Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теория и методология социально-технологического подхода в государственном управлении 33
1.1. Предпосылки актуализации социально-технологической проблематики 37
1.2. Предметное содержание социальных технологий 58
1.3. Социальные технологии в механизме государственного управления... 85
1.4. Методология социальных технологий государственного управления 113
ГЛАВА 2. Общая технология государственного управления: признаки, структура, функции 138
2.1. Дескриптивные технологиив государственном управлении 142
2.2. Проективные технологии в государственном управлении 165
2.3. Внедренческие технологии в государственном управлении 183
2.4.Технологии оценки результатов целенаправленного государственного воздействия 194
ГЛАВА 3. Технологии совершенствования государственной управляющей системы 210
3.1. Технологии горизонтальных коммуникаций в системе государственного управления 213
3.2. Технологии вертикальных коммуникаций в системе государственного управления 236
ГЛАВА 4. Технологии управления человеческими ресурсами в государственных организациях ...249
4.1. Технологии формирования организационной культуры 252
4.2. Кадроведческие технологии в государственном управлении 263
4.3. Технологии мотивации и стимулирования труда в государственных организациях 277
ГЛАВА 5. Социальные технологии государственного управления как способы целенаправленного воздействия на общественные процессы 291
5.1.Технологии оптимизации социальной сферы 294
5.2. Технологии экономической поддержки населения... 313
ГЛАВА 6. Социальные технологии как средства достижения целей и решения задач органов внутренних дел 327
6.1. Проблемы и направления концептуализации социально-технологического подхода в управлении органами внутренних дел 328
6.2. Опыт проектирования и внедрения социальных технологий в органах внутренних дел 338
Заключение 357
Список литературы 365
- Предпосылки актуализации социально-технологической проблематики
- Дескриптивные технологиив государственном управлении
- Технологии горизонтальных коммуникаций в системе государственного управления
- Технологии формирования организационной культуры
Введение к работе
Актуальность темы исследования. История общества в период с конца XIX в. по начало XXI в. органически связана с феноменом технологической революции. Последняя способствовала возникновению наукоемких отраслей знания, «высоких» технологий, продемонстрировавших значительные возможности человечества в преобразовании живой и неживой природы. На этом фоне все более актуализировалась проблема сознательного, целенаправленного изменения форм социальной жизни, усиления контроля над элементами социальной среды и управления ими.
Эпоха, когда социальный порядок обеспечивался за счет действия традиционных институтов и норм, уходила в прошлое. Трансформация механизмов социальной интеграции вызывала необходимость в целенаправленных усилиях по конструированию и поддержанию социального порядка, который все больше начинал восприниматься как предмет искусства, познания и технологии. Это способствовало тому, что понятие «технология», изначально возникшее в области естествознания, и обозначавшее науку о наиболее рациональных способах воздействия на природные материалы с помощью техники, с первой половины XX в. утверждается в сфере социального знания. Значение социальных технологий, затрагивающих, по сути, все стороны социальных явлений, усматривается в их кумулятивном эффекте, выражающемся в постоянном обогащении социального опыта, внедрении эффективных образцов деятельности, наращивании багажа знаний, мастерства, стратегий, многократном использовании алгоритмов решения типовых социальных проблем. Это делает социально-технологическую проблематику актуальной для различных сфер социальной деятельности. Однако наиболее рельефное выражение она находит в социальном управлении.
71-480005 (2208x3401x2 tiff)
Социальному управлению, как целенаправленному воздействию на общество и его подсистемы, для упорядочения, сохранения, и развития его качественной специфики приходится решать все более сложные проблемы. Это не может ни предъявлять к нему принципиально новые требования -быть эффективным, комплексным, долгосрочным, программно-целевым, научно обеспеченным. В подобных условиях выработка и внедрение социальных технологий, являющихся средствами и способами преодоления, разрешения социальных проблем, получения максимально значимых результатов при ограниченных ресурсах, становится важной научно-практической задачей. Особую значимость проектирование и внедрение социальных технологий приобретают в государственном управлении.
Государство продолжает оставаться важнейшим субъектом социального управления. На государственное управление возложено исполнение сложных функций, способствующих обеспечению сбалансированности структурно-динамических общественных пропорций (социально-экономического оптимума), сопряженности между ресурсами и социальными потребностями, гармонизации экономических, политических, духовных и социальных аспектов общественного развития. Актуальность изучения социально-технологической проблематики в современном государственном управлении обусловлена следующими факторами:
1) необходимостью определения роли и места социальной науки в решении задач государственного управления по преобразованию социальных объектов. Процессы формулирования масштабных целей, планирования и осуществления преобразований сегодня могут быть эффективными лишь в том случае, если они научно выверены, если в их основании лежит верифицированное, достоверное научное знание. С одной стороны, это способствует повышению значения социологии, которая позволяет осуществлять достаточно полное, целостное описание и диагностику объектов управленческого воздействия, их социологическую репрезентацию, идентификацию сущностных характеристик и целевых перспектив развития.
71-480006 (2217x3407x2 tiff) 6
Социальные технологии становятся ее конечным и относительно завершенным продуктом. Однако результаты социологических исследований не могут быть внедрены в практику государственного управления непосредственно. Отсюда значимость в изучении функций социальной инженерии, рассматривающейся в качестве области прикладной социологии, способствующей выработке и реализации социальных технологий, выступающей в качестве формы научного сопровождения государственного управления.
С другой стороны, прикладное социологическое знание не может расцениваться в качестве абсолютно достаточного основания для выработки и реализации социальных технологий. Решение любой социальной проблемы требует комплексных научных и организационно-управленческих усилий. Следовательно, речь идет о необходимости дальнейшего исследования междисциплинарной природы социальной инженерии и социальных технологий, позволяющей снимать предметную ограниченность наук в подходах к объектам изучения, повышать комплексную (социальную, правовую, экономическую, психологическую и т.п.) проработку государственных проектов (программ);
2) потребностью в идентификации масштабов и пределов социальных преобразований в государственном управлении. По мнению А.Г. Здравомыслова, основным качеством власти является способность к конструированию социального мира, отношений между людьми, расширению влияния определенных жизненных представлений. Но не менее характерным ее признаком является вера в неограниченные возможности рационального конструирования социального порядка в соответствии с идеальными моделями и программами \ Между тем историческая практика подтвердила, что чрезмерная вера в разум, знание, планирование способна вести не только к разрешению социальных проблем, но сопровождаться 1 См.: Здравомыслов А.Г. Социология конфликта: Россия на путях преодоления кризиса. -М., 1994. С. 155 - 156.
71-480007 (2222x3410x2 tiff)
7 стремительным ростом побочных эффектов, блокирующих, ставящих под угрозу функционирование, как отдельных социальных групп, так и общества в целом.
В этом смысле социальные технологии гарантируют не только получение заданных свойств и качеств в социальных объектах, но позволяют организовывать и упорядочивать управленческое воздействие в соответствии с целью и логикой развития самих объектов воздействия. Преимущества социальных технологий в том, что они дают целостное представление о предмете исследования, а значит, и о способах управленческих воздействий на него. Отсюда актуальность в дальнейшей разработке теории и методологии проектирования и внедрения социальных технологий, как способов исследования многостороннего характера социальной динамики, выбора наиболее оптимальных методов и средств воздействия на социальные объекты;
3) востребованностью ценностного подхода в современном государственном управлении. Эффективность государственной управленческой деятельности сегодня уже не может расцениваться лишь с точки зрения поиска самого дешевого, короткого и рационального пути решения той или иной социальной проблемы. Она должна быть соизмерена с основополагающими социальными критериями, нормативами, индикаторами (потребностями, интересами, социальными ресурсами). Это делает актуальным применение при разработке социальных технологий государственного управления антропоморфных и гуманитарно-личностных подходов, позволяющих производить человеческое измерение социальных проблем, задавать тот масштаб изменений, который выстраивается с учетом человеческих параметров в целенаправленном управленческом воздействии.
К. Манхейм по этому поводу заметил, что социальные технологии «сами по себе не могут быть ни хорошими, ни плохими». Проблема в том, как будет использована социальная технология, будет ли
71-480008 (2208x3401x2 tiff)
8она ориентирована на социально значимые или антигуманные цели \ То есть на применение социальной технологии решающее влияние оказывают ранее заложенные в нее принципы. В этом смысле социальные технологии должны представлять собой синтез технократических (рациональных) и гуманитарных (человеческих) методов (подходов). Их направленность должна состоять в высвобождении позитивной социальной энергии, предоставлении обществу, группам, индивидам большей свободы, самостоятельности посредством создания системы благоприятных организационно-правовых условий индивидуальной и коллективной активности;
4) необходимостью выработки комплекса государственных мер, направленных на преодоление системного кризиса, который переживает современное российское общество, охватившего, по сути все сферы жизнедеятельности людей, негативно отразившегося на уровне и качестве жизни населения, состоянии трудовых ресурсов, демографических процессов, приведшего к обострению национально-этнических и межрегиональных конфликтов, росту преступности, насилия. Его причины во многом обусловлены кризисом самого государственного управления, выразившемся в неспособности государства к гибкому реагированию на вызовы времени, поддержке потенциала прогрессивных изменений. 3 апреля 2001 г. в ежегодном Послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации было подчеркнуто, что неудовлетворительная работа государственного аппарата тормозит преобразования, способствует падению доверия граждан к власти, снижению ее авторитета. Было указано, что государство должно быть эффективным, способным решать социально-экономические и политические проблемы не «наскоками», а посредством упорного, квалифицированного труда2.
Манхейм К. Диагноз нашего времени: Очерки военного времени, написанные социологом. -М., 1992. С. 33. 2 См.: Российская газета. 4 апреля 2001 г.
71-480009 (2211x3403x2 tiff)
Однако реализация этих задач во многом зависит от того, насколько государственное управление будет научно обеспечено. Взаимосвязь науки и государственного управления сегодня должна не просто постулироваться, а находить выражение в конкретных научных рекомендациях, надежных и апробированных технологиях решения насущных социальных проблем и противоречий, оптимизации всей системы общественных отношений. В этом плане следует продолжить разработку теоретико-методологических и праксеологических проблем, связанных с проектированием и внедрением социальных технологий в государственное управление.
Степень разработанности проблемы. Социально-технологическая проблематика с первой половины XX в. находится в центре внимания научной мысли. Так, уже К. Маркс, рассматривая технологию, как способ активного отношения человека к окружающему миру, включал в ее состав не только природные процессы, но и общественные условия, а также вытекающие из них духовные представления \ Можно утверждать, что в марксисткой традиции (К. Маркс, Ф. Энгельс, А. Грамши, Д. Лукач и другие) осуществлена разработка фундаментальных понятий, способствующих уяснению сущности, содержания и признаков социальной технологии. В частности, речь идет (а) о понимании социальной деятельности как процесса, имеющего осознанный и целенаправленный характер, как объекта воли и осознания человека, актуализирующей определенные потенциалы человеческой ориентации в отношении природы и социального окружения (трансформирование, преобразование, управление), (б) о трактовке труда, как формы социальной практики, включающей в себя «телеологические предположения», их протяженную цепь, соподчиненность, последовательность предусматриваемых заранее действий, необходимых для достижения цели или проекта2. 1 См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 23. С.385 - 397. См.: Лукач Д. К онтологии общественного бытия. Пролегомены. Пер. снем.-М., 1991.
71-480010 (2211x3403x2 tiff)
Между тем марксистская историко-материалистическая концепция, а также близкий к ней по ряду онтологических, эпистемологических и методологических позиций классический эволюционизм (О. Конт, Г. Спенсер, Л. Морган, Э. Дюркгейм, Ф. Теннис, Л. Уорд и другие), исходили из постулата о принципиальной познаваемости законов истории и общественного развития, предсказания будущего с помощью научных исследований. Это влекло за собой определенные последствия. В частности, речь шла о возможности революционного вмешательства в социальные процессы, способствующего искусственной «подгонке» общественных структур, институтов к умозрительно сконструированному идеалу. Социальные технологии в этом случае выступали инструментарием, ведущим к достижению утопических целей социальных конструкторов (инженеров), средствами жесткой нормативной регламентации социальной деятельности.
Возникновение реформированного марксизма (К. Каутский, Э. Бернштейн и другие), но, главным образом, немарксистского социализма (Дж. С. Милль, С. и Б. Веббы и другие), переводит социально-технологическую проблематику в новую плоскость. Именно в этот период возникает понятие социальной инженерии как специфической деятельности по научному обеспечению управления. Ее задача усматривается в выработке конкретных технологий реализации не революционных, а эволюционных, поэтапных институциональных изменений. Социальные технологии обретают значение и смысл инструментов государственной политики в сохранении целостности и поддержании стабильности социального организма, разрешении острейших противоречий, гармонизации общественных отношений.
Значительную теоретическую и методологическую разработку проблемы социальной инженерии и социальных технологий получают в работах Р. Паунда, М. Истмена, К. Поппера, К. Манхейма и других западных ученых. В них также отдается предпочтение поэтапной социальной
71-480011 (2213x3404x2 tiff) инженерии, предполагающей локальные масштабы социальных изменений. Средством внесения изменений считаются социальные технологии, которые, по мнению К. Поппера, представляют собой конкретные алгоритмы деятельности, проекты, совокупность мер, выверенных практическим опытом, аккумуляторы эмпирического институционального опыта, инструменты научной политики \ Согласно К. Манхейму, социальные технологии - это совокупность методов, оказывающих влияние на поведение человека, и служащих в руках правительства сильнейшим средством социального контроля . Главное в том, чтобы сделать социальную технологию контролируемой, превратить ее в эмпирическое средство лечения социальных пороков (групповые конфликты, национальная, этническая и расовая вражда, безработица, преступность, нарушения в адаптивных механизмах, разногласия в оценках и т.д.).
То есть изначально введение в научный оборот термина «социальная технология» оказывается тесно связанным с государственно-политической проблематикой. Однако социальная инженерия и социальная технология в середине XX в. имели не только сторонников, но и противников. Так, Ф.-А. Хайек усматривал в них попытки построить общество в соответствии с определенной рациональной моделью (схемой), в которой нет места для индивидуальной свободы. Он указывал на принципиальную невозможность создать план общества, возражал против социально-технологической проблематики, называл ее сциентизмом3.
Расширение возможностей социальных технологий как методов и средств целенаправленного, главным образом управленческого воздействия, происходит в связи с институционализацией прикладной социальной науки. С внедрением новой методологии социальных исследований широкое 1 См.: Поппер К. Открытое общество и его враги. - М., 1992. Т. 1. С. 54 -55. 2 Манхейм К. Указ. соч. С. 32.
См.: Хайек Ф.А. фон. Дорога к рабству / Пер. с англ. - М., 1992. С. 62.
71-480012 (2215x3405x2 tiff)
12 распространение получают бихевиористский, системный, структурно-функциональный, количественный анализ социальных объектов и процессов.
Так, представители бихевиористской социологии (А. Розенберг, Дж. Хоманс и другие) разрабатывали теоретические концепции, способные стать, по их мнению, основой социальной технологии как синтеза исследовательских и практических программ «модификации социального поведения» \ Технологии виделись средствами воздействия не на институты и структуры, а на реальные действия людей. Однако основные единицы бихевиористского анализа (отношения, ценности, взаимосвязи) ограничивали средства и масштабы воздействия в государственном управлении. По мнению Р. Бекхарда и Р. Хэрриса, человечество все более становилось свидетелем сдвига в технологии планируемых изменений, при которых акцент смещался с создания групп, межгрупповых отношений к процессам планирования действий для всей организации и окружающей среды, разработке методов организационного диагноза и применению всеобщих программ для совершенствования работы организаций 2.
Значительное воздействие на развитие социально-технологической проблематики оказала разработка теории организаций (А.А. Богданов, С. Янг и другие), теории систем (Л. Берталанфи, М. Зелени, Н. Луман и другие), теорий самоорганизации (И. Пригожий, И. Стенгерс, Г. Хакен и другие). Это позволило с новых позиций рассмотреть взаимосвязь субъекта и объекта управленческого воздействия, осуществить в процессе социально-технологического воздействия учет саморегулирующего потенциала объектов управления, наметить подходы к формированию концепции управления социальными объектами в режиме самоорганизации. Не меньшее влияние на социально-технологическую проблематику оказал структурный 1 См.: Homans G.G. The nature of social science. -N.Y.: Harcourt, 1967. 2 Beckhard R, Harris R.T. Organization: Managing complex change. - Addison-Wesley, 1977. P. 5.
71-480013 (2213x3404x2 tiff)
13 функционализм (Г. Алмонд, Р. Мертон, Т. Парсонс и другие). Целью функционального анализа становится количественная оценка структурных изменений, к которым та или иная социальная система может приспособиться не в ущерб своим функциональным свойствам. Такой анализ становится актуальным для изучения способов сохранения и регулирования систем, выбора наиболее оптимальных методов управленческого воздействия на них.
С 50-х гг. XX в. в развитии социально-технологического знания наступает новый этап. С одной стороны, в рамках неоэволюционизма (Д. Стюард, М. Салинс, Е. Сервис, Л. Уайт и другие) предпринимается попытка объяснить развитие общества через призму технологического детерминизма. Отстаивается мысль о том, что именно решения технологических проблем определяют диапазон социальных решений. С другой стороны, осуществляется интенсивная критика «технологической рациональности», означавшей безграничную веру в разум, оптимизм в области планирования, регулирования и автоматизации общественных процессов. Утверждается, что инструментальная рациональность, стремящаяся к господству в институциональных формах с помощью увеличения функциональных структур, всевозможных механизмов управления (А. Гелен, М. Ландман), не смогла решить многих проблем. Она способствовала «технологизации человеческих отношений», распространению «инструментального сознания» (Г. Маркузе, Ч. Рейч, Т. Розак, А. Розенберг, Э. Фромм, М. Хоркхаймер и другие). Констатируется, что социальные технологии превратили общество в автоматизированный аппарат, а социальные институты - в отлаженный агрегат социального целого, поглотивший человека. Преодоление названных проблем видится в поддержке и развитии институтов «жизненного мира» ' (мира социальных отношений, традиций, творчества) со стороны «системного мира (мира анонимных и деловых, формализованных 1 См.: Habermas J. & Luhmann N.: Theorie der Gesellschaft oder Sozialtechnologie: Was leistet die Systemforsschung?. -Frankfurt, 1971.
71-480014 (2217x3407x2 tiff)
14 отношений) на экономическом рынке и в государственных инстанциях (Ю. Хабермас).
В то же время рост масштабов экономической деятельности, характер социальных проблем в западных странах способствовали пониманию того, что именно государство в условиях современного рыночного хозяйства выполняет внутренне важные функции развития производства, роста благосостояния населения, повышения качества жизни, регулирования конфликтов. Это стимулировало разработку проблематики, связанной с технологиями, формами и методами государственного управления. Значительное развитие получает исследование технологий принятия решений, стратегического планирования, прогнозирования, моделирования, организации, контроля, оценки эффективности государственных управленческих воздействий, мотивации в государственном секторе и т.п. Сюда можно отнести работы И. Ансоффа, У. Бокка, Дж. Габриса, Дж. Грейсона, П. Гарри, Б. Карлоффа, У. Кинга, Д. Клиланда, Г. Кунца, М. Ландмана, Дж. Миллера, Т. Питерса, Л. Планкетта, Т. Пойстера, Г. Саймона, Т. Санталайнена, Дж. Скидмора, С. Стюарта, М. Триппа, Р. Уотермена, Г. Хейла, Л. Якокки и других.
С 70-х гг. XX в. социально-технологическая проблематика получает развитие в социологии управления социалистических стран. Предпринимаются попытки наделить социальную технологию статусом автономной научной категории, рассматривать ее безотносительно к социальной инженерии (Н. Стефанов, К. Рихтаржик) \ что объяснялось идеологическим неприятием последней, как якобы, представляющей собой эмпирико-прагматическую концепцию в буржуазной социологии, противостоящую историзму и ограниченную служебными функциями 2.
См.: Стефанов Н. Общественные науки и социальная технология. -М., 1976.; Рихтаржик К. Социология на путях познания. - М., 1991. 2 См.: Давидюк Г.П. Прикладная социология. - Минск, 1979.
71-480015 (2210x3402x2 tiff)
Социальные технологии признаются важнейшим элементом механизма государственного управления. По мнению В.Г. Афанасьева, социальная технология - это «элемент механизма управления и средство перевода абстрактного языка науки... на конкретный язык... достижения поставленных целей» \ С точки зрения болгарских ученых: Н. Стефанова, -это «деятельность, в результате которой достигается поставленная цель и изменяется объект деятельности» , М. Маркова - «способ реализации... конкретного сложного процесса путем расчленения его на систему последовательных взаимосвязанных процедур и операций, которые выполняются однозначно»3.
Социальные технологии рассматриваются как способ (логическая схема, модель) достижения целей, инструмент контроля социального изменения, предстают рациональными конструкциями (моделями), инструментами познания и управления, позволяющими преобразовывать социальные объекты. Однако за рамками рассмотрения остаются собственно субстратные, гуманитарно-личностные аспекты социотехнологизации, связанные с анализом противоречий, дисфункций самой сконструированной реальности (институтов, организаций, групп), «оперирующих структур» и протекающей в их рамках деятельности, недостаточно исследуется собственно функциональная природа социальных технологий.
С конца 80-х - начала 90-х гг. XX в. в стране наблюдается повышение научного интереса к социально-инженерной и социально-технологической проблематике. Это стимулировалось ростом кризисных явлений в обществе, сопровождающихся потерей управляемости, сужением сферы сознательного воздействия на социально-экономические и культурные процессы. В российской социологической науке предпринимаются попытки создания 1 Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. - М., 1977. С. 235. Стефанов Н. Общественные науки и социальная технология. С. 182. Марков М. Технология и эффективность социального управления. -М., 1983. С. 48.
71-480016 (2211x3403x2 tiff) 16 основ теории социальной технологии \ выработки методологии социально-инженерной деятельности. Появляются первые публикации в этой области, а также в смежных с социологией науках . В стране организуются первые исследовательские центры, занятые в сфере социальной инженерии и социальных технологий (Академия социальных технологий в рамках Международной Академии информатизации, Социоинженерная Ассоциация «Деловое содействие» на базе МГСУ). В ряде вузов в перечень преподаваемых дисциплин вводятся соответствующие курсы (например, «Социальные технологии государственного управления» - в Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации). Можно говорить о формировании в стране нескольких направлений в понимании социальных технологий.
Первое рассматривает социальные технологии многоаспектно, как (а) самостоятельную область теоретического и прикладного знания, (б) инновационные средства целесообразной практической деятельности субъектов управления, выступающие в виде стандартов и апробированных форм, способов, методов, приемов, направленных на выявление скрытых социальных потенциалов организаций в соответствии с целями их развития, общественными потребностями и интересами (в) способы решения возникающих социальных проблем (И.С. Болотин, Н.С. Данакин, Л.Я. Дятченко, В.Л. Зайченко, B.C. Дудченко, В.Н. Иванов, В.И. Курбатов, Г.П. Лесников, Г.Д. Никредин, В.И. Патрушев, И.М. Слепенков, Ж.Т. Тощенко и другие).
В другом направлении (А.И. Кравченко, В.Г. Овсянников, Ю.М. Резник, В.В. Щербина и другие) социальные технологии рассматриваются во взаимосвязи с социальной инженерией, предстают как имеющие
См.: Патрушев В.И. Основы теории социальной технологии. - М., 1998. 2 См.: Черненко А.К. Правовая технология и устойчивое социальное развитие (Опыт методологического анализа). - Новосибирск, 1996.
71-480017 (2210x3402x2 tiff)
17 второстепенное значение по отношению к ней. Утверждается, что технологизации поддаются лишь рутинные операции, в то время как социально-инженерная деятельность охватывает всю область применения знаний и методов в практической области, включая создание и обслуживание различных искусственных социальных объектов и систем \
Плодотворным является подход, основанный на рассмотрении технологий через призму социальной организации (А.И. Пригожий, С.С. Фролов, М.В. Удальцова, В.Е. Хиценко и другие). Во многом он опирается на исследования западных ученых в указанной области - В. Берка, Дж. Вудварда, Дж. Томпсона, Ч. Перроу, X. Хорнстейна и других. В подобной интерпретации социальные технологии предстают совокупностью знаний о процессах, протекающих в той или иной сфере функционирования организации, рассматриваются в качестве важнейшего элемента, определяющего ее жизнедеятельность. Здесь социальные технологии органически взаимосвязаны с технологиями производственными и техническими, активно влияют друг на друга, представляя собой совокупность технологических цепей. Такой подход открывает значительные возможности в понимании управленческих технологий, на которые возлагается функция совмещения и координации различных технологических потоков в организации.
Активное развитие в отечественной науке получает социально-технологическая проблематика применительно собственно к государственному управлению. Социальные технологии рассматриваются как инновационное средство государственного управления, важнейший ресурс рационализации государственной управленческой деятельности. Отдельные теоретико-методологические аспекты этой проблемы исследуется в работах Г.В. Атаманчука, Ю.П. Аверина, Д.М. Гвишиани, В.Н. Иванова,
См.: Резник Ю.М. Социальная инженерия: предметная область и границы применения // Социологические исследования. 1994. № 2. С. 88.
71-480018 (2208x3401x2 tiff)
18 И.М. Слепенкова, В.И. Патрушева, А.В. Пикулькина, А.В. Тихонова, В.И. Франчука, В.Е. Чиркина, П.В. Шематова и других.
Предпринимаются попытки определения теоретических оснований классификации технологий государственного управления. Так, общая технология государственного управления, характеризующая его сущность, необходимые взаимосвязи, протекающие в любом управленческом взаимодействии государственных органов между собой и управляемыми объектами (технологии диагностики, прогнозирования, проектирования, планирования, организации, регулирования, контроля, оценки результатов), рассматривается в работах В.Б. Аверьянова, В.А. Александрова, И.В. Бестужева-Лады, В.И. Воропаева, СЮ. Глазьева, В.И. Грищенко, В.А. Диневича, Г.В. Осипова, СВ. Рогачева, В.Д. Рудашевского, Ю.А. Тихомирова, Ю.Н. Толстова, Р.А. Фархутдинова, Р.Д. Хунагова, Н.И. Якунина, В.А. Ядова и других.
Применительно к государственному управлению получают разработку специальные технологии, отражающие содержание частных государственных управленческих воздействий на отдельные компоненты социальных объектов - технологии разрешения конфликтов, социальной адаптации, социальной коррекции и т.д. (Л.Т. Волчкова, Л.Г. Гуслякова, А.В. Дмитриев, Н.И. Дряхлов, А.Г. Здравомыслов, В.Т. Кривошеев, В.В. Луков, П.Д. Павленок, А.В. Тихонов, СФ. Фролова, Е.Р. Ярская-Смирнова, и другие); оптимизацию определенных социальных процессов на микро-, мезо- и макроуровнях их реализации, применительно как к управляемым объектам (социальные институты, организации, процессы, отношения), так и к самой государственной управляющей системе - технологии власти, коммуникаций, деловых отношений, мотивации и стимулирования труда, улучшения социально-психологического климата и т.п. (В.Н. Иванов, К.Х. Каландаров, В.И. Курбатов, А.Л. Лившиц, А.Ю. Панасюк, Г.Г. Почепцов, А.Л. Соколов, А.Н. Чумиков, и другие).
71-480019 (2215x3405x2 tiff)
19 В то же время социально-технологический подход актуален и для деятельности различных органов государственного управления, воздействия которых направлены на отдельные компоненты, звенья, проявления общественной системы. В этом смысле одним из направлений может считаться разработка и внедрение социальных технологий в управление органами внутренних дел. Указанная проблематика не является принципиально новой в теории и практике управления ОВД. Социальные технологии (как выражение социально-инженерного подхода в науке и управлении) развивались здесь уже с 60-70 гг. XX в. по следующим направлениям: а) теория и практика социального планирования (СЕ. Вицин, В.Г. Кутушев, В.Д. Малков и другие); б) разработка целевых комплексных программ развития ведомства (МВД), территориальных органов, направленных на разрешение разнообразных проблем (социально-экономических, правовых и т.д.), повышение эффективности функционирования организаций (А.П. Герасимов, Г.Е. Гонохин и другие) 1; в) социальное проектирование, направленное на научное обеспечение процессов воспроизводства и совершенствования управленческой деятельности (выработка типовых процедур управления, процессы принятия решений, создания моделей объектов управленческой деятельности, отработка методик отбора и оценки управленческих кадров, методы совершенствования организационных структур, систем контроля (В.М. Анисимков, СЕ. Вицин, Г.М. Воскресенский, А.П. Герасимов, А.П. Ипакян, А.Ф. Майдыков, Г.А. Туманов, Л.М. Колодкин, Е.Ф. Яськов и другие); г) внедренческая деятельность (игротехника, инноватика, экспериментирование (Б.С. Бушуев, Н.Н. Иванов и другие); д) выработка мер по решению частных проблем управленческой деятельности - разрешение конфликтов, работа с
См. также: Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России. - М., 1986; Федеральная целевая программа «Пожарная безопасность и социальная защита на 1995-1997 годы». - М., 1996.
71-480020 (2211x3403x2 tiff)
20 общественностью, средствами массовой информации (В.М. Анисимков, А.Г. Ковалев, И.В. Пономарев, Ф.К. Рябыкин и другие).
Однако современные научные представления на социальные технологии как совокупность инновационных средств, способов оптимизации социальной деятельности, позволяют говорить о необходимости более активной разработки социально-технологической проблематики применительно к особенностям правоохранительной деятельности. Это может способствовать созданию целостных, законченных проектов решения конкретных проблем в деятельности ОВД, соединяющих в себе научное знание, управленческие возможности, ресурсы организации, интересы общества в правоохранительной сфере.
В то же время все изложенное позволяет утверждать, что единой, интегральной, методологически и теоретически выверенной концепции социально-технологического обеспечения современного государственного управления не сложилось. Этим во многом объясняется необходимость в дальнейшей разработке социально-технологической проблематики. Стремлением ответить на нерешенные проблемы и вопросы в исследуемой области, внести посильный вклад в становление единой концепции социальных технологий государственного управления, особенно в условиях реформирующегося российского общества, продиктовано написание данной работы.
Объектом диссертационного исследования являются социальные технологии как совокупность методов, форм и средств воздействия на социальные объекты; способы искусственной регуляции человеческой деятельности, развитые алгоритмы ее организации, проектируемые на основе познания социальных процессов, и служащие успешному решению того или иного класса социальных проблем.
Предметом исследования выступают теоретико-методологические и праксеологические проблемы, связанные с особенностями проектирования и внедрения социальных технологий в современном государственном
71-480021 (2211x3403x2 tiff)
21 управлении, обусловленные стратегическими и тактическими задачами, функциями государства как важнейшего субъекта социального управления.
Основная цель диссертационной работы заключается в комплексном социологическом исследовании феномена социальных технологий в современном государственном управлении, выявлении их креативных функций в процессах оптимизации социальных объектов, отношений и процессов, повышении социальной ориентированности государственного управления, достижении социально значимых целей государства и его органов.
Задачи исследования: - выявить исторические предпосылки актуализации и концептуализации социально-инженерной и социально-технологической проблематики в социологическом знании; - проанализировать предметное содержание социальных технологий с учетом имеющихся парадигм, концепций, позиций и точек зрения в отечественной и зарубежной научной литературе; раскрыть роль, значение и функции социальных технологий в механизме современного государственного управления; определить основные методологические подходы в процессах проектирования социальных технологий государственного управления; - показать системную, многоуровневую, проблемно-ориентированную природу социальных технологий государственного управления, включающих в себя комплекс мер, как социально-диагностического, так и организационно- управленческого характера; - проанализировать особенности общей социальной технологии государственного управления, ориентированной на выяснение принципов и направлений социальных процессов, определение содержания, форм и применимости технологизации как способа их оптимизации и рационализации, идентификацию границ и масштабов управленческих воздействий;
71-480022 (2210x3402x2 tiff) - исследовать специфику специальных социальных технологий в государственном управлении в аспектах оптимизации государственной управляющей системы, социальной и экономической подсистем общества; - показать универсальный характер социальных технологий, как средств и методов рационализации любой области человеческой активности; раскрыть на этой основе специфику и возможности социальной технологизации процессов управления органами внутренних дел.
Методологическую основу исследования составили классические и современные теоретические положения социологии, теории социального государственного управления и менеджмента. Отправной точкой анализа социальных технологий послужили: марксистская теория труда и социальной деятельности; концепция социального действия и «понимающей социологии» М. Вебера; теория поэтапной социальной инженерии К. Поппера; идеи технологического освоения социального пространства Дж. Гэлбрейта; положения организационной науки, разработанные А. А. Богдановым; концепция Ю. Хабермаса о «системном и жизненном мирах», «стратегических (инструментальных) и коммуникативных действиях»; идеи ведущих представителей школы научного управления - Ф. и Л. Гилбретов, Ф. Тейлора, А. Файоля; человеческих отношений - У. Бенниса, Ч. Белла, В. Врума, Р. Лайкерта, Э. Мейо, У. Мура, Ф. Ротлисбергера, У. Френча, Ф. Херцберга; системной теории управления - У. Миллера и других относительно методов, средств и форм организации эффективного управленческого воздействия. Принципы комплексности и междисциплинарности позволили рассмотреть социальные технологии с различных точек зрения как сложный общественный феномен.
Методы исследования. В работе использовались как общенаучные методы (системный, структурно-функциональный, историко-генетический, анализ, синтез, обобщение, сравнение), так и специальные - сравнительно-исторический, гуманитарно-личностный, антропоморфный, типологический анализ, ситуационный подход, статистический анализ. Предложены
71-480023 (2220x3409x2 tiff)
23 авторские методики проектирования и внедрения социальных технологий, в частности, в практику управления органами внутренних дел.
Эмпирическую базу исследования составили результаты отечественных и зарубежных социально-политических исследований в области государственного управления, данные национальной статистики, социологических опросов населения по проблемам правоохранительной деятельности, различным аспектам функционирования органов внутренних дел, а также результаты деятельности социологической лаборатории Санкт-Петербургского института пожарной безопасности МВД РФ, в создании и работе которой непосредственное участие принимал автор (в роли исполнителя, руководителя и куратора) в период с 1995 по 1998 гг.
Научная новизна работы заключается в реализации одного из первых опытов комплексного социологического исследования социальных технологий в системе современного государственного управления. Это позволило: (а) продемонстрировать многоаспектный характер социальных технологий как области прикладного социологического знания, способа осуществления государственной управленческой деятельности на основе ее рационализации и операционализации, метода государственного управления социальными объектами на макро-, мезо- и микроуровнях их организации; (б) выявить элементы общего и особенного в процессах проектирования и внедрения социальных технологий; (в) обосновать возможности социально-технологического подхода в комбинировании методов, выработке тактик и стратегий преобразования социальных объектов в институциональном, организационном и групповом параметрах. Указанные аспекты способствуют выходу на новые позиции в осмыслении теоретических, методологических и праксеологических вопросов социально-технологического обеспечения современного государственного управления. В процессе реализации основной цели и связанных с ней исследовательских задач, в диссертации были получены следующие, имеющие научную новизну, результаты:
71-480024 (2213x3404x2 tiff)
1. Проанализированы социально-экономические, политические, идеологические, познавательные предпосылки, детерминировавшие актуализацию социально-технологической проблематики в социологическом знании и управлении общественными процессами; обосновано положение о социальных технологиях как важнейшем элементе в механизмах интеграции современного общества.
2. Раскрыты сущность и предметное содержание социальных технологий, их онтологические, гносеологические и собственно научные основания; уточнено и расширено понимание роли прикладной социологии в проектировании технологий, предназначенных для решения управленческих задач.
3. Выявлены функции социальных технологий в механизме современного государственного управления; предложен авторский подход к выделению критериев их классификации и определению основополагающих признаков; обоснована необходимость выработки интегральной концепции социально-технологического обеспечения государственного управления.
Разработаны методологические подходы к проектированию социальных технологий государственного управления, ориентированные на идентификацию способов управленческого воздействия, масштабов и ограничений на социальные изменения, в соответствии с качеством и уровнем развития управляемых объектов, задание человеческого измерения социальным преобразованиям.
Исследована общая технология государственного управления, соответствующая логике управленческого цикла, его стадиям, направленная на выявление закономерностей развития управляемых социальных объектов, выработку практических методов эффективных государственных управленческих воздействий. Обосновано положение об ее системном, целостном характере, интегрирующем познавательные и организационно-управленческие методы.
71-480025 (2211x3403x2 tiff)
Показаны особенности технологий оптимизации государственной управляющей системы в аспектах совершенствования ее организационной структуры и функциональных параметров; поиска оптимальных моделей разграничения ответственности между уровнями власти «по вертикали»; выработки стратегии ее трансформации в горизонтальную сетевую модель.
Доказана перспективность проектирования и внедрения социальных технологий на менеджеральном уровне, связанном, в частности, с выработкой продуктивных форм и методов управления человеческими ресурсами в государственных организациях, формированием организационной культуры, оптимизацией кадровой политики, стимулированием труда государственных служащих.
Исследованы особенности реализации социальных технологий на институциональном уровне, на уровне макрообщественных процессов, составляющих основной смысл государственного управления. Сформулированы приоритетные направления социально-технологического сопровождения антикризисной социально-экономической политики российского государства.
Разработаны концептуальные основы применения социально-технологического подхода в практику управления конкретной государственной организацией - органами внутренних дел. Предложен ряд авторских методик проектирования и внедрения социальных технологий, связанных с решением частных социальных проблем.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Актуализация социально-технологической проблематики в социальном знании и управлении - закономерный результат общественного развития, отражающий объективную необходимость в планировании, целеполагании, специализированных усилиях по конструированию социального порядка, сознательному воздействию на социальные институты и организации, общественные нормы и ценности, а также возросшие
71-480026 (2217x3407x2 tiff)
26 возможности науки по комбинированию и координации методов, направленных на формирование необходимых параметров искусственной социальной среды, стереотипов поведения, установок общественного сознания. Это позволяет квалифицировать социальные технологии в качестве важнейшего элемента в системе интеграционных механизмов современного общества. Автор предлагает рассматривать социальные технологии в онтологическом, гносеологическом, научном, управленческом измерениях. Это позволяет более точно идентифицировать предметное содержание социальных технологий, заключающееся в целенаправленном, активном, главным образом, управленческом воздействии на социальные объекты. Их назначение в том, чтобы вырабатывать эффективные и продуктивные методы и методики целерационального воздействия на социальные объекты, упорядочивать процессы социальной деятельности, оптимизировать достижение намеченных целей.
2. Социальные технологии выступают в качестве специфического элемента сложноструктурированного механизма государственного управления, в своих интегральных характеристиках составляют метод государственного управления социальными объектами, обеспечивающий их воспроизводство в необходимых параметрах (качество, целостность, объем). В современном государственном управлении социальные технологии представляют собой способы эффективного решения проблем, связанных как с оптимизацией управляющей деятельности государства, так и с совершенствованием структуры и процессов функционирования социальных систем различного уровня и масштаба. Методология проектирования социальных технологий государственного управления должна базироваться Мс междисциплинарных подходах, предполагающих интеграцию в единую систему усилий многих научных отраслей знания для решения комплексных по своему характеру проблем, позволяющих обеспечивать целостное видение объектов исследования и представление о способах целенаправленного воздействия на них. Важное значение при разработке социальных технологий
71-480027 (2211x3403x2 tiff)
27приобретают антропоморфные, гуманирно-личностные методы, позволяющие производить собственно человеческое измерение проблем государственного управления.
3. Функции, связанные с выяснением общих принципов и направлений социальных процессов, их содержания и форм, обоснования границ, диапазонов и масштабов, а также выработки адекватных методов целенаправленного управляющего воздействия на социальные объекты выполняет общая технология государственного управления. Она представляет собой сложную, многоуровневую систему упорядоченных, координированных, согласованных методов, средств, операций и процедур познавательного и организационно-управленческого характера. Начальной стадией ее реализации являются дескриптивные технологии, направленные на изучение, анализ и диагностику социальных противоречий, патологий и проблем, возникающих в режиме функционирования и развития управляемых объектов. Проективные технологии выполняют в государственном управлении конструктивную функцию, заключающуюся в выборе наиболее оптимальных вариантов государственных решений, «взвешивании» последствий проведения в жизнь соответствующих проектов, вынесении экспертно и экспериментально апробированных рекомендаций, касающихся организационных (институциональных) форм внедрения предполагаемых образцов государственных решений в социальную практику. Внедренческие технологии в государственном управлении выполняют инновационную функцию, ориентированную на адаптацию радикальных, комбинированных или модифицирующих по характеру проектов и программ в социальную жизнь, минимизацию возможных неблагоприятных последствий от процессов внедрения, активизацию инновационного поведения субъектов гражданского общества. Технологии оценки результатов государственных управляющих воздействий направлены на обобщение и анализ выполнения управленческих решений, выявление их
71-480028 (2211x3403x2 tiff)
28 реального социально-полезного результата, корректировку на этой основе государственной политики, форм и методов управленческой деятельности.
4. Вводится понятие специальных социальных технологий государственного управления. Обосновывается мысль о том, что среди них важное место принадлежит технологиям оптимизации государственной управляющей системы. Их разработка и внедрение обусловлены актуальностью упорядочения и активизации действий государства как субъекта социального управления, всех его подсистем и звеньев в целях придания им необходимой динамичности, перевода в состояние, соответствующее социальным потребностям населения. Автор предлагает акцентировать внимание на технологиях горизонтальных и вертикальных коммуникаций в системе государственного управления. Первые направлены на разработку эффективных методов и методик управленческого воздействия на структуры гражданского общества в целях перевода разнообразной социальной активности, а также привлечения представителей различных групп населения, гражданских ассоциаций, общественности, интеллектуальной элиты в государственные управленческие процессы. Вторые ориентированы на поиск, закрепление и воспроизводство баланса между потребностью в общей государственной политике и необходимостью отражения интересов различных групп населения, учета их географических, исторических, экономических, демографических, культурных и иных особенностей, обеспечение благоприятных условий для развития регионов как субъектов социальной жизни посредством стимулирования механизмов самоорганизации и самоуправления.
5. Важным направлением реализации социально-технологического подхода в государственном управлении является выработка методов, способов и средств воздействия на систему организационных условий деятельности персонала государственных организаций. Указанные технологии являются разновидностью государственного менеджмента, формой выражения государственного управления. В этом плане выделяются
71-480029 (2211x3403x2 tiff)
29 технологии формирования организационной культуры как совокупность средств и способов воздействия на сложившуюся систему норм, ценностей, стереотипов в целях мобилизации инициативы государственных служащих, развития их знаний, навыков, творческого потенциала, позитивных установок; кадроведческие технологии как комплекс продуманных, научно обоснованных методов воздействия на всю систему профессиональной социализации государственных служащих; технологии мотивации и стимулирования труда как способы и методы, направленные на инициацию внутреннего побуждения работников к высокопроизводительному труду, созданию необходимых и достаточных условий продуктивного личного выбора, соответствующего целям организации.
6. Социальные технологии представляют собой совокупность средств и методов целенаправленного воздействия на общественные процессы, жизнедеятельность людей, позволяя получать при ограниченном объеме социально-экономических ресурсов максимально значимые результаты, обеспечивать выбор и реализацию наиболее оптимальных способов упорядочения, гармонизации, сохранения или преобразования социальных объектов в необходимых параметрах. Рассматриваются технологии оптимизации социальной сферы как методы и методики изучения характера, состояния различных параметров, уровня и качества развития социальной сферы и идентификации наиболее рациональных способов воздействия на них. Основной целью таких технологий является оказание комплексного воздействия на условия жизнедеятельности разнообразных социальных субъектов - общностей, групп, личностей; технологии экономической поддержки населения, направленные на распознание социально-экономических закономерностей и выработку на этой основе методов воздействия на экономическую сферу с целью наиболее полного использования результатов экономической деятельности в социальной сфере, создания экономических гарантий нормальной жизнедеятельности граждан.
71-480030 (2211x3403x2 tiff)
7. Социально-технологическая проблематика в государственном управлении может и должна разрабатываться на уровне реализации функций конкретных органов государственного управления. Рассматриваются особенности реализации социально-технологического подхода в деятельности органов внутренних дел, как института (организации), обеспечивающего выполнение функций по охране правового порядка, удовлетворению жизненно важных общественных потребностей и интересов населения в поддержании достаточного уровня личной и коллективной безопасности, защищенности от различных внутренних угроз. Подчеркивается, что социальные технологии в ОВД выступают в качестве умения и искусства применять приемы и способы активного воздействия на социальные объекты различного качества, масштаба, уровня как в рамках самих органов внутренних дел, так и за их пределами - во внешней среде. Обосновывается необходимость выработки интегральной социально-технологической модели, адаптированной к особенностям ОВД как социального института, предполагающей идентификацию приоритетных направлений воздействия на различные сегменты его социальной организации, разработку адекватных социальных технологий. Автор предлагает методики проектирования и внедрения технологий преодоления текучести кадров в подразделениях органов внутренних дел и включения общественного мнения в практику управления ОВД.
Достоверность полученных результатов, их обоснованность и надежность подтверждаются использованием методологии социологического подхода к исследованию феномена социальных технологий; обобщением и введением в научный оборот новых теоретических и эмпирических материалов, связанных с вопросами проектирования и внедрения социальных технологий в практику государственного управления.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования непосредственно связана с элементами его научной новизны. Сформулированные теоретические положения и практические выводы,
71-480031 (2215x3405x2 tiff)
31 полученные автором, способствуют расширению и углублению имеющихся в современной науке представлений на социально-технологическую проблематику; могут быть использованы в дальнейшей разработке концепции социально-инженерного и социально-технологического обеспечения государственного управления; учтены в процессах выработки адресных социальных программ по улучшению социально-экономического положения определенных слоев общества, стратегических приоритетов развития конкретных регионов, оптимизации управленческой деятельности органов внутренних дел, других органов государственного управления. Материалы диссертации также могут быть использованы при подготовке учебных курсов по социологии управления, государственному управлению, положены в основу спецкурса по соответствующей проблематике для студентов и слушателей высших учебных заведений.
Апробация работы. Основные положения и результаты диссертации представлены в монографии "Социальные технологии и государственное управление» (2001 г.), в 22 публикациях, прошли апробацию на Региональной конференции «Проблемы и пути совершенствования воспитательной работы в учебных заведениях МВД Российской Федерации» (Санкт-Петербург, 1995); Всероссийской конференции «Проблемы гуманитарной подготовки в высшей школе» (Санкт-Петербург, 1995); Симпозиуме «Интеллектуальный потенциал России - в XXI век» (Санкт-Петербург, 1995); Международном конгрессе «Народы Содружества Независимых Государств накануне третьего тысячелетия: реалии и перспективы» (Санкт-Петербург, 1996); Международной конференции «Преемственность поколений: диалог культур» (Санкт-Петербург, 1996); Всероссийской конференции «Человек и общество» (Санкт-Петербург, 1997); Философском конгрессе (Санкт-Петербург, 1997); Межвузовской конференции «Социология знания: проблемы и перспективы» (Санкт-Петербург, 1998); Межвузовской конференции «Рациональный выбор в политике и управлении» (Санкт-Петербург, 1998); Методологическом
71-480032 (2208x3401x2 tiff)
32 семинаре «Система милицейской науки: проблемы интеграции и дифференциации» (Москва, 2000) и других.
Ряд теоретических положений и практических рекомендаций, получивших развитие в диссертационном исследовании, был использован при разработке темы «Социологическое обеспечение пожарной безопасности» в рамках программы «Военная наука и образование - городу» (Санкт-Петербург, 1997), в деятельности социологической лаборатории Санкт-Петербургского института пожарной безопасности МВД РФ, а также внедрен в практику управления конкретных государственных организаций -Судебного департамента при Верховном суде Российской Федерации, Управления профессионального образования ГУИН Министерства Юстиции Российской Федерации. Материалы, содержащиеся в работах соискателя, используются при чтении курсов «Теория управления», «Социология управления» в Академии управления МВД России.
Диссертация обсуждена на заседании кафедры теории и социологии управления органами внутренних дел Академии управления МВД России и рекомендована к защите.
С учетом вышеизложенных целей и задач исследования избрана структура диссертации, определена логика изложения материала.
71-480033 (2210x3402x2 tiff)
Предпосылки актуализации социально-технологической проблематики
Социологический анализ явлений и процессов общественной жизни, как известно, характеризуется системным характером, ориентируется на выявление разнообразных социальных субъектов, характера их взаимосвязей, принципов социальной организации, определение основных тенденций изменения в рамках процесса функционирования общества \ С этой точки зрения, возникновение самого термина «социальная технология», в целом актуализация социально-инженерной и социально-технологической проблематики должны быть рассмотрены через призму и в контексте процессов изменения характера социальной интеграции в обществе, которые, по мнению Ю. Хабермаса, и составляют основную тему социологии .
К тому же, если задачей социологии с момента ее возникновения считалось формулирование законов общественной динамики (О. Конт, К. Маркс, Э. Дюркгейм, М. Вебер), то следует иметь в виду и изменение самих представлений на социальную технологию, отражающих реальную динамику в темпах и качестве общественного прогресса, трансформирующих семантику указанного понятия. Ибо, по мнению Н. Лумана, «эволюция идей идет иначе, чем эволюция общества. Она подчас сохраняет жизнь «старым именам», даже если меняется их носитель» . Таким образом, интересы социологического анализа требуют исследования комплекса исторических предпосылок, детерминировавших процессы концептуализации социально-технологической проблематики.
Последняя получает свое развитие в области социологии в конце 30-х годов XX в. . Причем, это происходит, как на фоне осмысления общественно-политической практики (тоталитаризм, государственное регулирование рынка, кризисы), так и в связи с пересмотром методологических основ и праксеологических функций самой социальной науки. В данном случае следует акцентировать внимание на следующих аспектах проблемы:
Во-первых, постулат о том, что социальные системы являются «направляемыми образцами» в указанный период приобретает в общественных науках, пожалуй, характер аксиомы. Кроме того, по мнению К. Боулдинга, прочно утверждается и представление о том, что «знание о самих социальных системах является существенной частью их собственной динамики, т.е. такое знание о системе изменяет саму систему». Познание и преобразование социальных систем (отношений, процессов, структур, институтов, организаций) в современном (большом) обществе становятся не просто настоятельной потребностью, но императивом социальной деятельности.
Дело в том, что эпоха свободного развития и приспособления безвозвратно уходила в прошлое. Она была эффективна лишь до тех пор, пока преобладали небольшие самоприспосабливающиеся единицы, основанные на общинном типе отношений, когда различия между людьми воспринимались как естественные, не зависящие от осознанных усилий, а социальный порядок обеспечивался практически автоматически, за счет действия традиционных институтов и норм. Э. Дюркгейм в своей книге «О разделении общественного труда», характеризуя указанные процессы, писал: «За небольшой промежуток времени в структуре наших обществ произошли глубокие изменения; они освободились от сегментарного типа со скоростью и в масштабах, подобных которым нельзя найти в истории... Наша вера поколеблена; традиция потеряла свою власть; индивидуальное суждение освободилось от коллективного...»
Организация нового общества стала не мыслима без преднамеренного планирования и целеполагания, осознанных и специализированных усилий. По мнению 3. Баумана, разрушение гармоничной и целостной картины мира в Западной Европе, которая покоилась на традиции, воспринималась как самоочевидная, вечная и неизменная часть «божественного Космоса», не различавшая «природу» и «культуру», «естественные» и «человеческие» законы, постепенно вело к пониманию, что «социальный порядок является результатом человеческой деятельности, что он не может долго существовать, если его не поддерживать мерами, которые могут и должны быть спланированы и предприняты только людьми»
Дескриптивные технологиив государственном управлении
Целерациональное государственное воздействие, как уже было выяснено, возможно, лишь на основе глубокого изучения социальных объектов, дающего всесторонне представление об объекте исследования, а следовательно, обеспечивающего формирование целостного представления о самих способах целенаправленного воздействия на него. В структуре общей технологии государственного управления основная нагрузка по детальному, точному и всестороннему изучению социальных объектов возлагается на социальную диагностику. Социальная диагностика относится к наиболее общим комплексным социальным технологиям, и направлена на: 1) распознавание и анализ социальных проблем, дисфункций и патологий; 2) формулирование научно обоснованного заключения (диагноза) о предмете рассмотрения . Социальная диагностика - необходимая стадия социально-технологического процесса, начало государственного управленческого цикла, которая ни на уровне субъектов диагностической деятельности, ни на уровне ее организации не отделена от других этапов государственного управляющего воздействия на социальные объекты.
Социально-диагностическая работа в современном государственном управлении - это многоуровневый процесс, особенности которого зависят от характера и направленности задач, используемых средств и методов, организационно-управленческой структуры объекта (страны, региона, организации). В данном случае можно выделить следующие уровни социальной диагностики: - общесоциальный уровень. Соответствует федеральному уровню государственной власти, на котором осуществляется изучение состояния всего общества, больших социально-демографических, профессиональных и иных групп населения. Здесь субъектом социальной диагностики выступает, главным образом, ведомственная научно-исследовательская система (специальные подразделения, аналитические службы при аппарате Президента, Правительства, соответствующих министерств). Их основной задачей является сбор, обработка, анализ положения в различных сферах жизнедеятельности общества, отслеживание результатов социально экономической политики государства, разработка рекомендаций о внесении в нее необходимых корректив; - территориальный (региональный) уровень. Здесь социальная диагностика осуществляется силами научных подразделений субъектов Федерации, соответствующими службами при их администрациях. В процессе социальной диагностики на региональном уровне используются результаты исследований в масштабе страны, организуются исследования на местах. Подобный анализ состояния и динамики процессов социального функционирования не является самоцелью. Он необходим для выработки конкретных рекомендаций по внесению социальных изменений, определения практических организационных мер, принятия необходимых нормативных актов.
Можно утверждать, что социально-диагностическая работа в государственном управлении имеет свои особенности. Они связаны, главным образом, с масштабами решаемых проблем. Социальные проблемы, подлежащие решению средствами государственного управления, характеризуют, в конечном счете, состояние системы социальных отношений, которое не обеспечивает в силу определенных причин необходимого (достаточного) уровня удовлетворения общественных потребностей. Технологии диагностики ориентированы на обнаружение в проблемных ситуациях реальных социальных противоречий, проявляющихся как противоречия интересов между условиями и факторами жизни социальных групп. По мнению В.В. Щербины, в социальной диагностике как социальной технологии особенно актуальна «алгоритмизация совокупности положений и методических приемов, позволяющих выяснять состояние объекта, подлежащего преобразованию или корректирующему воздействию»1, определение меры его отклонения от нормативного или заданного режима функционирования. Кроме того, ее цели заключаются в обнаружении «факторов и сил, влияющих на данную проблему», «тщательном изучении важных аспектов взаимосвязи между рассматриваемой проблемой и общими целями организации», определение, насколько социальная организация способна осуществлять изменения и решать проблемы .
Технологии горизонтальных коммуникаций в системе государственного управления
Процессы политической деэтатизации в развитых странах, количественный и качественный рост организаций гражданского общества, связанные с ограничением государственной власти, уже в первой половине XX в. актуализировали проблему эффективности государственного управления. Однако рассматривалась она в различных ракурсах и претерпела к настоящему времени значительную эволюцию. В этом смысле можно говорить о трех крупных этапах, в рамках которых происходила трансформация взглядов на проблему эффективности государственного управления.
Первый этап характеризовался доминированием представлений на эффективность государственного управления, которые были связаны с разграничением политического и собственно административного начал. Распространенными являлись взгляды, негативно оценивающие влияние политики на деятельность органов государственного управления, требующие не смешивать ее с государственным администрированием (В. Вильсон, Ф. Гуднау, Н. Генри и др.) \ Логика рассуждений здесь была такова: политика -это сфера, представленная политиками (избираемыми населением политическими деятелями). Государственное управление - сфера, населенная чиновниками (назначаемыми на должности управленцами). При этом сфера политики связана с доминированием идей, ценностей, убеждений, предрассудков, лишенных рациональных оснований и ориентированных на успехи в периоды выборных кампаний. Сфера же государственного управления опирается на рациональные, научные методы управления, сосредоточенные на проблемах эффективности затрат, бюджетном контроле, качестве получаемого управленческого результата и т.д. Всякое вмешательство политики в деятельность органов государственного управления неизбежно снижает их эффективность и производительность, влияние на эти процессы политиков приводит к дестабилизации, дерационализации управления. Поэтому первенство в принятии государственных управленческих решений должно принадлежать именно исполнительной власти.
Требования по деполитизации государства путем передачи рычагов управления в руки специалистов (экспертов), беспартийной администрации нашли свое воплощение в принятии ряда законодательных актов, запрещающих государственным служащим участвовать в любом качестве в избирательных кампаниях (включая сбор пожертвований и пропаганду), использовать служебное положение для действий в пользу какой-либо политической коалиции (например, «Закон Хэтча» - 1939 г. США). Подобные взгляды способствовали тому, что на государственное управление стали смотреть как на нечто, связанное с решением чисто технических (процедурных) вопросов. То есть, задачи политики виделись сугубо в выработке политического курса, а задачи «нейтральных» администраторов -в их реализации \
Второй этап, отсчет которого можно вести с середины 40-х гг. XX в., характеризовался определенным переосмыслением данных проблем. Становится очевидным, что «традиционное противопоставление политики и управления, политиков и администраторов является сугубо нормативистским, устаревшим, «наивным» 2, что карьерные бюрократы на сколько-нибудь важных государственных должностях не могут быть деполитизированы и неизбежно влияют на принятие, а тем более на проведение в жизнь политических решений. С одной стороны, все отчетливее вырисовывается проблема взаимообусловленности политического и административного начал, расширения возможностей администраторов принимать активное участие в выработке государственной политики, а политиков - контролировать деятельность администраторов. В этом смысле ортодоксальная позиция, уповающая на полное разделение политики и государственного управления, все более демонстрирует свою ограниченность и несоответствие реальному положению дел. Рассуждения же об эффективности управления объективно перемещаются в плоскость обсуждения проблем более четкого разграничения политических, совещательных и административных функций \ В организационном плане это стало находить выражение, например, в создании агентств, ведомств, наделенных исключительно административными функциями, задачами, ресурсами, ответственностью.
С другой стороны, процесс принятия решений в системе современного государственного управления все более начинает видеться результатом коллективного творчества, а не только узко понятой рациональности, исходящей от профессионалов-управленцев. Конечно, государственные управленческие решения принимаются и реализуются субъектами государственного управления. Принятие решений - их важнейшая прерогатива. Но государство - часть политической системы, включающей в себя партии, общественные организации, общности, группы, коллективы, отдельных индивидов, которые также стремятся принять участие в выработке политических решений, повлиять на процессы их практической реализации
Технологии формирования организационной культуры
Государственные структуры при всем своем разнообразии, связанном с особенностями выполняемых общественно полезных функций, имеют ряд общих черт, обусловленных их принадлежностью к системе собственно государственного сектора (государственного управления). Они в основном детерминированы спецификой их внутренней организации, подразумевающей (в отличие от частных структур): а) большую степень централизации в порядке принятия решений, строго определяющей уровень и меру компетенции структурных подразделений, их полномочия, властные прерогативы, порядок процедурных вопросов; б) жесткую формализацию функций, связанных с постановкой конкретных задач должностным лицам, поддержанием выработанной и функционирующей конфигурации государственных организационных единиц (министерства, ведомства, департаменты, управления, отделы, отделения и т.п.); в) однозначную ориентацию структуры государственных органов на законодательные акты, определяющие меру возможного и невозможного в процессах государственной деятельности, степень ответственности, территориальное местонахождение государственных организаций и т.п. Все это в совокупности позволяет государственным органам легче осуществлять процессы координации в принятии решений, обеспечивать единообразие и стандартизацию в определении требований к различным ведомствам.
Однако, как свидетельствует практика, достоинства формальной (нормативной) структуры государственных организаций могут превращаться в недостатки, когда речь идет, например, о необходимости «допустить» изменения в структурную организацию в связи с новой обстановкой (политической, экономической, социальной, духовно-идеологической). Самому процессу изменений при этом сопротивляются (или поддерживают его) не просто формальные (безликие) структуры, а люди, управленцы различных уровней. Во многом именно от их позиции зависит сам ход изменений (например, в рамках административных реформ), его восприятие или отвержение. В этом смысле государственные организации следует рассматривать как человеческие (гуманитарные) системы, изменения в которых подразумевают трансформацию самих людей, их поведенческих установок, позиций, предпочтений, ценностных ориентации.
В целом можно говорить о достаточно сложном и неоднозначном взаимодействии формального и неформального начал в государственных организациях. Проблема в том, какой тип культуры воспроизводит государство как социально-политическая организация в целом и составляющие ее структуры в отдельности. В этом смысле акцент делается на корпоративном аспекте, выражающем собственно организационные особенности культуры (присущие только данной организации), т.е. имеет смысл говорить о феномене организационной культуры. Государственная организационная культура представляет собой своего рода синтез формального (нормы, правила, стандарты) и неформального (убеждения, идеалы, привычки, настрой, отношение к персоналу, стиль управления, ценности, знания, навыки) начал в государственном управлении; фиксирует меру сопряженности или разрыва (противоречивости) в их взаимодействии. С точки зрения нормативной, она может быть охарактеризована как совокупность сложившихся и социально узаконенных стереотипов поведения и восприятия социальных изменений субъектами системы государственного управления. С точки зрения структурной, государственная организационная культура предстает как «сочетание наученного поведения и поведенческих результатов» , компоненты которых разделяются и передаются членами государственной организации из поколения в поколение. Т.е. речь идет о таком поведении субъектов государственного управления, которое не дано им от рождения, а усваивается и воспроизводится в процессе социализации в государственной системе.
Организационная культура, обеспечивая функционирование государства как организации и субъекта управления, преемственность в использовании ценностей, передачу навыков и норм поведения способствует: а) поддержанию стабильности государственных организаций; б) наличию и воспроизводству общих интересов, целей, задач; в) единству действий; г) воспроизводству иерархических отношений внутри организаций (распределение ролей; д) получению запланированного результата.
Стереотипизированный характер государственной организационной культуры делает ее относительно устойчивым образованием, на которое непосредственно не влияют изменения в общественно-политических настроениях и пристрастиях, колебания идеологического и политического курсов. Скорее напротив, все эти перемены сами окрашиваются в цвета организационной культуры. Она объективна в том смысле, что ее стереотипы (нормы, модели, образы, схемы) являются в рамках данного коллектива общеобязательными и общезначимыми, т.е. обладают по отношению к индивидам (государственным служащим) социально-принудительной силой. Если действие такой силы ослабевает, это означает, что сознание и поведение индивидов, коллективов проявляют себя уже вне организационно-культурного фона (контекста). Так, например, общей отличительной чертой государственной организационной культуры является определенная «программируемость» служащих на лояльность и подчинение иерархии, требующая, по мнению П. Бурдье, «полного и механического отождествления функционера с функцией, аппаратчика с аппаратом» \ нетерпимость к «выходящему за рамки» сверхактивному поведению и т.п..
