Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Сущность правового регулирования налоговых отношений как способа государственного управления общественными процессам. 13
1.1. Место и роль правового регулирования налоговых отношений в системе государственного управления . 13
1.2. Принципы правового регулирования налоговых отношений в системе государственного управления . 52
ГЛАВА 2. Пути совершенствования правового регулирования налоговых отношений в Российской Федерации . 74
2.1. Налоговое законодательство как форма правового регулирования налоговых отношений . 74
2.2. Формы и методы оптимизации налогового законодательства в свете налоговой реформы в Российской Федерации . 98
Заключение 120
Список использованных источников и литературы 130
- Место и роль правового регулирования налоговых отношений в системе государственного управления
- Принципы правового регулирования налоговых отношений в системе государственного управления
- Налоговое законодательство как форма правового регулирования налоговых отношений
- Формы и методы оптимизации налогового законодательства в свете налоговой реформы в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Налоговая реформа,
осуществляемая в нашей стране, вызвана рядом серьезных проблем,
существующих в налоговой сфере. К таковым относятся: сложность и
запутанность существующей системы налогов, большое количество налогов,
усиливающийся фискально-карательный характер налогообложения,
нестабильность и непредсказуемость налоговой системы для налогоплательщика, низкая собираемость налоговых платежей. В числе негативных моментов также можно назвать существование многочисленных подзаконных нормативных актов, часто противоречащих налоговым законам, либо произвольно трактующих эти законы, недостаточная урегулированность отношений налогоплательщиков и налоговых органов, что приводит порой к случаям налогового произвола и другое.
Можно полагать, что налоги становятся решающим фактором в создании финансовой базы, необходимой для выполнения задач и функций государства, в том числе обеспечении обороноспособности и безопасности страны, материальной гарантированности прав человека и гражданина. В силу названных причин существует практическая потребность создания оптимальной налоговой системы, способной благотворно влиять на рост экономики, активизацию инвестиционных процессов, реализацию социальной политики.
В последние годы органами государственной власти щ^едпринимаются определенные действия по совершенствованию правового регулирования налоговых отношений как одного из способов государственного управления общественными процессами. Однако эти действия пока не носят системного
характера, не имеют достаточного научного обеспечения, способного дать искомый результат.
Недостатки правового регулирования налоговых отношений зримо проявились в деятельности по принятию Налогового кодекса. В 1997 году Государственная Дума РФ приняла в первом чтении проект Налогового кодекса, а затем отменила свое решение. В настоящее время процесс принятия Налогового кодекса возобновился, в Государственную Думу РФ уже поступило более 10 новых проектов Налогового кодекса, что конечно, не может способствовать быстрому его принятию и свидетельствует в какой-то мере о недостаточности теоретического осмысления проблем теории налогов и налогового права, об определенных просчетах в организации налоговой реформы.
В связи с этим, вопросы правового регулирования налоговых отношений в системе государственного управления, пути его развития и совершенствования, теоретическое обоснование и формулировка принципов осуществления правового регулирования налоговых отношений, анализ факторов, обуславливающих его специфику, формы и методы реформирования налогового законодательства, приобретают актуальность и значимость и требуют серьезного научного обоснования. Именно эти вопросы стали предметом диссертационного исследования.
Разработанность темы исследования. Налоговые отношения как самостоятельный объект уже в начале 19 века становятся предметом теоретических исследований зарубежных и русских ученых. Общая теория налогов, система налогов, принципы налогообложения, порядок взимания налогов, проблемы правового регулирования налоговых отношений, все эти вопросы, рассматриваются в рамках финансовой науки, которая включала в
себя отдельное учение о государственных доходах. Теоретическое освещение проблем податной системы России нашло свое отражение в научных трудах многих русских ученых дореволюционного периода.1
В 20-е годы теория налогов в рамках финансовой науки продолжала развивать традиции, которые были заложены русской и европейской финансово-налоговыми школами.2 Налоговая политика НЭПа нашла яркое отражение в работах М.Г. Сокольникова "Финансовая политика Революции" и М.Г.Бродского "Финансовая политика". После проведения в России финансовой реформы 1930-1932 г.г. на длительное время, учение о налогах, его теоретические основы, разработанные русскими учеными, были забыты. Более того они сознательно были отвергнуты, так как было провозглашено построение первого в мире государства без налогов.
Только в конце 80-х годов, когда в нашей стране начали происходить коренные изменения, связанные с реформированием российской экономики, жизнь снова поставила ученых перед необходимостью вернуться к проведению научных исследований в области теории налогов.
Важные положения теории налогов и налогового права, отвечающие условиям современной России были сформулированы в работах ученых: А.В.Брызгалина, О.Н.Горбуновой, И.В.Горского, В.И.Гуреева, Н.А.Козырина,
1 См.: Н.И.Тургенева "Опыт теории налогов"(1818), И.Горлова "Теория финансов" (1841), В.АЛебедева
"Финансовое право" (1882-1885), И.Патлаевского "Курс финансового права" (1885), А.А. Исаева "Очерки
теории и политики налогов (1887), "Наши финансы и подоходный налог" (1887), Н.Яснопольского "О
географическом распределении государственных доходов и расходов в России 1890-1897 г.г.", И.И. Янжула
"Основные начала финансовой науки" (1899), И.Х.Озерова "Основы финансовой науки".
2 Среди работ этого периода, в которых нашли свое отражение многие проблемы теории налогов, не
потерявшие своей актуальности и сегодня можно назвать: коллективный труд А.А.Буковицкого, П.ПГензеля,
И.МКулишера, В.Н.Твердохлебова "Налоги в иностранных государствах" (1926), Г.И.Боддырев
"Подоходный налог на Западе и в России" (1924), П.В.Микеладзе 'Тяжесть обложения в иностранных
государствах" (1928), А.А.Тривус "Налоги как орудие экономической политики" (1925), В.В.Дитман
"Переложение налогов" (1930) и другие.
ЛПОкуневой, СГЛепеляева, Г.В.Петровой, В.М.Пушкаревой, Г.П.Толстопятенко, Н.И.Химичевой, Д.Г.Черника и других.1
Несмотря на достаточно большой объем работ, посвященных исследованию налоговых правоотношений, пока еще нельзя признать, что все проблемы в части исследования правового регулирования налоговых отношений решены. В большинстве своем вышеназванные работы посвящены характеристике налогового законодательства, рассмотрению предмета, метода налогового права, анализу налоговых правоотношений, исследованию правового режима взимания отдельных налогов.
Вопросы организации правового регулирования налогообложения относятся к числу наименее разработанных в отечественной и зарубежной юридической литературе. Среди них: характеристика сущности правового регулирования налоговых отношений как одного из способов реализации государственного управления, определение принципов осуществления правового регулирования налоговых отношений, выявление факторов, обуславливающих содержание правового регулирования налоговых отношений и другие.
Нельзя не отметить также отсутствие единого концептуального подхода в создании такой налоговой системы, которая отвечала бы потребностям российской действительности. Имеются большие резервы в исследовании с позиций правового урегулирования комплекса взаимоотношений налоговых органов и налогоплательпшков, порядке осуществления налоговой проверки и
I
1 См.: "Налоги и налоговое право" под ред. А.В.Брызгалина , "Налоги в рыночной экономике" И.В.Горский, "Налоговое право зарубежных стран: вопросы теории и практики" А.Н.Козырин, "Налоги и налогообложение в России" Л.П.Окунева, "Основы налогового права" С.Г.Пепеляев, "Налоговое право" Г.В.Петрова, "История финансовой мысли и политики налогов" В.М.Пушкарева, "Налоговое право США" Г.П.Толстогоггенко, "Налоговое право" Н.И.Химичева, "Налоги в рыночной экономике" Д.Г.Черняк
применении мер юридической ответственности за налоговые правонарушения и многие другие.
Объектом исследования являются налоговые отношения в условиях формирующейся рыночной экономики.
Предмет исследования образует комплекс отношений, определяющих условия, механизм и перспективу развития правового регулирования налоговой системы. К таковым относятся отношения в системе государственного управления по поводу установления, отмены и взимания налогов между государством, налоговыми органами и налогоплательщиками.
Цель диссертационного исследования заключается в разработке форм и методов совершенствования правового регулирования налоговых отношений в Российской Федерации в условиях формирующихся рыночных отношений.
Для достижения этой цели в диссертации предпринята попытка решить следующие задачи:
- проанализировать конкретные причины, вызывающие недостатки
налоговой системы РФ, обосновать и предложить пути их преодоления;
раскрыть особенности правового регулирования налоговых отношений как способа государственного управления общественными процессами;
исследовать факторы, определяющие динамику правового регулирования налоговой системы РФ и механизм его совершенствования;
- дать характеристику принципов правового регулирования налоговых
отношений и специфику их реализации;
- провести анализ налогового законодательства и определить степень
реализации в нем налогового механизма государственного управления,
законодательные акты о бюджетах за последние пять лет, а также материалы некоторых научных и научно-практических конференций.1
Научная новизна работы заключается в том, что впервые сделана
попытка комплексного анализа организации правового регулирования
налоговых отношений в период становления рыночной экономики и
реформирования налоговой системы с точки зрения интересов
государственного управления общественными процессами.
В диссертации обоснованы и выносятся на защиту следующие положения и выводы, содержащие в себе элементы новизны:
выявлены специфические черты правового регулирования налоговых отношений в системе государственного управления и показана обусловленность его форм и методов характером самих налогов и множеством функций, присущих им; сделан вывод о необходимости более полного учета объективно существующих факторов (социальных, исторических, экономических и других) в процессе законотворческой и правоприменительной практики в налоговой сфере;
осуществлен сравнительный анализ различных концепций и взглядов на сущность и способы реализации механизма правового регулирования налоговых отношений; обоснована связь налоговой системы с экономической политикой государства, формами и методами его влияния на общественные процессы;
- определены принципы осуществления правового регулирования
налоговых отношений в деятельности российского государства на
современном этапе, предложена классификация, раскрыт системный характер
1 Это, например, конференции на тему: "Государство и налогоплательщик: культура взаимоотношений" (14 ноября 1996 года - Институт государства и права Российской академии наук); "Проблемы совершенствования
включая осуществление правового регулирования налоговых отношений как способа государственного управления;
- определить пути совершенствования налогового законодательства в условиях осуществления налоговой реформы в Российской Федерации.
Теоретическую и методологическую основу исследования составили работы отечественных и зарубежных ученых в области государства и права, государственного управления, финансового права, налогового права.1 При рассмотрении поставленных вопросов (руководствовалась такими научными/ методами, как системный, сравнительно-правовой, аналитический, формально-логический и другие. Учитывая междисциплинный характер темы исследования, ее изучение велось на основе конституционного, административного, финансового права, общей теории налогов, а также, теории и практики государственного управления.
Нормативную базу исследования составляют Конституция
Российской Федерации, федеральные законы, регламентирующие порядок уплаты действующих в Российской Федерации налогов, указы Президента Российской Федерации, определяющие основные направления налоговой политики России, ее цели и задачи, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные акты Госналогслужбы РФ, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации по вопросам налогообложения.
В процессе работы над темой также были использованы рабочие материалы комитетов Государственной Думы РФ, Счетной палаты РФ,
1 Важную методологическую роль сыграли научные труды ААЛлексеева, Г.В.Атамачука, А.ПАлехина, АВ.Брызгалина, А.В.Васильева, СЮТлазьева, О.Н.Горбуновой, И.В.Горского, В.И.Гуреева, Р.Л.Дернберга, Ю.М.Козлова, А.Н.Козырина, А.В.Лунсва, Д.С.Львова, Л.Н.Окуневой, СГЛеиеляева, Г.В Летровой, В.А.Прокошина, Дж.Ю.Сгиглица, ГЛ.Толстопятенко, Н.И.Химичевой, Д.Г.Черника и других ученых.
их проявления, обоснована необходимость их соблюдения в налоговой политике государства;
- показана причинность негативных черт существующей налоговой
системы РФ недостатками в ее правовом регулировании, а именно:
* отсутствие разграничения в режиме взимания налогов и сборов
нередко ведет к практике введения дополнительных налогов под видом
сборов;
* нечеткость определения полномочий налоговых органов потенциально
создает возможность превращения принципа юридического неравенства
субъектов налоговых отношений в их неравенство перед законом;
* недостаток финансирования на нужды налоговых органов
оборачивается заинтересованностью этих органов взыскивать с
налогоплательщиков максимальные штрафы и при этом не нести никакой
ответственности за свои действия;
* неурегулированность процессов применения санкций за налоговые
правонарушения, в результате чего караются виновные и невиновные,
оборачивается практикой применения наказания, несоразмерного характеру и
степени общественной опасности налогового нарушения, что ведет к случаям
злоупотребления со стороны налоговых органов и не способствует
воспитанию в обществе уважения к закону и другое.
- дана характеристика налогового законодательства как одной из форм
правового регулирования налоговых отношений, рассмотрены его черты и
недостатки, в том числе некоторые коллизионные моменты, представлены
пути их устранения, а также определены формы и методы изменения
налогового законодательства Российской Федерации" (20-21 марта 1997 года - Институт государства и права Российской академии наук совместно с Российской ассоциацией налогового права).
налогового законодательства с целью достижения его максимальной эффективности и рациональности.
Практическая значимость исследования определяется его
ориентацией на решение задачи совершенствования организации правового регулирования налоговых отношений в системе государственного управления, построение эффективной налоговой системы, создание рационального налогового законодательства, придания ему таких свойств, которые отвечали бы задачам развития российской экономики и общества в целом. В диссертации разработан концептуальный подход к развитию правового регулирования налоговых отношений в РФ, предложены некоторые формы и методы его совершенствования.
Предложения, выдвинутые диссертантом, могут быть использованы при осуществлении государственного управления налоговых отношений, а также реформировании налоговой системы, прежде всего в процессе подготовки и принятия актов налогового законодательства.
Материалы диссертации могут быть применены в научно-исследовательских целях и в учебном процессе по юридическим и другим гуманитарным дисциплинам.
Апробация результатов исследования отражена в научных статьях,
подготовленных диссертантом. Основные положения и идеи, выводы и
предложения получили одобрение на заседаниях кафедры государственного
управления и правового обеспечения государственной службы Российской
академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, в
докладе, подготовленном к выступлению на научно-практической
конференции "Государство и налогоплательщик: культура
»
*\
взаимоотношений", проходившей в ноябре 1996 года, в практической работе диссертанта как специалиста по налоговым отношениям.
Место и роль правового регулирования налоговых отношений в системе государственного управления
Правовое регулирование налоговых отношений следует оценивать как часть общей системы форм и методов государственного управления социальными отношениями. Во многом оно обусловлено характером самого общества и присущими ему закономерностями. /
Современной общественной наукой общество рассматривается как целостный социальный организм, характеризующийся такими имманентными и важными качествами как: системность организации общества; упорядоченность социальных отношений, организующих общественную жизнь и представляющих собой совокупность взаимосвязей, складывающихся между людьми в процессе их совместной практической и духовной деятельности; наличие социального регулирования этих отношений, которое характеризуется рядом особенностей и закономерностей развития, обусловленных требованиями данной общественной системы.
Классифицируя социальные отношения, их можно поделить на два больших блока: 1) материальный блок, включающий в себя в основном производственные, экономические отношения; 2) идеологический блок, объединяющий политические, нравственные, религиозные, правовые, брачно-семейные, трудовые отношения.
Материальный блок всегда занимал и занимает доминирующее положение в системе социальных отношений, поскольку производственные отношения составляют экономический базис всего общества и складываются независимо от воли и сознания людей.3
Экономика - главное материальное условие жизни. Производственные отношения определяют все другие общественные отношения, хотя нельзя забывать, что только в самом общем виде. По этому поводу профессор Мицкевич А.В. пишет: "То, что экономика лежит в основе общественного развития, действительно факт реальный, хотя его не следует абсолютизировать.
Все надстроечные отношения, в том числе правовые отношения, которые складывались в разные эпохи, несомненно, зависели от уровня производства и обмена товара, и в значительной степени, определялись им. Но при этом, все идеологические отношения при своем становлении испытывают взаимное влияние друг на друга. Так, например, на формирование правовых отношений оказывает большое воздействие политика, сложившиеся формы семьи, различные идеи, взгляды, представления людей, состояние общественной нравственности. Таким образом, всем этим "надстроечным" или "идеологическим" отношениям, осознаваемым людьми и создаваемым по их воле, безусловно присущи свои закономерности, которые в свою очередь отражают тот или иной этап развития общества.
Рассмотрев общую классификацию социальных отношений, попытаемся определить суть и виды (разновидности) регулирования социальных отношений.
Регулировать (в социальной жизни) это значит определять поведение людей и их коллективов, давать ему направление функционирования и развития, вводить его в определенные рамки, целеустремленно его упорядочивать.
Любое, без исключений, исторически конкретное общество объективно нуждается в определенной степени социального регулирования отношений, которые складываются в этом обществе. Мера социального регулирования, которая выражается в объеме и интенсивности регулирующего воздействия, может быть разной, это зависит от этапа развития общества, от уровня его организованности, от сложности общественных отношений, но она никогда не будет равна нулю, так как только социальное регулирование обеспечивает согласованное и скоординированное развитие всех существующих в обществе явлений, процессов и отношений.
Рассматривая виды социального регулирования отмечу, что в процессе развития общества происходили изменения в качестве регулирования социальных отношений, оно усложнялось, уточнялось, происходило совершенствование регулятивных средств и механизмов.
Принципы правового регулирования налоговых отношений в системе государственного управления
Рассматрение содержания и определение сущности правового регулирования налоговых отношений в системе государственного управления следует начать с анализа тех принципов, на которых базируется правовое регулирование налоговых отношений, и на реализацию которых должно быть направлено налоговое законодательство.
1. Один из принципов, связанный с правовой и демократической организацией государственного управления, находит свою реализацию в налоговом законодательстве при осуществлении правового регулирования налоговых отношений. Это принцип федерализма. Надо отметить, что в налоговом законодательстве он трансформирован в принцип бюджетно-налогового федерализма.
Этот принцип содержит в себе большої организационно-регулирующий потенциал. Его закрепление в налоговом законодательстве способно проводить децентрализацию правового регулирования налоговых отношений, развивать и укреплять правовое регулирование налоговой сферы в субъектах федерации и на местах, решать проблемы, связанные с централизацией финансовых ресурсов.
Надо сказать, что реализация принципа федерализма в налоговой системе России заключается в том, что формируется, а в определенной части уже сформировалась (законодательно закреплена), особая система бюджетно- налогового федерализма. Ее целевыми характеристиками являются: обеспечение единства и целостности государства; выравнивание финансовой обеспеченности регионов при стимулировании их заинтересованности в развитии собственной доходной базы; демократизация бюджетных и налоговых отношений.
Принцип федерализма, также, реализуется через закрепление в Конституции Российской Федерации, а также ряде бюджетно-налоговых законов принципов построения бюджетно-налогового устройства страны. Они следующие:
разграничение бюджетной системы на федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты;
ведение Российской Федерацией федеральным бюджетом, федеральными налогами, федеральными фондами регионального развития;
совместное с субъектами Федерации установление общих принципов налогообложения в Российской Федерации;
самостоятельность субъектов Федерации в регулировании бюджетов субъектов Федерации;
возможность взаимной передачи бюджетных полномочий органами исполнительной власти различного уровня;
наделение законодательных органов субъектов Федерации правом законодательной инициативы в области бюджетного устройства, бюджетного процесса и бюджетно-налоговой политики;
предоставление субъектам Федерации бюджетных и финансовых полномочий в рассмотрении федерального бюджета, федеральных налогов, вопросов финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования и денежной эмиссии; разграничение местных бюджетов (бюджетов органов местного самоуправления) и государственной бюджетной и налоговой системы.
Реализация принципа федерализма заключается также в том, что помимо бюджетного, и в налоговым законодательством закреплен механизм бюджетно-налогового федерализма, который включает в себя: 1) разделение налогов на федеральные, субъектов Федерации и местные; 2) "половинчатый" характер федеральных налогов, который заключается в том, что ставка налога делиться по твердым нормативам между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации. Необходимо отметить, что при осуществлении правового регулирования и реализации принципа федерализма, в условиях России как федеративного государства, очень важным является эффективное и рациональное законодательное закрепление вопросов разграничения и распределения налоговых полномочий между территориально-политическими образованиями.
Проблема разграничения налоговых полномочий, согласование региональных и общегосударственных финансовых интересов, как совершенно правильно пишет Козырин А.Н., представляют собой политическую задачу первостепенной важности, от правильного решения которой зависит не только процветание государства, но и сам факт существования его в будущем.
Налоговое законодательство как форма правового регулирования налоговых отношений
Исследование категории "налоговое законодательство" считаю возможным начать с анализа понятий "законодательство" и "система законодательства", которые принято применять в теории права, поскольку от этого зависит правильное понимание самой категории "налоговое законодательство".
В нормативных актах, а также научной литературе сам термин "законодательство" определяется неоднозначно.
Согласно первой точки зрения, законодательство определяется как объединение всех законов, подзаконных актов, ведомственных актов различных министерств, ведомств. Например, Алексеев С.С. характеризует законодательство - как всю совокупность законов, действующих в стране. При этом, он делает оговорку, что в прошлом (да и в настоящее время) в некоторых формулировках нормативных актов под термином "законодательство" понимались не только законы, но и другие нормативные документы, содержащие первичные правовые нормы (например, нормативные постановления правительства). В принципе, пишет он, в состав законодательства допустимо включать нормативные акты, например Указы Президента, изданные в порядке делегирования законодательных полномочий. Законодательство, отмечает он, всегда имеет свою систему, которая в основном соответствует системе права.
Согласно второй точке зрения, - это объединение лишь актов, являющихся законами. Система законодательства, как и любое системное образование, представляет собой целостность из определенного множества взаимосвязанных элементов. Система законодательства - явление сложное, многогранное, складывающееся по мере развития политико-правовой сферы общественной жизни, и под ее непосредственным влиянием и воздействием.
Анализ научной литературы по этому вопросу показывает, что одним из своих первых определений система законодательства характеризовалась как результат систематизации нормативных актов по отраслевому и комплексному признакам выраженных в этих актах статей закона. При этом, имела место такая субординация данных актов, которая определялась компетенцией издавших их органов, а также их содержанием и структурой.
Например, Поленина СВ., в своей книге "Теоретическиие проблемы системы советского законодательства", рассматривает систему законодательства как совокупность, связанных иерархией и соподчиненностью, общегосударственных и республиканских законов и иных нормативных актов, взаимодействующих между собой и регламентирующих общественные отношения применительно к отраслям права, функциям и сферам государственного управления Как видно из определения, большое значение его автором придается взаимодействию и взамопроникновению различных структурных частей и элементов системы законодательства, что по моему мнению является верным.
Все вышеизложенное можно обобщить следующими выводами: -законодательство -этосистема; - эта система имеет определенную структуру, механизм и принципы своего построения; - механизм данной системы, как и его структура подвержены влиянию и воздействию со стороны политико-социальной среды общества, где она действует. Также, систему законодательства, возможно исследовать в связи с системой права.
Система законодательства, также как и система права, выражает феномен права, но в отличие от системы права, не с внутренней, а с внешней стороны, отсюда следует их (системы права и системы законодательства) взаимообусловленность и общее социальное значение.
Многие авторы отмечают существующую связь между системой права и законодательства. Характеризуя эту связь, Студенкина М.С. пишет, что нормы отраслей права можно назвать общим строительным материалом, из которого складывается та или иная конкретная отрасль законодательства. При построении каждой законодательной отрасли нормы различных отраслей права могут употребляться в разном наборе и в разном сочетании.
Формы и методы оптимизации налогового законодательства в свете налоговой реформы в Российской Федерации
Одной из самых главных задач государственного управления в нашей стране на современном этапе является создание эффективных, рациональных, справедливых, единых для всех правил в сфере экономической деятельности, установление ясных и стабильных правил экономического поведения, а также твердых гарантий со стороны государства для каждого гражданина. В этом процессе, основное место принадлежит налоговому законодательству, -одному из основных рычагов государственного регулирования и воздействия на экономику. Таким образом, совершенствование и оптимизация налогового законодательства является важнейшей задачей государства на данном этапе. Ключевым элементом в создании благоприятной среды для предпринимательства и инвестиций является проведение налоговой реформы, - отметил в своем послании Федеральному Собранию в 1998 году Президент Российской Федерации.
На мой взгляд, направления, методы и формы совершенствования и оптимизации налогового законодательства на современном этапе, должны исходить из следующего.
1. В настоящее время при формировании налогового законодательства наметилась негативная тенденция по изоляции его от остальной правовой системы. Подтверждением тому служит ряд проектов Налогового кодекса РФ, в которых преобладает стремление полностью вывести Налоговый кодекс из правовой системы. Категорически недопустимы попытки, посредством данного законопроекта, привнести свое регулирование в уже сложившиеся правовые институты, являющиеся предметами других отраслей права и законодательства.
Академик Б.Н.Топорнин, справедливо подчеркивает, что в формировании налогового законодательства, сейчас складывается такая тенденция в формировании налогового законодательства, когда допускается "ничем не обоснованная деформация, а подчас и полное игнорирование институтов и понятий, сложившихся в других отраслях законодательства."71
И это действительно так, потому что при правовом регулировании налоговых отношений характерно одновременное использование нескольких подходов. С одной стороны - самостоятельное и, во многом, не соотносящееся с другими отраслями конструирование аналогичных понятий и институтов, с другой - использование аналогичных норм и определений прежде всего административного, гражданского, таможенного права.
Надо заметить, что поскольку нет и не может быть самостоятельной налоговой деятельности, то нет и не может быть автономного налогового законодательства "в целях налогообложения", а потому и самостоятельного правового конструирования объектов и субъектов налогового оборота. В этом случае, разрывается органическая, правовая ткань, нарушаются принципы единства экономического содержания и правовой формы, взаимосвязи и взаимообусловленности социальных отношений, а также правового содержания хозяйствования.
Формирование налогового законодательства должно происходить так, чтобы налоговое законодательство являлось составной частью российской правовой системы и не противоречило бы другим отраслям законодательства, не подменяло и не дублировало уже существующие правовые институты и понятия.
При совершенствовании системы налогового законодательства надо учитывать, что важной и отличительной особенностью налогового законодательства является его уникальная природная сцепленность, переплетение и взаимосвязь с другими отраслями законодательства. Фактически это единый комплекс чрезвычайно сложного, многоуровневого и многоэлементного состава, поэтому многозначность, если можно так сказать, языков описания, терминов, неопределенность значений, их дублирование и своеобразная интерпретация имманентно присущи налоговому праву.
В связи с этим, исходя из названных выше объективных причин, совершенствование налогового законодательства (его оптимизация) должно развиваться путем максимального использования процедур согласования, упорядочения и компромисса с уже сложившимися отраслями законодательства.
Кроме того, нельзя забывать о том, что для законодательства в целом характерна особая, во многом уникальная техника использования языковых средств, которые должны восприниматься всеми отраслями законодательства, а особенно теми, которые находятся в стадии становления. Смысл и значение отдельных терминов, нормативно-терминологических объединений десятилетиями, а иногда и столетиями, последовательно, генетически интегрируются в единые понятийно-нормативные комплексы. Учитывая это, при совершенствовании системы налогового законодательства необходимо чрезвычайно осторожно и оправданно, теоретически и практически обоснованно вводить в правовой оборот новые нормы, определения, юридические конструкции в зависимости от тех, или иных, целевых или ценностных установок. Налоговое законодательство должно заниматься поиском и адекватной фиксацией налогового смысла общегражданских и общеэкономических установлений, а не их налоговым переосмыслением, которое в настоящее время привело к тому, что в представленных в Государственную Думу Российской Федерации проектах Налогового кодекса РФ, предприняты попытки дать свои (с точки зрения налогового права) определения многим правовым институтам, понятия которых определены давно другими отраслями права.
Так например, в проекте Налогового кодекса РФ названы организационно-правовые формы предприятий, которые не закреплены в Гражданском Кодексе РФ.
