Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Оптимизация управления образованием на муниципальном уровне как научная проблема 9
1.1. Педагогические основы управления образованием на муниципальном уровне 9
1.2. Проблема оптимизации управления образованием в педагогической теории и практике 30
1.3. Социально-педагогические условия оптимизации управления образованием на муниципальном уровне 55
Выводы 74
Глава 2. Опытно-экспериментальное исследование по реализации концепции оптимизации управления образованием на муниципальном уровне 76
2.1. Состояние муниципальной системы образования на этапе констатирующего эксперимента 76
2.2. Пути реализации целостного комплекса мер по оптимизации управления образованием на муниципальном уровне (формирующий эксперимент) 106
Выводы 183
Заключение 186
Библиография 191
Приложения 204
- Педагогические основы управления образованием на муниципальном уровне
- Проблема оптимизации управления образованием в педагогической теории и практике
- Состояние муниципальной системы образования на этапе констатирующего эксперимента
- Пути реализации целостного комплекса мер по оптимизации управления образованием на муниципальном уровне (формирующий эксперимент)
Введение к работе
Актуальность исследования. Реформа образования, ставшая составной частью социально-экономического состояния страны, обозначила коренное изменение образовательной стратегии на всех уровнях: федеральном, региональном, муниципальном.
Сегодня именно муниципальное образование становится ядром образовательной системы России и ее ответственным исполнителем. Однако проектно обоснованные Законами РФ «Об образовании» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» улучшение и развитие муниципального образования не получили достаточного теоретического научного обоснования.
Сложность, многоаспектность и взаимозависимость управленческих проблем, определяющих характер реформирования в области образования, в современных условиях требуют новых идей и вариативных подходов, раскрывающих пути оптимизации управления образованием на муниципальном уровне. Отсюда имеет место противоречие между объективными потребностями в оптимизации муниципального управления образованием на принципиально новых подходах и сложившейся практикой муниципального управления.
В то же время следует констатировать, что в научной литературе раскрыты отдельные стороны оптимизации процессов обучения, воспитания и управления ими (Ю.К. Бабанский, В.П. Беспалько, М.Д. Данилов, Э.Д. Днепров, И.И. Дьяченко, Л.В. Кухарев, И.П. Огородников, М.Л. Портнов, М.М. Поташник, И.П. Раченко, Г.В. Савельев, Н.Ф. Талызина, Г.И. Щукина и др.); проблемы управления образованием и образовательными учреждениями (Г.В. Артеменчук, В.Г. Афанасьев, О.В, Васильев, Г.Г. Габдуллин, Б.С. Гершунский, В.И. Зверева, Ю.А. Конаржевский, М.И. Кондаков, B.C. Лазарев, А.Я. Наин, М.М. Поташник, Г.Н. Сериков, В.П. Симонов, Н.С. Сунцов, П.И. Третьяков, Р.Х. Шакуров, Т.И. Шамова и др.) и отдельные вопросы муниципального управления образованием (В.И. Зверева, А.Е. Капто, Н.Д. Монахов, П.И. Третьяков, В.А. Черкасов и др.).
Различным проблемам управления муниципальной системой образования посвящены диссертационные исследования М.В. Артюхова, Л.Я. Барсуковой, Л.А. 1 * Ивановой, В.Н. Ранних и др.
Вместе с тем, в теории и практике управления образованием до настоящего времени остается неизученной проблема оптимизации управления образованием на муниципальном уровне. Этим и объясняется актуальность и выбор темы настоящего исследования «Оптимизация управления образованием на муниципальном уровне».
Проблема исследования сформулирована следующим образом: каким должен быть целостный комплекс мер, направленных на оптимизацию управления образованием на муниципальном уровне.
Цель исследования: разработка и апробация целостного комплекса мер по оптимизации управления образованием на муниципальном уровне.
Объект исследования: муниципальная система образования.
Предмет исследования: целостный комплекс мер по оптимизации управления образованием на муниципальном уровне.
Гипотеза исследования основывается на утверждении, что оптимизация
управления образованием на муниципальном уровне в современных условиях
возможна, если:
/1' - четко распределить компетенции между различными уровнями управления
образованием (федеральным, региональным, муниципальным и образовательного учреждения) на основании законов об образовании и местном самоуправлении;
- определить собственную структуру управления образованием на
муниципальном уровне и инвариант функционала муниципального органа
управления образованием;
- выбрать или спроектировать с учётом конкретных условий такой целостный
комплекс мер, осуществление которого позволит муниципальной системе
образования достичь максимально возможных результатов деятельности при
рациональных затратах усилий и времени;
- чётко определить критерии оптимизации управления образованием на
муниципальном уровне.
Задачи исследования:
1. Провести анализ научных работ по проблеме оптимизации управления
муниципальными системами образования.
2. Разработать концепцию оптимизации управления образованием на
муниципальном уровне.
Определить структуру управления муниципальной системой образования с учётом конкретных условий.
Спроектировать и экспериментально проверить целостный комплекс мер по оптимизации управления образованием на муниципальном уровне.
5. Проверить степень соответствия полученных результатов заранее
определенным критериям и показателям оптимизации управления образованием.
Методологическую основу исследования составляют современные философские и педагогические концепции, раскрывающие отношения и способы управленческой деятельности, их закономерности как особый вид взаимодействия и связей между людьми (субъектами этой деятельности), структурами, органами и организациями (объектами этой деятельности); теория социального управления, методологические принципы целостности, системности, конкретности, меры и личностно-деятельностного подхода к исследованию социальных систем и, в частности, системы образования; исследования о развитии образования и управления развитием образовательных систем; теория социально-педагогического проектирования.
Для решения поставленных задач использовалась комплексная система методов исследования: теоретический анализ философской, социологической и психолого-педагогической литературы по теме исследования; целенаправленное изучение документов, законодательных актов и проектов федеральных программ развития образования; изучение и обобщение педагогического и управленческого опыта; беседы, наблюдения, интервью, анкетирование разных категорий педагогической общественности, учащихся и их родителей; методы анализа, синтеза, обобщения, сравнения, экспертных оценок и самооценок, моделирования, проектирования программ, систем и структур управления; педагогический
6 эксперимент; методы статистической обработки и анализа результатов
исследования на основе мониторинга.
Экспериментальной базой исследования явилась муниципальная система образования г. Рязани, включающая управление образования, науки и молодежи администрации г. Рязани, более 200 образовательных учреждений, 6 сервисных служб. Исследованием было охвачено более 2000 учащихся, более 200 педагогов, 200 руководителей, более 800 родителей, 35 работников управления. Изучался опыт и апробировались результаты исследования органами управления образованием других регионов РФ (Москва, Липецк, Тула, Владимир, Рязанская область).
Этапы исследования
Исследование проводилось с 1995 по 2001 год в несколько этапов:
На I этапе (1995-1996) проводился анализ состояния проблемы, ее осмысление в научной литературе. На данном этапе изучалась и анализировалась философская, психологическая, педагогическая, социологическая литература, изучался опыт деятельности муниципальных систем образования РФ. Проводился констатирующий эксперимент, готовилась база для формирующего эксперимента. Завершением этого этапа стало создание концепции оптимизации управления образованием на муниципальном уровне.
На II этапе (1997-2000) проводился формирующий эксперимент, реализация выработанной концепции, целостного комплекса мер по оптимизации управления образованием на муниципальном уровне. Разработана система стимулирования и повышения профессионально-педагогической квалификации кадров.
На III этапе (2001) продолжался формирующий эксперимент, проводился анализ и обобщение материалов исследования, оформление диссертации, внедрение результатов по оптимизации управления образованием в практику работы других муниципальных образовательных систем.
Научная новизна и теоретическая значимость исследования заключается в том, что:
- впервые рассмотрена проблема оптимизации управления образованием на муниципальном уровне;
уточнены понятия «муниципальная система образования», «муниципальное управление образованием», «оптимизация управления образованием», «оптимизационный подход к управлению образованием»;
разработана концепция оптимизации управления муниципальной системой образования;
- определён комплекс мер по оптимизации управления образованием на
муниципальном уровне как целостная система;
- сформулированы критерии оценки результативности её внедрения.
Практическая значимость исследования заключается в том, что разработан
пакет нормативно-правовых документов, регламентирующих деятельность муниципального органа управления образованием. Материалы настоящего исследования могут быть использованы в практике работы органов управления образованием, в системе повышения квалификации руководителей образовательных учреждений и специалистов органов управления образованием.
Разработанные нами подходы к оптимизации управления образованием в современных условиях могут служить основой для выработки каждым органом управления (федерация, регион, муниципалитет) четкой программы действий, позволяющих оптимизировать процесс управления.
Достоверность научных результатов исследования обеспечена теоретической и практической обоснованностью исходных методологических позиций; применением совокупности взаимопроверяющих и взаимодополняющих методов исследования, их адекватности логике и задачам исследования; возможностью повторения опытно-экспериментальной работы и перенесением технологии в новые педагогические условия; достаточным числом участников эксперимента, включенных в различные виды деятельности, широкой гласностью проведенного исследования.
Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялись посредством:
- публикации материалов исследования;
- выпуска 44 информационных сборников по деятельности муниципальной
системы образования г. Рязани;
- проведения на базе муниципальной системы образования г. Рязани
регионального семинара руководителей муниципальных органов управления
образованием «Управление качеством образования» (1999), Всероссийского
совещания - семинара организаторов конкурса «Учитель года» (1999),
Всероссийского совещания руководителей региональных и муниципальных органов
управления образованием «Совершенствование инспектирования в системе
образования» (2000);
- выступлений на Российских научно-практических конференциях «Теория и
вариативные технологии гуманистического обучения и воспитания» (Рязань, 1998),
«Гуманистические аспекты подготовки и переподготовки учителя XXI века»
(Рязань, 2000), «Управление качеством педагогического образования» (Рязань,
2001);
- работы в качестве инспектора (1989-1996) и заместителя начальника
управления образования, науки и молодежи администрации г. Рязани (1997- по
настоящее время).
На защиту выносятся следующие положения:
1. Концепция оптимизации управления образованием на муниципальном
уровне.
2. Инвариант структуры управления образованием на муниципальном уровне.
Целостный комплекс мер по оптимизации управления образованием на муниципальном уровне.
Главные критерии оптимизации управления муниципальной системой образования.
По результатам исследования опубликовано 11 работ общим объемом 16,2 печатных листов.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, заключения,
библиографического списка литературы, приложений. Работа содержит 203 стр.
машинописного текста, 10 рисунков, 48 таблиц, 9 приложений.
Библиография включает в себя 256 наименований.
Педагогические основы управления образованием на муниципальном уровне
В ряду многих революций, произошедших в XX веке (социальных, технических, информационных и др.), одной из более значительных стала управленческая. Именно в том веке управление сформировалось как особая, интенсивно развивающаяся область профессиональной деятельности.
Управление - одна из труднейших и ответственных сфер интеллектуальной и практической деятельности людей. Это сфера, от состояния которой во многом зависит благополучие общества и, в конечном счете, - судьба каждого человека.
Вопросам управления образованием в педагогической науке всегда придавалось большое значение. Основные идеи в этой области были сконцентрированы в трудах Ю.К. Бабанского, В.П. Беспалько, Ю.В. Васильева, Г.Г. Габдуллина, Ю А. Конаржевского, М.И. Кондакова, М.М. Поташника, И.С. Сунцова, Т.И. Шамовой, В.А. Якунина и др., которые концептуально наметили пути развития управленческой деятельности и на основе оптимизации научной организации труда систематизировали инструктивно-методические указания по вопросам управления образованием на разных уровнях: школы, города, района и т.п.
В последнее время в связи с особенностями, протекающими в обществе (социальная и экономическая нестабильность, кризисное состояние экономики), и проблемами, которые возникают в управлении школой, появилось немало исследований, отражающих многообразие взглядов на управление образованием в целом (В.И. Зверева, B.C. Лазарев, А.Я. Наин, Г.Н. Сериков, В.П. Симонов, П.И. Третьяков, Р.Х. Шакуров и др.). Сущность системного подхода к управлению образованием раскрыта в работах В.М. Лизинского, Т.А. Ильиной, Ю.А. Конаржевского, Ф.Ф. Королева, Н.В. Кузьминой, М.М. Поташника, Г.Н. Серикова, П.И. Третьякова и др.; программно-целевого - Н.И. Бариновой, Б.С. Гершунского, В.В. Давиденко, А.У. Дерягиной, В.И. Загвязинского, П.И. Третьякова, И.К. Шалаева и др.; проблемно-ориентированного - в исследованиях А.Е. Капто, С.Э. Карклиной, В.Ю. Кричевского, А.Г. Обоскалова, В.С Пикельной, М.Л. Портнова, В.А. Черкасова и др. Вопросы психологии управления исследуются А.А. Бодалевым, В.В. Давыдовым, А.И. Китовым, Е.С. Кузьминой, А.Л. Свенцицким, В.А. Якуниным и др.
Такое повышенное внимание современных ученых объясняется актуальностью проблемы управления образованием, а также стремлением исследователей продвинуться в ее понимании.
Понятие "управление" является основным в теории управления, а также в педагогическом менеджменте.
Анализ научной литературы показал, что на современном этапе существует большое количество подходов к понятию "управление", зачастую, довольно противоположных. Так, к примеру, И.С. Мангутов и Л.И. Уманский приводят в монографии сорок четыре его дефиниции [128,88-89]. В. Г. Афанасьев под управлением понимает действия, операции, выполняемые в процессе последовательно сменяющихся стадий управленческого цикла [8,79]. Согласно точки зрения А.Я. Наина, управление есть целенаправленное воздействие субъекта управления на объект для перевода его из одного состояния в другое [147,6].
Наиболее развернутым, на наш взгляд, является определение управления, данное A.M. Моисеевым, который считает, что управление как процесс представляет собой способ, технологию, методику, механизм осуществления плана во времени, последовательной смены состояний, стадий, этапов развития, совокупность действий руководителя, для достижения результатов [218,22].
Понятие «управление школой» также не однозначно. Признавая школу как целостную динамическую систему, ученые считают, что управление - это инструмент преобразования системы.
Так, М.Г. Захаров утверждает, что «управление школой со стороны директора в настоящее время может быть определено как целесообразная деятельность, имеющая своей целью поднять школу с того уровня знаний, воспитанности учащихся и т.п., на котором она в данный момент находится, на другой, более высокий, соответствующий требованиям времени, государственных программ» [69]. Как видим, акцент сделан на одну особенность управления - перевод школы как системы в более высокое качественное состояние.
Другие авторы связывают процесс управления с достижением цели. В частности, B.C. Лазарев в понятие «управление школой» включает функции управления и образовательную цель. «Управление школой - это особая деятельность, в которой ее субъекты посредством планирования, организации, руководства и контроля обеспечивают организованность совместной деятельности учащихся, педагогов, родителей, обслуживающего персонала и ее направленность на достижение образовательных целей развития школы» [221, 171]. С позиции П.И. Третьякова, управление - целенаправленная деятельность субъектов управления различного уровня, обеспечивающая оптимальное функционирование и развитие управляемой системы (субъекта), перевод ее на новый, качественно более высокий уровень по фактическому достижению цели с помощью необходимых оптимальных педагогических условий, способов, средств и воздействий [214,55]. Ю.А. Конаржевский излагает суть понятия "управление школой" как целенаправленную деятельность администрации по обеспечению эффективного и качественного функционирования, совершенствования и развития педагогического процесса и всей управляемой системы в целом. [98,29]. В.А. Мошевич и B.C. Татьянченко считают, что в самом общем виде процесс управления школой может рассматриваться как определенное воздействие субъекта управления на объект управления с целью успешного развития системы достижения стоящих перед ней целей [144,9]. С позиции A.M. Моисеева управление - целенаправленная деятельность всех субъектов, направленная на обеспечение становления стабилизации, оптимального функционирования и обязательного развития школы [142,19]. Рассматривая проблему педагогического управления школой, А.Я. Наин отмечает, что "цель педагогического управления состоит в том, чтобы заставить систему любого типа функционировать наиболее приемлемым образом, быть более надежной. В конечном счете, оно направлено на достижение динамического равновесия системы со средой. [148,12].
В своем исследовании мы разделяем взгляды С.Г. Воровщикова, Ю.А. Конаржевского, Д.В. Татьянченко и др., которые рассматривают управление по содержанию как деятельность по упорядочению системы и воздействию на нее с целью перевода в качественно новое состояние, а управление по форме как процесс переработки информации [112,15].
Вышеизложенное позволяет утверждать, что в настоящее время существующие подходы к определению понятий «управление», «управленческая деятельность» являются предметом исследования многих российских ученых. Более того, наличие различных подходов к управлению дает основание говорить не только о взаимосвязи подходов, но и об их взаимопроникновении.
Проблема оптимизации управления образованием в педагогической теории и практике
Термин «оптимальный», «оптимизация» происходит от латинского - optimus, что означает наиболее благоприятный, лучший из возможных, наиболее соответствующий определенным условиям и задачам. [209, с. 69] Приставка «наи-», означает максимально возможную результативность какого-либо процесса.
В книге «Материалистическая диалектика» говорится, что оптимизация как явление объективно детерминирована, она присуща всем системным объектам в природе и обществе, ею пронизаны законы, управляющие связями и отношениями этих объектов. Эта мысль созвучна с необходимостью дальнейшего исследования проблемы оптимизации, в частности оптимизации управленческой системы образования на разных уровнях и в новых условиях.
Проблема оптимизации в педагогике возникла в 60-е годы XX века. Развитие ее связывают с именами ученых, известных педагогов и деятелей в области образования (Ю.К. Бабанский, В.П. Беспалько, М.А. Данилов, Э.Д. Днепров, И.И. Дьяченко, Л.В. Занков, В.И. Загвязинский, Т.А. Ильина, Н.В. Кухарев, И.Т. Огородников, М.Л. Портнов, М.М. Поташник, И.П. Раченко, Г.В. Савельев, Н.Ф. Талызина, Г.И. Щукина и др.). Все они исследовали отдельные стороны оптимизации процессов обучения и воспитания, управления ими.
Так, И.Т. Огородников [157, 91-92] на основе разработанной методологии и проведенного эксперимента выявил оптимальные сочетания различных методов обучения: сочетание методов устного изложения, объяснения знаний учителем и методов самостоятельной работы учащихся; сравнительная эффективность методов сопровождающего и последующего закрепления знаний; сравнительная эффективность воспроизводящих творческих, самостоятельных работ учащихся и различных видов их сочетания; сравнительная эффективность фронтальных и индивидуальных самостоятельных работ учащихся; сравнительная эффективность общих и программированных методов обучения; сравнительная эффективность поурочной и тематической проверки и оценки знаний учащихся и др. И.И. Дьяченко [60,19] на основе целенаправленного диссертационного исследования дала следующее определение оптимизации: оптимизация - это выбор наиболее эффективного (в пределе оптимального) варианта управляемого процесса в соответствии с заданными критериями. При этом целью педагогического управления она считает, приведение информационных процессов, реализуемых посредством системы учебной деятельности, в соответствие с запроектированными целями учебного познания и объективными закономерностями оптимальной переработки информации на психологическом и познавательном уровне. Автор исследовала оптимизацию второй стороны процесса обучения - учения школьников (первая - преподавание) и пришла к выводу, что эффективное и оптимальное управление учением учащихся является насущной потребностью. Методами оптимизации она называет методы, позволяющие осуществить выбор наиболее эффективной и оптимальной структуры управляемого процесса. Основным средством реализации оптимального управления системой учебной деятельности И.И. Дьяченко считает ее программирование.
Т.А. Ильина [76, 16-17] под оптимизацией понимает степень соответствия организационной стороны системы тем целям, для достижения которых она создана. При этом подчеркивается, что оптимальность, достигнутая для одних условий, может не иметь места при других условиях. Общим, следовательно, является соотнесение этого понятия с управлением процессом обучения и выбором именно оптимального варианта управления. В общей теории управления важное место она отводит необходимости обеспечения оптимального функционирования систем.
Оптимизации педагогического труда учителя посвящено исследование И.П. Раченко [187, 168]. По мнению автора, понятие «оптимальный - значит наилучший не вообще, а с учетом всех сложившихся обстоятельств, т. е. всех тех воздействий, которые позволяют достичь нормы-образца. Принять оптимальное решение в педагогической деятельности - значит выбрать из многих не просто лучший, а наилучший вариант с учетом сложившихся обстоятельств». На основе научного поиска и проведенного эксперимента в условиях перестройки школы И.П. Раченко вскрыл существо проблемы оптимизации техники личного труда учителя и показал возможные пути ее разрешения в интересах осуществления реформы школы, наконец, доказал, что оптимальность является ведущим принципом измерения процесса и результатов труда педагога и учащихся.
В современных условиях «оптимизация» как термин используется в документах об образовании. Так, в Федеральной программе развития образования среди основополагающих принципов обновления содержания образования школы назван такой принцип, как «оптимизация объема учебной нагрузки за счет психолого-педагогически обоснованного отбора содержания образования, соответствие изучаемых вопросов и проблем возрастным особенностям учащихся» [227,42]. В разделе «Направления реализации программы и ожидаемые результаты» говорится, что к ожидаемым результатам следует отнести «оптимизацию размещения средних специальных учебных заведений в регионах». В разделе «Ресурсное обеспечение системы образования» среди основных направлений развития материально-технического обеспечения системы образования указывается «оптимизация номенклатуры средств обучения, учебно-лабораторного и научного оборудования» [227, 26].
В рекомендациях Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации по оптимизации управления образованием на муниципальном уровне [189] было подчеркнуто, что децентрализация управления образованием в Российской Федерации привела к изменениям в управляющих подсистемах, в объектах воздействия и в содержании управленческих решений. В них указывается, что на всех уровнях управления (федеральный, региональный, муниципальный, образовательного учреждения) появились управляющие подсистемы, изменился характер отношений между уровнями управления, центр тяжести в управлении образованием переместился сначала на региональный, а затем на муниципальный уровень. Ранее был разработан проект «Планирование управления образованием», одной из задач которого была подготовка рекомендаций по оптимизации деятельности органов управления образованием муниципалитетов, работающих в различных социально-экономических, демографических и социокультурных условиях. В проекте было выделено пять блоков проблем управления образованием на муниципальном уровне, включающих актуальные задачи и вопросы, требующие первостепенного разрешения. Поиск путей оптимального их решения проводился при участии органов управления образованием различных уровней ряда областей Российской Федерации. В результате были разработаны методические рекомендации, в которых обозначено распределение компетенции между различными уровнями управления образованием.
Состояние муниципальной системы образования на этапе констатирующего эксперимента
В первой главе исследования нами были рассмотрены теоретические основы проблемы оптимизации управления образованием на муниципальном уровне, сформулирована концепция оптимизации управления муниципальной системой образования.
Опытно-экспериментальная работа проводилась в течение семи лет (с 1995 по 2001 г.) в несколько этапов.
На первом констатирующем этапе исследования (1995-1996) проводился анализ состояния проблемы, ее осмысление в научной литературе. На данном этапе изучалась и анализировалась философская, психологическая, педагогическая, социологическая литература, изучался опыт деятельности муниципальных систем образования РФ, проводился констатирующий эксперимент, готовилась база для формирующего эксперимента. Завершением этого этапа стало создание концепции оптимизации управления образованием на муниципальном уровне.
На втором этапе формирующего эксперимента (1997-2000) проводилась экспериментальная реализация выработанной концепции, комплекса мер по оптимизации управления образованием на муниципальном уровне.
На третьем заключительном этапе (2001) проводился анализ и обобщение материалов исследования, оформление диссертации, внедрение результатов в практику работы других муниципальных образовательных систем.
Мы убедились, что именно муниципальное образование стало ядром образовательной системы и ее ответственным исполнителем. Однако проектно обоснованные законами РФ "Об образовании" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" улучшение и развитие муниципального образования не получили достаточного теоретического и научного обоснования. По существу содержание проблем муниципального образования более интенсивно разрабатывается в непосредственной деятельности, не имея достаточно прочного научного подкрепления. Поэтому предлагаемый нами вариант исследования муниципального образования позволит в какой-то степени устранить данный пробел.
Стартом в опытно-экспериментальной работе по оптимизации управления образованием на муниципальном уровне стало, прежде всего, выявление проблем исследования в данном вопросе. Анализ ситуации в системе управления образованием конкретных территорий в разные периоды позволил выделить проблемы управления образованием на муниципальном уровне. блок проблем: отсутствует опыт самоуправления, в том числе опыт управления образованием на муниципальном уровне в изменившихся условиях; крайне медленно происходит профессионализация управленческой деятельности на муниципальном уровне; формирование местных структур управления приняло затяжной характер; государственная поддержка местному самоуправлению в области образования оказывается недостаточно согласованной; местное сообщество с трудом приобщается к управлению образованием. II блок проблем: местное самоуправление в России имеет многообразные структуры и формы; существует значительная дифференциация функций муниципальных органов управления образованием; уровень самостоятельности районного звена в условиях города с районным делением не определен; ряд относительно самостоятельных управляющих структур, имеющих отношение к сфере образования, трансформировался в общую иерархическую управляющую подсистему. III блок проблем: отсутствует четкое разграничение полномочий в управлении образованием по отраслевому принципу (вертикаль) и при взаимодействии с другими муниципальными структурами, отвечающими за образование (горизонталь) на уровне муниципалитета; не выделен инвариант содержания деятельности органов управления муниципального звена в условиях децентрализации органов управления муниципального звена в условиях децентрализации управления образованием и значительной автономии образовательных учреждений; не определена оптимальная структура муниципального органа управления образованием; не определен оптимальный численный состав аппарата управления образованием на муниципальном уровне. IVблок проблем: отсутствует единая система информационного обеспечения; отсутствуют параметры и методики определения эффективности деятельности управленческих структур в образовании (в том числе на муниципальном уровне); отсутствуют независимые службы контроля, экспертизы и прогнозирования; отсутствуют эффективные финансовые механизмы, которые могут быть использованы в образовании на муниципальном уровне. V блок проблем: отсутствует опыт формирования социального заказа на образование. Указанные проблемы легли в основу дальнейших исследований по внедрению оптимизации управления образованием на муниципальном уровне.
На основании анализа нормативно-правовой базы деятельности системы образования и местного самоуправления были определены компетенции между различными уровнями управления образованием (см. приложение 1). Но Закон об образовании не дает детальной регламентации распределения полномочий, в связи с этим была отработана вариативная модель распределения полномочий между управлением по делам образования, науки и молодежной политики администрации Рязанской области (субъект РФ) и управлением образования, науки и молодежи администрации г. Рязани (орган местного управления).
Пути реализации целостного комплекса мер по оптимизации управления образованием на муниципальном уровне (формирующий эксперимент)
Обзорный анализ развития процессов инноваций в управлении образованием на муниципальном уровне за период перестройки и реформ позволил сделать вывод о некоторых проявившихся в нем тенденциях:
- превращение управленческих инноваций в особый систематически выполняемый вид деятельности работников муниципальных органов управления образованием, главное средство развития управления образованием на уровне города;
- формирование постоянных и временных органов (подразделений), ответственных за осуществление инноваций в управлении образованием в масштабе города как элементов складывающейся структуры их организационно-методической поддержки;
- переход от эмпирически реактивных подходов к определению содержания и форм управленческих инноваций к научно обоснованным подходам, предусматривающим опору на современные концепции и технологии управленческих нововведений, уже апробированные в практике;
- повышение научного уровня и эффективности управленческих инноваций, объединение усилий практиков-организаторов образования, ведущих поиск новых форм и методов управленческой деятельности, и ученых, исследующих проблемы обновления управления образованием на муниципальном уровне; - усиление организованности в процессах управленческих инноваций, придание им целенаправленности и планомерности на основе программы развития образования на муниципальном уровне.
Организация процесса построения современной системы управления образованием на муниципальном уровне может быть представлена с помощью следующего перечня последовательно выполняемых действий, своего рода алгоритма: 1. Определение статуса муниципального органа управления образованием, его роли и места в системе управления образованием в городе. 2. Уточнение его целей и задач. 3. Определение или корректировка функций органа управления образованием. 4. Выбор типа и модели оргструктуры органа образования, обеспечивающей лучшие возможности для реализации его статуса, целей, задач и функций. 5. Определение должностей руководителей органа образования, состав его структурных подразделений и должностей работников аппарата, являющихся отдельными структурными единицами. 6. Распределение обязанностей между руководителями органа образования, его подразделениями и сотрудниками аппарата. 7. Установление связей подчинения, координации, способов кооперации и взаимозаменяемости между подразделениями и работниками аппарата. 8. Разработка документов, фиксирующих построение оргструктуры органа образования, основы содержания и организации его работы (положений о данном органе и структурных подразделениях, штатного расписания, схемы оргструктуры, органиграммы работы аппарата и др.). 9. Определение примерного состава типовых управленческих мероприятий и процедур, выполняемых регулярно органом образования: перечня разрабатываемых им документов, оформление результатов этой работы в виде оперограммы и документограммы. 10. Разработка распорядка и режима работы аппарата органа образования, его подразделений и работников. Закрепление их в виде регламента правил внутреннего распорядка и циклограмм. 11. Определение комплекса мер по преобразованию отношений между органом образования и его объектом управления (системой учреждений образования города) с целью приведения их в соответствие с новым стилем, оргструктурой и механизмом управления. 12. Внесение коррективов в состав аппарата органа образования с учетом изменений в стиле руководства, оргструктуре аппарата органа образования, механизма его работы. 13. Организация переподготовки работников аппарата, их самообразовательной работы с учетом необходимости ориентации на освоение скорректированного статуса, обновленных оргструктур и механизма работы.
Руководители и работники муниципального органа управления образованием активно занимались разработкой нормативных актов, регулирующих деятельность органа управления и муниципальной системы образования в целом (см. приложение 2).
Опираясь на закон РФ "Об образовании" и существующие традиции подготовки нормативных документов, сотрудники управления образованием разработали положение об управлении образования администрации г. Рязани и должностные инструкции работников его аппарата. Таким образом, была создана оптимальная база для работы органа управления образованием города в современных условиях.
Следующим шагом в обновлении системы управления на муниципальном уровне было определение оптимального состава функций современного органа управления образованием муниципального уровня - один их ключевых вопросов инноваций в системе управления образованием. В г. Рязани обновление функций городского управления образования предусматривало следующие действия: включение в их состав новых, прежде не выполняющихся функций, и исключение некоторых других, ставших анахронизмом, качественное преобразование содержания работы по выполнению части традиционных функций; при этом изменялась не только номенклатура функции управления образования, но и место каждой из них в шкале приоритетов, частота и периодичность, сфера их применения.
