоснование мер международно-договорной защиты соотечественников, проживающих за рубежом, включая признание особого правового статуса этой категории лиц в государстве проживания, с целью создания в законодательстве иностранных государств соответствующих преференций.
Авторское определение понятия конституционно-правового механизма защиты прав и свобод соотечественников, проживающих за рубежом, под которым понимается система правовых и организационных способов, форм, методов и средств обеспечения прав и свобод соотечественников, постоянно проживающих за рубежом, а также репатриированных в Россию, основанная на совокупности норм международных договоров, конституционного и отраслевого законодательства Российской Федерации.
5. Обоснование наличия пробелов в российском законодательстве, в том
числе: отсутствия ограничений в приобретении статуса соотечественника, условий приобретения российского гражданства соотечественниками в случае подтверждения их намерения выехать в Россию для постоянного проживания, а также мер экономического стимулирования целевого расселения на территории России.
6. Вывод о том, что работу с соотечественниками, проживающими за
рубежом, следует вывести в самостоятельную функцию специализированных
органов исполнительной власти Российской Федерации. Для этого
обосновывается целесообразность наделить ФМС России полномочиями
межведомственной координации по вопросам защиты соотечественников, прожи
вающих за рубежом.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что обоснованные в исследовании идеи и выводы развивают и дополняют существующие концепции защиты прав соотечественников, проживающих за рубежом. Выработанные рекомендации и предложения дополняют существующую понятийную базу в сфере миграции и могут быть использованы в качестве основы для перспективных научных исследований в области совершенствования правового механизма защиты прав соотечественников, проживающих за рубежом, а также защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Практическая значимость исследования состоит в том, что в нем сформулированы предложения и рекомендации, направленные на совершенствование деятельности органов государственной власти Российской Федерации в области поддержки и защиты прав соотечественников, проживающих за рубежом, и укрепления международного сотрудничества.
Некоторые выводы и рекомендации исследования могут быть использованы в преподавании юридических дисциплин, при проведении научных исследований, связанных с обеспечением национальных интересов
9 России за рубежом в сфере миграции. Они могут быть также приняты во
внимание при обосновании позиций российских представителей на переговорах
по вопросам поддержки и защиты прав соотечественников, проживающих за
рубежом, а также при подготовке предложений по дальнейшему
совершенствованию миграционного законодательства.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы исследования обсуждались на заседании кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России; изложены на международных научно-практических конференциях «Актуальные проблемы борьбы с преступностью в Дальневосточном регионе» (г. Хабаровск, 18-19 мая 2005 г.), «Вопросы сотрудничества государств Азиатско-Тихоокеанского региона по противодействию преступности» (г. Хабаровск, 18-19 мая 2006 г.) и научно-практической конференции «МВД России - 200 лет: история, развитие, перспективы» (г. Хабаровск, 6 мая 2002 г.), на других научно-методических мероприятиях, а также отражены в публикациях автора.
Кроме того, отдельные результаты исследования внедрены в образовательный процесс Дальневосточного юридического института МВД России, в частности, в основные учебно-методические материалы по учебным дисциплинам «Конституционное право России» и «Международное право», а также используются в деятельности руководства Представительства МИДа России в г. Хабаровске.
Структура диссертации включает введение, две главы, содержащие шесть параграфов, заключение, библиографию и приложение.
Правовое содержание понятия соотечественникипроживающие за рубежом
Определение самой категории «соотечественники, проживающие за рубежом» (деле - соотечественники за рубежом) еще до конца не устоялось. По своей природе категория «соотечественники за рубежом» выступает в двух ипостасях: как объект научного исследования и как объект заботы государства, именуемого исторической родиной,
В первом случае «соотечественник за рубежом», выступая как базис социокультурного феномена (представитель «русского мира»), является объектом научных исследований, в том числе для выработки стратегических концептуальных подходов (Концепция поддержки Российской Федерацией соотечественников за рубежом, одобренная Президентом России 30 августа 2001 г.) В данном случае допустимо широкое толкование, которое может включать как отдельный компонент определения даже такое «духовное измерение», как «единоверец», использовавшееся в период существования Российской империи. В этом широком контексте следует рассматривать и слова Президента РФ В.В.Путина, который, выступая в октябре 2001г. на Конгрессе зарубежных соотечественников в Москве, сказал: «Соотечественник -категория далеко не только юридическая. И уж тем более - не вопрос статуса или каких бы то ни было льгот. Это, в первую очередь, вопрос личного выбора, вопрос самоопределения» .
Во втором случае «соотечественник за рубежом», выступая как базис этнокультурного феномена (представитель национального меньшинства), является объектом государственного права и правоприменительной практики, в том числе для разработки конкретных программ государственной поддержки.
Впервые понятие «соотечественник» в России было официально определено в Декларации о поддержке российской диаспоры и о покровительстве российских соотечественников, утвержденной постановлением Государственной Думы от 8 декабря 1995 г. №147б\ В этом документе соотечественниками признаются выходцы из Союза ССР и России и их прямые потомки, если они не являются гражданами Российской Федерации и заявили явным образом о своей духовной или культурно-этнической связи с Российской Федерацией или с любым из ее субъектов и подтвердили эту связь. В соответствии с Декларацией национальная и этническая принадлежность, язык, вероисповедание, род и характер занятий, место жительства данных лиц существенного значения не имеют.
Принадлежность к соотечественникам определялась на основании объективных и субъективных критериев. Вместе с тем, на наш взгляд, понятие «соотечественник» являлось не совсем удачным, т.к. не были четко очерчены в определении признаки, свидетельствующие о наличии духовных или культурных связей с Россией. Если исходить из традиционных подходов, то можно предположить, что для соотечественника язык и культура одного из народов России должны быть родными либо языком и культурой образования и воспитания. Однако в силу особенностей национальной политики и организации системы образования в СССР любой бывший гражданин Советского Союза может легко подтвердить наличие особых связей с русским языком или культурой. При подобных подходах значение приобретает регламентация процедур самоидентификации - признания лицом принадлежности к соотечественникам и подтверждения данного факта.
Заложенные в декларации подходы понятия «соотечественник» в определенной степени расходились с представлениями федеральных органов исполнительной власти. В основных направлениях государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом, утвержденных Постановлением Правительства от 31 августа 1994г. №1064 определение соотечественников отсутствовало, однако были перечислены различные категории выходцев из России, живущих за рубежом. В их число наряду с гражданами иностранных государств и апатридами были включены граждане России.
Определенную ясность в трактовку данного понятия внес Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» от 24 мая 1999г.2 (далее - Закон о соотечественниках). В соответствии с законом соотечественниками признаются лица, родившиеся в одном государстве, проживающие в нем и обладающие признаками общности языка, религии, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомки указанных лиц по прямой нисходящей линии (ч.І ст.1). Таким образом, статус соотечественника выводится через существование общности, связанной с рождением и проживанием в одном государстве. В законе различается несколько групп соотечественников, проживающих за рубежом (далее соотечественники за рубежом): 1) граждане Российской Федерации, постоянно проживающие за пределами Российской Федерации (далее - граждане Российской Федерации, проживающие за рубежом); 2) лица, состоявшие в гражданстве СССР, проживающие в государствах, входивших в состав СССР, получившие гражданство этих государств или ставшие лицами без гражданства (далее - лица, состоявшие в гражданстве СССР);
Международно-правовые основы защиты прав соотечественников, проживающих за рубежом
Соотечественники за рубежом, могут находиться в стране проживания в качестве иностранца, апатрида и гражданина.
«Правовое положение иностранца определяется не только его отечественным законом и законодательством страны проживания, но и международными договорами. Если внутреннее законодательство об иностранцах применяется, как общее правило ко всем иностранцам независимо от того, гражданами какой страны они являются, то положение договоров применяется к гражданам государства, с которыми этот договор заключен»1. Нормы о статусе российских граждан за границей содержатся в международных договорах, заключенных Россией. Часть этих договоров досталась России в качестве правопреемства от СССР, а часть заключена Российской Федерацией самостоятельно2.
В отношениях со странами Россия исходит из принципа суверенитета и равенства государств. Суверенное равенство государств составляет основу современных международных отношений, что в общем виде выражено в п.1 ст.2 Устава ООН. С наибольшей полнотой он отражен в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 г., в Декларации принципов, которыми государства-участники будут руководствоваться во взаимных отношениях, содержащихся в Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 1 августа 1975 г. , в Парижской хартии для новой Европы 1990 г . и др.
Договорное регулирование правового положения российских граждан за границей является ведущим международно-правовым средством.
В свое время Советским Союзом был заключен ряд международных договоров регулирующих положение российских граждан за границей. В ст. 12 Соглашения о создании Содружества Независимых Государств, ратифицированного Россией, предусмотрено, что "Высокие Договаривающиеся Стороны гарантируют выполнение международных обязательств, вытекающих для них из договоров и соглашений бывшего Союза ССР"2. В России признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным нормам международного права и в соответствии с Конституцией (ст. 17). Уместно отметить, что выражение "общепризнанные права и свободы" указывает на существование прав человека, не получивших признания на глобальном уровне в силу различных причин. Разделяем подход С.В.Черниченко, что выражение "общепризнанные права человека" не самым лучшим образом отражает то, к чему стремятся государства, сотрудничая друг с другом на международной арене . Профессор С.В.Черниченко предлагает использовать выражение "международные стандарты в области прав человека" как более удачное. Мы последовательно поддерживаем названный подход, поскольку международный принцип всеобщего уважения прав человека, косвенно закрепленный в ст.1 Устава ООН, с позиции трактовки, нашедшей свое законодательное звучание в Конституции РФ (ст. 17), получает ограничительную характеристику.
Международные стандарты в области прав человека - это международно-правовые, то есть вытекающие из норм международного права, обязательства государств. Эти стандарты представляют собой не только обязательства государств предоставить лицам, находящимся под их юрисдикцией, те или иные права и свободы, но и обязательства не посягать на такие права (например, не допускать дискриминации по какому-либо признаку), обеспечивать благоприятные условия для их правомерной реализации, а также их гарантирование и защиту в случае нарушения.
Существуют различные классификации международных стандартов в области прав человека: общие (право на труд, отдых, на свободу и личную неприкосновенность и др.), специальные (права женщин и детей, права военнопленных, права беженцев и др.), минимальный стандарт (право на жизнь, запрет пыток и работорговли, право на свободу мысли, совести и религии и др.) .
Сущность и содержание конституционно-правового механизма реализации и защиты прав соотечественников, проживающих за рубежом
Тема реализации прав и свобод личности актуальна в теоретическом и практическом плане, поскольку именно посредством своего осуществления права и свободы обретают действенность и реальность, обеспечивая тем самым их обладателям возможность удовлетворения различных потребностей и интересов. Осуществление субъективного права - это в конечном итоге его материализация, непосредственное получение человеком того блага, которое составляет содержание данного права и ради которого человек счел нужным его использовать.
Реализация прав и свобод в самом общем виде есть практическое использование предусмотренных правовыми нормами социальных возможностей, в результате чего человек получает разнообразные материальные, духовные и иные блага для реализации индивидуальных и, в известной мере, общественных интересов и удовлетворения потребностей.
Термин "механизм" стал использоваться в юридической литературе изначально потому, что субъективные права (свободы - в меньшей степени вследствие специфических социально-юридической природы и содержания) почти всегда реализуются в определенном порядке при прямом или косвенном воздействии факторов правового и неправового характера. Через категорию "механизм" становится возможным охватить весь процесс использования личностью прав (свобод), представить процесс в системно-динамическом виде. Именно здесь раскрываются структура, последовательное расположение, взаимосвязь и взаимодействие стадий и факторов реализации; выявляется
эффективность ее обеспечения и защиты различными субъектами, роль окружающей среды; оценивается значение качеств личности для реализации прав и свобод. Как явление социально-правового порядка, механизм реализации прав и свобод личности позволяет не только комплексно рассматривать все аспекты реализации, но и выделять из них сугубо правовые, социологические, психологические. Это весьма существенно при решении практических вопросов совершенствования гарантирующих процедур и порядка реализации, в особенности тех, где участвуют государственные органы.
В литературе встречается включение в механизм реализации прав человека и гражданина в качестве самостоятельных восьми звеньев: 1) социальные и международные нормы, а также международные принципы, договоры и обязательства; 2) правомерная деятельность субъектов прав человека; 3) гласность; 4) общественное мнение; 5) гарантии: общие, специальные (юридические) организационные, международные; 6) ответственность; 7) контроль, включая, международный; 8)процедуры, в том числе международные1. По мнению Хазова, механизм реализации основных прав, свобод и обязанностей состоит из 3-х элементов: - соблюдения; - охраны, защиты; - собственно невмешательства2.
К элементам структурного механизма реализации права относятся: 1) правомерное поведение; 2) неправомерное поведение; 3) социально-правовая активность личности, что в совокупности оказывает большое влияние на процесс реализации прав и свобод личности, в том числе и соотечественников за рубежом.
По мнению А.С. Мордовца в механизме реализации необходимо выделять следующие элементы: 1) социальные нормы; 2) правомерную деятельность государства; 3) гласность; 4) общественное мнение; 5) гарантии (общие и юридические); 6) международные процедуры .
На наш взгляд, вышеназванные элементы структуры механизма реализации в определенной степени взаимосвязаны и дополняют друг друга.
Автор данной работы согласен с мнением Л.М.Рябцева, что механизм реализации прав и свобод - это прежде всего активный целенаправленный процесс деятельности государственных органов и граждан по осуществлению предписаний норм права путем различных форм и видов деятельности участников правоотношений .
На наш взгляд, конституционно-правовой механизм реализации и прав и свобод соотечественников за рубежом - это социально обусловленный, психологически регулируемый и, что особо важно, предусмотренный конституционным законодательством РФ комплекс согласованных действий прежде всего соотечественника за рубежом как правообладателя, а также обязанных и других субъектов с целью реального получения заинтересованным соотечественником социального блага, опосредованного правом (свободой).
Для осмысления механизма реализации прав и свобод человека и гражданина немаловажен вопрос ее стадий. В обобщающем процессе практического осуществления субъективного права с момента его нормативного закрепления до достижения конечного, в виде получения (пользование, распоряжение) личностью соответствующего блага, выделяются три основных стадии: стадия общего состояния субъективного права, стадия обладания им, стадия его непосредственного воплощения, материализации1. Так, закрепленное Законом о соотечественниках право соотечественников за рубежом полагаться на поддержку Российской Федерации в осуществлении своих гражданских, политических, социальных, экономических и культурных прав, сохранении самобытности (ст. 15-17) находится в стадии общего состояния, поскольку предоставлено законом всем соотечественникам за рубежом. Фактическое обладание этим правом наступает для лица тогда, когда оно подтвердило определенные юридические факты: бывшего гражданства, проживания на территории страны, правопреемником и продолжателем которой является Российская Федерация, а также родства, проживания за рубежом.
Особенности реализации и защиты прав и свобод соотечественников, проживающих за рубежом, имеющих российское гражданство
Общественные отношения, в которых участвуют российские граждане, проживающие за рубежом, весьма многообразны и многие из них развиваются очень динамично. Основной целью в нашем контексте является конституционный принцип, согласно которому граждане РФ за границей пользуются защитой и покровительством Российской Федерации.
Новый подход к правам человека отвергает деление на первостепенные и второстепенные, главные и неглавные. Каждое право человека играет важную роль в его жизни, каждое из них является необходимым, основным, ни одно из них не может быть заменено другим, а тем более подчинено другому. Участники Венской встречи в итоговом документе с полным основанием указали, что «все гражданские, политические, экономические, социальные, культурные и другие права и свободы имеют первостепенное значение и должны полностью осуществляться всеми надлежащими способами» .
Для более предметного рассмотрения спектра прав соотечественников за рубежом полагаем целесообразным использовать традиционную классификацию прав человека, принятую в международных документах. Согласно Хартии прав человека, все права человека подразделяются на гражданские (личные), политические, экономические, социальные и культурные.
Гражданские (личные) права и свободы составляют первооснову правового статуса человека и гражданина. Большинство из них носят абсолютный характер, т.е. являются не только неотъемлемыми, но и не подлежащими ограничению . Специфические особенности этих прав определяет профессор Е.И Козлова1. Согласно ее подходу, личные права являются по своей сути правами человека и не увязаны напрямую с наличием гражданства какого-либо государства, не вытекают из него. Эти права неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Личные права человека необходимы для охраны его жизни, свободы, достоинства как личности. Они связаны с индивидуальной, частной жизнью индивида.
В соответствии с этим подходом в рамках гражданских (личных) прав попадают право на жизнь, право на свободу и личную неприкосновенность, неприкосновенность частной жизни, тайна переписки, сообщений, телефонных и иных переговоров, право на защиту чести и доброго имени, право на свободу передвижения, право свободно выезжать за пределы страны, право гражданина беспрепятственно возвращаться в страну своего гражданства, право на свободу совести, право свободно определять и указывать свою национальную принадлежность, право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения, творчества и ряд других.
Прежде всего в рамках личных прав следует говорить о праве на жизнь. Без провозглашения и реализации этого права нет смысла вести речь о всех других правах человека. Право на жизнь - неотъемлемое право человека, охраняемое законом. Оно провозглашено и международно-правовыми актами о правах человека2 и почти всеми конституциями стран мира как неотъемлемое право человека, охраняемое законом . Защита этого естественного права охватывает широкий комплекс активных действий всех государственных и общественных структур, каждого человека по созданию и поддержанию безопасной социальной и природной среды, условий жизни. К такого рода факторам относится политика Российского государства в отношении своих граждан, оказавшихся в зарубежном государстве в условиях чрезвычайных ситуаций.
За последние годы была создана достаточная правовая база и накоплен опыт по эвакуации российских граждан из Йемена, Бурунди, Албании, Югославии, Заира, Турции, Афганистана, Конго, Ирака и других стран. Основная нагрузка в этом вопросе ложилась на МЧС России, одновременно был отлажен межведомственный механизм взаимодействия. Заключены соответствующие двусторонние договоры с государствами ближнего и дальнего зарубежья, а также многостороннее Соглашение о взаимодействии государств-участников СНГ в случае эвакуации их граждан из третьих стран от 12 апреля 1996 г. Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 октября 1998 г. определен порядок возвращения граждан, утративших свои документы, а также порядок оказания помощи российским гражданам по страховым случаям.
Неурегулированным вопросом остается механизм возврата российских граждан в Россию в случае отсутствия у них необходимых средств. Финансовый механизм этого пока не отработан. Решение может быть найдено путем выдачи возвратных ссуд из соответствующих резервных фондов помощи соотечественникам.
Следует иметь в виду, что чрезвычайную ситуацию для деятельности загранучреждений Российской Федерации и российских граждан, находящихся за рубежом, образуют следующие обстоятельства при условии, что создается угроза жизни и здоровью российских граждан: крайнее обострение международных отношений и возникновение непосредственной угрозы агрессии против Российской Федерации; агрессия против Российской Федерации; осуществление вооруженного нападения на страну пребывания; участие страны пребывания в вооруженных конфликтах; ведение военных действий в странах, сопредельных со страной пребывания; крайнее обострение внутриполитической обстановки в стране пребывания; экстремистские проявления, террористические акты в отношении загранучреждений и отдельных граждан Российской Федерации в стране пребывания; возникновение стихийных бедствий, эпидемий, крупных аварий и катастроф в стране пребывания или сопредельных странах; иные экстремальные случаи .
