Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Социальное государство как конституционно-правовая категория 16
1.1. Социальное государство в системе основ конституционного строя Российской Федерации 16
1.2. Социальное государство в конституционном праве зарубежных стран 49
Глава 2. Социальное государство и личность: конституционно-правовые основы взаимодействия 61
2.1. Экономические права и свободы 61
2.2. Социальные права 81
Глава 3. Социальное государство и общество: конституционно-правовые основы взаимодействия 108
3.1. Экономическая политика социального государства 108
3.2. Социальная политика государства 127
Заключение 146
Приложение
Библиография 171
- Социальное государство в системе основ конституционного строя Российской Федерации
- Социальное государство в конституционном праве зарубежных стран
- Экономические права и свободы
- Экономическая политика социального государства
Введение к работе
Актуальность темы исследования
В конституционно-правовых исследованиях последних лет проблемы организации публичной власти заметно доминировали над проблемой содержания ее деятельности. При этом в условиях проводимых реформ для общества, наоборот, особое значение имеет не столько организационный, сколько содержательный аспект функционирования государственной власти и местного самоуправления, и прежде всего в социальной сфере. Это обстоятельство предопределило обращение в данном диссертационном исследовании к вопросу о социальном государстве и его конституционных основах.
Социальное государство как конституционная категория является комплексным политико-правовым феноменом, отражающим тенденцию к включению в поле публично-правового регулирования вопросов качества жизни человека и общества. В современных условиях качество жизни населения и уровень человеческого развития приобретает особое значение, определяя перспективы экономического, политического и духовного развития страны. Такие аспекты человеческого развития, как здоровье, образование, продолжительность жизни, являются факторами устойчивого развития общества, и потому должны рассматриваться не только как предмет частного интереса индивида, но и как предмет публичного интереса, для реализации и защиты которого применяется весь арсенал правовых средств.
Расширение конституционно-правового регулирования за счет социальной проблематики является общемировой тенденцией, объективно обусловленной возрастанием роли «человеческого капитала». Качество жизни определяется не только объективными показателями экономического развития страны, но, что более важно, способностью государства и общества использовать на благо социального прогресса имеющиеся экономические возможности. Следовательно, решение социальных проблем, с которыми в настоящий момент сталкивается российское государство, связано в первую очередь с созданием соответствую-
4 щих политико-правовых механизмов, а не только с ожиданием экономического роста.
Для Российской Федерации данная проблема имеет особое значение, поскольку экономические реформы 90-х годов привели к ряду серьезных социальных последствий. В настоящее время в нашей стране осуществляются меры по реформированию системы социальной защиты населения, происходит смена модели социальной политики, что также требует обращения к конституционным основам социального государства.
Конституционная норма о социальном государстве содержит в себе значительный созидательный потенциал, еще далеко не полностью реализованный. По мнению В.Е. Чиркина, «тезис о социальном государстве - одно из ключевых положений российского конституционного права»1. Поэтому раскрытие закрепленного в Конституции РФ положения о социальном государстве - одно из наиболее перспективных направлений развития конституционного права и конституционно-правовой науки в Российской Федерации.
Состояние научной разработанности темы
В целом проблема социального государства не может быть названа малоизученной, в силу своей комплексности и многоплановости она изучается целым рядом общественных наук: политологией, социологией, философией, экономической наукой, а также юридическими науками, такими как теория государства и права, конституционное право, право социального обеспечения.
Значительный объем научных исследований посвящен экономическим, социологическим, политологическим, философским аспектам социального государства, которые рассматриваются в работах Т. Алексеевой, Г. Ахинова, В. Бобкова, Ф. Бородкина, Н. Вавилиной, А. Виленского, П. Гончарова, В. Данилиной, И. Домниной, Б. Зарицкого, Т. Заславской, И. Ильина, Н. Исаева, С. Калашникова, А. Кузьминой, Л. Лебедевой, Ю. Люблина, В. Люблинского, Н. Малышевой, Г. Мальцева, В. Милецкого, В. Ройка,
1 Чиркин В.Е. О некоторых проблемах реформы российской Конституции // Государство и право. - 2000. - № 6. - С. 8.
5 Л. Ржаницыной, С. Смирнова, В. Смолькова, В. Торлопова, А. Шаронова, О. Шкаратана и др. Несмотря на то, что исследования указанных авторов по проблеме социального государства находятся в рамках других наук, их выводы имеют ценность и для конституционно-правовой науки, позволяя уяснить сущность тех общественных отношений, которые регулируют конституционно-правовые нормы.
Значительный интерес представляют труды зарубежных авторов: Д. Кроненберга1, С. Кюнле2, X. Ламперта3, Ю. Лимбаха4, Г. Мецлера5, Г. Риттера , Дж. Ролза , П. Розанваллона , Г. Рормозера , К. Херманн-Пиллата10.
В исследовании использованы и труды зарубежных и отечественных философов и правоведов прошлого: Дж. Локка, Л. Дюги, Ж.-Ж. Руссо, Л. фон Штейна, И. Ильина, В. Кистяковского, П. Новгородцева, Б. Чичерина.
Что касается собственно конституционно-правовых исследований, вопрос о социальном государстве рассматривают в своих работах многие известные ученые-правоведы: С.А. Авакьян, Е.М. Андреева, М.В. Баглай, А.А. Белкин, О. Беребина, Н.С. Бондарь, Л.Б. Венгеров, Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиев, Б.Н. Габричидзе, П.К. Гончаров, Р.В. Енгибарян, А.Ю. Кабалкин, Н.Е. Кобец, Е.М. Ковешников, А.Е. Козлов, Е. Козлова, Н.В. Колосова, В.Н. Кудрявцев, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, И.А. Ледях, Ю.И. Лейбо, Е. Лукашева,
1 Cronenberg D. Sozialstaat. Munchen. 1980.
2 Кюнле С. Государство всеобщего благосостояния: норвежская модель / Пер. с норв. - М.:
Прогресс. - 1994. - 167 с.
3 Ламперт X. Социальная рыночная экономика: германский путь. - М.: Дело, 1993. - 224 с.
4 Лимбах Ю. Цели социального государства: содержание и развитие в решениях конститу
ционного суда // Российская юстиция. - 2002. - № 8. - С. 10-12.
5 Metzler G. Der deutsche Sozialstaat. - Stuttgart: Deutsche Verlag, 2003. - 268 s.
6 Ritter G. Der Sozialstaat Entstehung und Entwicklung im internationalen Vergleich / Gerhard A.
Ritter. - Munchen: R. Oldenbourg, 1989. - 233 p.
Ролз Дж. Теория справедливости / Науч. ред. Целищев В.В. - Новосибирск: Изд-во НГУ, 1995.-535 с.
8 Розанваллон П. Новый социальный вопрос: переосмысливая государство благосостояния /
Пер. с фр. -М.: Ad Marginem, 1997. - 188 с.
9 Рормозер Г. Кризис либерализма / Пер. с нем. М.: РАН. Ин-т философии, 1996. - 292 с.
10 Херманн-Пиллат К. Социальная рыночная экономика как форма цивилизации // Вопросы
экономики. - 1999. - № 12. - С. 48-54.
В.О. Лучин, Л.С. Мамут, Т.Н. Манов, М.П. Марченко, М.А. Митюков, В.В. Невинский, B.C. Нерсесянц, А.Л. Плешаков, О. Румянцев, Ю.А. Скуратов, Б.А. Страшун, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, О.Хохрякова, В.А. Четверний, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев и др.
Особенность исследований социального государства в науке конституционного права состоит в том, что зачастую этот вопрос поднимается в работах общего характера: учебной литературе, комментариях к Конституции РФ, монографиях по проблемам конституционно-правового развития России, прав человека, конституционного правосудия. Социальное государство в таких публикациях не является собственно предметом исследования и рассматривается в контексте других проблем.
Работ, посвященных собственно социальному государству, не так много, и исследована эта проблема достаточно фрагментарно. Можно выделить несколько направлений исследования этой проблемы в научной литературе. Первое - это исследование целей, задач, функций и идейных основ социального государства (Е. Андреева, О. Беребина, А. Воржецов, Е. Воротилин, П. Гончаров, С. Коробов, И. Кравец, Ж. Македонская, Н. Малышева, Г. Мальцев, Л. Мамут, В. Милецкий, В. Нерсесянц, А. Плешаков, О. Румянцев, Ю. Скуратов и др.). Второе - это исследование социальных и экономических прав человека, (Н. Бондарь, Г. Гаджиев, Л. Гордон, В. Зуев, Ю. Лейбо, Е. Лукашева, Е. Мачульская и др.). Третье направление - сравнительно-правовое (А. Автономов, Н. Михалева, В. Невинский, В. Сафонов, Б. Страшун, Е. Чиркин и др.).
Несмотря на значительный объем имеющихся исследований по проблеме социального государства, данная тема имеет перспективы дальнейшего изучения. Эти перспективы связаны:
- с необходимостью систематизации выводов проведенных ранее исследований;
с наличием некоторых мало исследованных в науке конституционного права аспектов социального государства, таких как социальное рыночное хозяйство, социальная политика;
с развитием законодательства и правоприменительной практики, возникновением новых проблем, требующих дальнейшего изучения.
Большое значение имеет преодоление фрагментарности в исследовании проблем социального государства, это сложное явление требует комплексного исследования всех составляющих его элементов. Кроме того, представляется важным интегрировать в науку конституционного права некоторые понятия, положения, выводы из других наук, изучающих проблемы социального государства.
Объектом данного исследования является социальное государство как одна из основ конституционного строя Российской Федерации.
Предмет исследования - это конституционно-правовые механизмы взаимодействия социального государства с личностью и гражданским обществом. Такое понимание предмета основано на двух исследовательских гипотезах: во-первых, социальное государство - это прежде всего функциональная, проявляющаяся во взаимодействии, а не структурная характеристика государства; во-вторых, сущность социального государства не сводима только к социально-экономическим правам человека, эти права нужно рассматривать в более широком контексте отношений государства и общества - через социальную и экономическую политику государства.
Цель исследования состоит в конкретизации конституционно-правового содержания термина «социальное государство», структурировании этой проблемной области, выявлении комплекса взаимосвязанных элементов социальной государственности с точки зрения ее конституционного закрепления, а также в выработке предложений по совершенствованию конституционно-правового регулирования в этой сфере.
Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи:
1. Раскрыть сущность социального государства как конституционно-
правовой категории и определить конкретные направления конституционно-
правового регулирования социальной государственности.
Выявить специфические черты, которые приобретает в социальном государстве правовой статус личности, проанализировать сущность и специфику социальных и экономических прав, правовые механизмы их реализации и защиты, их соотношение с другими категориями прав.
Определить роль конституционного регулирования в отношениях социального государства и личности при формировании экономической и социальной политики государства, в рамках которой находят свое воплощение социально-экономические права личности; раскрыть конституционно-правовые механизмы формирования и реализации социальной и экономической политики.
Научная новизна исследования
Элементы научной новизны данного диссертационного исследования связаны с тем, что содержащийся в нем анализ социального государства по некоторым аспектам выходит за рамки сложившейся в конституционно-правовой науке трактовки этого явления:
разграничены понятия «сущность» и «содержание деятельности» социального государства;
проанализированы роль и место положений о социальном государстве в системе основ конституционного строя Российской Федерации, выявлено взаимное влияние и взаимная зависимость норм главы 1 Конституции РФ в контексте проблемы социального государства;
проведено сравнение правового закрепления социальной государственности и взаимосвязанных с этим положений Конституции РФ 1993 года с нормами Конституции (Основного Закона) РСФСР 1978 года, альтернативных проектов Конституции РФ, разработанных в 1992-1993 гг.;
проанализированы способы отражения вопросов социальной государственности, социальной политики в конституциях зарубежных государств, в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации;
проведен анализ роли экономических и социальных прав человека как элемента социальной государственности, их места в системе конституционных прав и свобод человека и гражданина, особенностей их реализации и защиты;
выявлены и проанализированы правовые позиции Конституционного Суда РФ, касающиеся реализации и защиты экономических и социальных прав и свобод;
на основе анализа ежегодных докладов Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации выявлены основные проблемы реализации и защиты экономических и социальных прав, показана связь их нарушений с проводимой государством экономической и социальной политикой;
проанализированы последние изменения в законодательстве России, касающиеся вопросов социальной политики и социальных прав граждан с точки зрения конституционных норм о социальном государстве.
В наибольшей степени элементы научной новизны прослеживаются в предпринятой в главе 3 попытке анализа категорий «экономическая политика» и «социальная политика» с точки зрения конституционного права во взаимосвязи с проблемой социального государства, с экономическими и социальными правами человека. В 3.1. проанализированы конституционные основы социального рыночного хозяйства, их закрепление в Конституции РФ, конституциях зарубежных государств, конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, в 3.2. рассмотрена роль конституционного права в формировании и осуществлении социальной политики государства и предложены меры по совершенствованию законодательного процесса по вопросам социальной политики. Новизна рассмотрения данных вопросов связана с тем, что в настоящее время в конституционно-правовой науке они практически не изучены, понятия «социальная и экономическая политика» не интегрированы в конституционно-правовую науку.
10 Методологическая основа исследования
Общефилософский уровень данного исследования представлен диалектическим методом, суть которого сводится к рассмотрению предмета исследования во всеобщей взаимной связи, а также в его развитии через противоречия.
В исследовании проблем социального государства применим системный подход. Социальное государство есть система общественных отношений, отношений между государством и обществом, отдельными подсистемами общества. Если рассматривать социальное государство с точки зрения системности его правовых основ, то системность связана с межотраслевым характером правового регулирования (конституционное, административное, трудовое, гражданское право, право социального обеспечения). В представленной работе рассматривается только конституционно-правовой аспект социальной государственности, поскольку конституционное право является ведущей, системообразующей отраслью права, определяющей направления развития всех остальных отраслей.
В исследовании использованы также методы восхождения от абстрактного к конкретному и от конкретного к абстрактному, индуктивный и дедуктивный методы. Метод восхождения от конкретного к абстрактному применяется в основном при определении общих тенденций, закономерностей, проблем и перспектив развития социального государства. Метод восхождения от абстрактного к конкретному применяется для воплощения общих выводов и теоретических принципов в решении отдельных проблем.
Конституционно-правовая направленность данного исследования становления и развития социального государства предопределяет необходимость использования соответствующих конкретнонаучных методов, применяемых в юридических науках. В работе в основном использованы конкретнонаучные методы: метод формально-юридического анализа (нормативизм), сравнительно-правовой, исторический метод.
Как известно, нормативистский метод основан на учении австрийского юриста Ганса Кельзена. Методологическая сторона его теории состоит в необ-
ходимости обособления юридического исследования от познания связанных с нормами права философских, политологических, социологических проблем Предметом собственно правового исследования, таким образом, выступают внешние, формальные аспекты права: иерархия норм, системность, последовательность, непротиворечивость правового регулирования.
При всей значимости такого подхода, он не может быть единственным в исследовании проблем социального государства. Специфика предмета данного исследования не позволяет ограничиться анализом лишь внешних, формально-правовых аспектов социальной государственности. Социальное государство должно быть осознано как идея, концепция, и только после этого можно говорить о ее воплощении в нормах конституционного права и выдвигать предложения по их совершенствованию.
Применение сравнительно-правового метода связано с многообразием моделей социального государства в мире и различными вариантами правового регулирования отдельных его аспектов. Исследование опыта зарубежных государств не предполагает его бездумного копирования. Основная ценность этого метода состоит в расширении набора альтернатив правового решения той или иной проблемы, а расширение поля альтернатив является движущей силой как теории, так и практики становления социальной государственности. Особое значение имеет изучение опыта государств, принадлежащих к разным моделям социального развития. В представленном исследовании использованы положения из конституций стран Европы, СНГ, нормы из проектов конституции Российской Федерации, положения Всеобщей Декларации прав человека, Международного Пакта о социально-экономических и культурных правах человека, Европейской Социальной Хартии.
Как уже отмечалось, проблема социального государства имеет ярко выраженный междисциплинарный характер: она изучается философией, социологии, политологи^, экономической, юридической наукой.
Изучение взаимодействия социального государства и человека, в частности, вопроса о социальных правах человека, неизбежно приводит к необходи-
12 мости определенной трактовки сущности человека, таких оснований его бытия, как свобода, достоинство, потребности, самореализация. Данная проблематика раскрывается в философском учении о человеке. Вопросы сущности государства, его функций, соотношения государства и гражданского общества требуют обращения к социально-философскому учению.
Значение теоретической социологии для изучения проблем социального государства состоит в необходимости применения таких категорий, как стратификация общества, классовая структура, социальный статус и др. Прикладная социология дает эмпирический материал о протекающих в обществе процессах. Адекватное правовое регулирование социальной политики невозможно без этой информации. Прикладные социологические исследования позволяют оценить эффективность правового воздействия на общественные отношения, степень реализации правовых норм на практике, определить отражение в общественном сознании современного состояния социальной политики и перспектив ее развития.
Политическая наука дает представление об идеях и учениях, повлиявших на становление социальной государственности, - это прежде всего социал-демократия и либерализм. Кроме того, политология раскрывает закономерности внутренней динамики политического процесса, показывает «технологию» принятия общезначимых решений в обществе, в том числе и в социальной сфере.
Экономическая наука позволяет увязать представления о целях социального развития с его ресурсным обеспечением и определить допустимые пределы государственной перераспределительной политики.
В исследовании проблем социального государства могут быть задействованы многие отрасли юридической науки. В частности, данная проблема имеет ярко выраженный теоретико-правовой аспект, это касается самих понятий «государство», «функция государства», «государственная власть». Реализация социальной политики в процессе государственного управления регулируется административным правом и изучается административно-правовой наукой. Кон-
13 кретные формы и методы социального обеспечения регулируются правом социального обеспечения и изучаются соответствующей наукой. Многие аспекты трудового права также тесно связаны с проблемой социального государства (социальное партнерство, профсоюзы, оплата труда, занятость). Взаимосвязаны с проблемой социального государства и отдельные положения гражданского права, в особенности это касается института собственности. Наличие множества международно-правовых актов, затрагивающих вопросы социальных и экономических прав человека, вопросы социальной политики государства предполагает связь рассматриваемой проблемы и с наукой международного права. Вопрос о социальном государстве взаимосвязан также с муниципальным, экологическим, земельным, семейным, финансовым и даже уголовным правом.
Конституционно-правовое исследование проблемы социального государства должно опираться на выводы других наук, но при этом не выходить за рамки предмета конституционно-правовой науки - исследования норм, институтов и отношений в сфере конституционного права. Следует отметить, что конституционное право регулирует лишь основополагающие отношения в социальной сфере.
Тезисы, выносимые на защиту
Конституционное закрепление социальной государственности является закономерным этапом развития российского конституционализма. Становление социального государства - это результат эволюции демократической правовой государственности. Цели социального государства (достойная жизнь и свободное развитие человека) носят не конъюнктурно-идеологический, а объективно обусловленный характер.
В условиях демократического режима социальное государство выражает интересы общества в целом. Сущность социального государства состоит в юридическом закреплении и реализации в деятельности органов власти политики по поддержанию и росту благосостояния народа. Социальное государство
14 строится на демократических и правовых началах и поэтому имеет принципиальные отличия от государства патерналистского типа.
Содержание деятельности социального государства заключается в развитии «человеческого потенциала» нации, создании условий для полноценного развития и раскрытия способностей личности. Юридической формой такой политики являются экономические и социальные права человека.
Социальное государство, социальная и экономическая политика государства, социальное рыночное хозяйство являются логически взаимосвязанными конституционно-правовыми категориями, имеющими свое содержание и выражающимися (требующими выражения) в соответствующих нормах права. Действующая Конституция РФ недостаточно четко отражает системный характер социального государства.
Социальное государство является логически необходимым элементом системы основ конституционного строя Российской Федерации и занимает особое место в этой системе, определяя содержательную сторону деятельности государства. Наиболее тесная взаимосвязь социального государства прослеживается с конституционными положениями о демократическом, правовом государстве, человеке как высшей ценности, экономической основой конституционного строя.
Социальная государственность выражается через социальные и экономические права и свободы человека, определяющие специфику правового статуса личности в социальном государстве. Перечень этих прав и свобод в Конституции РФ в целом соответствует мировым стандартам. Экономические права определяют положение человека как субъекта экономической активности в отношениях собственности, предпринимательства, трудовых отношениях. В Конституции РФ в недостаточной мере отражается публично-правовой аспект этих прав. Социальные права реализуются через получение от государства определенных благ в сфере социального обеспечения, образования, здравоохранения, жилищных отношений. Важной проблемой является сохранение един-
15 ства и непротиворечивости всей системы конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Условия для реализации названных выше прав и свобод создаются через социальную и экономическую политику государства. Для социального государства характерна особая модель социальной и экономической политики. В нормах федерального законодательства содержание экономической и социальной политики урегулировано слабо, этот пробел частично восполняется в конституциях (уставах) и законах некоторых субъектов федерации.
Экономическим базисом социального государства является социальное рыночное хозяйство. Отличительной чертой этой экономической модели является учет публично-правовых аспектов частной хозяйственной деятельности. В Конституции РФ не нашли отражения основные элементы социального рыночного хозяйства.
Формирование социальной политики государства должно быть обеспечено конституционно-правовыми механизмами участия в этом процессе общества и представителей науки посредством процедур социальной и научной экспертизы проектов принимаемых решений.
10. С точки зрения конституционного права перспективы становления
и развития социального государства в России связаны с обеспечением дейст
венности и эффективности демократических институтов, позволяющих в пол
ной мере отражать интересы и потребности разных слоев общества в государ
ственно-властной деятельности; законодательным закреплением основных со
ставляющих социального рыночного хозяйства как экономического базиса со
циального государства; законодательным закреплением основных направлений
социальной политики и созданием единого массива социального законодатель
ства; созданием системы эффективных гарантий экономических и социальных
прав.
Социальное государство в системе основ конституционного строя Российской Федерации
Исходной точкой данного исследования является положение о социальном государстве, содержащееся в статье 7 Конституции России, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года:
1. Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
2. В Российской федерации охраняется труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
Первая часть рассматриваемой статьи представляет собой норму-дефиницию, в которой Российская Федерация определяется как социальное государство. Значение этой и других дефинитивных норм Конституции РФ (о правовом, демократическом, федеративном, светском государстве) О. Е. Кута-фин видит в том, что они «подлежат обязательному учету при применении любых соответствующих им конкретных норм права1». По мнению автора, правило поведения, содержащееся в таких нормах, состоит в необходимости отношения к России со стороны органов власти, граждан как к правовому, демократическому, социальному государству.
При этом следует заметить, что рассматриваемая дефинитивная норма о социальном государстве в качестве правила поведения требует не столько относиться к России как к социальному государству, сколько последовательно принимать необходимые меры для того, чтобы российское государство в действительности стало таковым. Иначе говоря, часть 1 статьи 7 - это норма-цель, ориентированная в основном в будущее.
Как известно, понятие «социальное государство» было введено в научный лексикон в середине XIX века Лоренцом фон Штайном1 (1815 - 1890 гг.). Он писал, что «государство должно осуществлять экономический и общественный прогресс всех членов, так как развитие одного является условием и следствием развития другого, и в этом смысле мы говорим об общественном или социальном государстве» .
В настоящее время данный термин прочно вошел в науку конституционного права, сложилась определенная общепризнанная его трактовка. Будучи одной из фундаментальных категорий конституционного права, социальное государство является и одним из наиболее «размытых» понятий. Сложность понимания данного термина связана, во-первых, с семантической неоднозначностью его составляющих - понятий «государство» и «социальное3». Во-вторых, содержание социального государства исторически изменчиво. В-третьих, это понятие находится на грани права и политики, является «идеологически пристрастным»4.
Анализируя содержание части первой статьи 7 Конституции РФ, необходимо уточнить, в каком значении здесь используется термин «государство». В предмет данного исследования не входит выяснение вопроса о сущности государства вообще, этой проблеме посвящено огромное множество работ в области философии, политологии, социологии, теории государства и права. Представляется правильным взять за основу в качестве «рабочего» определение профессора В.М. Корельского, которое отражает общее понимание государства в современной науке: «государство - это политическая организация общества, обеспечивающая его единство и целостность, осуществляющая посредством государственного механизма управление делами общества, суверенную публичную власть, придающая праву обязательное значение, гарантирующая права, свободы граждан, законность и правопорядок»1.
Принципиально важным является понимание государства не как государственного аппарата, а именно как политически организованного общества, «политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека», поскольку достойная жизнь и свободное развитие базируется на национальном богатстве, создаваемом самим обществом.
В современной литературе по конституционному праву - учебниках, комментариях к Конституции РФ, статьях и монографиях - сложилась некоторая общая трактовка социального государства. Рассмотрим отдельные примеры того, как различные авторы характеризуют социальное государство. «Социальное государство берет на себя обязанность заботиться о социальной справедливости, благополучии своих граждан, их социальной защищенности». «Социальное государство - одно из исходных положений конституции, устанавливающее в качестве приоритетной социальную функцию государства и находящее развитие в социальных правах и обязанностях граждан, государственных гарантиях их осуществления». «Социальным является такое государство, которое поддерживает социальный мир в обществе, обеспечивая баланс интересов различных социальных слоев и групп» . «Социальное государство означает, что государство берет на себя в объеме, соответствующем его возможностям, обеспечение определенного уровня жизни своих граждан, удовлетворение их материальных и духовных потребностей». «Социальное государство характеризует одно из направлений государственной деятельности и означает возложение на государство некоторых социальных задач, обусловленных экономическим и социальным развитием общества, является юридическим выражением ответственности и обязанностей государства перед обществом и личностью по осуществлению социальных программ, заложенных в экономических, социальных и культурных правах». «Принцип социального государства утверждает правовую обязанность государства обеспечить справедливый социальный строй».
Социальное государство в конституционном праве зарубежных стран
Как известно, конституционно-правовое регулирование общественных отношений, начиная с XVIII века - времени появления первых конституций, до наших дней претерпело значительные изменения. Изменилось содержание, объем и структура конституций, идеи, лежащие в основе конституционных норм, изменился стиль конституционных положений, состав участников конституционных правоотношений. Эти изменения вызваны как объективными причинами - изменением общественного бытия, потребностей общества, так и развитием юридической науки.
Анализу тенденций развития конституционного права зарубежных государств, периодизации этого развития посвящено довольно много научных работ. Применительно к цели данного исследования нас интересует вопрос о том, как соотносится включение в текст Конституции Российской Федерации положения о социальном государстве с общемировыми тенденциями конституционного права.
В числе этих тенденций можно назвать, во-первых, изменение идеологического основания конституционных норм, постепенный уход от принципов как догматического либерализма, так и от принципов марксизма. Во-вторых, это расширение предмета конституционно-правового регулирования, в том числе за счет регулирования социальных и экономических отношений. В-третьих, это расширение субъектного состава конституционных правоотношений за счет включения таких субъектов, как профсоюзы, трудящиеся, потребители. В-четвертых, это изменение стиля конституционных предписаний, увеличение удельного веса норм-принципов, норм-целей в связи с затруднительностью более жесткого регламентирования деятельности социального государства.
Первая из названных тенденций характерна как для стран «западной демократии», так и для постсоветских государств, с той разницей, что вектор изменения идеологических основ конституции в странах разных политических систем противоположен. Если конституционные идеи первых эволюционировали от классического либерализма к социал-демократизму, то на пост советском пространстве конституционное право отмежевалось от ортодоксальной марксисткой идеологии в пользу умеренного либерализма или социал-демократизма. Результатом этого встречного движения стало появление и закрепление в конституциях многих государств нормы о социальном государстве.
Как известно, первые конституции (США 1787 г., Франции 1791 г., Польши 1791 г.) базировались на идеях либерализма. Временем «классического» либерализма принято называть период от зарождения этой доктрины (середина XVII века) примерно до середины XIX века. В числе основоположников либерализма следует назвать прежде всего Дж. Локка и А. Смита.
Положение о социальном государстве стало результатом проникновения в конституционное право западных государств иных, социал-демократических идей. Временем проникновения социал-демократических идей в конституции стран Западной Европы считаются первые десятилетия после Второй мировой войны. Однако первые попытки внедрения этих идей отмечались и раньше -после Первой мировой войны (Веймарская конституция Германии 1919 г.). В числе исторических условий, способствовавших включению «социальных» норм в европейские конституции, в литературе называют стремление власти сохранить стабильность политической системы, осознание значимости таких ценностей, как социальная справедливость, равенство, благосостояние, успехи социалистических стран . Иными словами, эволюция идеологических основ европейского конституционализма была вызвана комплексом обстоятельств объективного и субъективного плана.
Влияние социал-демократических идей прослеживается в конституциях различных государств в различной степени, и юридическое закрепление этих идей также различно. Но тот факт, что «в конституциях европейских стран заметно усиление социальной ориентации»1 можно считать вполне определенной тенденцией.
Наиболее «социально-ориентированными» являются конституции таких европейских государств, как Албания, Бельгия, Италия, Испания, Румыния, Швейцария.
В качестве примера одной из самых «социально-ориентированных» конституций в Европе можно привести Конституцию Италии 1947 года. В статье 1 Италия определяется как «республика, основанная на труде» . В статье 2 провозглашается принцип политической, экономической и социальной солидарности. В статье 3 государство ставит перед собой задачу «устранять препятствия экономического и социального порядка, которые, фактически ограничивая свободу и равенство граждан, мешают полному развитию человеческой личности и эффективному участию всех трудящихся в политической, экономической и социальной организации страны»3.
Характерно, что термин «социальное государство» в итальянской Конституции не употребляется. При этом социальная ориентация государства раскрывается главным образом не через перечень направлений социальной помощи, а через признание ценности труда как основы благосостояния, закрепления права на труд (статья 4) и обязанности граждан осуществлять деятельность, «способствующую материальному или духовному развитию общества»4. Данная обязанность является моральной, запрещение принудительного труда международно-правовыми актами не позволяет сделать эту обязанность юридической и установить ответственность за ее неисполнение. Но наличие такой обязанности в Конституции восстанавливает равновесие в отношениях между социальным государством и личностью: получая от государства определенные блага, человек должен внести свой вклад в развитие общества.
Другую модель мы видим в Конституции Франции 1958 года. В статье 1 Франция провозглашается социальной республикой1. Основные положения, развивающие это определение, содержатся в Преамбуле к Конституции Франции 1946 года, где, в частности, говорится, что «каждый обязан работать и имеет право на получение должности; нация гарантирует личности и семье необходимые условия для их развития; она гарантирует всем, в том числе ребенку, матери, престарелым трудящимся охрану здоровья, материальное обеспечение, отдых и досуг; всякое человеческое существо, лишенное возможности трудиться по своему возрасту, физическому или умственному состоянию, экономическому положению, имеет право на получение от коллектива средств, необходимых для существования» .
Экономические права и свободы
Цель данной главы - выявить специфические черты конституционного регулирования правового статуса личности, присущие социальному государству. Очевидно, что конституционное положение о социальном государстве в наибольшей степени взаимосвязано с экономическими и социальными правами и свободами, определяющими материальные условия жизни человека.
Как отмечает Н.С. Бондарь, «экономические, социальные и культурные права и свободы представляют собой обязательную часть, звено единой системы конституционных прав граждан» . Автор полагает, что эти права нельзя считать более значимыми или менее значимыми в сравнении с другими категориями прав и свобод человека и гражданина и предлагает следующую классификацию социально экономических прав2: 1. Рыночно-экономические права; 2. Социально-культурные права и свободы, способствующие духовному развитию граждан; 3. Социальные права, гарантирующие человеку достойную жизнь, защиту от негативного воздействия рынка; 4. Социальные права, гарантирующие нормальное физиологическое развитие личности; 5. Социальные права, способствующие достижению социального партнерства в обществе. Из данной классификации видно, что социально-экономические права представляют собой комплекс взаимосвязанных, но разнородных прав и свобод. Обобщенно этот комплекс складывается из: 1) Экономических прав, определяющих правомочия человека как субъекта экономической активности, 2) Социальных прав, определяющих правомочия человека как субъекта государственной опеки.
Таким образом, широко используемый в научной литературе термин «социально-экономические права» не вполне корректен, экономические и социальные права различны как по содержанию, так и по способу их реализации, по характеру порождаемых ими правоотношений.
Экономические права и свободы реализуются через такие правоотношения, в которых человек выступает не как объект государственного попечительства, а как самостоятельный субъект экономической активности - работник, предприниматель, собственник. Благодаря реализации экономических прав и свобод создается национальное богатство, составляющее основу социального государства. Зачастую сущность отношений социального государства и личности понимается узко и упрощенно - как помощь государства отдельным категориям населения: пенсионерам, инвалидам, безработным. Трудоспособный, экономически активный человек, таким образом, «выпадает» из сферы воздействия социального государства. Происходит то, против чего предостерегал основатель социального рыночного хозяйства Германии Л. Эрхард: «Человека нельзя низводить до уровня опекаемого, принижать до состояния только потребителя государственных услуг» .
В.Е. Чиркин отмечает трансформацию подходов к пониманию сущности и роли социального государства в зарубежных странах. На смену теории «welfare state» (государство благоденствия) приходит теория «workfare state» (государство труда): «Согласно современному подходу социальное государство типа workfare state обязано обеспечивать только основные нужды человека (прожиточный минимум, образование, инфраструктуру, здравоохранение) в тех объемах, которые позволяют реальные возможности общества. Сверх этого и во всем остальном человек, строя свое благополучие, должен опираться на собственный труд, вкладывая его в развитие общества, и тогда он сможет получать необходимую долю «общественного пирога»1. Отмеченное В. Е. Чиркиным изменение отношений социального государства и человека свидетельствует о повышении роли экономических прав и свобод.
Экономическая активность является основной движущей силой становле-ф ния социальной государственности, поскольку она должна обеспечивать индивидуальное благосостояние экономически активных граждан и создавать возможности перераспределения благ для нетрудоспособных членов общества и решения общесоциальных задач. Развитие и рациональное использование человеческого потенциала, создание условий для экономической активности человека - это приоритетное направление становления социальной государственности в России.
Экономические права и свободы как самостоятельная категория конституционных прав и свобод определяется предметом их регулирования и их целевым назначением. Предмет экономических прав и свобод - это положение человека в сфере производства и обмена. Назначение указанной категории прав в том, что они «обеспечивают человеку свободу распоряжения основными факторами хозяйственной деятельности»2.
Экономические права и свободы человека и гражданина закреплены в статьях 34-37 Конституции РФ и включают в себя: - право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (часть 1 статьи 34); - право частной собственности (часть 1, 2 и 3 статьи 35); - право наследования (часть 4 статьи 35); - право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю (часть 1 статьи 36); - свободу труда (часть 1 статьи 37); - право на вознаграждение за труд (часть 2 статьи 37); - право на труд в условиях, отвечающим требованиям безопасности и гигиены (часть 2 статьи 37); - право на защиту от безработицы (часть 2 статьи 37); - право на индивидуальные и коллективные трудовые споры, включая право на забастовку (часть 4 статьи 37); - право на отдых (часть 5 статьи 37).
Экономические права нашли свое отражение не только в действующей Конституции РФ, они содержались и в Конституции (Основном Законе) РСФСР 1978 года. В главе 6 «Основные права, свободы и обязанности граждан РСФСР» на первом месте в перечне всех прав было поставлено право на труд (статья 38) - право «на получение гарантированной работы с оплатой труда в соответствии с его количеством и качеством и не ниже установленного государством минимального размера ». Постановка права на труд на первое место в перечне конституционных прав в Конституции РСФСР 1978 года свидетельствует об особом значении, придаваемом этому праву, в статье 14 говорилось, что «общественно полезный труд и его результаты определяют положение че-ловека в обществе », а в статье 58 указывалось, что «обязанность и дело чести каждого способного к труду гражданина РСФСР - добросовестный труд в избранной им области общественно полезной деятельности, соблюдение трудовой дисциплины ».
Экономическая политика социального государства
Рассмотрение конституционно-правовых аспектов экономической политики социального государства является логическим продолжением исследования сущности социального государства и особенностей правового положения личности в нем. Как уже отмечалось ранее, для успешной реализации закрепленных Конституцией РФ экономических и социальных прав человека необходимо создание соответствующих условий, проведение определенной государственной политики.
Термин «экономическая политика» редко встречается в научной литературе по конституционному праву. Для конституционно-правовой науки более характерно рассматривать деятельность государства в экономике через призму экономических прав и свобод человека, что не вполне верно. Реализация одного и того же набора экономических прав и свобод может идти разными путями и приводить к разным результатам в зависимости от приоритетов, целей, задач государственной экономической политики. Экономическая политика - это сфера взаимодействия государства и всего общества, а не конкретного человека, именно поэтому исследование экономической роли социального государства выходит за рамки анализа экономических прав и свобод человека.
Сфера экономических отношений - отношений по поводу собственности, производства, обмена, распределения и потребления материальных и духовных благ - является важнейшей сферой взаимодействия социального государства и гражданского общества. Экономическая политика государства состоит в определении комплекса целевых параметров экономической системы, долгосрочных и краткосрочных задач экономического развития, методов их достижения. Отдельными направлениями экономической политики являются: бюджетная, налоговая, инвестиционная, валютная политика, политика в сфере труда и занятости, в сфере собственности и др.
Вопрос о целях и методах осуществления государственной экономической политики весьма слабо урегулирован в конституционном праве. По мнению М.В. Баглая «экономическая роль государства обрисована в Конституции России лаконично и только косвенно»1. В главе 1 Конституции РФ вопросам экономической политики посвящена статья 8, в которой гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, признаются и защищаются разные формы собственности. Эти положения представляют собой лишь минимально необходимые гарантии функционирования экономической системы и не дают представления ни о целях, ни о средствах экономической политики. Отдельные характеристики экономической системы можно вывести из закрепленных в статьях 34 - 37 Конституции РФ экономических прав и свобод, а также из перечисленных в части 3 статьи 55 Конституции РФ оснований их ограничения. В статье 14 Федерального консти-туционного закона «О Правительстве Российской Федерации» говорится, что Правительство РФ осуществляет в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента Российской Федерации регулирование экономических процессов.
Ранее уже отмечалось, что экономическая основа конституционного строя России слабо связана с социальным государством в общей системе основ конституционного строя. Но наличие в Конституции РФ положения о социальном государстве, об экономических и социальных правах человека предполагает формирование особой модели экономической политики, создающей условия для реализации указанных конституционных норм. В этой связи представляется правильным обратиться к концепции социального рыночного хозяйства, в которой наиболее явным образом прослеживается взаимосвязь экономической политики и социальной государственности.
Концепция социального рыночного хозяйства для России - это пока лишь совокупность теоретических положений, она не имеет на данный момент правового закрепления. О социально ориентированной рыночной экономике говорится в преамбуле Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», однако в нормах указанного закона данное положение преамбулы не находит развития.
Концепция социального рыночного хозяйства в течение последнего десятилетия была объектом довольно пристального внимания со стороны экономической науки как противовес либеральной экономической доктрине. К сожалению, вопросы правового обеспечения социальной рыночной экономики в юридической литературе не получили должного освещения.
Понятие «социальное рыночное хозяйство» впервые вошло в экономический лексикон в послевоенной Западной Германии благодаря представителям фрайбургской экономической школы. Основателями этой концепции считаются Л. Эрхард, А. Мюллер-Армак, Ф. Бём, фон Дитце, Ф. Лутц, А. Рюстов, В. Репке и др. Концепция социального рыночного хозяйства сформировалась, с одной стороны, в полемике с либеральной экономической доктриной, но, с другой стороны, она сама в значительной мере основывалась на либеральных идеях, развивая и применяя их к современным реалиям. Социальное рыночное хозяйство как модель экономического развития применяется в странах т.н. «рейнского капитализма»: Германии, Швейцарии, Бельгии, Голландии (в отличие от англосаксонской модели). К данной модели близка шведская модель, с той разницей, что в ней государству отводится большая роль в регулировании экономических процессов, тогда как в Германии больше применяются договорные механизмы.
На первом месте в системе ценностей социального рыночного хозяйства стоит защита конкуренции от экономической и политической власти. Закон о запрете на ограничение конкуренции, принятый в ФРГ в 1957 году, неофициально называют «основным законом социального рыночного хозяйства». Несмотря на то, что термин «социальное» указывает на деятельность государства по перераспределению доходов, это направление государственного вмешательства в экономку основатели социального рыночного хозяйства считали вторичным.
