Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. РЕТРОСПЕКТИВНЫЙ АНАЛИЗ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО НАДЗОРА В СИСТЕМЕ ОБРАЗОВАНИЯ РОССИИ 20
1.1. Исторические предпосылки возникновения института государственного надзора в системе образования 20
1.2. Характер функций государственного надзора в условиях централизованного управления 37
1.3. Развитие надзорной деятельности в начальном профессиональном образовании 60
Выводы по главе 1 83
ГЛАВА 2. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ НАДЗОРА НАЦИОНАЛЬНЫХ СИСТЕМ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ 85
2.1. Организация государственного надзора подготовки квалифицированных рабочих кадров в развитых странах 85
2.2. Содержание надзора за деятельностью профессиональных образовательных учреждений 114
2.3. Сертификация квалификаций как функция надзора в профессиональном образовании 137
Выводы по главе 2 155
ГЛАВА 3. КОНЦЕПЦИЯ СОВРЕМЕННОЙ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО НАДЗОРА НАЧАЛЬНОГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ 159
3.1. Теоретические аспекты функционирования современной системы надзора начального профессионального образования 159
3.2. Содержание и технологии государственного надзора учреждений начального профессионального образования 180
3.3. Кадровое обеспечение надзорной деятельности в начальном профессиональном образовании 193
Выводы по главе 3 207
ГЛАВА 4. АПРОБАЦИЯ МЕХАНИЗМОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО НАДЗОРА НАЧАЛЬНОГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ 209
4.1. Развитие функций и содержания надзора в процессе опытно-экспериментальной работы 209
4.2. Критериально-оценочный аппарат государственного надзора начального профессионального образования 226
4.3. Информационные технологии надзорной деятельности в начальном профессиональном образовании 254
Выводы по главе 4 270
Заключение 274
Библиография 283
Приложения 304
- Исторические предпосылки возникновения института государственного надзора в системе образования
- Организация государственного надзора подготовки квалифицированных рабочих кадров в развитых странах
- Теоретические аспекты функционирования современной системы надзора начального профессионального образования
Введение к работе
Актуальность исследования. Социально-политическое развитие России в последние десятилетия значительно изменило содержание управленческих функций в сфере образования. Происходит перераспределение полномочий между субъектами управления образованием разных уровней. Возрастает самостоятельность образовательных учреждений, жесткая регламентация деятельности которых уступает место формам государственного надзора за соблюдением законодательных норм и прав всех субъектов образования.
Вместе с тем, в аналитическом разделе Федеральной программы развития образования отмечена негативная тенденция «неисполнения и игнорирования должностными лицами органов управления образованием норм действующего образовательного права». Нормативная правовая документация и локальные акты органов управления образованием не всегда соответствуют законодательству Российской Федерации. Подобная практика дискредитирует образовательное право, препятствует формированию единого образовательного пространства, созданию механизма надзора за качеством образовательных услуг и их соответствием государственным образовательным стандартам. С этим связано создание в апреле 2004 года Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки.
В Положении о Федеральной службе надзора по вопросам образования и науки указаны ее основные функции. Среди них: контроль и надзор за исполнением законодательства в области образования; самостоятельный совместно с органами управления образованием субъектов Российской Федерации государственный контроль качества образования в образовательных учреждениях; лицензирование, аттестация и государственная аккредитация образовательных учреждений и их филиалов; рассмотрение вопросов, связанных с подтверждением, признанием и установлением эквивалентности документов об образовании.
5 Как отмечает В.А. Болотов, надзорная деятельность выводит на широкий спектр вопросов, таких как «...коррекция образовательных стандартов, выдача рекомендаций авторам учебной литературы и организаторам повышения квалификации педагогов...» [67].
Особенно актуальна проблема обеспечения государственного надзора в системе начального профессионального образования (НПО), что обусловлено передачей с 2005 года образовательных учреждений НПО в ведение субъектов Федерации, необходимостью создания новой модели управления ими.
В системе начального профессионального образования еще не сформировались эффективные механизмы надзора и нормативная база, определяющие ответственность учреждений НПО за предоставление образовательных услуг. Система НПО самостоятельно, без участия социальных партнеров и заказчиков кадров, определяет содержание и задает конечные итоги обучения, оценивает достигнутые результаты на основе произвольного, субъективного набора показателей. Таким образом, надзор за качеством предоставляемых услуг в системе НПО осуществляется средствами самой системы, что лишает ее стимулов развития. Этим можно объяснить отмечаемое Российскими Ассоциациями работодателей (Рыжков Н.И., Еремеев О.В.) и исследователями (Смирнов И.П., Ткаченко Е.В.) значительное снижение качества рабочей силы в России. Данное обстоятельство оценено Президентом РФ Путиным В.В. как «негативная тенденция последнего десятилетия», которая требует создания механизма государственного надзора.
Государственный надзор - как принципиально новое условие функционирования современной системы образования, предполагает обеспечение ее полной адекватности требованиям законодательства и государственных образовательных стандартов, объективную оценку деятельности и определение рейтинга образовательных учреждений.
Актуальность проблемы формирования государственного надзора начального профессионального образования обусловлена следующими основными факторами:
необходимостью более полного соответствия основных целей развития системы НПО государственной образовательной политике (законодательно-нормативная база, государственный образовательный стандарт);
проблемой сопоставимости и признания дипломов о начальном профессиональном образовании на всей территории Российской Федерации и необходимостью их нострификации в связи с предстоящим вступлением страны во Всемирную торговую организацию;
потребностью объективной оценки качества предоставляемых системой НПО образовательных услуг, что предполагает определение содержания и функций надзора, процедур и критериев лицензирования, аттестации, аккредитации учреждений НПО.
Социально-педагогическую и теоретическую значимость разработки проблемы государственного надзора начального профессионального образования обусловливает наличие противоречий, которые имеются между:
законодательно обусловленной необходимостью гарантированного уровня НПО и еще не сформировавшейся системой государственного надзора за качеством образовательных услуг;
потребностью внедрения научно-обоснованных технологий надзора деятельности учреждений начального профессионального образования и отсутствием таких технологий;
необходимостью объективной оценки качества образовательных услуг и несовершенством оценочных методик и процедур измерения достигнутых результатов обучения;
действующими механизмами самодиагностики деятельности учреждений НПО и степенью их разработки в теории управления образовательными системами;
эффективными процедурами контроля и оценки качества профессиональной подготовки рабочих кадров за рубежом и недостаточным использованием этого опыта в отечественной практике.
Теоретические основы оценки деятельности учреждений НПО в сфере подготовки рабочих кадров раскрыты в работах Беспалько В.П., Болотова В.А., Гаськова В.М., Глазунова А.Т., Лейбовича А.Н., Ивлевой И.А., Кальней В.А., Новикова П.Н., Петрова Н.Н., Поташника М.М., Селезневой Н.А., Су-бетто А.П., Шишова СЕ. и др. Педагогические технологии повышения качества образования путем модернизации содержания обучения, организации образовательного процесса и совершенствования методов работы с кадрами изложены в публикациях Анисимова В.В., Кузнецова В.В., Кудряшовой СВ., Кязимова К.Г., Мещерякова А.С, Новикова A.M., Савиной М.С, Ткаченко Е.В., Шапкина В.В.
Заслуживает внимания система оценки качества профессионального образования в зарубежных странах, особенно Европейского сообщества. Сравнительный анализ таких систем создает предпосылки использования наиболее эффективных элементов зарубежного опыта для формирования научной концепции и определения форм практической деятельности нового для России института государственного надзора в сфере образования.
Однако, несмотря на имеющиеся в научных трудах важные положения и выводы по проблемам государственного надзора, в дополнительном изучении нуждаются отечественный и зарубежный опыт надзорной деятельности в профессиональном образовании, вопросы формирования оценочного аппарата измерения качества НПО, процедур надзора и другие.
Анализ научных публикаций по проблеме исследования позволяет утверждать, что понятие «государственный надзор» профессионального образования в педагогической науке еще не заявлено. Хотя довольно часто используются понятия «диагностика», «мониторинг», «контроль», «оценка» качества образования и т.п. В этой связи в диссертации дано определение основных понятий, использованных в процессе исследования.
Надзор - наблюдение за исполнением субъектом образования официальных предписаний (законов, нормативных актов и т.п.)
Контроль - сравнение фактического состояния системы НПО с заданными параметрами качества подготовки кадров (государственным стандартом НПО, требованиями заказчика кадров).
Показатели - базовые характеристики деятельности учреждений НПО, вытекающие из нормативных документов о порядке лицензирования, аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений.
Начальное профессиональное образование - функциональная образовательная среда, в которой осуществляется процесс профессионального обучения квалифицированного рабочего.
Государственный надзор НПО - осуществление органами государственного управления функций наблюдения и контроля за деятельностью образовательных учреждений НПО путем их лицензирования, аттестации и государственной аккредитации на основе объективных показателей и способов диагностики.
Система государственного надзора — совокупность организационных структур, форм и методов наблюдения за исполнением законодательства, норм и правил, установленных в сфере образования.
Цель исследования: разработать концепцию и процедуры формирования системы государственного надзора начального профессионального образования.
Объект исследования: начальное профессиональное образование Российской Федерации.
Предмет исследования: содержание и процедуры государственного надзора начального профессионального образования.
Гипотеза исследования строится на предположении о том, что формирование системы государственного надзора начального профессионального образования будет обеспечено, если:
- определено содержание, функции, процедуры государственного надзора за деятельностью учреждений начального профессионального образования;
реализованы ключевые принципы государственного надзора: периодичность, этапность, технологичность, независимость, объективность;
выявлен и в необходимой мере использован опыт государственного надзора профессионального образования за рубежом, определено соотношение международных тенденций и национальной специфики в этой области;
обоснованы, разработаны и внедрены механизмы самодиагностики учреждений начального профессионального образования при их лицензировании аттестации и аккредитации, адекватные основным функциям государственного надзора;
сформированы и апробированы показатели, критерии, индикаторы оценки деятельности учреждений РІПО в процессе государственного надзора;
создана информационная база государственного надзора, включающая совокупность методических, критериальных, процедурных материалов;
созданы и реализованы педагогические условия по подготовке специалистов службы государственного надзора на федеральном и региональном уровнях.
Задачи исследования:
Раскрыть исторические предпосылки и пути развития государственного надзора подготовки квалифицированных рабочих кадров в системе начального профессионального образования.
Осуществить анализ содержания и процедур государственного надзора национальных систем профессионального образования в зарубежных странах и выявить адаптационный потенциал их применения в России.
Проанализировать состояние теоретической разработки исследуемой проблемы в современной педагогической науке, обосновать и разработать концепцию государственного надзора начального профессионального образования в России, в том числе самодиагностики учреждений НПО.
Разработать и апробировать процедуры (содержание, функции, формы) государственного надзора начального профессионального образования.
Сформулировать и проверить на практике систему показателей, критериев и индикаторов, используемых при проведении процедур надзора начального профессионального образования в современных условиях.
Определить содержание, обосновать эффективные формы и методы подготовки специалистов службы государственного надзора.
7. Создать информационную систему обеспечения государственного
надзора начального профессионального образования и разработать рекомен
дации по ее применению.
Методологическая основа исследования: Национальная доктрина образования в Российской Федерации; Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года; Концепция участия Российской Федерации в управлении государственными организациями, осуществляющими деятельность в сфере образования; научные положения теории управления социальными (образовательными) организациями, как открытой, социально-ориентированной системой.
Теоретические разработки в области:
философии и стратегии профессионального образования (Болотов В.А., Вершинин СИ., Гаськов В.М., Гершунский Б.С, Леднев B.C., Поляков В.А., Смирнов И.П., Таюрский А.И., Ткаченко Е.В.);
истории профессионального образования (Анисимов В.В., Баты-шев С.Я., Довжко Ф.Е., Ососков А.В.);
организации и управления профессиональным образованием (Бут-ко Е.Я., Глазунов А.Т., Ерошин В.И., Кязимов К.Г., Кузнецов В.М., Никитин М.В., Таюрский А.И., Савина М.С., Сергеев Н.К., Степанова Т.А.);
проектирования содержания профессионального образования (Грохольская О.Г., Лейбович А.Н., Монахов В.М., Мещеряков А.С., Наин Э.А., Новиков П.Н., Новожилов Э.Д., Рыкова Е.А., Федотова Л.Д., Читаева О.Б., Шамрай Н.Н.);
педагогики и методики профессионального образования (Батышев С.Я., Беляева А.П., Дробышева И.В., Глазунов А.Т., Панина Т.С, Сибирская М.П., Тайчинов М.Г., Шапкин В.В.);
мониторинга образовательного процесса и педагогической квалимет-рии (Кальней В.А., Петров Н.Н., Субетто А.И., Шишов СЕ. и др.)
подготовки педагогических кадров для системы НПО (Зеер Э.Ф., Зборовский Г.Е., Кубрушко П.Ф., Кузнецов В.В., Петров Ю.Н., Романцев Г.М., Чечель И.Д.).
Тема исследования входит в Федеральную программу "Научное, научно-методическое, материально-техническое и информационное обеспечение развития образования" Минобрнауки РФ (код 2447), в планы работы ИРПО на 2001-2005 гг.
Методы исследования:
теоретический анализ научных трудов, включая диссертационные исследования - по вопросам, связанным с рассматриваемой проблемой;
статистический анализ - при количественной оценке уровня развития федеральной и региональных систем НПО;
системный анализ - при выявлении содержания и функций государственного надзора качества НПО;
педагогическое моделирование - при формировании механизма и структуры органов надзора, процедур лицензирования, аттестации и аккредитации учреждений НПО;
комплекс эмпирических методов исследования, включая констатирующий и формирующий эксперимент, педагогический мониторинг.
В ходе опытно-экспериментальной работы активно использовались прогностические (экспертная оценка, самооценка и др.), диагностические (интервьюирование, анкетирование, тестирование), обсервационные (прямое и косвенное наблюдение, длительное фиксирование) методы, а также метод математической статистики.
Диссертация основана также на анализе данных, представленных в публикациях зарубежных ученых в области профессиональной педагогики, научных отчетах международных организаций (ЮНЕСКО, СЕДЕФОП, МОТ, ОЭСР, Всемирный банк, Европейский фонд образования и др.); научной литературе по вопросам профессионального образования, подготовки кадров, а также информационной базы Internet по вопросам профессионального образования.
Нормативно-правовая база исследования: Федеральный Закон Российской Федерации «Об образовании» (от 27.12.2000 г. № 150-ФЗ); постановления Правительства РФ: «О создании Федеральной службы надзора по вопросам образования и науки» (от 17.06.2004 г. № 300), «Об утверждении положения о лицензировании образовательной деятельности» (от 18.10.2000 г. № 796); Федеральная программа развития образования (от 10.04.2000 г. № 51-ФЗ); распоряжение Правительства РФ «О совершенствовании начального профессионального образования» (от 5 июня 2003 г.); приказы Минобразования России: «Об утверждении форм бланков лицензии на осуществление образовательной деятельности, приложений к ней и.документов, представляемых на лицензионную экспертизу» (от 23.04.2001 № 1800); «Положение о порядке аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений» (от 22.05.98 № 1327), а также другие правовые и нормативные акты.
Экспериментальная база исследования. Научно-исследовательская и опытно-экспериментальная работа осуществлялась на базе 180 учреждений НПО в 16 субъектах Российской Федерации при содействии органов управления образованием.
Этапы исследования.
Первый этап (1992-2000 гг.). Изучение отечественных и зарубежных источников. Анализ становления надзорной деятельности НПО в стране и регионах, опыта работы Федерального центра лицензирования, аттестации и аккредитации учреждений начального профессионального образования. Накопление теоретических и эмпирических материалов. Анализ статистических
13 данных и нормативных документов по проблеме диссертации. Организация опытно-экспериментальной работы.
Второй этап (2000-2003 гг.). Уточнение положений гипотезы, разработка теоретических основ, содержания и функций государственного надзора системы начального профессионального образования. Опытно-экспериментальная работа по апробации основных положений диссертации, анализ полученных результатов.
Третий этап (2003-2005 гг.). Обработка и анализ результатов теоретического исследования и опытно-экспериментальной работы; уточнение основных концептуальных идей по обеспечению государственного надзора начального профессионального образования. Поэтапное внедрение элементов прогностической модели системы государственного надзора НПО, разработка научно-практических рекомендаций по организации государственного надзора в начальном профессиональном образовании. Обобщение результатов исследования. Оформление диссертации.
Научная новизна результатов исследования.
1. Проведен сравнительно-педагогический анализ отечественного исторического и современного зарубежного опыта государственного надзора в системе начального профессионального образования.
Выявлено, что на предыдущих этапах развития профессионально-технического образования России (в досоветский и советский периоды), действовала жесткая система государственного контроля, которая охватывала все стороны деятельности учебных заведений. Это привело к снижению их самостоятельности, ограничению полномочий, излишней перегруженности отчетностью, объемным делопроизводством.
Установлено, что при разнообразии форм государственного надзора за качеством подготовки рабочих кадров в зарубежных странах общим является обязательный и максимально полный учет интересов работодателей, их включение в структуры надзора с выделением собственных функций (разработка профессиональных стандартов, независимая оценка качества подготов-
14 ки выпускников, участие в разработке законодательства в сфере профессионального образования).
2. Обоснованы и структурированы основные функции государственного
л надзора системы начального профессионального образования: контрольно-
оценочная, аналитическая, стимулирующая, информационная. Указанные
функции обладают способностью к интеграции и, тем самым, позволяют бо
лее объективно и полно осуществить процедуру рейтинговой оценки учреж
дений НПО. При этом требуется соблюдение основных принципов надзора.
3. Определено содержание государственного надзора в начальном про
фессиональном образовании и сформирован оценочный аппарат, состоящий
из показателей (оценочная характеристика), критериев (признак контроля),
индикаторов (измеритель качества).
К подлежащим надзору составляющим начального профессионального
образования относятся: соответствие содержания НПО требованиям государственного образовательного стандарта, квалификация педагогических кадров, состояние учебно-методической и материально-технической базы, качество подготовки и востребованность выпускников на рынке труда.
4. Теоретически разработан и экспериментально проверен комплекс ор
ганизационно-педагогических условий, обеспечивающих содержательную,
инструментальную и технологическую основу государственного надзора на-
^* чального профессионального образования. В качестве базовой структуры
предложена специализированная служба надзора, которая может состоять из федеральных, окружных и региональных структур, определены их функции. Обоснованы требования по подготовке и сертификации экспертов государственной службы надзора в сфере НПО.
5. Доказана целесообразность разработки системы государственного
надзора начального профессионального образования с использованием трех-
(4 уровневой структуры государственных стандартов НПО: профессионального,
образовательного и аккредитационного. При этом аккредитационный стан-
15 дарт рассматривается как норматив, определяющий процедуру и содержание аттестации выпускников учреждений НПО по соответствующей профессии. Теоретическая значимость исследования.
Системный педагогический анализ научных основ и практики начального профессионального образования позволил создать современную концепцию государственного надзора начального профессионального образования (цели, задачи, принципы, структура, функции и содержание надзора, технологии его осуществления на федеральном и региональном уровне и др.). При этом государственный надзор в системе НПО рассматривается как принципиально новое условие эффективного функционирования современных образовательных учреждений НПО, обеспечивающих их самостоятельность в рамках действующих законодательных норм и государственных образовательных стандартов, позволяющих учитывать динамику потребностей рынка труда.
В ходе диссертационного исследования:
Разработаны теоретические основы нового направления профессиональной педагогики - квалиметрии начального профессионального образования в процессе лицензирования, аттестации и аккредитации учреждений НПО как формы государственного надзора.
Теоретически доказана целесообразность осуществления государственного надзора начального профессионального образования на основе разработки и внедрения аккредитационных государственных стандартов как нормативной базы оценки деятельности учреждений НПО, качества предоставляемых ими образовательных услуг.
Определены функции и структура государственной службы надзора НПО на федеральном и региональном уровнях, что создает предпосылки ее системного формирования.
Установлено и теоретически обосновано соотношение международных тенденций и национальной специфики в обеспечении государственного надзора профессионального образования на основе сопоставительного анали-
за с опытом зарубежных стран и становления государственной службы надзора в России.
5. В контексте концепции формирования системы государственного надзора НПО разработан понятийный аппарат, развивающий теорию объекта исследования.
Практическая значимость исследования:
1. Проведена широкомасштабная апробация (180 учреждений НПО из 16
субъектов Федерации) содержания, форм и методов государственного надзо
ра в системе начального профессионального образования на основе функ
ционирования Федерального центра лицензирования, аттестации и аккреди
тации учреждений НПО Минобразования РФ (1992-2002 гг.), где диссертант
являлся исполнительным директором.
Разработан и опубликован комплект нормативных материалов:
типовое положение о региональной службе надзора качества НПО;
критерии государственной аккредитации учреждений НПО (Приложение № 8 диссертации);
рейтинговая модель оценки деятельности учреждений НПО;
примерное положение о региональном оценочно-диагностическом центре по надзору за деятельностью учреждений НПО;
разработаны требования к экспертам оценочно-диагностического центра, технологии их работы, процедуры сертификации и допуска к осуществлению надзорной деятельности (приложение № 5 диссертации).
2. Апробирован и издан комплект методического обеспечения государ
ственного надзора за деятельностью учреждений НПО (государственных и
негосударственных):
методика надзорной деятельности, включающая ее основные этапы, последовательность действий, образцы оформления документов;
примерные программы самодиагностики учреждений НПО и методику проведения контрольных (срезовых) работ;
рекомендации для оформления материалов по организации, проведению и подведению итогов контрольных (тестовых) работ (Приложение № 7 диссертации);
перечень показателей, критериев и индикаторов, рекомендованных к использованию в надзорной работе (Приложение № 9 диссертации).
3. Создана информационная система обеспечения деятельности государ
ственной службы надзора в сфере НПО:
информационная система обеспечения государственного надзора за качеством предоставления образовательных услуг в системе НПО (ИС «ЛАГА-УНПО»), включающая описание и руководство пользователя (Приложением 10 диссертации);
авторская программа подготовки специалистов государственного надзора начального профессионального образования;
сборник систематизированных нормативных правовых документов, регламентирующих деятельность в сфере начального профессионального образования, что позволяет обеспечить легитимность и полномочность функционирования Федеральной службы надзора НПО в рамках действующего законодательства (11 частей).
4. Под научным руководством диссертанта разработаны и приняты Ми
нобразования России проекты:
Информационная система сбора, хранения и анализа информации по вопросам аттестации и госаккредитации учреждений НПО (ИС «ЛАГА -УНПО», 2002 г.);
Система показателей, критериев и индикаторов, типологически характеризующих образовательную ситуацию в региональных и муниципальных системах образования (2003 г.);
«Концепция инспектирования образовательных учреждений муниципальных и региональных систем образования на современном этапе и на перспективу» (2003 г.).
18 На защиту выносятся следующие положения:
1. Концепция государственного надзора начального профессионального
образования, включающая три последовательных этапа: проектирование сис
темы надзора (постановка целей, задач, определение функций, содержания,
технологий реализации); обеспечение качества НПО, включая самодиагно-
стику деятельности учреждений НПО; мониторинг результатов обучения, в том числе трудоустройства выпускников учреждений НПО. Основные положения концепции базируются на теоретическом обосновании необходимости введения трехуровневой структуры государственных стандартов: профессионального, образовательного, аккредитационного.
Квалиметрическая технология надзора качества НПО, базирующаяся на разработке теоретических основ и методического инструментария диагностики результатов деятельности учреждений НПО на различных этапах: регистрации, лицензирования, аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений.
Система показателей, критериев и индикаторов оценки деятельности учреждений начального профессионального образования, которые определяют основные направления мониторинга и методику педагогической квали-метрии в процессе государственного надзора начального профессионального образования.
Прогностическая модель мониторинга качества начального профессионального образования, позволившая дополнить и содержательного завершить «Петлю качества» профессионального образования, разработанную Международной организацией труда (автор - Петров Н.Н.).
Достоверность результатов исследования обеспечена исходными методологическими позициями; опорой на современные социально-педагогические и психологические исследования; комплексом педагогических и социологических методов исследования, адекватных целям, задачам и этапам научной работы; сочетанием качественного и количественного анализа полученных данных; репрезентативностью экспериментальной базы; про-
19 веркой теоретических разработок, учебных пособий и методических рекомендаций на практике.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные результаты исследования обсуждались на международных, Всероссийских, региональных научно-практических конференциях и семинарах. В том числе на семинаре Европейского фонда обучения «Качество профессиональной и технической подготовки» (г. Москва, 1997 г.); Всероссийском совещании «Методика лицензирования, аттестации и государственной аккредитации УНПО» (г. Москва, 1996 г., 2000 г.); межрегиональных конференциях: «Мониторинг качества и конкурентоспособность НПО» (г. Йошкар-Ола, 1999 г.); «Организация и содержание независимой аттестации выпускников» (г. Калуга, 2000 г.); «Методика лицензирования, аттестации и государственной аккредитации УНПО» (г. Москва, 2000 г.); «Управление качеством НПО в условиях рыночной экономики» (г. Сургут, 2000 г.); «Проблемы перехода на новое содержание НПО» (Челябинск, 1993 г.); «Новые исследования в профессиональном образовании» (Ноябрьск, 1998 г.), занятиях слушателей факультета повышения квалификации ИРПО (1997-2004 гг.).
Исторические предпосылки возникновения института государственного надзора в системе образования
История формирования российской системы образования свидетельствует, что надзор за деятельностью образовательных учреждений был всегда в поле внимания государственных органов власти, инспекционных служб, отслеживающих реализацию поставленных целей и задач в сфере образовательной политики и качество обучения молодого поколения.
Анализ архивных документов позволил выявить, что основу государственного контроля народного образования заложила реформа школы 1804 года, когда был принят Устав, согласно которому в России установилась следующая структура системы народного образования: приходские училища; уездные училища с двухгодичным сроком обучения в губернских и уездных городах; гимназии, состоявшие из 4 классов и учреждавшиеся в каждом губернском городе. Высшей школой являлся университет [78].
Таким образом, в 1804 году в России вводится государственная система, преемственно связанных между собой школ: приходские училища (1 год обучения), уездные училища (2 года обучения), губернские гимназии (4 года обучения) и университеты (3 года обучения). Каждое нижестоящее учебное заведение готовило к поступлению в вышестоящее. Обучение во всех школах было бесплатным.
Следствием явилось создание единой системы государственного управления путем учреждения восьми министерств, чтобы «способствовать народному спокойствию, сохранению и преумножению общего благосостояния, росту промышленного производства и торговли, распространению наук и ху 21 дожеств, необходимых для благоденствия народа [35]. Одним из первых было организовано Министерство народного просвещения.
Создание Министерства народного просвещения явилось первым и важ ш ным этапом в обеспечении единого руководства учебными заведениями, над зор за их деятельностью и расходованием финансовых средств, выделяемых на образование.
Государственная система народного просвещения функционировала в соответствии с «Примерными правилами народного просвещения», которые определяли государственную структуру системы народного просвещения
Российской империи, цели и задачи попечителей округов [34], порядок ее инспектирования [102] и состояли из нескольких глав: о заведении училищ; о распоряжении училищ по учебной части; о распоряжении училищ по хозяй ственной части.
Было учреждено двенадцать округов, управляемых попечителями. При попечителе Учебного округа создавались Попечительские советы и штат окружных инспекторов. Попечитель осматривал лично или через своих помощников, окружных инспекторов, учебные заведения Округа [38], отвечал за благоустройство училищ вверенного ему округа в соответствии с порядком, установленным Примерными правилами, представлял Министру доклады о текущих делах, заботился о создании других училищ для распространения науки и культуры в пределах округа и обязательно, по крайней мере, один раз в два года, посещал училища своего ведомства.
Итак, в первой четверти XIX века (1803-1816 гг.) в России начала создаваться система надзора за образовательными учреждениями. Их деятельность в соответствии с государственным укладом страны полностью зависела от политики императора и обеспечивала развитие народного образования через различного рода опеку образовательных учреждений.
Организация государственного надзора подготовки квалифицированных рабочих кадров в развитых странах
Образование и подготовка кадров в индустриально развитых странах рассматриваются как инструменты достижения национальных целей экономического и социального развития. Таких, например, как развитие регионов, поддержка приоритетных промышленных отраслей, поощрение экспортной продукции, привлечение иностранных инвестиций, повышение доходов населения, поддержка слабо защищенных категорий граждан, массовая профессионализация молодежи и др.
В зарубежном опыте образования и подготовки кадров можно выделить три подсистемы: профессиональное образование; обучение для рынка труда; подготовка кадров на производстве.
Профессиональное образование предполагает длительный период обучения, в котором значительная роль отводится академическим дисциплинам. Подобное образование осуществляется на базе профессионально-технических образовательных учреждений (в России - учреждений начального профессионального образования), в колледжах и университетах. Управление профессиональным образованием является обычно прерогативой министерства образования.
Нормативными документами в области профессионального образования большинства западных стран предусмотрено, что все молодые люди, включая и тех, кто бросил школу, должны иметь как минимум низший национальный квалификационный уровень, что позволит им быть активными членами общества и адекватно реализовать себя на рынке труда. При этом подчеркивается, что обучение профессии может быть и не связано непосредственно с потребностями рынка труда. Полученные профессиональные знания и навыки, позволяют людям осуществлять различные услуги для самих себя, членов своей семьи, соседей (починка автомобиля, ремонт жилья, уход за больными и т.п.) и тем самым сократить расходы на подобного рода услуги. Учебные программы для подобных видов деятельности становятся всё более популярными во многих индустриальных странах, количество обучающихся по ним нередко превосходит текущие потребности рынка труда.
В некоторых странах профессионализация молодежи является составной частью школьного образования. В Швеции, например, в старших классах предлагается на выбор 13 широких профессиональных специализаций. В Англии растёт количество средних школ, предлагающих учебные курсы, ведущие к получению квалификации [80]. В целом, идея использования средней школы для получения профессиональных навыков вполне рациональна, и многие страны применяют эту модель.
Тем не менее, в подавляющем большинстве стран сохраняется тенденция к получению профессиональной подготовки после окончания школы на базе профессиональных и технических образовательных учреждений, существующих параллельно с общеобразовательными школами. Обучение в них обычно начинается после завершения девятилетнего среднего образования. Дифференциация учеников обычно происходит в зависимости от наклонностей и уровня оценок. Ученики, проявляющие интерес к академическому образованию, продолжают изучение общеобразовательных предметов в соответствующих учебных заведениях с тем, чтобы поступить в колледжи и университеты. Те, кто склонны к производственной деятельности, могут продолжить обучение в профессионально-технических школах и получить квалификацию, уровень которой зависит от сроков обучения. Нередко профессионально-технические образовательные учреждения предоставляют возможность получения академических знаний на том уровне, который позволяет продолжить учёбу в высшем учебном заведении.
Положительной характеристикой традиционных школ профессионально-технического образования является возможность обучения большого количества учеников одновременно, обеспечивая тем самым быстрое расширение квалификационной базы общества. К недостаткам можно отнести неизбежный разрыв между трудовыми навыками, полученными в профтехшколе, и потребностями предприятий.
Обучение для рынка труда включает широкий круг программ, ориентированных на занятость. Это могут быть программы для молодёжи, ищущей работу; краткосрочные и долгосрочные индивидуализированные курсы переподготовки для безработных; курсы повышения квалификации различной длительности для занятых на производстве.
Теоретические аспекты функционирования современной системы надзора начального профессионального образования
Современные тенденции интеграции российского образования с образовательными системами индустриально развитых стран, увеличение западных инвестиций и использование зарубежных технологий в сферах производства, услуг потребления обуславливают необходимость создания условий для обеспечения эквивалентности российского образования за рубежом, конвертируемости дипломов выпускников учреждений профессионального образования, в том числе начального профессионального образования. Закон РФ «Об образовании» [46] заложил правовые основы обновления всей системы образования, в том числе профессионального, функционирования различных видов и типов образовательных учреждений.
Система начального профессионального образования Российской Федерации включает:
- профессиональные училища;
- профессиональные лицеи - центры непрерывного профессионального образования;
- профессиональные школы и курсы;
- учебно-курсовые комбинаты (пункты);
- учебно-производственные центры, технические школы (горномеханическая, мореходная, лесотехническая и др.), вечернее (сменное) и другие образовательные учреждения данного уровня;
- центры по подготовке, переподготовке и повышению квалификации высвобождающегося и незанятого населения и др.
Содержание и характер деятельности этих образовательных учреждений определяет адекватное нормативное и программно-методическое сопровождение, в том числе по вопросам лицензирования, аттестации и государственной аккредитации.
Согласно Закону РФ «Об образовании» учреждения профессионального образования (в том числе начального) получают право на ведение образовательной деятельности с момента выдачи ему лицензии (разрешения); выдавать своим выпускникам документы государственного образца о соответствующем уровне образования и профессиональной квалификации, пользоваться печатью с изображением государственного герба Российской Федерации с момента их государственной аккредитации на основании положительных результатов аттестации, которую проводят по его заявлению государственные аттестационные службы (или другие уполномоченные органы).
Следует подчеркнуть, что лицензирование, аттестация и аккредитация учреждений профессионального образования (в том числе начального) являются взаимосвязанными, дополняющими друг друга элементами единого процесса, который предусматривает, во-первых, повышение качества предоставляемых образовательных услуг, во-вторых, подготовку выпускников, адекватную требованиям государственных образовательных стандартов и рынка труда.
Принципиальное, существенное отличие лицензирования и аттестации профессиональных образовательных учреждений заключается в том, что в ходе лицензионной работы содержание, организация и методика образовательного процесса предметом экспертизы не являются. Вместе с тем сама аттестация представляет собой многоплановый, сложный процесс.
Лицензирование, аттестация и аккредитация, как процедуры, определяющие нормы взаимоотношений образовательных учреждений, общества и государства, инициированы из практики оценки качества образования в индустриально развитых зарубежных странах, призваны реализовать принципы автономии профессионального образования, академические свободы и творческую активность педагогических и научных работников.
Ретроспективный анализ формирования российской системы надзора за работой государственных учебных заведений, опыт индустриально развитых стран в этой области, правовое обеспечение деятельности современных образовательных учреждений позволяет зафиксировать, что лицензирование, аттестация и аккредитация образовательных учреждений направлена, прежде всего, на повышение качества предоставляемых образовательных услуг. На современном этапе модернизации российского образования процедуры лицензирования, аттестации и аккредитации становятся средством государственного надзора за качеством образования.
