Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Особенности формирования федеративных отношений в Российской Федерации
1.1. Мировой опыт федеративного строительства и Россия 12
1.2. Зарождение элементов федерализма в Российском государстве до 1917 года и особенности их формирования 24
1.3. Советский федерализм - особый этап развития российской государственности
1.4. Особенности формирования и развития федерализма современной России
Глава 2 Правовое регулирование федерализма современной России
2.1. Теоретические концепции федерализма и их воплощение в государственном устройстве современной России
2.2. Правовые механизмы обеспечения единства системы государственной власти Российской Федерации 124
2.3. Укрепление вертикали государственной власти в Российской Федерации в современных условиях 144
2.4. Формирование правовой основы взаимодействия федерального центра и субъектов Российской Федерации 166
Заключение
Список использованной литературы
- Мировой опыт федеративного строительства и Россия
- Зарождение элементов федерализма в Российском государстве до 1917 года и особенности их формирования
- Теоретические концепции федерализма и их воплощение в государственном устройстве современной России
- Правовые механизмы обеспечения единства системы государственной власти Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблемы федерализма сегодня находятся в центре как по л итико- государственной деятельности, так и научной мысли, ибо девятая часть государств мира - федерации, в которых проживает около трети населения планеты. Процессы, связанные с государственным устройством, оказывают огромное влияние на многие стороны жизни и деятельности народов мира. Это подтвердили события, связанные с распадом Советского Союза, Федеративной Республики Югославии, Чехословакии, об этом свидетельствуют напряженная обстановка в Канаде (провинция Квебек), нерешенность сикхского вопроса в Индии и др.
Важной особенностью формирования современного российского федерализма является то, что он вырастает из основ исторической российской государственности, из воли русского и других народов России, имеет целую гамму других особенностей, вызванную спецификой исторических, политических и правовых традиций. Однако Российская Федерация не является случайным образованием, которое легко расчленить или ликвидировать по воле этнических, региональных элит, отдельных политиков.
Сегодня федерализм - это конституционная основа исторически сложившегося государственного единства народов Российской Федерации, юридическая гарантия ее целостности. Он имеет огромное значение для возрождения российской государственности, есть тот «юридический каркас», без которого Россия не может существовать как правовое государство.
В то же время нынешнее конституционное устройство России как федерации может быть подвергнуто существенным изменениям, так как современный этап развития российского федерализма соединяет в себе как чисто федеративные формы, так и элементы конфедеративных отношений внутри самой федерации. Более того, нынешнее состояние российской государственности позволяет говорить о нарастании тенденций конфедеративности в государственном устройстве России.
Поэтому жизнь со всей остротой ставит перед юридической наукой задачи, требующие глубокого теоретического осмысления как особенностей формирования федеративных отношений в государстве Российском, так и их правового регулирования.
Проводимая в стране реформа по совершенствованию российского федерализма во многом изменила существовавшие ранее приоритеты государственного строительства и федеративного устройства. Это затронуло и основные направления формирования государственной власти, учитывающие историческое наследие прошлого и некоторые аспекты зарубежного опыта.
Степень разработанности проблемы.
Отечественная юридическая наука содержит достаточно обширный материал, содержащий анализ указанных проблем.
Только в 1900-1917 годах в России были изданы десятки работ по проблемам автономии и федерализма. Среди них: «Автономия, федерация и национальный вопрос» (под ред. В.И.Гессена), -СПб., 1906; Ф.Ф. Кокошкин «Автономия и федерация», -СПб., 1906; Г. Новоторжский «Национальный вопрос, автономия и федерация», -СПб., 1906; Э. Пименова «Единство государства и автономия», -М., 1906; М.Б. Ратнер «О национальной и территориальной автономии», -М., 1906; А.В. Саликовский «Что такое автономия и федерация», -М., 1917; А.Т. Снарский «Автономия и федерализм», -М., 1907; А.С. Ященко «Теория федерализма: опыт синтетической теории права и государства», -М., 1912 и др.
Заслуживают внимания работы ученых-юристов советского периода О.И Чистякова «Национально-государственное строительство в РСФСР в годы Гражданской войны» (М, 1964), А.И. Лепешкина «Советская федерация» (М., 1977), Н.Ю. Козловой «Буржуазные учения о федерализме XVIH-XIX вв.» (М., 1988), Р.А. Мюллерсона «Советское государство и право» (М, 1992).
Среди ученых, внесших серьезный вклад в становление и развитие современного российского федерализма следует назвать Р.Г.Абдулатипова, С.А.Авакяна, Г.В.Александренко, А.А.Алексеева, А.Н.Аринина, С.Н.Бабурина,
М.И.Байтина, И.Н.Барцица, Ю.М.Батурина, А.Я.Берченко, Н.А.Боброву, Л.Ф. Болтенкову, И.М.Вайль, С.Д.Валентея, В.И.Васильева, Г.М.Вильяминова, Н.В. Витрука, В.Г. Вишнякова, Г.А.Гаджиева, С.А.Глотова, А.В.Глукову, А.А.Гро-мыко-Пирадова, Н.М.Добрынина, Б.П.Елисеева, В.Г.Ермакова, М.Злотника, Т.Д.Зражевскую, И.А.Исаева, В.Б.Исакова, В.В.Иванова, В.Т.Кабышева, В.Каменскую, Л.М.Карапетяна, А.В.Киселеву, В.В.Кистанова, А.Е.Козлова, Н.Ю.Козлову, А.Н.Кокотова, Б.С.Крылова, В.А.Кряжкова, О.Е.Кутафина, А.Н.Кучера, В.Н.Лексина, В.Н.Лихачева, В.Н.Лысенко, А.В.Малько, Н.И.Мату-зова, Н.А.Михалеву, Ф.Х.Мухаметшина, В.В.Невинского, С.И.Некрасова, Р.Г. Орехова, В.В.Пустогарова, С.А.Пяткину, В.С.Рахманина, В.А.Ржевского, О.Г. Румянцева, М.С.Салихова, В.Н.Синюкова, Ю.И.Скуратова, А.Соломаткина, Э.В.Тадевосяна, А.А.Тилле, Ю.А.Тихомирова, В.А.Тишкова, И.А.Умнову, А.В.Усс, М.Х.Фарукшина, А.С.Федорова, Р.Х.Хакимова, Б.Б.Хангельдыева, Л.Цуканову, Л.Х.Чахмахчана, С.В.Чешко, В.Е.Чиркина, Ю.В.Шабанова, О.Ф. Шаброва, А.Н.Швецова, В.Ф.Шумейко, Б.С.Эбзеева, А.А.Югова.
В настоящее время проблемы федеративного устройства Российского государства все чаще становятся предметом диссертационных исследований. Наиболее значимые среди них работы Л.М.Карапетяна «Федеративное устройство Российского государства» (М., 2001); С.Н.Бабурина «Территория государства: правовые и геополитические проблемы» (М., 1997); В.Н.Синюкова «Российская правовая система (вопросы теории)» (Саратов, 1995); Э.П.Доржиева «Федерализм в России: территориально-правовой аспект» (М., 1997); С.В.Вавилова «Конституционно-правовое развитие российского федерализма» (М., 2000); А.Н.Кима «Конституционно-правовое регулирование разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами: территориально-правовые и организационные аспекты» (М., 1996); И.А. Умновой «Конституционные основы современного российского федерализма» (М., 1997).
Вместе с тем, анализ разработанности проблем российского федерализма, проведенный в диссертации, показывает, что проблема изучения особенностей
формирования и правового регулирования федеративных отношений в России не получила достаточно обстоятельного и целостного рассмотрения. Жизнь ставит перед юридической наукой задачи, требующие глубокого теоретического осмысления новых подходов в данном вопросе.
Нормативная база исследования» Для изучения особенностей формиро-вания федеративных отношений в России, их правового регулирования, наряду с Конституцией России, Федеративным договором и федеральным законодательством, использованы: Совместная программа деятельности Совета Европы и Российской Федерации, согласованная Президентом России и Комитетом Министров Совета Европы (1993 г.); материалы международной конференции «Федеративное устройство Российской Федерации и реализация принципов плюралистической демократии, правового государства и прав человека (Москва, 15-18 февраля 1994 г.); конституции (уставы), иные законодательные акты субъектов Федерации; уставы и другие нормативные документы органов местного самоуправления. Использовались материалы парламентских слушаний, научных и практических конференций по различным аспектам федерализма в Российской Федерации, труды .ученых-юристов, правоведов, данные периодической печати.
Объектом исследования является правовой статус федерации как формы государственного устройства.
Предметом исследования являются особенности формирования и правовое регулирование федеративного устройства России.
Основная цель исследования - осуществить теоретико-правовой анализ особенностей формирования и функционирования российского федерализма на разных этапах его исторического развития и сформулировать основные положения правового регулирования федеративных отношений в современной России.
Для достижения указанной цели ставятся следующие задачи:
- освоение мирового опыта федеративного строительства и использование его лучших образцов в РФ;
- анализ особенностей формирования федеративных отношений в России на разных этапах государственного строительства;
- исследование теоретических концепций федерализма и выработка предложений по их применению в государственном строительстве современной России;
- анализ правовых проблем обеспечения единства системы государственной власти РФ, установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
- исследование и выработка правовых мер укрепления вертикали государственной власти в Российской Федерации и разработка рекомендаций по её правовому регулированию;
- теоретическая разработка системы мер правового регулирования процессов формирования федеративных отношений в РФ.
Постановка данных задач объясняется актуальностью рассматриваемой проблемы для современной России, недостаточной изученностью как особенностей формирования федеративных отношений в стране, так и низкой эффективностью их правового регулирования.
Методологическая база исследования.
Для достижения поставленных задач в диссертации использованы общенаучные методы познания и частнонаучные методы логико-правового и системно-институционального анализа, а также функциональный, исторический, юридико-технический методы, методы правоведения и сравнительного аналитического толкования правовых норм.
Общенаучные методы использовались при рассмотрении и анализе понятий федерализма, принципов, предметов ведения и полномочий центра и субъектов федерации. Метод восхождения от абстрактного к конкретному применялся при переходе от исследования теорий федерализма и его различных моделей к анализу концепции федерализма в Российской Федерации на современном этапе.
Сравнительный анализ конституционно-правового статуса субъектов федерации в России и зарубежных странах, изучение возможности адаптации отечественного и зарубежного опыта федерализма к современным условиям проводились, прежде всего, при помощи структурно-функционального и исторического методов.
Анализ полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, установление степени влияния государственных органов в центре и в регионах, форм их взаимодействия осуществлялся, в первую очередь, с помощью методов сравнительного правоведения и различных способов толкования правовых норм, а так же с использованием нормативно-логического метода.
Эмпирическая база исследования основана на анализе деятельности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ. Кроме этого, существенным образом пополнила информационную базу законотворческая и экспертно-правовая деятельность автора в качестве депутата городского Совета народных депутатов двадцатого и двадцать первого созывов в 1987-93 годах в г. Тейково Ивановской области, помощника депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в 1998-99 годах и заместителя директора Института прав человека МГСУ с 2000 года.
Научная новизна работы обусловливается тем, что в ней в систематизированном виде представлены особенности формирования федеративных отношений в нашей стране на различных этапах ее исторического развития.
Автором осуществлена целенаправленная работа по целостному рассмотрению общетеоретических, юридических аспектов механизма правового регулирования федеративных отношений современной России, выработаны рекомендации по его практическому применению в интересах обеспечения единства и государственной целостности Российской Федерации.
Осуществлен анализ компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в целях выявления тенденции развития федеративных правоотношений, складывающихся при взаимодействии различных уровней государственной власти.
Обобщен и осмыслен опыт дискуссионных вопросов, относящихся к области федеративных отношений, дана критическая оценка складывающейся практики в области взаимодействия различных уровней государственной власти, что позволило выдвинуть ряд новых положений и рекомендаций, направленных на совершенствование их правового регулирования, определения путей совершенствования федерализма в России.
На защиту выносятся следующие теоретические положения:
1. Формирование российского федерализма характеризуется наличием трех этапов формирования федеративных отношений в стране (до октября 1917 года, период советского федерализма, современный российский федерализм) и наличием базовых государственно-правовых особенностей, соответствующих этим этапам.
2. Обеспечение единства системы государственной власти страны представляет собой сложный и диалектически противоречивый процесс, с одной стороны, обеспечения максимальной самостоятельности субъектов Федерации, а, с другой стороны - максимальной интеграции субъектов в целях формирования единства Российской Федерации.
3. Укрепление государственной власти Российской Федерации в современных условиях предполагает решение триединой задачи: изменение принципа формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, введение института «федерального вмешательства», совершенствования порядка взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления.
4. Обеспечение взаимосвязанной и согласованной системы законодательства Российской Федерации предполагает решение конституционно- правовых проблем федерализма, вопросов региональной политики и межрегиональных отношений, регулирование финансовых и бюджетных отношений между центром и регионами.
Научная и _практическая значимость исследования состоит в формулировании научных выводов, рекомендаций и предложений, направленных на совершенствование техники законодательного регулирования федеративных отношений в России. Результаты, выводы, предложения и фактический материал исследования могут представлять интерес для правоведов, политологов, социологов, работающих в области изучения федерализма в Российской Федерации, могут быть использованы в научно-исследовательской работе при анализе правового регулирования данного конституционного института.
Положения и рекомендации исследования использовались при подготовке и преподавании курсов «Теория государства и права России», «История государства и права России», «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право», в создании научно-методических и учебных пособий и рекомендаций для подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих, а также в разработке и совершенствовании нормативных правовых актов различного уровня.
Апробация результатов исследования
Теоретические положения, выводы и рекомендации исследования обсуждены и одобрены на заседаниях кафедр Конституционного и муниципального права Академии информатики, экономики и права МГСУ, Правовых и гуманитарных проблем национальной безопасности, Прав и свобод человека Института прав человека МГСУ.
Отдельные положения исследования апробированы при рассмотрении указанных проблем в ходе работы Пятой юбилейной научно-практической конференции «Россия и Совет Европы» (март 2001), Международной научной конференции «Современные процессы глобализации и социального развития мирового сообщества», посвященной 10-летию МГСУ (ноябрь 2001).
Кроме этого, результаты исследования используются автором в практической деятельности при проведении лекционных и семинарских занятий со студентами МГСУ по спецкурсу «Правовые проблемы национальной безопасности».
Структура диссертационного исследования предопределена предметом, целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Мировой опыт федеративного строительства и Россия
Федерация - от латинского foederatio - союз, объединение. Ее политический смысл наиболее кратко может быть передан понятием «компромисс».
4 Федерация позволяет найти равновесие между действующими одновременно центробежными и центростремительными силами, примирить стремление к самостоятельности в прошлом разъединенных, нередко имевших собственные исторические судьбы и этнокультурные различия политических сообществ и тенденцию к их объединению (или сохранению единства) во имя достижения общих экономических, внешне- и внутриполитических целей.
Рассматривая историческую традицию российского федерализма, конечно, необходимо учитывать и мировой опыт. Но его следует рассматривать в контексте мирового развития, указывая, однако, на генетические отличия не
t только от позднейших традиций федерализма стран Нового Света (США, Канада, Австралия, Бразилия), от европейских федералистских традиций (Швейцария, Германия, Австрия, Бельгия), но и от азиатского федерализма (Индия, Малайзия, Пакистан).
Весьма образно высказался о необходимости использования Россией своего исторического наследия и, в то же время, иностранного опыта и одновременно предостерег от слепого его копирования П.Я.Чаадаев в «Философских
+ письмах». Он видит в прошлом России разгадку и залог ее предназначения. В многовековой изолированности России он усматривает основу ее грядущего совершенства. Россия может принять полезное и отбросить вредное. Она обладает неиспорченной психикой и возможностью использовать опыт других стран. Две опасности подстерегают Россию на своем пути: первая - если Россия пойдет не своим путем, а проторенной дорогой западных народов; вторая если Россия будет игнорировать западный опыт. Трудно не согласиться с этой мыслью «западника» Чаадаева, хотя она и была высказана более 150 лет назад.1
Так или иначе, опыт, накопленный мировым сообществом в вопросах федеративного строительства представляется интересным и поучительным. Порядок создания и юридического оформления федерации, принципы построения (организации) ее субъектов, их статус - весьма актуальные вопросы для современной России. Рассмотрим их подробнее.
Создание (порядок, пути) федеративных государств.
История знает два различных пути при возникновении более крупных государств. Причем оба они начинаются с нескольких или многих государств. Один путь - договорного объединения (т.е. собственно федерации), другой путь - политического включения, экономического и культурного срастания в унитарное государство.
Федерация, как показывает мировой опыт, образуется обычно там, где имеется многообразие - языково-культурные, этнические различия отдельных регионов, их историко-географические или социально-экономические особенности. Смысл федеративного устройства в том, чтобы, не разрушая эти естественные различия регионов, объединить их в одно государство, выражающее их общую волю.2 Так именно было в Швейцарии, где в борьбе с сильными соседями сначала в 1291 году стратегически объединились Малые государства (кантоны) Ури, Швиц, Нидвальден и Обвальден и написали затем «союзную грамоту». В 1332 году к их федерации присоединился кантон Люцерн. В 1352 году примкнул Цюрих, Гларус и Цуг. В1353 году примкнул Берн. В 1415 году был отвоеван у Австрии и присоединен кантон Ааргау. С этого года швейцарцы проводят свои ежегодные федеральные съезды.1
Так объединились гораздо позже и Соединенные Штаты.2 Колонизация Северной Америки европейцами началась в XVI в. В ходе Войны за независимость в Северной Америке 1775-1783 гг. было образовано независимое государство США и принята Декларация независимости (1776). В 1781-1787 гг. США - Конфедерация Североамериканских Штатов. Принятая в 1787 г. новая конституция закрепила принципы разделения властей и федерализма. То есть, они объединились уже и государственно. К ним потом присоединилась купленная у французов Луизиана. У России была куплена Аляска, у Мексики -отвоеваны «территории» и т.д.
Практически так же происходило и в Канаде. В 1867 году объединились четыре британских колонии - Новая Шотландия, Нью-Брансвик, Квебек и Онтарио под эгидой нового государственного образования, получившего в то время наименование Британской Северной Америки. В последующем в состав канадской федерации были включены еще шесть провинций: Манитоба (1870), Британская Колумбия (1871), остров Принца Эдуарда (1873), Саскачевань и Альберта (1905), Ньюфаундленд (1949). Кроме того, в состав Канады включены две северные территории - Юкон и Северо-Западные территории.
В 1885-1886 годах под английским суверенитетом федеративно объединились в государство Австралазию шесть австралийских колоний, Новая Зеландия и Острова Фиджи.1
В аналогичном порядке объединились в 1871 году 25 германских независимых государств и вольных городов, в течение столетий ведших самостоятельную политическую жизнь. Они тогда создали единую Германию, как «вечную конфедерацию».2
Таково типичное возникновение классического федеративного государства: снизу - вверх, от малого - к большому, от множества - к единству. При этом федеральные конституции устанавливают, в чем именно политически объединяющиеся государства сохраняют свою самостоятельность, а в чем они ее уступают.
Однако кроме настоящей, политически удачной федерации типа США в мире возникали и мнимые, фиктивные федерации. Их возникновение обязано попыткам безосновательного копирования опыта Соединенных Штатов. Особенно это проявилось в странах Латинской и Центральной Америки, где в течение всего XIX века считали, что стоит лишь скопировать Конституцию США, и государству обеспечен расцвет и благоденствие. Пример фиктивных федераций являют собой Аргентина и Бразилия. Во всех остальных латиноамериканских странах федерации не получилось совсем или она присутствует только на бумаге.3
Сегодня в мире, кроме федераций, образованных по классическому образцу «снизу-вверх», существуют и такие, которые образованы «сверху», путем преобразования унитарного государства в федеративное.
Зарождение элементов федерализма в Российском государстве до 1917 года и особенности их формирования
За более чем тысячелетнюю историю в процессе становления и развития государства Российского присутствовали как традиции унитаризма, так и традиции регионализма и федерализма.
Эти тенденции взаимодействовали и боролись друг с другом, по-разному проявляясь в различные периоды. Но никогда за всю историю нашей страны их борьба не проходила на антагонистическом уровне. Элементы федерализма постоянно имели место. Люди не владели современной терминологией, не давали определений, но фактически использовали их в целях создания государства.
Появление в истории России традиций федерализма обусловлено, с одной стороны, естественным стремлением народов к организации единого сообщества для своей защиты от внешних врагов, а с другой - разумной политикой государства, включающего в свой состав другие народы и государства, с сохранением их относительной самостоятельности.
Процессы развития и формирования федеративных отношений в России в рассматриваемый период имеют ряд характерных особенностей. В их числе: объединение разнотипных земель и княжеств; отсутствие антагонизма между народами, населявшими российские территории по национальному и конфессиональному признакам; сохранение за входившими в состав Российского государства населением и территориями возможности своего самоуправления; территориальное несовпадение зон ответственности органов административного управления с районами действия финансовых, судебных и военных структур; слабое распространение идей федерализма в стране. Кратко рассмотрим их.
1. Объединение разнотипных земель и княжеств. Масштаб территории и многонациональность населения исторически обусловили формирование Российского государства как объединения разнотипных земель и княжеств (не только русских по национальному составу),1 которые входили в будущую империю по собственной воле или в результате завоеваний.
Начало формирования российской государственности относится к IX веку, когда два крупнейших политических центра древних славян Киевский и Новгородский, объединились в результате захвата князем Олегом в 882 году Киева. Впоследствии он смог присоединить к объединенному Новгород-Киевскому государству и ряд других княжеств. Причем некоторые княжества входили в его состав добровольно. Олегом было положено начало Киевской Руси. В этническом отношении данное государство было весьма не однородным. В его состав вошли не только славянские племена (народы), такие как древляне, северяне, радимичи, уличи, тиверцы, вятичи, но и соседние финно-угорские и балтийские племена. Как пишет В.О.Ключевский2 «В дружине киевского князя мы находим рядом с туземцами и обрусевшими потомками варягов, тюрков, берендеев, половцев, хазар, даже евреев, угров, ляхов, литву и чудь». Уже только это перечисление указывает на одно из основных свойств русской государственности, которое и определило ее дальнейшую судьбу — готовность уживаться с другими народами. Киевская Русь стала своеобразной федерацией племен. Методы создания этого государства были двоякие - насилие и добровольное вхождение. Древнерусское государство можно рассматривать как первую историческую попытку интеграции собственно славянских и неславянских народов.1
Но с XI века в истории российской государственности наступил период раздробленности.
Вторая попытка объединения в рамках общерусского государства была предпринята уже из нового центра - Москвы. Считается, что процесс собирания русских земель был завершен ко времени правления Ивана Грозного. История собирания русских земель показывает, что процесс этот не
всегда сопровождался вооруженной борьбой. Князья заключали между собой договоры, а также передавали власть в определенных пределах Москве, и какие-то полномочия оставляли за собой. Хотя некоторые элементы федерализма и присутствовали, но тенденция развивалась к унитаризму, т.е. к лишению самостоятельности княжеств и установлению полновластия Москвы. В первую очередь этого требовали внешние условия - необходимость борьбы за освобождение от татаро-монгольского ига. Только единое государство могло противостоять сильному внешнему противнику.2
В ходе этой борьбы формировалась территория Русского государства.3 Объединение земель восточнее Москвы происходило в ходе борьбы с осколками Золотой Орды, которая была завершена только во времена Екатерины Великой. В XVI веке в состав России включена Казань. Как только Казанское Ханство вошло в состав России, все его население получило те же права, что и русское. Татарское дворянство осталось дворянством и могло впоследствии иметь и имело русских крепостных. После взятия Казани Иван Грозный обратился к порабощенным монголо-татарами народам с предложением принять русское подданство. На это предложение в 1552 году откликнулись башкиры, обратившиеся с челобитной к царю. Но только пять лет спустя, после повторной просьбы, Башкирия была принята в состав России. Что же подтолкнуло башкир дважды просить Москву о подданстве. Да все та же уживчивость русского народа.
К середине XVI века Российское государство в упорной и длительной борьбе присоединяет к себе другие осколки Золотой Орды: Сибирское, Казанское, Астраханское ханства, которые беспокоили Россию постоянными набегами и грабежами. С этого же времени начинается и присоединение Сибири к России. Первоначальным импульсом к этому послужила победа войска Ермака над ханом Кучумом в 1598 году. Она имела большой политический резонанс. Народы и племена Западной Сибири увидели в России силу, способную защитить их от разорительных набегов со стороны соседних кочевых племен, и стали добровольно принимать российское подданство. В числе первых были барабинские и теренинские татары, платившие непо-сильную дань Кучуму.
Народы, населявшие Восточную Сибирь, вошли в состав России в первой половине XVII века, окраинные территории на юге, востоке и северо-востоке Сибири - во второй половине, Камчатка и прилегающие к ней острова - в самом конце XVII века и в первой половине XVIII века. Присоединение этих земель начиналось с их промышленного освоения. Торговые люди основывали многочисленные зимовья и городки, устанавливали с местными жителями разнообразные связи - экономические, бытовые, родственные. Установление и упрочение русской государственности в Восточной Сибири спасло местное население от физического уничтожения, от грабительских поборов князей и ханов, обеспечивало распространение земледелия. Но по мере продвижения происходили стычки между русскими служивыми людьми и местными князьями. Борьба то усиливалась, то затухала. В этой борьбе коренное население занимало разные позиции. Одни поддерживали русских, другие своих ханов. Постепенно население убеждалось в целесообразности установления мирных связей с русскими людьми и выгодности торговли и обмена. Причем инородцы, принявшие российское подданство, имели существенные льготы по налогам по сравнению с основным населением.
Теоретические концепции федерализма и их воплощение в государственном устройстве современной России
В современной науке и политических документах, относящихся к различным странам и периодам их развития, создано немало различных концепций федерализма, изменявшихся и приобретавших новые оттенки в соответствии с политической ситуацией. Уже это обстоятельство делает их классификацию весьма условной. К тому же многие авторы исследований, а еще чаще политические деятели нередко соединяют в своих работах и высказываниях элементы разных подходов, неодинаковых концепций. В разные периоды развития стран на первый план выдвигались те или иные доктрины. Все это имеет весьма серьезное значение и для Российской Федерации.
Так, в годы, предшествующие созданию США, господствовал децентрали-заторский подход к структуре государства, в результате чего была создана конфедерация. Через некоторое время победу одержала централизаторская тенденция. Конституция США 1787 г. закрепила создание федерации. В Канаде при создании объединения господствовала централизаторская доктрина, хотя позже, особенно в период после второй мировой войны, под влиянием квебекского сепаратизма, Канада вынужденно пошла по пути децентрализации.
В периоды двух мировых войн, в странах, участвовавших в них (США, Канада, Австралия и др.), на первый план выдвинулась доктрина чрезвычайного федерализма. Она была связана с изданием чрезвычайного законодательства, наделявшего центральную исполнительную власть огромными полномочиями, превращавшими федерацию, по существу, в унитарные государства (особенно в Канаде).
Аналогичная ситуация складывалась в США в начале 30-х годов XX в. в период «великой депрессии». Те же процессы происходили и в другой части света - Азии. Идеи и практика централизованной федерации в Индии в значительной мере связаны с необходимостью укрепления нового государства, возникшего в результате колониальной зависимости, а затем с борьбой против сепаратистских тенденций. В Пакистане такая практика сложилась, в частности, в связи с многолетними военными режимами.1
В настоящее время в зарубежных федерациях наиболее популярными являются теории, занимающие промежуточное положение между вышеуказанными концепциями. Каждая из них имеет свое видение вопросов правового регулирования федеративных отношений. Рассмотрим некоторые из них.
1. Основу теории координированного федерализма, иначе «дуалистический федерализм», составляет идея разделения полномочий в федеративном государстве таким образом, что оба уровня управления в пределах своих полномочий независимы друг от друга. Такой федерализм, по мнению Е.Р.Кастеля, не предусматривает обязательное объединение штатов, земель и т.п. в единое союзное государство.2 Однако, очевидно, без объединения разных государст венных и аналогичных образований в единое союзное государство не может быть федеративного государства. А федерализм любой страны имеет разные уровни власти, и они существуют в системе единого государства. Эта концепция, опиравшаяся на конституционные нормы о размежевании предметов ведения (особенно в сфере законодательства) между федерацией и ее субъектами, на деле в чистом виде не действует и в прошлом не действовала ни и одной стране, так как не соответствует политическим реалиям: значение федерации несопоставимо с ролью отдельно взятого региона, каким бы значительным не был этот регион.
2. Концепция «кооперативного федерализма» рассматривает федерализм как объединение усилий центра и мест для выполнения общих задач. Кооперативный федерализм стремится преодолеть деление целого на две противопоставленные друг другу части, но в то же время обеспечить доминирующую роль федеральных органов власти. Региональные полномочия должны кооперироваться с федеральными. П.Пеантелер, рассматривая федеральное государство, утверждает, что это не только разграничение компетенции и полномочии между общефедеральными органами и членами федерации, но и кооперация усилий и интеграция в ведении общегосударственных дел. В этих целях создается ряд учреждений, которые организованы федерацией, но по функциям их можно квалифицировать как «общие органы», так как они в одинаковой мере обслуживают как федерацию, так и земли.1
Помимо создания смешанных органов, концепция «кооперативного федерализма» включает программы развития отдельных субъектов федерации, специальные «субсидии выравнивания» уровня развития регионов. Они направлены, главным образом, на развитие социально-экономической инфраструктуры и приведение в соответствие с общефедеральным стандартом уровня жизни «бедных» регионов.
В отличие от концепции «координированного федерализма» доктрина «кооперативного федерализма» опирается главным образом, не на конституционные нормы, а на политические реалии. Ее правовая основа коренится больше в текущем законодательстве и особенно в актах исполнительной власти.
По мнению А.Асогакова и И.Умновой, «кооперативный федерализм имеет место в США, Германии и Австрии, и ценность его состоит в том, что субъекты федерации стремятся к миру и согласию с центром на основе сотрудничества и солидарности».2
3. Теория договорного федерализма3 более популярна в регионах с сепаратистскими тенденциями и в регионах, считающими себя ущемленными по отношению к другим субъектам. В ее основе лежит утверждение, что федерация возникла как объединение государств, которые посредством договора передали часть полномочий, созданному ими, центральному правительству. Согласно этой теории субъекты сохраняют суверенитет в пределах своей компетенции и обладают правом вето на все изменения в договоре или федеральной Конституции. Договорная теория опирается на некоторые действительно имевшие место юридические факты. Некоторые положения, соответствующие этой концепции, можно найти и в преамбулах конституций.
Правовые механизмы обеспечения единства системы государственной власти Российской Федерации
Государственная власть - организованное руководство делами общества со стороны государства и его органов (органов государственной власти). Суть государственной власти выражается в принятии актов (совершении действий), имеющих государственно-обязательную силу, обеспечиваемых авторитетом, организационными мероприятиями, а при необходимости и принуждением со стороны государства. Государственная власть распространяется на всех граждан.
Государственная власть осуществляется или народом непосредственно, или органами государственной власти. Высшим выражением непосредственного (прямого) осуществления государственной власти самим народом являются: референдум (всенародное голосование) и выборы органов законодательной власти - Государственной Думы, представительных органов субъектов РФ, а также государственных выборных должностных лиц (Президент РФ, президенты республик и губернаторы других субъектов РФ).
Органы государственной власти, осуществляющие власть народа, делятся на три вида: органы законодательной, исполнительной и судебной власти. А по уровням - это органы федеральные и субъектов РФ. Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание -парламент (состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы), Правительство РФ, суды РФ (существует единая судебная система РФ; ее высшими звеньями являются Конституционный Суд РФ, Верховной Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ). В субъектах РФ действуют органы законодательной (представительной) власти (законодательные собрания, думы и др.), исполнительной власти (президенты, губернаторы, правительства) и суды. На современном этапе взаимодействие федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ становится все более актуальным.1 {См. схему).
Отмечая исключительное значение единства системы государственной власти Российской Федерации в укреплении государства, Президент страны В.В.Путин в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации на 2001 год подчеркнул: «Консолидированная и эффективная государственная власть нужна нам для решения и некоторых социально-политических проблем, и задач в сфере безопасности государства».1
Среди проблем, стоящих сегодня перед российской государственностью, центральное место занимает задача формирования системы государственной власти, отвечающей принципам современного федерализма. Эти принципы включают в себя, прежде всего, единство, демократизм и разделение властей.
Так, в части 3 статьи 5 Конституции Российской Федерации провозглашено единство системы государственной власти. Этот принцип не следует сводить к каким-либо иерархическим и иным основам, соподчиняющим различные уровни власти. Он означает формирование системы государственной власти, обеспечивающей единство экономического и правового пространства на всей территории государства.
При этом принцип единства системы государственной власти имеет несколько проявлений.2
1. Единство сути органов государственной власти на федеральном уровне и в субъектах РФ. Согласно ч. 2 ст. 11 Конституции РФ, «государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти». Вместе с тем эти органы должны учитывать и положение ст. 10 Конституции: «государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную». Следовательно, не только федеральные, но и образуемые в субъектах органы государственной власти должны по своей природе и функциям соответствовать одной из групп этих органов.
2. Соответствие видов органов государственной власти РФ и субъектов РФ, обозначенным в Конституции Российской Федерации. То есть, для осуществления законодательной деятельности создается представительный орган государственной власти; исполнительную власть осуществляет соответствующий орган этой ветви власти (что касается судебной власти, она в целом устанавливается федеральным конституционным законом). Не должны создаваться органы, в которых соединялись бы законодательные и исполнительные, тем более - судебные функции, поскольку это противоречило бы Конституции РФ.
3. Единообразный порядок образования органов, устанавливаемый федеральным законом (например, выборы населением депутатов законодательного собрания, президентов или глав исполнительной власти).
4. Наделение органов государственной власти едиными основными полномочиями. Представительный орган принимает законы, исполнительная власть осуществляет задачи оперативного управления хозяйственным и социально-культурным строительством на данной территории и т.д.
5. Формирование эффективных взаимоотношений между ветвями государственной власти на федеральном уровне и в субъектах РФ. Они не подменяют друг друга, реализуя свои полномочия в соответствии с принципом разделения властей. Органы законодательной и исполнительной власти используют систему сдержек и противовесов во взаимоотношениях друг с другом. Право взаимной отмены актов отсутствует, все спорные вопросы решаются согласительными процедурами, либо в судебном порядке.
Предпосылкой реализации принципа единства системы государственной власти выступает наличие четких конституционных и иных законодательных норм, касающихся разграничения предметов ведения между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением. Наличие нерешенных вопросов и противоречий в этом вопросе сдерживает формирование единой системы государственной власти.
Следует отметить, что в федеративном государстве этот принцип имеет определенную специфику, не позволяющую единству системы государствеяной власти перерасти в сверхцентрализацию. Эта специфика заключается прежде всего в наделении субъектов федерации самостоятельностью в образовании и деятельности своих органов законодательной, исполнительной и судебной власти в пределах предметов ведения субъектов федерации и их совместного с федерацией ведения. Вместе с тем самостоятельность субъектов Российской Федерации в сфере организации государственной власти не должна разрушать единство экономического и правового пространства страны. Иными словами, деятельность органов государственной власти субъектов Федерации должна осуществляться в рамках Конституции Российской Федерации, а также законов и иных нормативных актов, принятых в пределах предметов ведения Федерации и предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов. В противном случае единство системы государственной власти будет нарушено. Исходя из этого, реализация принципа единства системы государственной власти должна проявляться, во-первых, в наличии соответствующей Конституции Российской Федерации, непротиворечивой системы органов государственной (законодательной, исполнительной и судебной) власти; во-вторых, в деятельности этих органов, обеспечивающих законодательное регулирование, реализацию предметов ведения, конституционно закрепленных соответственно за Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением.
