Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и правовые основы профилактики преступлений на уровне муниципальных образований 16
1 .Исторический анализ и современные тенденции деятельности муниципальных органов по осуществлению функции криминологической профилактики 16
2. Правовое регулирование профилактики преступлений, осуществляемой силами и средствами органов муниципального управления и населения 37
3. Зарубежный опыт криминологической профилактики, проводимой органами муниципальных образований и населением 60
Глава 2. Состояние и проблемы профилактики преступлений на уровне муниципальных образований 77
1. Профилактика преступлений на муниципальном уровне в современных условиях 77
2. Взаимодействие субъектов криминологической профилактики 107
3. Формы и методы профилактики преступности на уровне муниципальных образований 132
4. Совершенствование системы профилактики преступлений на уровне муниципальных образований 160
Заключение 185
Список использованной литературы
- Правовое регулирование профилактики преступлений, осуществляемой силами и средствами органов муниципального управления и населения
- Зарубежный опыт криминологической профилактики, проводимой органами муниципальных образований и населением
- Взаимодействие субъектов криминологической профилактики
- Совершенствование системы профилактики преступлений на уровне муниципальных образований
Введение к работе
Актуальность исследования. Поиск эффективных путей и методов противодействия преступности на протяжении многих десятилетий остается для России одной из наиболее острых и пока нерешенных проблем. При этом несомненно, что организация предупреждения преступлений должна основываться на взаимодействии общих и специальных субъектов на всех административно- территориальных уровнях профилактики. При этом в течение многих десятилетий истории нашего государства реально действующим субъектом предупредительной деятельности были органы внутренних дел, в то время как потенциал органов местного самоуправления, общественных организаций, активность граждан, обладая гигантскими ресурсами по предупреждению преступности, фактически не были задействованы. Существовавшая в советское время достаточно эффективная система профилактики преступлений оказалась разрушенной: в структуре органов внутренних дел даже были ликвидированы профилактические подразделения, которые выполняли задачи осуществления общей и индивидуальной профилактики, обеспечивали взаимосвязь с общественными формированиями, трудовыми коллективами, населением; постепенно самоликвидировались различные формы участия населения в обеспечении общественного порядка (добровольные народные дружины, пункты охраны правопорядка, товарищеские суды и т.п.)
На Выездном заседании Госсовета Российской Федерации, состоявшемся в г. Казани в августе 2005 года, Президент страны поставил задачу воссоздать единую государственную систему профилактики правонарушений. По- \ ручением Президента РФ от 26 сентября 2005 г. № ПР- 1564 главам регионов\\ рекомендовано с учетом местных условий разработать комплексную программу профилактики правонарушений, инициировать ее рассмотрение в местных законодательных собраниях и сделать все необходимое для успешной реализации.
В целях совершенствования взаимодействия органов исполнительной и законодательной власти всех уровней, общественных организаций и иных субъектов профилактики противоправного поведения в соответствии с постановлением Всероссийского координационного совещания руководителей правоохранительных органов № 2 от 21 ноября 2006 года начата разработка проекта Федерального закона «Об основах системы профилактики правонарушений Российской Федерации».
Вместе с тем ощутимых результатов в данном направлении пока не достигнуто - в том числе, по причине отсутствия научных и прикладных разработок эффективного противодействия преступности на муниципальном уровне, значение которого было давно подтверждено отечественным и зарубежным опытом. Существенными факторами, тормозящими развитие системы муниципальной профилактики преступлений, являются низкая гражданская активность общества, отсутствие у граждан должного уровня правовых знаний и правовой культуры, формализация деятельности муниципальных органов в сфере обеспечения криминологической безопасности населения, проблемы взаимодействия правоохранительных органов, органов местного самоуправления, общественных организаций и иных субъектов профилактики в вопросах предупреждения преступлений на уровне муниципалитетов.
Нельзя не отметить актуальность проблемы явного падения уровня доверия граждан к правоохранительным органам, что негативно отражается на состоянии преступности и требует принятия экстренной разработки эффективных мер профилактического характера именно на уровне муниципальных поселений. Профилактическая деятельность различных субъектов на территории муниципальных образований страны в конечном итоге составляет систему общего предупреждения преступности в государстве.
Система профилактики наиболее масштабно развивается в Центральном, Южном, Уральском, Сибирском и Приволжском федеральных округах. Она активизировалась за счет оживления предупредительной деятельности правоохранительных органов, введения должности заместителей глав админист-
раций по профилактической работе в административно- территориальных единицах, контрольно- ревизионной службы, развития в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях сети специализированных органов социальной помощи и защиты, психолого-педагогической и медицинской реабилитации и иных мер. В ряде субъектов приняты нормативные акты об участии населения в обеспечении общественного порядка и восстановления органов специальной юрисдикции (комиссии по делам несовершеннолетних). Большую роль сыграло принятие на местном уровне программ по усилению борьбы с преступностью с упором на профилактические мероприятия.
Между тем, очевидных позитивных результатов пока в данной сфере общественной жизни не наблюдается - об этом свидетельствует и статистика: по данным ГИАЦ МВД РФ за 2009 год в стране зарегистрировано 2 млн. 994 тыс. 820 преступлений, что всего лишь на 6, 6 % меньше, чем в 2008 году. При этом в 15 субъектах российской Федерации отмечен рост регистрируемых преступлений. Показательно, что если в республиканских, краевых и областных центрах абсолютные показатели преступности снизились за истекший год на 7,8%, то в других городах и поселках городского типа только на 6,2%, а в сельской местности - на 4,6 %.' Это также свидетельствует об актуальности проблемы профилактики преступности именно на местном муниципальном уровне.
Немаловажное значение имеет недостаточная разработанность нормативно- правовой базы, регламентирующей основы как профилактики преступлений в целом, так и на уровне муниципалитетов, так и отсутствие единообразной правоприменительной практики субъектов профилактического воздействия в сфере противодействия криминальному поведению граждан по месту их проживания.
' Состояние преступности в Российской Федерации за 2009 г. Стат. Сборник. ГИАЦ МВД РФ. 2010.
На наш взгляд, также заслуживают большего внимания доктринальные и практические разработки вопросов профилактики преступности на уровне муниципальных образований, поскольку современные работы отражают попытки теоретического осмысления лишь отдельных аспектов данной проблемы. В основном, они имеют «стихийный» характер, не имеющий целью выделения муниципального уровня профилактики преступлений как отдельного правового и криминологического института.
Таким образом, актуальность и целесообразность проведения доктри-нальных и прикладных исследований в данном направлении вполне очевидны.
В данном исследовании произведен анализ наиболее важных теоретических и правовых положений, касающихся профилактики преступлений на муниципальном уровне, обобщен существующий практический опыт в данной сфере, и предложены свои пути и методы изменения ситуации в сторону активизации борьбы с преступностью на местном, территориальном уровне.
Степень разработанности темы исследования. Решению актуальных проблем, связанных с совершенствованием системы профилактики преступлений, в том числе, на местном территориальном уровне, были посвящены труды Г.А. Аванесова, А.И. Алексеева, Ю.М. Антоняна, А.А. Аслаханова, СВ. Бородина, А.Э. Жалинского, М.П. Журавлева, А.И. Гурова, И.В. Годунова, А.И. Долговой, Н.П. Дубинина, И.И. Карпеца, В.Н. Кудрявцева, А.Я. Сухарева, СВ. Максимова, Г.М. Миньковского, B.C. Овчинского, В.В. Лунеева, Э.Ф. Побегайло, Г.А. Туманова, В.И. Шульги, A.M. Яковлева и других криминологов.
Ряд отечественных и зарубежных специалистов рассмотрели в своих работах различные аспекты проблемы предупреждения преступности на муниципальном уровне в различных странах мира: например, А.В. Губанов, Л.И. Дробижева, Й. Егор, СМ. Иншаков, Ю.И. Осипов, Д. Токвиль, Г.Й. Шнайдер, О.В. Щедрина и др.
Отмечая несомненную научную и практическую значимость данных исследований, необходимо заметить, что в них освещались различные аспекты предупредительной деятельности отдельных субъектов (правоохранительных органов, органов местного самоуправления, негосударственных субъектов профилактики и т.п.), в то время как проблема профилактики преступлений на уровне муниципальных образований, осуществляемой их силами и средствами, не рассматривалась самостоятельно, и с учетом опыта, накопленного за период реформирования системы профилактики в стране.
Изложенные обстоятельства предопределили выбор темы и основные направления диссертационного исследования, проведенного соискателем.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере осуществления профилактики преступлений на уровне муниципальных образований посредством мер правового и криминологического характера.
Предмет диссертационного исследования составляют: нормативно-правовая база регулирования профилактики преступлений на муниципальном уровне и результаты ее реализации; опыт предупреждения преступлений на уровне муниципалитетов в Российской Федерации и в странах зарубежья; деятельность основных субъектов криминологической профилактики данного территориального уровня.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка научно обоснованных предложений и рекомендаций по совершенствованию системы профилактики преступлений, осуществляемой различными субъектами на уровне муниципальных образований.
Данная цель предопределила постановку и решение следующих задач: 1. Проанализировать и дать оценку состояния системы профилактики преступлений, осуществляемой органами местного самоуправления, общественными формированиями, населением и иными субъектами профилактического воздействия в современных условиях.
-
Проанализировать правовую базу профилактики преступлений, осуществляемую силами и средствами органов муниципального управления и населением.
-
Исследовать практику муниципалитетов стран ближнего и дальнего зарубежья в сфере профилактики преступлений на местном уровне.
Методология и методика исследования включает общенаучный диалектический метод познания, предполагающий изучение явлений и процессов объективной действительности в их развитии и всеобщей взаимосвязи. В процессе исследования применялись также частные научные методы познания, среди которых наиболее широко использовались исторический (при изучении опыта профилактики преступлений в России); статистический, сравнительно- правовой (при анализе законодательства предупредительной деятельности муниципалитетов стран зарубежья, генезиса отечественного законодательства в данной области), социологический (при проведении анкетирования, устных опросов, экспертных оценках, контент- анализа документов).
Теоретической основой диссертационного исследования, в первую очередь, послужили теоретико-методологические труды ученых в области криминологии, уголовного, уголовно- исполнительного права. Несомненно, большое значение в формировании теоретической основы диссертации имеет изучение работ специалистов в области социологии, истории, а также правоведов в сфере конституционного, административного права, государство-ведения, непосредственно связанных с темой диссертационного исследования.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты в сфере регулирования вопросов профилактики преступлений на муниципальном уровне; действующее законодательство Российской Федерации и зарубежных стран в части исследуемой проблематики, ведомственные и межведомственные нормативно- правовые документы.
Обоснованность и достоверность результатов диссертации обусловлены не только его методикой, теоретической и нормативной основами, но и анализом данных собственного выборочного исследования, в ходе которого проведено анкетирование 78 сотрудников ОВД, 192 муниципальных служащих, 367 граждан - жителей Московской, Рязанской, Тульской областей по вопросам обеспечения безопасности от криминальных посягательств на муниципальном уровне. При проведении исследования автором изучены и обобщены статистические и информационные данные МВД РФ, характеризующие состояние профилактики преступлений на региональном уровне, уровне субъектов Федерации и отдельно взятых поселений; документы и материалы муниципальных образований, отражающие практику осуществления профилактической деятельности на их территориях; сведения о деятельности общественных формирований правоохранительной направленности и граждан, участвующих в данной деятельности.
Достоверность исследования также подтверждается личным опытом службы диссертанта в органах местного самоуправления.
Научная новизна диссертации заключается в том, что его автор одним из первых осуществил комплексное исследование теоретических и прикладных проблем профилактики преступлений на уровне муниципальных образований.
В частности, в диссертации:
- содержится анализ современного состояния системы профилактики
преступлений на уровне муниципальных образований в России;
- обоснована целесообразность применения в формировании современ
ной системы предупреждения преступности исторического опыта муници
пальных органов в обеспечении безопасности населения от криминальных
посягательств;
- представлен анализ действующей правовой базы регулирования про
филактики преступлений на местном территориальном уровне и уточнены
пути и методы ее совершенствования.
Новеллами можно назвать разработку основ регламентации правового статуса общественных формирований правоохранительной направленности, создаваемых на уровне муниципалитетов, предложение о разработке и принятии закона «О муниципальных формированиях правоохранительной направленности».
Новизной отличаются предложенные соискателем эффективные формы и методы противодействия преступности на уровне муниципалитетов, заимствованные из опыта стран зарубежья (в частности, на примере США предлагается ввести систему криминологического мониторинга на территориях муниципальных образований; а по примеру Японии - систему стационарного размещения сотрудников правоохранительных органов по территориальному принципу в границах населенного пункта).
Предложен комплекс мер уголовно- правового характера (внесение изменений и дополнений в УК РФ), направленных на обеспечение защиты личности сотрудников общественных организаций правоохранительной направленности, участвующих в обеспечении правопорядка наряду с сотрудниками ОВД.
Даны авторские рекомендации по созданию унифицированной системы обобщения опыта муниципальных образований в сфере профилактики преступлений (создание Методического центра муниципальной профилактики).
Положения, выносимые на защиту:
1. Исторический анализ развития криминологической профилактики преступлений на муниципальном уровне отражает последовательную тенденцию децентрализации системы предупреждения с передачей соответствующих функций центральными государственными органами - местным, территориальным. Те периоды, когда местные органы власти и управления, общественные и иные негосударственные организации, а также население не участвовало в деятельности по профилактике преступности, отмечены интенсивным ростом преступности. Политические и экономические реформы
90-х годов XX в. обусловили разрушение профилактического потенциала, сложившегося при социалистическом строе.
-
Одной из главных причин, снижающих эффективность системы профилактики в стране, является отсутствие унифицированной законодательной базы в данной области правового регулирования (затягивается принятие федеральных законов «Об основах государственной системы предупреждения преступлений», «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы», «О социальной помощи лицам, отбывшим лишение свободы, и контроле за их поведением» и др.). Ситуация осложняется тем, что нормативные правовые акты на уровне субъектов Федерации и местного самоуправления в данной сфере, во-первых, нередко нарушают положения федеральных законов (например, присваивая полномочия правоохранительных органов), во-вторых, напрямую дублируют аналогичные документы у иных муниципальных образований, не учитывая свои местные особенности.
-
Следует разработать основы правового статуса общественных формирований правоохранительной направленности, создаваемых на уровне муниципальных образований. В этой связи было бы целесообразно разработать федеральный закон «О муниципальных формированиях правоохранительной направленности», который заложил бы правовые основы системы правоохранительной деятельности граждан и установил рамки их взаимодействия с иными субъектами профилактики преступлений. Сущность данного закона в том, чтобы создать правовую базу для участия населения в профилактике преступлений в любых (индивидуальных, коллективных) формах, на любом объекте территории муниципального образования (подъезд, жилой дом, гаражный или дачный кооператив и т.д.) Официальная регистрация такого участия в органах местного самоуправления и наделение таких лиц определенными правами в сфере поддержания правопорядка существенно повысят качество и масштаб профилактической деятельности, будут способствовать во-
влечению большого числа граждан в систему противодействия преступности. Структура закона изложена в тексте диссертации.
-
В целях повышения эффективности взаимодействия правоохранительных органов и населения предлагается корректирование деятельности милиции общественной безопасности (муниципальной милиции). В частности, от патрулирования местности следует перейти к преимущественно стационарному принципу несения службы, согласно которому «сеть» пунктов дислокации сотрудников охватывала бы все поселение (город, поселок и др.). Эта форма работы апробирована отечественным опытом и зарубежной практикой.
-
Было бы целесообразным на территориальные органы самоуправления граждан (ТОС) возложить функцию осуществления общественного контроля за обеспечением правопорядка на своей территории (в помощь правоохранительным органам) и закрепить ее в Федеральном законе РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 06.10.2003 г.
-
Выработка мер рациональной криминологической политики борьбы с преступностью, совершенствования регистрации и учета преступности, повышения эффективности борьбы с ее латентностью требуют проведение в России ежегодного системного криминологического мониторинга преступлений (виктимологические опросы населения, оценки уровня правонарушений и т.п.),
-
В целях повышения защиты лиц, участвующих в предупредительной деятельности в связи с их членством в формированиях правоохранительной направленности, целесообразно внести изменения в диспозиции ст.ст. 317, 318, 319 УК РФ и примечание к ст. 318. Авторская редакция названных статей:
«Статья 317. Посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа либо сотрудника общественного формирования правоохранительной направленности.
«Посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа, военно-служащего,_члена общественного формирования правоохранительной на-
правленности, а равно их близких в целях воспрепятствования законной деятельности указанных лиц по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности либо из мести за такую деятельность
- наказывается ...
«Статья 318. Применение насилия в отношении представителя власти либо сотрудника общественного формирования правоохранительной направленности.
1. Применение насилия, не опасного для жизни или здоровья, либо угроза применения насилия в отношении представителя власти, члена общественного формирования правоохранительной направленности или их близких в связи с выполнением возложенных на них обязанностей
- наказывается ...
Примечание: Представителем власти в настоящей статье и других статьях настоящего Кодекса признается должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости.
Сотрудником общественного формирования правоохранительной направленности признается лицо, являющееся членом общественной организации правоохранительной направленности, зарегистрированной в законном порядке на территории данного административно-территориального поселения, либо выполняющее общественные правоохранительные функции в установленном федеральным и муниципальным законодательством порядке».
«Статья 319. Оскорбление представителя власти либо сотрудника общественного формирования правоохранительной направленности.
1. Публичное оскорбление представителя власти или сотрудника общественного формирования правоохранительной направленности при исполнении возложенных на них обязанностей или в связи с их исполнением
- наказывается ...»
8. В качестве координирующего органа предлагается создание при Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации или на базе ВНИИ МВД РФ Методического центра профилактики преступлений на муниципальном уровне, который займется обобщением опыта муниципальных образований и совершенствованием форм и методов профилактики преступности. В его задачи войдет консультирование глав и иных представителей муниципальных образований по вопросам организации системы профилактики преступлений, оказание им необходимой правовой помощи по разработке комплексных программ предупреждения преступлений на своей территории, Уставов общественных формирований правоохранительной направленности, иных документов аналогичного содержания и т.д.
Теоретическая значимость работы состоит в том, что его результаты и выводы позволили разработать новую концепцию системы профилактики преступлений на муниципальном уровне. Анализ истории профилактики преступлений в России на уровне муниципалитетов, зарубежного опыта данного рода, современных проблем в сфере повышения эффективности такой деятельности вносит вклад в теорию криминологии, восполняя пробел знаний в области профилактики преступности на муниципальном уровне. Предложения автора по совершенствованию правовой базы (внесение изменений в УК РФ, предложения по разработке новых федеральных законов) направлены на развитие теории криминологии и уголовного права.
Практическая значимость исследования подтверждается тем, что предложения и рекомендации соискателя могут использоваться в правотворческой деятельности в направлении предупреждения преступности; практической работе правоохранительных и муниципальных органов, общественных формирований правоохранительной направленности и граждан; дальнейших научных разработках по проблематике, связанной с профилактикой преступлений на всех уровнях; учебном процессе при изучении таких дисциплин, как «Криминология» и «Уголовное право».
Апробация результатов диссертационного исследования. Значительная часть выводов и предложений, сделанных автором, нашла отражение в 5 -ти статьях общим объемом 1, 5 п.л., одна из которых опубликована в журнале, рекомендованном ВАК Минобразования РФ.
Результаты диссертационного исследования используются в деятельности администрации г. Рязани и Рязанской области, что подтверждено актами об их внедрении.
Проблемы профилактической деятельности на уровне муниципального образования были освещены на региональной научно-практической конференции на тему : «Противодействие экстремизму» (Рязань, ноябрь 2008 года).
Основные положения диссертации неоднократно докладывались на заседании региональной, городской и районной комиссий по профилактики правонарушений в г. Рязани и области.
Материалы диссертации использовались соискателем в работе коллегии по выполнению областной Комплексной программы профилактики правонарушений в Рязанской области на 2006-2010 год.
Материалы диссертации применяются в учебном процессе Рязанского филиала Московского университета МВД при изучении дисциплин «Уголовное право», «Криминология».
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединивших семь параграфов, заключения, списка использованной литературы.
Правовое регулирование профилактики преступлений, осуществляемой силами и средствами органов муниципального управления и населения
Новеллами можно назвать разработку основ регламентации правового статуса общественных формирований правоохранительной направленности, создаваемых на уровне муниципалитетов, предложение о разработке и принятии закона «О муниципальных формированиях правоохранительной направленности».
Новизной отличаются предложенные соискателем эффективные формы и методы противодействия преступности на уровне муниципалитетов, заимствованные из опыта стран зарубежья (в частности, на примере США предлагается ввести систему криминологического мониторинга на территориях муниципальных образований; а по примеру Японии - систему стационарного размещения сотрудников правоохранительных органов по территориальному принципу в границах населенного пункта).
Предложен комплекс мер уголовно- правового характера (внесение изменений и дополнений в УК РФ), направленных на обеспечение защиты личности сотрудников общественных организаций правоохранительной направленности, участвующих в обеспечении правопорядка наряду с сотрудниками ОВД.
Даны авторские рекомендации по созданию унифицированной системы обобщения опыта муниципальных образований в сфере профилактики преступлений (создание Методического центра муниципальной профилактики).
Положения, выносимые на защиту:
1. Исторический анализ развития криминологической профилактики преступлений на муниципальном уровне отражает последовательную тенденцию децентрализации системы предупреждения с передачей соответствующих функций центральными государственными органами - местным, территориальным. Те периоды, когда местные органы власти и управления, обществеи ные и иные негосударственные организации, а также население не участвовало в деятельности по профилактике преступности, отмечены интенсивным ростом преступности. Политические и экономические реформы 90-х годов XX в. обусловили разрушение профилактического потенциала, сложившегося при социалистическом строе.
2. Одной из главных причин, снижающих эффективность системы про филактики в стране, является отсутствие унифицированной законодательной базы в данной области правового регулирования (затягивается принятие феде: ральных законов «Об основах государственной системы предупреждения пре ступлений», «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы», «О социальной помощи лицам, отбывшим лишение свободы, и контроле за их поведением» и др.). Ситуация осложняется тем, что нормативные правовые акты на уровне субъектов Федерации и местного само управления в данной сфере, во-первых, нередко нарушают положения феде ральных законов (например, присваивая полномочия правоохранительных ор ганов), во-вторых, напрямую дублируют аналогичные документы у иных му ниципальных образований, не учитывая свои местные особенности.
3. В целях повышения гражданской активности населения в деле обеспе чения правопорядка на территориях административно- территориальных посе лений, следует разработать основы правового статуса общественных формиро ваний правоохранительной направленности, создаваемых на уровне муници пальных образований. В этой связи было бы целесообразно разработать феде ральный закон «О муниципальных формированиях правоохранительной на правленности», который заложил бы правовые основы системы правоохрани тельной деятельности граждан и установил рамки их взаимодействия с иными субъектами профилактики преступлений. Сущность данного закона в том, что бы создать правовую базу для участия населения в профилактике преступлений в любых (индивидуальных, коллективных) формах, на любом объекте террито рии муниципального образования (подъезд, жилой дом, гаражный или дачный кооператив и т.д.) Официальная регистрация такого участия в органах местного самоуправления и наделение таких лиц определенными правами в сфере поддержания правопорядка существенно повысят качество и масштаб профилактической деятельности, будут способствовать вовлечению большого числа тр у{-дан в систему противодействия преступности. Структура закона изложена в тексте диссертации.
4. В целях повышения эффективности взаимодействия правоохранительных органов и населения предлагается корректирование деятельности милиции общественной безопасности (муниципальной милиции). В частности, от патрулирования местности следует перейти к преимущественно стационарному принципу несения службы, согласно которому «сеть» пунктов дислокации сотрудников охватывала бы все поселение (город, поселок и др.). Эта форма работы апробирована отечественным опытом и зарубежной практикой.
5. Было бы целесообразным на территориальные органы самоуправления граждан (ТОС) возложить функцию осуществления общественного контроля за обеспечением правопорядка на своей территории (в помощь правоохранительным органам) и закрепить ее в Федеральном законе РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 06.10.2003 г.
6. В целях совершенствования регистрации и учета преступности, повышения эффективности борьбы с латентностью преступлений, было бы целесообразно в России ввести ежегодный криминологический мониторинг преступлений (опросы населения - виктимологические, оценки уровня правонарушений), что, в свою очередь, поспособствует выработке мер рациональной криминологической политики по всем направлениям борьбы с преступностью.
7. В целях повышения защиты лиц, участвующих в предупредительной деятельности в связи с их членством в формированиях правоохранительной направленности, целесообразно внести изменения в диспозиции ст.ст. 317, 318, 319 УК РФ и примечание к ст. 318. Авторская редакция названных статей: «Статья 317. Посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа либо сотрудника общественного формирования правоохранительной направленности.
Зарубежный опыт криминологической профилактики, проводимой органами муниципальных образований и населением
В настоящее время деятельность по предупреждению преступности на территории Российской Федерации практически не имеет универсальной самостоятельной правовой базы. Это обстоятельство, несомненно, имеет негативное значение, поскольку, во-первых, устаревшая нормативная правовая база в части регулирования вопросов профилактики непригодна к применению в настоящих условиях. Во-вторых, в условиях формирования собственного законодательства муниципалитетами так или иначе происходит «сталкивание» интересов центра и местных, локальных, что находит отражение в дисбалансе и правовых норм, и правоприменительных отношений в данном вопросе. Вышеназванные причины, разумеется, препятствуют эффективной борьбе с преступностью в отдельно взятом населенном пункте, на конкретной территории.
Верно отмечает В.Н. Бурлаков, что «существующие правовые нормы разбросаны по различным отраслям законодательства. Зачастую фрагментарны, несогласованны между собой и тем самым не способствуют консолидации профилактической деятельности различных субъектов. Назрела необходимость в кодификации законодательства о предупреждении преступности либо в виде отдельного кодекса либо федерального закона»39. Нельзя не заметить, что еще в Федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью на 1999- 2000 годы была предусмотрена разработка федерального закона под названием «Об основах государственной системы предупреждения преступлений»40, проект которого правительством Российской Федерации в 2003 году
Концептуальные основы развития государственной системы социальной профилактики правонарушений и предупреждения преступлений. М., 1998. С. 42- 66. снят с обсуждения в Государственной Думе, Несмотря на то, что в соответствии с поручением Президента РФ от 26 сентября 2005 г. в стране должен активизироваться процесс воссоздания единой государственной системы профилактики, явных шагов в данном направлении до сих пор не предпринято - в первую очередь, на законотворческом уровне.
На сегодняшний день в России регулирование общественных отношений, связанных с профилактикой правонарушений, осуществляется достаточно большим количеством нормативных правовых актов. Применительно к теме нашего исследования правовой основой предупреждения преступности на уровне муниципальных образований являются; Указы Президента РФ «О милиции общественной безопасности» от 12 февраля 1993 г. № 209; «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» от 6 сентября 1993 г. № 1338; «О мерах предупреждения бродяжничества и попрошайничества» от 2 ноября 1993 г. № 1815.
Несомненно, сюда следует отнести Федеральные целевые программы усиления борьбы с преступностью, принятые в 1994-м, 1996-м, 1999-м и 2001 годах, поскольку в данных документах отражены в комплексном виде все основные направления противодействия преступности (в том числе, профилактика правонарушений). К сожалению, нельзя сказать, что задачи, поставленные данными программами были реализованы, а, между тем, в каждой из них достаточно большая совокупность запланированных мер и мероприятий была направлена на повышение эффективности профилактики преступлений на местах, в отдельных населенных пунктах. Особо можно выделить федеральную программу на 1994 - 1996 гг., где предусматривалось осуществление комплекса мер по созданию в каждом районе, городе, городском районе общественных консультационных пунктов для оказания гражданам правовой помощи, привлечение населения к сотрудничеству с милицией; предупреждение правонарушений на локальном уровне; введение спецкурсов в педагогических, социальных, культурно-просветительных учебных заведениях по обучению методике работы с детьми и подростками «группы риска»; пропаганда способов и средств само ) защиты населения от преступных посягательств; создание гарантий занятости трудоспособной части подростков и молодежи, безработных и бездомных, беженцев и вынужденных переселенцев, ранее судимых и иных лиц, лишенных постоянных доходов и источников существования, независимо от состояния рынка труда.4
Далее, следует назвать Федеральный закон «Об основах системы про-филактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» от 26 ию-ня 1999 г.42, который закрепил основные направления профилактической деятельности специальных субъектов профилактики преступлений несовершеннолетних, установил объем их компетенции, пределы полномочий, права и обязанности должностных лиц, а также Закон РФ «О милиции» от 18 апреля 1991 г.43
Нельзя не указать на проблемы в развитии и укреплении правовой базы в сфере профилактики преступлений - в первую очередь, федерального значения. Несомненно, что без основных документов федерального значения на муниципальном уровне невозможно регламентировать данные вопросы таким образом, чтобы они устанавливали актуальные, самые важные, основополагающие направления, формы и меры предупредительного характера, и при этом не противоречили федеральному законодательству. Та правовая база, которая существует (а мы, фактически, ее определили и она представляет собой весьма неразработанную и отстающую по своему содержанию, требованиям времени, доку-ментальную основу профилактики) в настоящих условиях не соответствует существующим потребностям предупредительной работы ни на государственном, ни на местном, локальном уровне. А новые законы, способные «продвинуть» решение проблем данного порядка на качественно новый, прогрессивный уровень, к сожалению, пока не приняты.
Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. 3 7. Ст 562 обеспечении правопорядка», «О социальной помощи лицам, отбывшим наказание в виде лишения свободы, и контроле за их поведением», «Об админист-ративном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы», « предупреждении насильственных преступлений в семье», и некоторые иные. Нет смысла говорить о том, как велико значение любого из данных законов в современной России, когда уровень преступности остается достаточно стабильным, при этом доля тяжких и особо тяжких преступлений против личности, а также бытового насилия продолжает расти.44
Правовой статус органов местного самоуправления, общественных объединений граждан, проживающих в определенных населенных пунктах, в системе предупреждения преступлений в значительной мере ограничен федеральным законодательством. Хотя, заметим, что Конституция Российской Федерации в ст. 132 к вопросам компетенции органов самоуправления относит осуществление охраны общественного порядка: «Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения». Понятно, что охрана общественного порядка - неотъемлемая часть профилактики преступлений, и, в то же время, невозможно осуществлять ее без реализации общих функций предупреждения правонарушений (преступлений). В публичных, общественных местах совершение преступлений совершается теми же гражданами, которые отличаются маргинальным (и криминальным) поведением в быту, семье, в межличностных отношениях. Поэтому представляется не вполне обоснованным подобная дифференциация охраны общественного порядка при отнесении ее к вопросам местного значения, в отрыве от профилактики правонарушений в целом.
Взаимодействие субъектов криминологической профилактики
Что касается ситуативного направления, то его целью является ликвидация, нейтрализация причин и условий, способных провоцировать или облегчать совершение преступлений. Основная работа в данном ракурсе отведена государственным органам, в первую очередь, - полиции.
Анализируя процесс создания и функционирования муниципальной полиции зарубежных стран как основного правоохранительного органа в сфере предупреждения преступлений, Ю.Н. Осипов выделил ряд положений, важных с точки зрения возможности использования данного опыта в современных условиях существования Российского государства.
Первое: разграничение компетенции местной и национальной (государственной) полиции проводится, как правило, в законодательном порядке (например, в Великобритании, Франции - в национальном законодательстве, нами страны и установлениями национального правительства. При этом ей предоставляются широкие полномочия и самостоятельность в осуществлении мероприятий по охране общественного порядка и профилактике правонарушений, в вопросах организационно-штатного регулирования и принятия тактических и управленческих решений.
Второе: приоритеты деятельности муниципальной полиции вырабатываются на местном уровне. В случаях, когда муниципальный полицейский орган подключается к выполнению каких-либо общегосударственных программ, он получает финансовые дотации от центральной власти.
Третье: назначение руководителя муниципальной полиции осуществляется местной властью, но, как правило, по согласованию с центральным органом полиции (США в этом плане являются исключением). Начальник полиции подотчетен местной власти, а сотрудники находятся на службе у населения местного муниципалитета. Взаимодействие с национальными органами полиц т-у, формированиями межрегионального, регионального и местного уровня оговаривается в соответствующих договорах и контрактах. Главные требования к кадрам муниципальной полиции, как правило, совпадают с общенациональными стандартами. Система подготовки является единой и централизованной.
В подавляющем большинстве стран зарубежья стратегия обеспечения охраны порядка и борьбы с преступностью на местном уровне основывается на общенациональных рекомендациях и концепциях, хотя нередко с большими .региональными и местными изменениями и дополнениями, учитывающими уклад жизни, национальный состав, традиции и иные местные аспекты. Информация о состоянии правопорядка на местах (в том числе показатели преступности), как правило, в обязательном порядке передается в центр. Эффективность оценки деятельности муниципальной полиции в качестве одного из основных критериев включает степень удовлетворенности населения работой личного полицейского органа и может отличаться от общепринятых оценок .
Следует сказать, что во многих странах- членах европейского союза (Бель 74 Осипов Ю.И. О муниципальной полиции в зарубежных странах (английский обзор). М., 1993. С. 5-6. гии. Дании, Франции, Великобритании и др.) уже в 60- 80-х годах XX в. были сформированы национальные организации, различающиеся по структуре и форме, для планирования и координации предупредительной деятельности. Фактически они вырабатывали политику борьбы с преступностью, давали рекомендации государственным и общественным организациям в данном направлении, руководили реализацией превентивных и научно- исследовательских программ предупредительной направленности. Так, во Франции в 1983 г. был создан национальный совет по предупреждению преступности, возглавляемый премьер-министром и включающий пятерых членов парламента, тридцать пять мэров и двадцать пять членов, а на региональном уровне - Совет департаментов (сейчас их более 1 тыс.), под-jpy-ководством комиссара республики и состоящий из представителей различных властей, на муниципальном уровне - Муниципальный совет, возглавляемый мэром поселения75. Показателен следующий факт: в каждом отделении полиции Франции есть специальный отдел по связям с общественностью. В компетенцию Национального совета входят: выработка национальной политики по предупреждению преступности, стимулирование и координация антикриминальных инициатив, координация деятельности советов всех уровней между собой, изыскание источников финансирования предупредительной деятельности и т.д.
В Бельгии в 1985 г. был создан высший совет по предупреждению преступности, который возглавлял министр внутренних дел, состоявший из представителей жандармерии, муниципальной полиции, агентов общей полиции Королевства. При этом для осуществления руководства профилактикой преступлений на муниципальном уровне была создана Провинциальная комиссия по предупреждению преступности, которую возглавлял губернатор, и также состоявшая из представителей жандармерии и муниципальной полиции.
В Великобритании, начиная с 1966 г., действует Постоянная конференция по предупреждению преступности, в состав которой входят члены Ассоциации стар ших офицеров полиции, представители Конфедерации британских промышленников, профсоюзов, Торговой палаты и других структур.
В некоторых странах издано достаточно большое количество законов, непосредственно направленных на предупреждение преступности: например, в CIIlX приняты законы - о контроле над насильственной преступностью несовершеннолетних 1980 г., о всеобъемлющей борьбе с преступностью 1984 г., о предупреждении жестокого обращения с детьми и др. Региональный уровень профилактики преступлений в США предполагает проведение профилактических мероприятий силами полиции и местного населения. При этом огромное значение придается так называемому «восстановительному правосудию», в котором главная роль в воспитании правонарушителей придается не силовому воздействию, а влиянию на него через позитивное окружение, благоприятную микросреду его общения. Характерно, что и деятельность полицейских ориентирована больше на разъяснительную работу, активное взаимодействие с населением (в том числе, и в целях получения информации о правонарушителях).7
В Германии деятельность по предупреждению преступности регламентирована Уголовно-процессуальным кодексом и законами о полиции, действующими в каждой из земель Федерации. Комитеты правопорядка 16-ти земель Федерации входят в состав государственной комиссии по предупреждению и борьбе с преступностью. Кроме того, на уровне земель, наряду с полицией, профилактикой преступности занимается совет (председатели- министры внутренних дел), в который входят представители органов юстиции, образовательных учреждений, общественных организаций, - в среднем, около 100 человек.77
Совершенствование системы профилактики преступлений на уровне муниципальных образований
На базе УВД создан оперативный штаб по профилактике правонарушений, приняты областные законы, касающиеся запрета нахождения детей в общественных местах в ночное время без сопровождения взрослых, а также запрещения продажи алкогольных напитков с 22.00 до 8.00; издано распоряжение УВД «О дополнительных мерах по профилактике экстремизма среди несовершеннолетних, проводится комплекс антинаркотических мероприятий в отношении несовершеннолетних и молодежи; в марте 2010 г. принят «План межведомственных мероприятий по профилактике бродяжничества лиц без определенного места жительства и занятий». В муниципальных образованиях установлена система отчетов участковых уполномоченных милиции перед населением. Межведомственные комиссии по профилактике правонарушений функционируют во всех районных центрах области. Начала функционировать система видеонаблюдения на центральных улицах города.
На основе реализации закона «О народных дружинах в Рязанской области» (принят решением Рязанской областной Думы от 7 мая 2007 г. № 56-03) в области созданы и совместно с сотрудниками охраняют правопорядок 206 таких формирований общей численностью 1692 человека. Уровень рецидива на территории области ниже, чем по России в целом и составляет 15%.
Между тем, криминогенная ситуация в области является неблагополучной. Так, доля тяжких и особо тяжких преступлений в их общем массиве остается стабильно высокой; возросла доля женщин среди преступников (с 13, 9 % до 16, 4 %), возросла на 40 % доля мигрантов из Северо-кавказского региона сред и лиц, совершивших преступление. Ежегодно констатируется рост наркопреступности на 30 %. Таким образом, усилий, предпринимаемых в направлении профилактики, явно недостаточно. Из основных причин, обусловливающих сохранение высокой криминогенности региона, на наш взгляд, можно назвать две. Первая - основополагающая - снижение жизненного уровня населения, что официально подтверждают данные официальной статистики как областного, так и федерального уровня. При низком уровне социально- экономической) благополучия региона все усилия, затраченные на совершенствование профилактической деятельности, представляются напрасными. И положение в Рязанской области - тому пример.
. Второй существенной причиной данного положения дел является, по мнению соискателя, низкоэффективная работа с лицами, отбывшими лишение свободы, слабая воспитательная работа с правонарушителями. Так, например, по данным Комиссии по профилактике правонарушений, по итогам 3 квартала 2010 г. на учете отдела милиции № 1 по Советскому району города Рязани находилось всего 9 граждан, освободившихся из мест лишения свободы. Всего во 2 и 3 квартале в префектуру обратились за помощью 6 граждан, освободившихся из мест лишения своды, 5-ти из которых оказана помощь в регистрации по месту жительства, а 1- в получении паспорта. Не налажена система взаимодействия в вопросах ресоциализации лиц, отбывших лишение свободы, таких ее субъектов как учреждения и органы уголовно- исполнительной системы, органы МВД, федеральные структуры и органы местного самоуправления. Участие населения в данном направлении профилактики преступлений не обеспечено ни в правовом, ни в практическом отношении. Естественно, что такого участия в процессе ресоциализации бывших осужденных явно недостаточно.
Получается, что при единообразном подходе федеральной власти и правительства в регулировании вопросов государственной значимости на уровне муниципальных образований, благополучное состояние дел в подавляющем большинстве случаев в большей степени зависит от последних, а не от масштабных объективных факторов, влияющих на ситуацию (географическое положение региона, структура населения, наличие природных ресурсов и др.), хотя и они имеют несомненную значимость в проведении мер и мероприятий антикриминогенного, предупредительного характера.
Следующее направление, выделяемое криминологией в сфере предупреждения преступности, — специальное предупреждение. Как отмечал А.Б. Сахаров, «разграничивая общесоциальные и специальные криминологические меры и имея в виду, что первые осуществляются и будут осуществляться неза 8 висимо от криминогенных факторов (хотя и с учетом их наличия, интенсивности, распространенности и т.д.), а вторые целиком обусловлены наличием преступности, ее состоянием, характером действующих криминогенных факторов, надо подчеркнуть, что разграничение этих уровней не исключает их органической взаимосвязи... Особое место в данной сфере занимает... выявление и изо .- \ 1
бличение лиц, совершивших преступление, их наказание, исправление и перевоспитание. Хотя подобная деятельность осуществляется по поводу уже совершенного преступления, ее социальное назначение состоит именно в предупреждении новых преступлений, в удержании от совершения новых преступлений других неустойчивых членов общества, а также в повышении активности членов общества в борьбе с преступностью».107
Заметим, что особая задача в профилактической деятельности современных муниципальных образований - это «пробуждение» правотворческой-инициативы граждан в сфере противодействия преступным посягательствам на муниципальном уровне, использование имеющихся в федеральном законодательстве, законах муниципальных образований и нормативно- правовых актах, принятых местными органами самоуправления, тех прав и возможностей, которые обеспечили бы возможность реализации потребности граждан в самозащите, обеспечении охраны своей семьи, личности, интересов от преступных посягательств. Согласно ст. 26 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», с правотворческой инициативой могут выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.
