Введение к работе
Актуальность темы исследования. Быстрый переход России от жестко организованного тотального управления обществом к максимально свободным отношениям в расчете на их самоупорядочение отозвался глубоким кризисом всех сфер жизни российского общества. Высвобожденная из-под управленческого контроля социальная самоорганизация и продуцируемые ею инновации вылились в концентрацию капитала у относительно небольшой части населения без необходимого с ее стороны вклада в обеспечение социально-экономического развития и системной модернизации страны. «В этой обстановке остро заявила о себе необходимость сжатия раскручивающейся спирали социально бесплодной и даже национально опасной самоорганизации путем включения в социальные процессы эффективной системы государственного управления»1.
Социальным институтом, обеспечивающим реализацию функции согласования целей индивида и общества, является государство. Государственная служба выступает связующим звеном между государством и обществом и представляет собой сферу профессиональной деятельности по защите прав и интересов граждан; форму проявления общественных связей и отношений; способ и средство приближения конституционного идеала государства к объективной реальности; не только политико-правовую, но и этическую систему властных отношений.
Именно государство обеспечивает степень открытости общества внешнему миру, прием новых социальных ценностей и целевых установок. Государственные служащие, которые должны профессионально обеспечивать функционирование государства, первыми сталкиваются с необходимостью освоения этих ценностей и целей, встречаются с ними, когда еще только формируется механизм их интеграции в общество. Они же испытывают на себе противоречивое воздействие управленческих инноваций. В этом состоит общая причина социальных отклонений в управленческой деятельности государственных служащих.
1 Романов В.Л. Социально-инновационный вызов государственному управлению //
Государственное управление как средство общественной упорядоченности предполагает, во-первых, адекватность его целей интересам общества, во-вторых, высокую организованность его субъектов, направленную на достижение этих целей. Государственные служащие являются реальными проводниками идей государственности на практике. Однако в процессе радикальных политических и социально-экономических преобразований в первую очередь трансформируется именно система государственного управления, переживая, как правило, системный кризис, продуцирующий кризис в национальном сообществе. Реальная управленческая практика и опыт реформирования государственного управления показывают, что без сопряжения интересов государства и общества с интересами бюрократического чиновничества управленческие инновации обречены на неудачу.
В современной научной литературе бюрократию определяют как оформившийся класс, корпорацию, социальную организацию, обладающую своими интересами, которые далеко не всегда совпадают с общественными. Однако до сих пор остается вне поля научного внимания механизм корпоративной самозащиты внутри «цеха» бюрократии, функционирование которого имеет как свои «плюсы», так и свои «минусы», в зависимости от социально-политического устройства, уровня демократизации и степени транспарентности государственно-управленческой деятельности.
Президент РФ Д.А. Медведев 10 марта 2009 г. подписал Указ «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы РФ (2009 - 2013 годы)». Несмотря на многовекторность оценок этой программы, большинство экспертов связывают с ней надежды на решение «вечной» проблемы власти - качества работы российских государственных служащих. Административная реформа рассматривается как важное звено в непрерывной цепи государственного переустройства, где конечный результат - новое качество жизни общества.
Однако успех реформы будет зависеть от того, насколько исполнители реформирования адекватно понимают ее суть. В современных условиях в систему государственного управления идут лица, мотивированные возможностью достижения высокого
должностного положения и получения собственных выгод на государственной службе и в политике без усилий в обретении и совершенствовании профессионального социально-управленческого мастерства. Произрастание на этой почве бюрократического карьеризма как явления девиантного поведения усугубляет процесс депрофессионализации системы государственного управления. Государственная служба становится инструментом трансляции воли «верхов», которые обставляют свою деятельность стандартными рамками и согласованиями, способствующими уходу от персональной ответственности, пропитывается духом обособленной корпорации, решающей собственные проблемы за счет ресурсов властных структур. В итоге рациональная бюрократия трансформируется в свою дисфункционально-патологическую форму - бюрократизм, являющийся питательной средой коррупции как аномалии системы государственного управления.
В российской социологии подвергается обоснованной критике состояние профессионального управленческого сообщества, особенно его представителей - чиновников, унаследовавших из культурно-исторической традиции кастовую отчужденность как от общества, так и от власти. В своем извечном стремлении к господству бюрократические структуры деформировали социальный и природный мир, отключив его от возможности продуктивного развития. Как пишетизвестныйспециалистпосоциологииуправления Г.П. Зинченко, «в культуре наших чиновников сложились устойчивые аномалии, унаследованные от прошлого, которые создают помехи для эффективного функционирования госаппарата»2.
В настоящее время в социологии управления, изучающей прежде всего социальные отношения в сфере управления (социальный аспект управления), теоретическая проблематика повышения эффективности и качества управления приобретает особую актуальность. Но, несмотря на все возрастающее внимание к бюрократии как социальному институту, значительные ареалы бюрократических основ и признаков остаются слабо изученными. Необходимость исследования корпоративной
2 Зинченко Г.П. Государственная служба: дисфункции и девиации // ЧиновникЪ. 2002. № 1.С. 24.
самозащиты бюрократии в пространстве рисков и угроз, связанных с реформированием государственной службы и управленческими инновациями в контексте комплексной социальной модернизации, определила тему диссертационной работы, ее актуальность и совокупность решаемых задач.
Степень научной разработанности темы. В социальных науках существует ряд теоретических подходов к изучению государственногоуправленияиролибюрократии.Становлениетеории бюрократии в XIX в. связывают с работой Г. Гегеля «Философия права». Сравнительный анализ бюрократии и парламентской демократии реализован в труде Дж. Милля «Размышления о представительном правлении». Комплексный анализ бюрократии изложен в работах К. Маркса: «К критике гегелевской философии права», «18 брюмера Луи Бонапарта».
Вопросам бюрократии значительное уделял внимание М. Вебер, создавший теорию «идеального типа» бюрократии. Веберовской модели бюрократии посвящены работы отечественных ученых Ю.Н. Давыдова, В.П. Макаренко, М.В. Масловского, А.И. Патрушева и др. Учеными исследовались проблемы методов и подходов в изучении бюрократии, которая рассматривалась и как система, и как механизм, и как социальный институт. В целом, исследователями проблемы бюрократии были выработаны такие подходы, как поведенческий (Г. Саймон, Д. Трумэн, Д. Истон, Д. Макгрегор, Ф. Герцберг и др.); структурно-функциональный (Т. Парсонс, Н. Луман и др.); функциональный (Р. Мертон, Ф. Селзник, А. Гоулднер); институциональный (М. Прело, Ф. Гогель, А. Гроссье); концепция бюрократии М. Крозье; политологический (Д. Валдо, В. Остром и др.).
Значительный вклад в развитие теоретико-методологических концепций, объясняющих феномен бюрократии в современном обществе, внесли работы М.Н. Афанасьева, B.C. Комаровского, А.Г. Левинсона, В.П. Макаренко, А.В. Макарина, А.В. Оболонского, Г.В. Пушкаревой. Концептуализация возрастающей роли бюрократии в структуре государства и современного общества стала возможной благодаря исследованиям российских специалистов В .Л. Иноземцева, Ю.В. Ирхина, А.С. Панарина, А.И. Соловьева и др.
Изучениемгосударственныхслужащих,ихпрофессиональной культуры, карьеры, менталитета, поведенческих регуляторов занимаются такие исследователи, как СВ. Алиева, Н.А. Астахова, Г.В. Атаманчук, М.Н. Афанасьев, Г.А. Банных, В.Э. Бойков, А.Е. Бусыгин, В.Д. Граждан, Г.А. Гусева, Н.В. Дильман, О.Е. Ефанова, Н.Л. Захаров, Г.П. Зинченко, Л.В. Каширина, В.В. Комлева, И.А. Любомудров, Е.А. Могилевкин, В.Н. Мошарев, А.В. Мяготин, Л.Ф. Налимова, А.В. Оболонский, А.Е. Павлов, В.Л. Римский, В.Л. Романов, С.Н. Смирнов, С.А. Тихонина, Н.Г. Чевтаева, Т.Д. Шерет и др.
Анализу проблем государственной службы, низкой результативности деятельности чиновников при выполнении профессиональных функций посвящены труды многих отечественных и зарубежных ученых. Исследователи объясняют расхождения реальной ситуации с идеальной моделью нарушениями в области мотивации государственных служащих. В трудах Р. Мертона и А. Гоулднера, исследовавших причины дисфункций, порождаемых бюрократией, профессиональная культура чиновников так или иначе интерпретируется как качественная характеристика их деятельности.
Проблема корпоративности российской бюрократии рассматривается в общей логике развития отечественной социологии чиновничества, что нашло свое отражение в работах таких авторов, как СВ. Алексеев, М.Л. Альпидовская, А.Л. Андреев, Г.А. Банных, Л.Д. Гудков, Б.В. Дубин, Н.Л. Захаров, Г.П. Зинченко, И.А. Любомудров, Л.Ф. Налимова, А.И. Пригожин,_В.Л. Романов, В.Г Смольков, О.В. Сянова, Е.А. Терещук, Ж.Т. Тощенко, Н.Г. Чевтаева. Применительно к теме диссертационного исследования представляет интерес проблематика корпоративной культуры в исследованиях таких авторов, как О.С Виханский,Н.Б. Костина, А.И. Кравченко, А.И. Наумов, А.А. Радугин, К.А. Радугин,О.С Родин, В.А. Спивак и др.
Проведенный диссертантом анализ научных разработок по данной теме свидетельствует о том, что вопросы развития государственной службы как особого вида профессиональной деятельности занимают одно из ведущих мест в проблемном поле
социологии управления. В то же время отсутствует теоретико-социологический и содержательный анализ проблемы корпоративной самозащиты российской бюрократии в системе государственного управления, что имеет существенное научно-теоретическое значение для современной теории и методологии социологического исследования, практики государственного управления. Все это послужило основой разработки указанной проблемной области, определило выбор темы, цели и задачи представленного диссертационного исследования.
Цель диссертационного исследования - теоретико-социологический анализ корпоративной самозащиты российской бюрократии в системе государственного управления.
В соответствии с поставленной целью выдвигаются следующие исследовательские задачи:
выделить и рассмотреть основные направления в изучении бюрократии в научной литературе;
разработать теоретико-методологический конструкт социологического исследования корпоративной самозащиты бюрократии в системе государственного управления;
выявить опасности и вызовы для бюрократии, связанные с реформированием системы государственного управления;
охарактеризовать ресурсы власти и корпоративной культуры в практиках самозащиты бюрократии;
исследовать поведенческий механизм корпоративной самозащиты как технологию сопротивления управленческим инновациям;
рассмотреть основные показатели выстраивания служебной карьеры в качестве формы самозащитной поведенческой практики бюрократии.
Объектомисследованияявляетсябюрократиякаккорпорация чиновничества гражданской службы федерального и регионального уровня, претендующая на особый статус и привилегии.
Предмет исследования - ресурсы и технологии корпоративной самозащиты бюрократии в динамике ее
управленческих взаимоотношений с обществом.
Методологической основой исследования послужили концепции, представленные в классической и современной социологии. В основу теоретической и методологической базы исследования положены идеи М. Вебера, Л. Мизеса, Ф. Хайека, теоретические положения в области социологии управления, концептуально-категориальный аппарат трудов ведущих отечественных и зарубежных специалистов, а также следующие теоретические положения и методологические подходы: а) системный анализ как традиционное направление методологии научного познания социальных процессов; б) парадигма структурно-функционального анализа (Т. Парсонс, Р. Мертон, Г. Лассуэлл).
В работе использован метод вторичного анализа данных социологических исследований. Характер работы обусловил также необходимость применения междисциплинарного подхода с использованием теоретических наработок в области менеджмента, социальной психологии, культурологи, исторической науки. На разных этапах диссертационного исследования в зависимости от решаемых задач использованы методы анализа и синтеза, индукции, дедукции, логический, экспертных оценок, реализуемые в рамках системного подхода к рассматриваемой области исследований. При этом бюрократия и общество трактуются как противоречивая дуальность, постоянно воспроизводящаяся и отражающая конфликт интересов в процессах управленческого взаимодействия.
Автор диссертации использует также метод прецедентного анализа, предложенный социологом С.С. Андрейкиным, отвечающий специфике предмета исследования. Данный метод предполагает формирование эмпирической базы исследования с помощью скрытого включенного наблюдения за поведением агентов корпоративного управления. В качестве аналитических инструментов при этом используется комбинация различных тактик и методик социологических исследований.
Эмпирическую базу исследования составили законодательные и нормативно-правовые акты, регламентирующие государственное управление в Российской Федерации; представительные данные статистики и социологических
исследований; экспертные оценки российских и зарубежных исследователей; материалы монографий и публикаций в периодических научных изданиях по названной проблематике; политическая публицистика; результаты авторских социологических исследований, осуществленных методом опроса и наблюдения в период с 2007 по 2010 гг.
Важной эмпирической основой для авторских оценок и обобщений явились результаты масштабных социологических опросов, проведенных Региональным общественным фондом «Информатика для демократии» (Фонд ИНДЕМ), Исследовательским холдингом «РОМИР Мониторинг» в рамках проекта по исследованию коррупции, реализованного Фондом ИНДЕМ в 2005 - 2008 гг.; общероссийских опросов ВЦИОМ, основанных на репрезентативной выборке в 1600 человек в 39 регионах России; исследований Института социологии Российской академии наук совместно с Представительством Фонда им. Ф. Эберта (Германия) в РФ (2006 г.); Института комплексных социальных исследований Российской академии наук.
В качестве эмпирической базы исследования автором были использованы результаты социологических исследований, проведенных кафедройгосударственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте Российской Федерации по проблемам развития государственной гражданской службы, в том числе «Нравственные основы государственной службы. Разработка свода этических правил государственного служащего», «Организационная культура государственной службы», «Актуальные проблемы государственной службы и кадровой политики в оценках государственных служащих», «Актуальные проблемы государственной службы Российской Федерации в оценках населения». Значительный материал автор почерпнул также из материалов социологических исследований Института социологии, изложенных в публикациях М.К. Горшкова.
Ряд выводов и обобщений был сделан на основе проведенных автором и под его руководством двух социологических исследований:
Авторское социологическое исследование на тему: «Представления студентов о типе современного управленца».
Исследование включало в себя сбор данных количественными методами через выборочный опрос методом раздаточного анкетирования. Объем выборочной совокупности - 126 чел. Исследование проходило в вузах города Ростова-на-Дону среди студентов, обучающихся по специальности «Менеджмент». Инструментарием опроса явилась анкета «Образ современного управленца».
Авторское социологическое исследование на тему: «Осознание общественных интересов в среде государственных служащих». Объем выборки - 98 чел. Исследование проводилось в городе Ростове-на-Дону путем анкетирования служащих городской и районных администраций. Инструментарий опроса - анкета «Как Вы понимаете общественные интересы и служение обществу».
При выполнении данного диссертационного исследования автором проанализированы также результаты социологических опросов, наблюдений и официальной статистики на федеральном и региональном уровнях. Достоверность результатов исследования обусловленасочетаниемколичественныхметодовисопоставимостью полученных данных с выводами других исследований по данной проблеме.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что впервые в проблемном поле социологии управления средствами теоретико-социологического анализа и обобщения эмпирических данных выявлена и осмыслена актуальная научная и научно-практическая проблема - корпоративная самозащита бюрократии в условиях реформирования системы государственного управления. Предложена теория и методология исследования корпоративной самозащиты бюрократии в качестве направления отечественной социологии управления.
Непосредственные элементы научной новизны заключаются в следующем:
- предпринят самостоятельный научный поиск по отбору и переосмыслению теоретико-методологических идей, которые представляют интерес для разработки теории и методологии изучения корпоративной самозащиты бюрократии. Сопоставлены различные теоретико-
методологические подходы относительно понимания сущности бюрократии, что имеет принципиальное методологическое и мировоззренческое значение, задавая различные системы отсчета для понимания научной проблемы исследования;
обосновано социологическое понятие корпоративной самозащиты бюрократии с точки зрения единства ценностно-нормативных и поведенческих оснований. Разработан теоретико-методологический конструкт социологического исследования корпоративной самозащиты бюрократии;
выявлено, что реформы государственного управления, как и либеральные преобразования, в целом, начавшиеся в постсоветской России в 1990-е гг., несут серьезные опасности для бюрократии. В этих условиях самозащитные практики бюрократии приобретают характер вызова стратегической линии на инновации и задают основные деятельностные ориентиры самозащиты;
показано, что в процессах самозащитной практики бюрократия опирается, в первую очередь, на ресурсы власти и корпоративной культуры;
выяснено, что поведенческие практики корпоративной самозащиты бюрократии выступают как форма сопротивления управленческим преобразованиям и инновациям;
установлено, что бюрократизация служебных отношений, снижение уровня профессионализма, нравственная деградация и социальная аномия формируют специфические для бюрократической карьерной среды нормы поведения.
Научной новизной и ценностью обладают результаты
проведенных конкретно-эмпирических социологических
исследований, позволяющие раскрыть сущность, основное содержание, особенности и основные тенденции в развитии многомерного социально-управленческого феномена корпоративной самозащиты бюрократии.
Положения, выносимые на защиту:
Сложность феномена бюрократии, связанная с реально существующим многообразием социально-управленческих отношений, порождаетмногозначность ее определений. Отталкиваясь от изложенных методологических установок, в рамках социологии управления правомерно исходить из понимания бюрократии как особой социальной организации и специфического социального института. При этом функциональное предназначение бюрократии (совокупного чиновничества) как структурного организационно-институционального компонента в общественной жизни проявляется в реализации функции администрирования, осуществлении властной административно-управленческой деятельности. Соответственно, бюрократия может выступать как тип индивидуального поведения должностных лиц; как совокупность социальных практик, складывающихся в определенном общественном сегменте, опирающихся на совокупный набор социальных представлений и ценностных ориентации, формирующих нормативную модель поведения; как свойство социальной системы управления.
Основанием теоретико-методологического конструкта социологического исследования корпоративной самозащиты бюрократии выступает понимание ее как социального действия и социальной практики самоутверждения бюрократии на основе инстинкта самосохранения и идеологии корпоративной солидарности, что в существенной степени определяется культурно-исторической спецификой общества, ценностно-нормативными детерминантами и системными координатами социума. Бюрократию объединяют особые групповые интересы и ценностные ориентации, особое самосознание, которое отличается безразличием к социальному смыслу и социальным последствиям собственной деятельности. Теоретический конструкт предполагает вычленение деятельностного модуса (социальное действие) с обозначением ресурсного и конативно-ценностного аспектов. Соответственно, корпоративная самозащита бюрократии выступает как средство самосохранения и совокупность деятельностных практик в системе субъектно-обьектных отношений. В качестве содержательных основ самозащитной деятельности выступают, с одной стороны,
ценностные и операциональные (конативные) установки, а с другой - профессионально-социальные корпоративные устремления, зачастую приобретающие в условиях социальной неопределенности негативный характер.
Происходящая в России реформа государственного
управления направлена на повышение ее эффективности, придание
характера инновационности, что предполагает способность
органов государственной власти, с одной стороны, направлять
происходящие в обществе инновационные процессы в социально-
конструктивное русло, с другой - структурно и функционально
перестраиваться адекватно реальным и прогнозируемым вызовам
изменяющегося общества. Однако в бюрократической среде немало
противников реформы государственной службы, которых отличает
фетишизация административной подконтрольности и единообразия
как оптимального способа управления, стремление подменить
реформу аппаратными реорганизациями, ориентация на аппаратный
тип принятия решений и максимальную закрытость информации.
Во многом это связано с тем, что реформы, как и либеральные
преобразования, в целом, начавшиеся в постсоветской России в
1990-е гг., несут серьезные вызовы и опасности для бюрократии:
политические, профессионально-карьерные, социально-
статусные, организационные, информационные; угрозы со стороны формирующегося гражданского общества и независимого общественного мнения; ужесточение конкуренции внутри самой бюрократии в связи с реформированием. В этих условиях самозащитные практики бюрократии приобретают характер вызова стратегической линии на инновации.
В процессах самозащитной практики бюрократия опирается, в первую очередь, на ресурсы власти. Занимаемое чиновниками место в системе государственного управления дает им широкие возможности в деле применения и реального перераспределения властных ресурсов. Все более широко используется административный ресурс как система управленческих методов и средств, реализуемых должностными лицами и государственными органами в целях, противоречащих базовым принципам государственной службы. В результатеопорынавластныересурсыбюрократиявсечащеиспользует
апробированные механизмы корпоративной самозащитной практики. Важным ресурсом самозащиты бюрократии является корпоративная культура. В деятельности бюрократического чиновничества доминируют корпоративные стереотипы, побуждающие его использовать госструктуры для узкогруппового и индивидуального обогащения, провоцирующие массовое распространение взяточничества или перевод служебных полномочий в разряд коммерческой тайны. Руководствуясь собственными этическими соображениями, чиновники начинают изнутри переориентировать структуры государственного управления на чуждые им критерии экономической целесообразности. В условиях деформированной корпоративной культуры и социальной аномии значительную роль играют неформальные отношения и связи.
Конативно-аксиологический подход позволяет определить поведенческие практики корпоративной самозащиты бюрократии как форму сопротивления управленческим преобразованиям и инновациям. Ведущими ценностями выступают забота о сохранении и оптимизации своего социально-профессионального статуса и осознание своей личностной сопричастности к использованию властных административно-управленческих ресурсов. В качестве источника сопротивления часто выступают иллюзии индивида относительно собственнойважности, асопротивление нововведениям обратно пропорционально желанию индивида приобрести новый опыт и получить новое вознаграждение. Формой самозащитной практики выступает бюрократизм, разрастающийся в систему бюрократической власти, основанной на совокупности формальных и неформальных связей чиновничества с деятельностью государства. Основными свойствами бюрократизма являются: отчужденность от народа и социальная замкнутость, кастовое равнодушие к интересам населения.
В ситуации социальной неопределенности формируются специфические для карьерной среды нормы поведения. Бюрократизация, обусловленная прежде всего общественными факторами, порождает определенный тип личности - карьериста-конформиста, пассивно принимающего существующий порядок вещей. Налицо устойчивость системы ценностей и стереотипов
менталитетаиповедения,сформировавшихсявходепредшествующего развития, прежде всего государственно-патерналистский комплекс представлений, выработанный привычкой жить и действовать в условиях распределительной системы. В этих условиях ценности управленческой карьеры (ценности успеха) зачастую преобразуются в антиценности бюрократического карьеризма, когда чиновник не брезгует ничем во имя до стижения цел ей и получения жизненных благ. Выстраивание служебной карьеры принимает форму самозащитной практики, противоречащей общественным интересам, выливается в дисфункции и отклонения от социальных норм, подчас обретая характер девиантного поведения.
Научно-практическая значимость исследования.
Результаты диссертационного исследования позволяют углубить теоретические представления в области концептуального осмысления управленческого процесса как особого вида социального взаимодействия. Практическое значение диссертационного исследования состоит в том, что разработанные теоретические принципы и методические подходы могут быть использованы в системе кадровой политики и кадровой работы с руководящим звеном государственно-административных органов управления, в процессе преподавания в вузах при подготовке специалистов в области социологии и управления персоналом, а также при подготовке учебных и учебно-методических пособий, лекций и семинаров по социологии, социологии управления, теории государственного и муниципального управления, кадровой политике.
Апробация работы. Результаты диссертационного исследования докладывались и обсуждались на всероссийских и региональных научных конференциях: межрегиональной научно-практической конференции «Социализация молодежи Юга России в XXI в.» (Ростов-на-Дону, 2007 г.), Всероссийской научно-практическойконференции«ДиалогкультурвизменяющейсяРоссии» (Ставрополь, 2007 г.), IV Всероссийской научной конференции «Сорокинские чтения» (Ростов-на-Дону, 2008 г.), Международной научной конференции «Регионы Юга России: вызовы мирового кризиса и проблемы обеспечения национальной безопасности» в ИППК ЮФУ (Ростов-на-Дону, 2009 г.), Международной научно-
практической конференции «Кавказ - наш общий дом» (Ростов-на-Дону, 2009 г.).
По материалам исследования подготовлено и выпущено 4 публикации общим объемом около 3,5 п.л., в том числе 2 в изданиях, рекомендованных ВАК, общим объемом 1 п.л.
Структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка литературы и двух приложений.
