Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовое регулирование материально-технического обеспечения сотрудников полиции (милиции) Российского государства 15
1. Организационно-правовые основы обеспечения вещевым довольствием, вооружением сотрудников полиции (милиции) 15
2. Правовые основы финансирования сотрудников полиции (милиции) 42
3. Система поощрений сотрудников полиции (милиции) 103
Глава 2. Правовое регулирование социальной защиты сотрудников полиции и милиции Российского государства 125
1. Социальные льготы, гарантии и компенсации сотрудников полиции (милиции) и их правовое закрепление 125
2. Правовое регулирование медицинского обеспечения сотрудников полиции (милиции) 156
3. Правовые основы пенсионного обеспечения сотрудников полиции (милиции) 171
Заключение 200
Список использованной литературы 206
Приложения 239
- Правовые основы финансирования сотрудников полиции (милиции)
- Система поощрений сотрудников полиции (милиции)
- Правовое регулирование медицинского обеспечения сотрудников полиции (милиции)
- Правовые основы пенсионного обеспечения сотрудников полиции (милиции)
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Достойный уровень материально-технического обеспечения, продуманная система мер социальной защиты являются важными условиями формирования кадрового корпуса милиции, способного выполнять все усложняющиеся задачи по обеспечению безопасности, борьбе с преступностью. Только при таких условиях возможно производить более тщательный отбор кандидатов на службу в милицию, отвечающих всем предъявляемым требованиям, организовать их обучение на уровне, обеспечивающем профессиональный рост кадров, что в конечном счете повысит эффективность работы милиции.
Статистические данные свидетельствуют о том, что за последние годы состояние кадров милиции и результаты деятельности МВД ухудшаются. С 1994 по 2009 гг. количество принятых в милицию граждан сократилось с 268942 до 102471 чел. Некомплект составил - 4,1% (2009 г.). В 2009 г. на 20% увеличилось количество уголовных дел, возбужденных за совершение должностных преступлений. Число всех зарегистрированных противоправных деяний, совершенных милиционерами, выросло на 14% (за 10 мес. 2009 г. - 77 тыс. правонарушений). При этом самый большой рост нарушений отмечен среди руководителей милицейских подразделений различного уровня - 22% (6,6 тыс. чел.). Раскрываемость преступлений не превышает 50%.
Одной из главных причин подобных явлений является низкий, не отвечающий современным требованиям уровень денежного довольствия, материально-технического обеспечения и социальной защиты сотрудников милиции. Поэтому в комплексе мер, направленных на реформирование органов внутренних дел, важное место отводится решению названных проблем. В частности, планируется перевод содержания милиции общественной безопасности на государственное финансирование и сокращение 20% штатного состава Российской милиции. Почти трехвековой опыт (со времен создания в 1718 г. регулярной полиции) решения данных проблем имеет важное значение, может и должен быть учтен в современных условиях.
Исследование данной проблемы актуально не только с практических, прикладных, но и с научно-теоретических позиций. Заработная плата выступает материальным выражением значимости выполняемых тем или иным чиновником (государственным органом) функций. Следовательно, данное диссертационное исследование позволит приблизиться к пониманию того, решение каких задач считалось приоритетным на том или ином историческом этапе, какое внимание уделялось обеспечению, охране, защите прав и интересов граждан, поскольку, прежде всего, именно полиция (милиция) призваны были этим заниматься. В конечном счете, изучение данных проблем поможет точнее и глубже охарактеризовать политический режим, место и роль полиции (милиции) в государственном
механизме.
Степень разработанности темы исследования. В дореволюционных трудах российских учёных затрагивались разные аспекты исследуемой проблемы. Так, в работах учёных-юристов И.Е. Андреевского, H.H. Белявского, Н.Х. Бунге, С.В. Ведрова, К.К. Гаттенбергера, В.М. Гессена, В.В. Ивановского, В.Г. Иозефи, А.Е. Назимова, М.А. Рейснера, Н.Н. Трофимова, А.А. Трифонова, В.Я. Фукса, П.Н. Шеймина, М.М. Шпилевского, О.О. Эйхельмана, И.И. Янжула - анализировались правовые вопросы создания, становления и развития органов полиции. Обращалось внимание на законодательные акты, закреплявшие основы жалования, материально-технического обеспечения полицейских, как факторы, положительно влияющие на кадровый потенциал полиции. Однако комплексно вопросы жалования, материально-технического обеспечения сотрудников полиции и его нормативно-правового регулирования не рассматривались.
Правовые основы материально-технического обеспечения и социальной защиты сотрудников полиции в работах отечественных полицеистов В.Ф. Дерюжинского, Н.Д. Яворского, А.Я. Антоновича и И.Т. Тарасова были исследованы не в полном объеме. В их трудах содержатся разрозненные сведения о нормах, регулирующих жалование полицейских чинов, краткие сведения о поощрениях, вооружении и обмундировании. Вопросы правового регулирования медицинского и пенсионного обеспечения вышеприведенными авторами не анализировались. Следует отметить, что в работах учёных-полицеистов предпринимались попытки сформулировать понятие «Правовые основы материально-технического обеспечения и социальной защиты».
Многие исследователи обращали внимание на проблемы изучения уровня жизни и состояния оплаты труда различных групп занятого населения Российской империи: рабочих заводов и фабрик, нефтеперерабатывающих предприятий и переселенцев, но не полицейских. Данные проблемы исследовали учёные-социологи С.Н. Прокопович, С.И. Солнцев, А.А. Исаев, М.И. Туган-Барановский, Г.С. Полляк, Ф.А. Щербин и др.
Историко-правовая наука в Советском государстве последовательно расширяла круг исследования проблем становления и развития органов внутренних дел. Однако внимание ученых сосредоточилось преимущественно на анализе правовых основ профессиональной деятельности сотрудников полиции (милиции) Российского государства, связанных с решением оперативно-служебных задач, а вопросы денежного довольствия, материально-технического обеспечения и социальной защиты сотрудников отходили на второй план.
В современной России отмечен заметный интерес к изучению исторического опыта регулирования правовых основ материально-технического обеспечения и социальной защиты органов полиции Российской империи. Эти проблемы нашли своё отражение в трудах Ю.Е. Аврутина, К.С. Бельского, А.В. Борисова, А.В. Губанова, Л.М. Колодкина, С.В. Кодана, А.Я. Малыгина, Р.С. Мулукаева, А.Е. Скрипилева. Вместе с тем, специальных исследований по данной проблеме не было, не давалась периодизация развития правовых основ материально-технического обеспечения и социальной защиты полиции (милиции) Российского государства.
По некоторым аспектам исследуемой проблемы были подготовлены и защищены кандидатские и докторские диссертации С.Ю. Анохиной, С.Е. Бойкеевой, Ю.А. Ершовым, А.В. Ивановым, П.В. Ковалевым, Н.К. Коршуновой, А.О. Костылевым, Л.З. Левиным, Х.Х. Лойтом, И.А. Уваровым и др. Несмотря на значительное количество различного рода публикаций, диссертационных работ по общим вопросам истории отечественной полиции и милиции, посвященных некоторым аспектам правовых основ материально-технического обеспечения и социальной защиты личного состава полиции (милиции) Российского государства, комплексного исследования проблемы развития правовых основ регулирования жалования (денежного довольствия), поощрений, обеспечения вооружением и обмундированием и социальной защиты, до настоящего времени не проводилось.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1718 (создание регулярной полиции) по 2009 гг. Следует отметить, что из 200 заседаний, проведенных Временным правительством, большая их часть не протоколировалась, что не позволяет нам в полной мере проанализировать нормативные акты, регулировавшие материально-техническое обеспечение и социальную защиту милиции МВД Временного правительства Российской Республики.
Конечный период исследования обусловлен тем, что в декабре 2009 г. начато реформирование органов внутренних дел России, направленное на улучшение правового регулирования денежного довольствия, материально-технического обеспечения и социальной защиты сотрудников милиции современной России.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывавшиеся в сфере правового регулирования финансирования, материально-технического обеспечения (обмундирование и вооружение) и социальной защиты сотрудников полиции (милиции) Российского государства.
Предметом исследования выступают нормативные правовые акты, сложившаяся практика, архивные и иные документальные источники, регулирующие финансирование, материально-техническое обеспечение (обмундирование и вооружение) и социальную защиту сотрудников полиции (милиции), отражающие реальное положение дел по исследуемой проблеме.
Целью исследования является обобщение историко-правового опыта правового регулирования финансирования, материально-технического обеспечения (обмундирования и вооружения) и социальной защиты сотрудников полиции (милиции) Российского государства.
Реализация поставленной цели предполагает решение следующих взаимосвязанных задач:
1) проследить развитие нормативно-правовых основ, регламентирующих жалование (денежное довольствие), вооружение, обмундирование и поощрений, влияющих на формирование кадрового ядра сотрудников полиции (милиции);
2) выяснить объем жалования (денежного довольствия) и расходов сотрудников полиции (милиции) в сопоставлении с другими категориями занятого населения Российского государства;
3) изучить законодательство, регламентирующее социальную защиту сотрудников полиции (милиции), влияющее на снижение некомплекта личного состава, сокращение текучести кадров и фактов правонарушений среди сотрудников полиции (милиции);
4) оценить влияние медицинского обеспечения как фактора сохранения здоровья в служебный и послеслужебный периоды деятельности в полиции (милиции);
5) проанализировать пенсионное обеспечение сотрудников милиции в связи с прекращением службы в органах внутренних дел России.
Методологическую основу диссертационного исследования составил диалектический метод познания общественных процессов и социально-правовых явлений.
Исследование велось на основе принципа историзма, то есть события освещались в хронологической последовательности, в соответствии с реальной исторической ситуацией, на основе последних достижений историко-правовой науки, теории государства и права, отраслевых юридических дисциплин. Это позволило рассмотреть развитие правовых основ жалования (денежного довольствия), материально-технического обеспечения и социальной защиты полиции (милиции) Российского и Советского государства, выявить этапы их формирования с учетом особенностей российской, советской и современной российской общественно-политической и экономической систем.
Комплексный характер исследования определил использование широкого спектра методов. Так, формально-юридический метод применялся при толковании и выяснении внутреннего смысла юридических текстов, содержащихся в нормативных правовых актах, регламентирующих правовые основы жалования (денежного довольствия), материально-технического обеспечения и социальной защиты полиции (милиции) Российского государства. Сравнительно-правовой метод позволил сопоставить проблемы финансирования, обеспечения вооружением, обмундированием, поощрениями и социальной защитой полиции (милиции) на различных исторических этапах, уяснить элементы преемственности в развитии правовых основ материально-технического обеспечения и социальной защиты. Кроме того, в работе были использованы конкретно-социологические методы (анкетирование, моделирование). Помимо этого, эмпирическую основу диссертационного исследования составили результаты опроса 2741 сотрудника органов внутренних дел по Красноярскому краю.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что впервые в историко-правовой науке вопросы правового регулирования жалования (денежного довольствия), материально-технического обеспечения и социальной защиты работников полиции (милиции) России рассматриваются за все время существования этих органов в нашей стране. Подобная ретроспектива позволила: 1) проследить основные тенденции и закономерности развития важнейших элементов системы материального обеспечения и социальной защиты данной категории государственных служащих; 2) показать, что в Российской империи правовое регулирование финансирования осуществлялось несвоевременно, со значительным опозданием, а в советский и постсоветский периоды основывалось на остаточном принципе.
О научной новизне диссертации свидетельствует и то, что в ней анализируется покупательная способность сотрудников полиции (милиции) Российского государства в сравнении с другими группами занятого населения на основных исторических этапах (Российская империя, СССР и РФ). В результате чего было установлено, что уровни покупательной способности сотрудников советской и современной российской милиции соответствуют уровню покупательной способности нижних полицейских чинов по состоянию на 1913 г.
Сформулировано авторское определение правовых основ материально-технического обеспечения и социальной защиты.
Учитывая исторический опыт и величину пенсии, получаемой бывшими сотрудниками милиции, с целью повышения их уровня жизни рекомендовано создать институт добровольной дополнительной пенсии. Для возможности приобретения сотрудниками милиции жилья предлагается внести изменения в Закон РФ «О милиции».
Исследование основывается на значительном количестве архивных документов, которые впервые вводятся в научный оборот. В их числе источники, находящиеся в Государственном архиве РФ (ГАРФ), Российском государственном архиве социально-политической истории (РГАСПИ), Российском государственном историческом архиве (РГИА), Главном информационно-аналитическом центре МВД РФ (ГИАЦ МВД РФ) и региональных архивах РФ (гг. Красноярск, Минусинск, Нижний-Новгород, Новгород, Новосибирск, Петрозаводск, Саратов, Томск). Источники позволили выявить взаимосвязь между состоянием правового регулирования жалования (денежного довольствия), материально-технического обеспечения и социальной защитой сотрудников полиции (милиции) и количественными, и качественными характеристиками кадров (некомплект, текучесть,
количество правонарушений и т.д.).
Новизна диссертационного исследования состоит также в том, что вопросы темы рассматриваются с учетом последних достижений историко-правовой науки, на основе комплексного изучения места и роли органов внутренних дел в государственном механизме России.
Выводы, характеризующие научную новизну исследования, отражаются в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. Авторское определение правовых основ материально-технического обеспечения и социальной защиты как совокупности нормативных правовых актов, регулирующих вопросы оплаты труда, вооружения, обмундирования, поощрений и социальной защиты в целях формирования стабильного кадрового состава милиции из лиц, отвечающих всем необходимым требованиям, а в конечном счете - для обеспечения эффективной деятельности милиции.
2. Отсутствие адекватной материальной оценки служебной деятельности сотрудников полиции (милиции), в силу несвоевременного правового регулирования и остаточного принципа финансирования органов внутренних дел в большинстве исследуемых периодов, не обеспечивало достаточные материальные предпосылки комплектования кадров полиции (милиции) на конкурсной основе с учетом профессиональных качеств кандидатов, характера и условий службы. В итоге все это осложняло привлечение на службу квалифицированных специалистов.
3. Отсутствие четкого правового механизма регулирования данных вопросов обусловило тот факт, что решения о повышении окладов, пенсий, об улучшении снабжения обмундированием, спецсредствами, оружием и проч. принимались лишь после обращения руководителей ведомства к первым лицам государства. Кроме того, реализация данных решений откладывалась или задерживалось на продолжительный срок. В результате, за весь исследуемый период сотрудники полиции (милиции) по уровню жалования (денежного довольствия), материально-технического обеспечения и социальной защиты не могли сравняться с представителями силовых и других правоохранительных органов, с квалифицированными работниками производственной сферы, что создавало дополнительные проблемы в комплектовании кадров.
4. Проблемы качества личного состава, текучести и некомплекта кадров полиции (милиции) на большинстве исторических этапов развития Российского государства являлись следствием низкого жалования (денежного довольствия). Все это не способствовало формированию у населения положительного облика сотрудников полиции (милиции), что приводило к комплектованию кадров по остаточному принципу.
5. Несопоставимость вкладываемого труда сотрудника полиции (милиции) и низкая материальная компенсация за него, получаемая в виде единовременного пособия при увольнении и назначении пенсий (за выслугу лет, по инвалидности, по случаю потери кормильца), не служила и не служит повышению престижа службы в органах внутренних дел, поскольку не гарантирует достойного уровня жизни бывшим сотрудникам полиции (милиции) и членам их семей. Целесообразно было бы в выплачиваемую пенсию вводить все дополнительные выплаты, не включаемые на сегодняшний момент в расчетную часть пенсии, а также ввести институт добровольной дополнительной пенсии по аналогии с дореволюционным опытом эмеритальных касс.
6. Уровни покупательной способности сотрудников советской и современной российской милиции соответствуют уровню покупательной способности нижних полицейских чинов по состоянию на 1913 г. Это означает, что государство (независимо от общественно-экономической формации) регулировало финансирование, материально-техническое обеспечение и социальную защиту сотрудников полиции несвоевременно, со значительным опозданием, а в советский и постсоветский периоды основываясь на остаточном принципе, что не позволяло уделять должного внимания укреплению кадров полиции (милиции), как важнейшего правоохранительного органа.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется его актуальностью и новизной. Многие аспекты, раскрывающиеся в диссертации, ранее не подвергались анализу, поэтому полученные в ходе исследования результаты в определенной степени восполнят пробелы в освещении научно-теоретических и прикладных вопросов правовых основ финансирования, материально-технического обеспечения и социальной защиты сотрудников полиции (милиции).
Опыт правового регулирования материально-технического обеспечения и социальной защиты сотрудников полиции (милиции) в Российском государстве не утратил своей значимости и может быть учтен при реформировании МВД России, направленном на повышение денежного содержания, улучшение материально-технического обеспечения и социальной защиты сотрудников милиции.
Материалы исследования имеют прикладное значение для улучшения материального положения сотрудников российской милиции, пенсионеров МВД России, отраслевых юридических наук и могут быть использованы для подготовки научных работ, а также в учебном процессе юридических образовательных учреждений при изучении соответствующих тем по истории отечественного государства и права, истории органов внутренних дел.
Обоснованность и достоверность полученных результатов исследования определяется комплексным характером исследования, использованием различных научных методов, применением анализа и сопоставления сведений, взятых из разных источников: архивных материалов, нормативных правовых актов, периодических изданий, трудов историков и юристов.
Особое значение имело использование архивных источников, впервые вводимых в научный оборот, которые не были ранее предметом анализа и обобщения. Это подтверждает достоверность и обоснованность полученных результатов, которые также обусловлены выбором и применением диссертантом научной методологии при изучении работ по теории государства и права, истории отечественного государства и права, а также по истории органов внутренних дел.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России. В период проведения научного исследования автором был сделан ряд научных сообщений. Основные положения работы докладывались автором на Межвузовской научно-практической конференции по теме: «Полиция, милиция и их государственная социальная защита в России», проходившей в г. Москве в 2007 г.
Положения и выводы диссертационного исследования внедрены в учебный процесс Академии управления МВД России и ГУВД по Красноярскому краю. Подготовлены 5 лекций по дисциплине «История органов внутренних дел» по следующим темам: 1) «Правовые основы материально-технического обеспечения и социальной защиты сотрудников полиции и милиции Российского государства»; 2) «Политическая полиция России (организация и деятельность)»; 3) «Уголовно-сыскная полиция России»; 4) «Система органов внутренних дел Российского государства (IX в. - X.1917)». 5) «Наградное право сотрудников полиции Российской империи». На все лекции оформлены акты внедрения в практическую деятельность органов внутренних дел по Красноярскому краю и учебный процесс Академии управления МВД России.
Основные идеи, а также теоретические и практические положения, изложенные автором в настоящем диссертационном исследовании, нашли своё отражение в двух книгах, пяти публикациях, в т.ч. в изданиях, рекомендованных ВАК - 3.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, состоящих из шести параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Правовые основы финансирования сотрудников полиции (милиции)
Долгое время после создания регулярной полиции весной 1718г., проблема финансового обеспечения как таковая не стояла, поскольку обязанности нижних полицейских служителей выполняли прикомандированные военнослужащие, а руководящий состав обеспечивался в соответствии с классными чинами . Примечательно, что в начале ХУШ в. получает распространение такой законный источник, как жалованье за службу установленное «Табелью о рангах». Служащим гарантировался определенный доход, если, конечно, не считать, что денежное жалованье не всегда выплачивалось аккуратно и регулярно.
По имеющимся данным, в первой трети XVIII в. весь годовой бюджет Санкт-Петербургской полиции составлял 1059 руб.": премьер-майор получал 168 руб. в год, капитан 96 руб., прапорщик 50 руб., вахмистр 14 руб. 40 коп., каптенармус 13 руб. 68 коп., сержант 10 руб. 08 коп., рядовой 7 руб. 20 коп. Нужно иметь в виду, что в первой четверти XVHI в. материальное положение большинства из них ухудшилось. Объяснялось это прежде всего падением курса рубля, подешевевшего за годы правления Петра I почти в два раза. В 20-е гг. XVHI в. дневной заработок в 5 коп. или 18 руб. в год едва обеспечивал прожиточный минимум одного человека. «А жену и детей чем ему кормить, - задается вопросом современник Петра I, - только по миру ходить, поневоле научат воровать и в мастерстве своем неправду делать»3.
Очередной этап по созданию регулярных полицейских органов в масштабе империи и их финансированию связан с обострением международной обстановки, грозившей России войной со Швецией и Турцией. В 1733 г. проводилась проверка ряда городов. Ревизией было установлено отсутствие санитарного, противопожарного надзора и обеспечения общественного порядка и безопасности. Правовой основой создания и финансирования явилось Высочайшее повеление об учреждении в 23 городах Российской империи органов полиции . Финансирование полицейских команд осуществлялось за счет средств военных гарнизонов. На должности полицмейстеров в губернские и провинциальные города назначались капитаны и поручики соответственно. Полицейские команды в губернских городах состояли из одного унтер-офицера, капрала и 8 рядовых, в провинциальных - 6 рядовых.
Именным указом от 25 мая 1733 г. был определен размер жалования советников, обер-офицеров и штаб-офицеров в Главной полицмейстерской канцелярии г. Санкт-Петербурга. Полковник получал 400 руб. в год, подполковник - 240 руб., майор - 200 руб., капитан - 120 руб., поручик - 80 руб., прапорщик - 50 руб. Жалование нижнего по-лицейского чина составляло 15 руб. .
Для сравнения, оклад ученика на Сестрорецком оружейном заводе равнялся 12 руб. в год, подмастерья получал по 60 руб., мастер - до 140 руб. в год. В армии рядовые получали 18 руб. 37 коп., подпрапорщики, фурьеры и капралы - 19 руб. 37 коп., каптенармус - 25 руб. 37 коп., сержант - 37 руб. 37 коп., прапорщик - 120 руб., капитан пору-чик - 300 руб. капитан - 360 руб.
При уровне цен на тот период времени нижний полицейский чин, с окладом в 15 руб. в год, на месячное жалование мог купить (или - или): не менее 25 кг говядины, 16,6 кг свинины, 15,4 кг масла, 50 кг пшеничной муки, 78 кг ржаной муки, 69,4 кг сельди, 33,7 кг судака, 16,6 кг лосося, 12,5 кг осетрины, 2,5 кг сахара4.
Необходимо отметить, что правовое регулирование жалования нижних полицейских чинов по своему размеру уступало величине заработка, выплачиваемого как в про-мьппленности, так и в армии, что свидетельствует о слабом финансировании созданной регулярной полиции.
Развитие экономических отношений, рост численности населения Российской империи требовали совершенствования управления органами полиции. В 1762 г. были учреждены должности полицмейстеров, руководивших городской полицией1. Однако повсеместное назначение на должности полицмейстеров было приостановлено до рас-смотрения «Учреждения для управления Губерний» , что не позволило укрепить полицейскую вертикаль, т.к. полицией руководили не полицмейстеры, а Военные губернаторы и батальонные командирьГ. Это объясняется тем, что основу личного состава полиции составляли военнослужащие, переводимые из Русской армии.
Большое внимание уделялось правовому регулированию размеров жалования полицейских, имевших классные чины. С 15 декабря 1763 г. оно составляло у генерал-полицмейстера 2250 руб. в год, коллежского советника 750 руб., надворного советника 600 руб., секретаря 450 руб., премьер-майора 389 руб. 94/4 коп., капитана 247 руб. 36/4 коп., подпоручика 126 руб. 38 V& коп. Годовое содержание полиции г. Санкт-Петербурга составляло 26017 руб. 42 1/6 коп. Нижние полицейские чины получали жалование в размере 22 руб. В военном ведомстве размеры жалований составляли у каптенармуса 22 руб., сержантов и вахмистров по 36 руб., премьер-майора - 400 руб., подполковника - 500 руб., полковника - от 600 руб. до 800 руб., генералов 4150 руб. 17 /2 коп., что свидетельствует о приоритете финансирования военных перед полицейскими. При низких ценах на продукты питания, прежде всего на хлеб 1,6 коп. за кг, полицейский мог на месячное жалование приобрести 112,5 кг хлеба .
Из-за плохого материального положения полицейских, нехватки кадров, в 1771 г. в г. Москве была предпринята попытка комплектования полиции по вольному найму из числа «вольных людей, живущих в г. Москве и шатающихся с жалованием от 1 до 1 руб. 50 коп. в мес., с солдатским пропитанием каждому», в которое входило мука и крупа. С 1772 г. полицейские команды набирались из «праздношатающихся и беспаспортных крестьян и господских людей» . Следует отметить, что сама идея привлечения в качестве нижних полицейских чинов «праздношатающихся» и «іфестьян» уже говорит о дискредитации полиции, отсутствии престижа службы и достойного жалования.
Система поощрений сотрудников полиции (милиции)
В системе мер, направленных на закрепление полицейских кадров, стимулирование профессионального роста, повышение квалификации, укрепление социального и правового статусов сотрудников полиции, важную роль играл институт наград.
Классные И нижние чины полиции награждались орденами и медалями в общеустановленном порядке, законодательно закрепленном в Положении о наградах по службе от31 июля 1859 г.1
Положение, вюдило строго иерархическую систему наград: получению высшей награды предшествовало награждение низшей по рангу2. Срок для получения очередной награды равнялся 3 годам. Это правило не касалось: 1) объявления благодарности (благоволения); 2) пожалований: а) чинов за выслугу лег, б) орденов; 3) продолжение аренд без увеличения их размеров; 4) обыкновенньк подарков; 5) единовременных денежных выдач.
При награждении за вьщаюідиеся отличия межнаградной срок мог быть сокращён на 1 год1.
Представления с ходатайствами о награждении полицейских поступали от губернатора, лиц ему равных и выше по чину в Министерство внутренних дел к 30 августа, ко дню Святой Пасхи. Министр имел право представлять сотрудников полиции к следующим видам наград: Объявление Высочайших Его Императорского Величества благодарностей (благоволений). Благодарности (благоволения) объявлялись рескриптом императора2. Лицу, отмеченному благодарностью (благоволением), на 1 год сокращался срок для получения чина, ордена за выслугу лет. Лицо, трижды отмеченное благодарностью (благоволением), получало орден Св. Владимира IV ст. на 1 год ранее положенного срока. Представление к чину. Закон о государственной службе и чинопроизводстве утвердил 24 января 1722 г. Петр I. Он действовал в России вплоть до 1917 г. Разреша-лось представлять в особо уважаемых случаях к награждению первым классным чином лиц, назначенных в полицейские канцелярии, проработавших в должности не менее 10 лет. Правила о наградах гарантировали присвоение сотруднику полиции чина на П, Ш класса выше, но только до Действительного статского советника (включительно). Присвоение V класса чиновнику давало ему право стать потомственным дворянином, что освобождало его от уплаты податей и давало право на приобретение земли. Следует отметить, что полицейский, имевший чин ХП класса, до 1861 г. приобретал право на приобретение крестьян с землей, а с VHI класса разрешалось покупать недвижимое имущество, которое приносило ему постоянный материальный доход, что повышало материальное благосостояние чинов полиции. 3. Награждение орденами проходило в строгой последовательности: с младшего ордена (по статусу) - к старшему. Устанавливался порядок получения орденов первых степеней (временной срок)1. В виде первоначальной награды разрешалось награждать орденом старшим по статусу, минуя младшие (см. приложение 9,10,11). По данным Рогова М.А. , за весь период существования института наград в Российской империи за работу на полицейском поприще были награждены всего 38 чело-век: из них орденами Св. Андрея Первозванного 6 чиновников , орденами Св. Александра Невского 13 человек и Императорскими и царскими орденами Белого Орла 19 человек5. Лица, награжденные орденами и медалями, выплачивали единовременно на богоугодные дела (иную помощь) от 15 руб. до 500 руб. в зависимости от статуса награды6. С нафаждённых орденом Св. Владимира IV ст. за 25 и 35-летнюю службу деньги не взыскивались. Кавалер ордена имел право при выходе в запас (отставку) получать пенсию (орденскую). Однако количество пенсий было офаничено, т.е. право на получение пенсии было возможно лишь в случае смерти одного кавалера и перехода этого права к следующему кавалеру ордена (см. приложение 12). Орденская пенсия составляла от 86 руб. до 1000 руб. в год, что улучшало материальное положение кавалера ордена До правления Николая I получение ордена независимо от его степени давало право на приобретение потомственного дворянства. Однако в 1845 и 1855 гг. состоялись Высочайшие повеления, в силу которых только первые степени орденов Св. Анны и Св. Станислава давали право на приобретение потомственного дворянства. Лица, нафаж-денные этими же орденами, не имеющие первых степеней, приобретали право личного дворянства, а их дети считались потомственными почетными фажданами7. Для получения ордена Св. Владимира IV ст. требовалась 35-летняя выслуга лет. Однако в губерниях Царства Польского эти сроки были сокращены, а именно 3 года службы засчитывались за 4 года службы в империи . В Сибири чиновник полиции на-граждался орденом Св. Владимира IV ст. при выслуге 25 лет . При этом лица, до 1900 г. награждённые орденом Св. Владимира, вне зависимости от степени, приобретали право потомственного дворянства, гарантирующее освобождение от податей и право приобретать землю. Следует отметить, что нафаждённые орденом Св. Владимира приобретали право личного дворянства, равнявшееся потомственному дворянству по уплате податей и приобретению земли с 1900 г. Нафаждение орденом повышало материальное положение человека, т.к. для получения ордена нужно было занимать определенную должность, которая гарантировала нафаждение. Ордена были свидетельством реальных заслуг человека перед Отечеством. 4. Назначение аренд3. До 1837 г. аренды жаловались в западных и остзейских губерниях из фонда государственных земель. С 1837 г. нафаждение такими землями было прекращено. Вместо этого на 12 лет выдавались деньги на аренду земли. 5. Подарки от Высочайшего Его Императорского Величества Имени. Подарками нафаждались: а) лица, состоявшие в должности или в фажданских чинах не ниже V класса, с вензельным изображением его императорского Величества; б) остальные лица нафаждались без такового изображения. Чаще всего ценными подарками были серебряные часы с соответствующими надписями , жетоны «За отличные успехи»5, золотыетые часы с изображением государственного герба , портсигары , иконы .
Правовое регулирование медицинского обеспечения сотрудников полиции (милиции)
С первых лет существования полиции вопросам медицинского обеспечения полицейских служащих уделялось незначительное внимание. Медицинское обеспечение полицейских было возложено на военное ведомство. Это объясняется тем, что подавляющее большинство полицейских составляли военнослужащие, которые по состоянию здоровья не могли участвовать в боевых действиях. Правовой основой медицинского обеспечения полицейских являлся Сенатский указ , по которому на Военную Коллегию возлагался первичный медицинский осмотр полицейских и сопровождение последних в Лазарет на лечение.
Медицинское обеспечение полицейских при Петре I сводилось к оказанию медицинской помощи в основном в лазаретах и иностранными врачебными специалистами, приглашенными императором в Россию .
В период правления Екатерины П общий контроль за медицинским обеспечением полицейских возлагался на земского исправника В городах общее руководство медицинским обеспечением населения осуществлял городничий, на которого помимо этого возлагалась «борьба» с распространением различных заболеваний3.
В целом же медицинское обслуживание полицейских осуществлялось на общих основаниях. До конца ХУШ в. участие в этом деле принимало военное ведомство. Так, в 1798 г. для лечения заболевших полицейских в штатных командах, в соответствии с Сенатским указом от 10 февраля 1798 г., выделялись медикаменты из «казенных» аптек
Имеющиеся данные позволяют утверждать, что известное улучшение медицинского обслуживания полицейских началось после создания Министерства внутренних дел. В его составе действовал Медицинский департамент и медицинский совет2. В введение Министерства внутренних дел перешли медицинские приказы, при которых в Губерниях начали создаваться по 2-3 окружных госпиталя (больницы). Такие приказные больницы являлись благотворительными, т.к. принимали преимущественно больных бесплатно, состоятельные больные принимались за плату в виде исключения. В них осуществлялся медицинский приём нижних полицейских чинов3. Лечение полицейских стражников проводилось в земских больницах, при этом оплачивалось их лечение Губернским правлением при предоставлении ему земскими управами требовательной ведомости с указанием денежной суммы, потраченной на лечение. К 01 января 1860 г. таких приказных больниц в Российской империи насчитывалось 542 с 17351 койко-местом, со средним приемом 14 тыс. чел. в сутки, т.е. в год принималось 282 тыс. чел. Таким образом, были заложены основы общенародного и общедоступного медицинского обеспечения населения, включая полицейских.
В ходе земской и городской реформы содержание полиции было передано на местный бюджет . Оплата за нахождение в больницах служащих полиции производилась за счёт средств местного бюджета (города). Нижним чинам предоставлялось бесплатное лечение до 4 мес, в т.ч. и санаторно-курортное .
В 1887 г. была подтверждена обязанность городов принимать на себя расходы, связанные с медицинским обслуживанием полицейских6. Это, в первую очередь, касалось городовых. Помимо этого, в местностях, где отсутствовали общегражданские больницы, полицейские имели право проходить лечение в военно-сухопутных и мор 158 ских госпиталях1. В 1895 г. утверждается положение о том, что «плата за тех из призреваемых в больницах полицейских урядниках, которые содержатся на казенные средства, производится из казны, на общем для нижних служителей казённых ведомств основании»".
Для организации постоянного контроля за здоровьем чинов полиции и экономии, связанных с этим расходов, 11 июля 1906 г. Министерство внутренних дел предписало подчиненным подразделениям полиции: 1) войти с соглашением с губернскими управами, земством о приеме стражей в больницы бесплатно или за более низкую плату; 2) учредить через губернского медицинского и ветеринарного инспекторов систему надзора за состоянием здоровья полицейских; 3) принять фельдшеров в органы полиции для оказания медицинской помощи полицейским.
Циркулярным указанием Министерства внутренних дел от 25 июня 1909 г. устанавливался порядок освидетельствования лиц, пострадавших от преступных действий, совершаемых с политической целью, для определения степени утраты трудоспособности, что осуществлялось на основании Правил разделения на классы военнослужащих, состоявших под покровительством Александровского комитета о раненых. Следует отметить, что на практике определение утраты трудоспособности по Правилам столкнулось с существенными проблемами, т.к. военные действия и наносимый ими ущерб военнослужащим отличался от поражений, получаемых полицейскими при исполнении служебных обязанностей. Поэтому Министерством внутренних дел циркуляром от 03 февраля 1910 г. был определен порядок освидетельствования пострадавших лиц, в соответствии с которым устанавливались 4 разряда утраты трудоспособности: 1 разряд определял 100% утрату трудоспособности, 2-й - от 70% до 100%, 3-й - от 40% до 70%, 4-й-от 10% до 40%.
Для оказания санаторно-курортного лечения полицейским чинам в г. Ялте в 1916 г. был создан первый ведомственный санаторий4, но в связи с Первой мировой войной, революцией (февраль 1917 г.), воспользоваться им сотрудники полиции не смогли.
Следует отметить, что до середины XIX в. медицинское обеспечение сотрудников полиции Российской империи носило неплановый и несистемный характер, даженаличие такого факта, как подчинение здравоохранения Министерству внутренних дел, не гарантировало медицинского обеспечения сотрудников полиции необходимой медицинской помощью, а проведение Земской и Городской реформы позволило заложить правовые основы по возникновению общенародного и общедоступного медицинского обеспечения населения всей империи. Регулирование медицинского обеспечения полиции Российской империи осуществлялось различными нормативными актами, которых насчитывалось не менее 20.
Первые шаги в налаживании медицинского обслуживания работников советской милиции связаны с периодом юридического оформления её как штатного профессионального органа государства
В 1917-1918 гг. СНК РСФСР принимает ряд Положений1, регулирующих порядок страхования рабочих и служащих на случай болезни. Действие данных положений первоначально не распространялось на работников милиции, однако с сентября 1918 г. постановлением СНК РСФСР на сотрудников милиции, наравне со всеми трудящимися РСФСг , была распространена гарантия оказания медицинской помощи в случае их болезни, несчастных случаев, старости и инвалидности.
Медицинское обеспечение в РСФСР в данный период времени включало в себя оказание: а) первой помощи при внезапных заболеваниях; б) амбулаторного лечения по всем специальностям; в) больничного (коечного) лечения; г) санаторно-курортного лечения; д) физико-терапевтического лечения; е) врачебной помощи на дому3.
В указанное время медицинское обеспечение сотрудников милиции возлагалось на подразделения органов здравоохранения, что регламентировалось совместным приказом РВС, НКЗ и НКВД РСФСР от 29 января 1921 г.4. Это было связано с отсутствием собственной медицинской базы в органах милиции, которая только начинала формироваться.
Правовые основы пенсионного обеспечения сотрудников полиции (милиции)
Для защиты прав погибших и раненых полицейских Государственной думой и Государственным Советом был принят Закон от 18 марта 1909 г.1, по которому полицейские, пострадавшие от преступлений политического характера, или члены их семей имели право на получение пенсий и единовременных пособий.
Полицейские, получившие телесные повреждения в период прохождения службы, получали пенсию на общих основаниях в следующих размерах: 1) прослужившие не более 5 лет - Ут. оклада; 2) от 5 до 15 лет - %; 3) свыше 15 лет - оклад жалования. В 1910 г. пенсии по Закону от 18 марта 1909г. были назначены 1835 служащим полиции (1,6% от общего состава полиции в Российской империи). Ежегодная сумма выплат составляла 289550 руб. 88 коп.
Правовые основы л государственного пенсионного обеспечения сотрудников полиции дали возможность получения единовременного пособия и пенсии сотрудникам поігиции, выслужившим установленные сроки службы. Это закреплялось в едином нормативном акте, регламентирующем вопросы пенсионного обеспечения. Помимо этого государством; бьіда предприняты усилия посозданию; нормативных актов,, обеспечивающих дополнительными пенсиями и социальной защитой полицейских и членові их семей, пострадавших при исполнении служебных обязанностей; по охране: общественного порядка и общественной безопасности.
Одной из форм дополнительного пенсионного обеспечения, воентослужащих, переведенных в і полицию для- дальнейшего продолжения? службы являлся институт Эмеритальной кассы2. Проведенное исследование позволяет утверждать,- что эмеритальной кассой военно-сухопутного ведомствав своём развитии пройдено три этапа3.
Самым передовым, на наш взгляд, является период с 1894 по 1917 гг., который объединил опыт, накопленный за 35 лет развития дополнительной пенсионной системы.
В 1894 г. утверждено третье, последнее Положение, вступившее в действие 01 января 1895 г. . Положение определяло размер пенсий за 35 лет службы и участия в кассе. Размер был равен полному окладу пенсии, получаемому от государства, назначаемому в зависимости от чина. Самый низкий размер пенсии участника кассы за 5 лет перечисления платежей и 25-летней службы составлял !Л оклада государственной пенсии.
Был расширен перечень оснований лишения пенсии членов семьи участника кассы: 1) если вдова вступала в новый брак; 2) достижение сьшовьями и дочерьми возраста 17 и 21 года соответственно, а равно выход замуж последних; 3) нахождение за границей больше разрешенного срока; 4) поступление в монашество; 5) признание лица безвестно отсутствующим; 6) лишение всех прав состояния; 7) смерть участника кассы.
Участие в боевых действиях, служба в местностях с льготным сроком выслуги лет, дающих право на получение льготной государственной пенсии, не имели значения для Эмеритальной пенсии. Не было препятствием назначения пенсии для следующих лиц, лишенных государственной пенсии: а) находящихся под следствием (судом); б) подвергнутых взысканиям и штрафам.
Правила назначения пенсии из кассы распространялись на: 1) вдову и дочь полицейского до выхода их замуж или пожизненно; 2) сына до получения первого офицерского (классного) чина или достижения им возраста 21 года; 3) тяжелобольного сьша (пожизненно). Помимо перечисленных родственников, право на пенсию, но с ограничениями, имела мать (вдова) участника кассы в случае отсутствия у её сьша жены и детей. Размер получаемой пенсии равнялся 300 руб. в год.
За период существования Эмеритальной кассы с 1860 по 1902 гг. из её средств назначено 57198 пенсий участникам кассы и членам семей, что составило 60,08 % от общего числа участников Эмеритальной кассы за вышеуказанный период.
Можно отметить, что в Российской империи на государственном уровне с 1859 по 1917 гг. была официально апробирована система получения второй пенсии лицами, проходившими службу в государственных учреждениях. Эмеритальная пенсия позволяла существенно поднять (в 1,5 раза) жизненный уровень её получателя, тем самым повысить уровень социальной защиты, качество жизни уволенных с государственной службы лиц.
Учитывая положительньш историко-правовой опыт почти 58-летнего периода существования эмеритальной кассы в России, проведён опрос 2741 сотрудника милиции 56 отделов внутренних дел по Красноярскому краю о возможности получения сотрудниками милиции дополнительной пенсии за счет отчислений определенного процента из денежного довольствия (см. приложение 15). Правовые основы пенсионного обеспечения в Российской империи составляли 23 Именных указа императора, его Высочайшие повеления, Сенатские Указы, положения Комитета Министров и Законы Российской империи.
В начальный период становления Советского государства пенсионное обеспечение сотрудников милиции осуществлялось на общих основаниях с остальными гражданами РСФСР, а впоследствии СССР1.
Однако государством признавались особые условия службы работников милиции, связанные с опасностью для жизни и здоровья. Только за период с 01 июля 1924 г. по 01 июня 1925 г. в 20 губерниях РСФСР при исполнении служебных обязанностей погибло 76 работников милиции, в 19 случаях милиционеры стали инвалидами. Размеры пенсий составляли от 3 руб. до 15 руб. в мес. , что было ниже прожиточного уровня.
Постепенно становилась очевидной необходимость специализированного пенсионного обеспечения сотрудников органов милиции, однако решение вопроса затянулось. Только к началу 30-х гг. XX в. для установления социальной справедливости в отношении сотрудников милиции, принимается постановление ЦИК и СНК СССР от 21 февраля 1931 г. , по которому с 01 января 1932 г. на сотрудников милиции было распространено право получения пенсии по линии ОПТУ СССР5.
Постановлением был определен порядок выплаты пенсий. Основанием для получения пенсии являлась выслуга 20 лет, размер выплат составлял 50% оклада. За каждый год выслуги сверх 20 лет пенсия увеличивалась на 4%, сверх 25 лет на 6%, при 30-летней выслуге пенсия выплачивалась в размере 100% оклада Следует отметить, что это первое и последнее постановление ЦИК и СНК СССР, устанавливающее 100% размер пенсии при максимальной выслуге лет.
Данное постановление ЦИК и СНК СССР действовало до 1941 г., когда для пенсионного обеспечения лиц начсостава милиции принимается постановление СНК СССР от 05 июня 1941 г., по которому были закреплены новые правила получения пенсии за выслугу лет. Постановлением был определен минимальный размер пенсии в размере 50% оклада, но уже за 25 лет службы. За каждый год выслуги от 26 лет до 35 лет пенсия увеличивалась на 3%. За 35 лет выслуги назначалась пенсия в размере 80% оклада. Это постановление снизило размер процентной выплаты пенсии за выслугу лет.
В период Великой Отечественной войны для пенсионного обеспечения лиц высшего и старшего начсостава милиции приказом НКВД СССР от 19 июля 1944 г.2 был уточнен механизм реализации постановления ГКО СССР от 28 июня 1944 г., по которому размер пенсии за выслугу лет комиссаров милиции составлял 90% оклада. Старшему начсоставу пенсия назначалась в размере 80% оклада. Это постановление повышало материальное обеспечение генералитета и лиц старшего начсостава милиции, членов их семей в послеслужебный период, связанный с признанием их заслуг.
