Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Определение предмета финансового права
Параграф 1. Очерк истории развития финансового права 13
Параграф 2. Определение предмета и метода финансового права 24
Параграф 3. Место финансового права в системе российского права 74
Глава 2. Развитие основных финансово-правовых институтов в связи с изменениями финансового права в условиях рынка
Параграф 1. Развитие бюджетных отношений:
а) характеристика бюджета и бюджетного права 85
б) правовое регулирование доходов бюджета 92
в) правовое регулирование расходов бюджета 116
Параграф 2. Развитие налогового права в условиях рынка (отношения, нормы) 155
Параграф 3. Изменения в банковской деятельности, повлиявшие на развитие предмета финансового права 170
Заключение 193
Список использованной литературы 197
- Очерк истории развития финансового права
- Определение предмета и метода финансового права
- характеристика бюджета и бюджетного права
- Развитие налогового права в условиях рынка (отношения, нормы)
Введение к работе
Актуальность научного исследования. Конституция РФ1, принятая в 1993 г., стала законодательной основой нового этапа политического и социально-экономического развития современной России, политика которой направлена на развитие рыночных отношений и строительство социального государства.
Развитие этих отношений, их поступательное движение, изменение общественно-политического устройства Российской Федерации, ее вхождение в рынок и последующая эволюция этих отношений в новых условиях рынка требует осмысления, понимания изменяющихся общественных реалий, их регулирования и закрепления нормами права.
Материальной основой реформ во всех сферах жизнедеятельности государства: политике, экономике, организации управления, культуре, образовании, социальной сфере и др. являются финансы, финансовая деятельность государства и нормы права, регулирующие эту деятельность.
С помощью норм финансового права аккумулируются, перераспределяются и используются бюджетные и внебюджетные фонды денежных средств, осуществляется налогообложение физических и юридических лиц, реализуется кредитно-денежная и валютная политика, регулируется деятельность банков.
Современное развитие общественно-экономических отношений в совокупности с реформированием экономики обусловливают стремительное развитие финансово-правовых механизмов управления обществом, ведь «нет лучшего способа управлять государством, чем управлять при помощи денег, более эффективного средства управления человечество пока не придумало» .
1 Российская газета. 1993.25 декабря.
1 Горбунова ОН. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2003. С. 61.
Финансы пронизывают все стороны государственной деятельности, которая «обеспечивает взаимодействие частного и публичного секторов экономики»3.
Исторический опыт общественного развития свидетельствует о том, что во всех общественно-экономических формациях государственные финансы занимали ведущее место.
Не вызывает сомнения, что понятие «финансовые отношения» является непременным атрибутом государства, однако содержание этих отношений под воздействием политико-экономических, социальных и иных процессов подвергается изменению.
Представляется, что происходящие изменения можно рассматривать как подтверждение образования новых финансовых отношений, которые регулируются финансово-правовыми нормами, что приводит к расширению, уточнению и изменению предмета финансового права.
Финансовые отношения исключительно важны для
жизнедеятельности всего государства, поэтому должны всесторонне изучаться финансово-правовой наукой и регулироваться правовыми нормами, которые образуют финансовое законодательство.
Стремительная смена политических режимов в России на рубеже девяностых годов прошлого столетия стала причиной того, что законодатель не успевал адекватно осмыслить и реагировать на происходившие политические события, в связи с чем зачастую принимались не совсем подготовленные и продуманные документы, которые впоследствии приходилось уточнять, отменять, кардинально изменять, что часто приводило к хаосу в законодательстве, его неустойчивости, недоверию к нему со стороны субъектов.
К сожалению, и в настоящее время законодатель иногда проявляет некачественность в подходе к законодательству. Так, например, очень
3 Смирникова Ю.Л. Финансово-правовой статус субъектов Российской Федерации: Монография / Предисл. Ю.А. Крохиной. М.: РПА МЮ РФ, 2003. С. 3.
5 быстро меняется налоговое законодательство. Данное обстоятельство получило негативную оценку Президента Российской Федерации В.В. Путина в ежегодном послании Федеральному Собранию: «Частота вносимых в налоговое законодательство изменений явно превышает допустимый уровень... Это затрудняет планирование своей жизни - и государству, и предпринимателям, и гражданину»4.
На непродуманность, поспешность, отсутствие правовой культуры законодателя и отсутствие профессионального воздействия ученых при подготовке правовых актов на стадии их проектов обратил внимание СВ. Запольский5.
Нестабильность и противоречивость социально-экономических процессов, происходящих в современной России, периодически возникающие споры о предмете финансового права, методах финансово-правового регулирования, месте финансового права в системе российского права оказывают негативное влияние на процесс формирования финансового права в новых условиях, в связи с чем в настоящее время существует объективная публичная потребность изучения, совершенствования и эффективного применения норм финансового права. Это, в свою очередь, потребовало юридического анализа и уточнения предмета финансового права, что и определило направление исследования и выбор темы.
Степень научной разработанности темы исследования. Отдельные правовые аспекты на предмет финансового права исследовались в работах С.С. Алексеева, Н.М. Артемова, Е.М. Ашмариной, И.И. Болдырева, Л.В. Бричко, К.С. Вельского, В.В. Бесчеревных, С.Н. Братуся, А.В. Брызгалина, А.Б. Венгерова, И.И. Веремеенко, А.Ю. Викулина, Д.В. Винницкого, В.В. Витрянского, Л.К. Вороновой, Э.А. Вознесенского, Е.Ю. Грачевой, О.Н. Горбуновой, М.А. Гурвича, И.Г.
4 Российская газета. 2003. 17 мая.
5 Запольский СВ. О предмете финансового права: Материалы научной конференции «Финансовое право
на рубеже веков». Май 2002. Санкт-Петербург // Известия вузов. Правоведение. 2002. № 5.
6 Денисовой, А.С. Емельянова, Т.С. Ермаковой, М.Д. Загряцкова, СВ. Запольского, Б.Н. Иванова, М.Ф. Ивлиевой, СИ. Иловайского, О.С Иоффе, MB. Карасевой, Д.А. Керимова, Л.М. Когана, Е.И. Козловой, Ю.М. Козлова, А.Н. Козырина, В.М. Корельского, Ю.А. Крохиной, В.Е. Кузнеченковой, О.Е. Кутафина, Н.А. Куфаковой, Н.П. Кучерявенко, В.А. Лебедева, О.Э. Лейста, В.И. Лисовского, Д.М. Львова, Е.И. Майоровой, М.Н. Марченко, И.В. Рукавишниковой, Е.А. Рыжковой, О.М. Олейник, И.И. Патлаевского, П.С Пацуркивского, СГ. Пепеляева, В.Д. Перевалова, Г.В. Петровой, А.С. Пиголкина, М.И. Пискотина, Е.А. Ровинского, А. Свирщевского, А.П. Семитко, Э.Д. Соколовой, Ю.Л. Смирниковой, Ю.А. Тихомирова, Г.П. Толстопятенко, Н.Б. Топорнина, Н.И. Тургенева, Г.А. Тосуняна, P.O. Халфиной, Н.И. Химичевой, Л.В. Хроленковой, А.И. Худякова, СД. Цыпкина, Е.Б. Чернобровкиной, М.Д. Шаргородского, Г.Ф. Шершневича, СО. Шохина, A.M. Экмаляна, Л.С Явича, А.А. Ялбулганова, И.И. Янжула и некоторых других.
Значительное влияние на выработку теоретических положений диссертационного исследования оказали работы Н. Винера, П.М. Годме, К. Маркса, Дж. М. Кейнса, Д. Риккардо, А. Смита, П. Хейне и др.
Следует подчеркнуть, что различные вопросы и отдельные аспекты, связанные с определением предмета финансового права, были и ранее предметом анализа. Поскольку вопрос о предмете финансового права продолжает быть дискуссионным и актуальными в настоящее время, его разработка требует дальнейшего изучения и осмысления.
Цель исследования состоит в том, чтобы на основе теории права в целом и финансового права в частности провести комплексное исследование содержания предмета финансового права Российской Федерации и уточнение дефиниций предмета и метода правового регулирования финансового права, исследовать особенности изменения его основных финансовых и правовых институтов.
Задачи исследования. Для реализации цели исследования автором были поставлены следующие задачи:
-провести исторический анализ работ ученых-правоведов, посвященных исследованию общественных отношений в области финансов;
проанализировать состояние предмета финансового права в современных условиях рыночной экономики;
Очерк истории развития финансового права
Известно, что финансовые отношения существуют с момента зарождения государства. Наука финансового права как самостоятельная отрасль права стала формироваться в Германии на рубеже XVIII-XIX вв. из так называемой науки «камералистика» (от нем. Kameralistik, позднелатинского camera, «казна») - иначе «камеральные науки» - цикл административных и экономических дисциплин, преподававшихся в XVII-XVIII вв. в университетах Германии и других европейских стран; в России - со второй половины XIX в.) , которая зародилась, в свою очередь, еще в XVI в.
Предназначение науки финансового права заключалось в удовлетворении потребностей в ведении дворцового хозяйства.
Предметом исследования науки финансового права были проблемы, связанные с государственным управлением, государственными финансами, а через них - управлением экономикой, сельским хозяйством, горным делом, торговлей и т.д.
Наиболее яркими представителями камералистики были ученые Зонненфельс, Шредер, Юсти, Берг и другие.
Камералистика легла в основу многих фундаментальных наук: политэкономии, статистики, теории управления, финансовой науки, которая особенно интенсивно начала формироваться в Англии и Франции, что объясняется стремительным промышленным ростом этих стран. Серьезное влияние на ее развитие оказал английский ученый Адам Смит, который издал в 1776 г. свой труд «Исследование о природе и причинах богатства народов»
Во второй половине XIX в. наука о финансах включала в качестве составной части финансово-правовые вопросы, которые в тот период еще не носили характер системного исследования.
Вместе с тем серьезный вклад в развитие науки финансового права в тот период внесли немецкие ученые Л. Штейн, Г. Еллинека, а также француз Г. Жез9.
В России в начале XIX в. исследователями финансов были: М.М. Сперанский («План финансов»); Н.И. Тургенев («Опыт теории налогов»); М.Ф. Орлов («О государственном кредите»). Все перечисленные ученые исследовали финансы России, затрагивая при этом и вопросы финансово-правового регулирования.
Со второй половины XIX в. в России финансово-правовая наука выделяется по двум направлениям: изучение финансово-правовых вопросов в качестве самостоятельных разделов и изучение финансового права в вузах России в качестве самостоятельной дисциплины; издаются работы: И.И. Янжул «Опыт исследования английских косвенных налогов» (1874), «Основные начала финансовой науки» (1899), И.Х. Озерова «Основы финансовой науки» (1905), в которых внимание уделяется и правовым вопросам.
В этот же период выходят самостоятельные исследования по финансовому праву: в 1883 г. учебник Ф.Б. Мильгаузена «Финансовое право», работа И.Т. Тарасова «Очерк науки финансового права»; в 1888 г. -учебник Д.М. Львова «Курс финансового права», в 1899 г. - учебник финансового права СИ. Иловайского.
С первых лет существования Советского государства происходил процесс формирования, становления науки советского финансового права, однако ее развитие значительно отставало в связи с недопониманием роли финансов в условиях социализма, а в 1917-1921 гг. доминировал более радикальный взгляд на деньги - как на пережиток капитализма.
В тот период, по мнению П.С. Пацуркивского10, прочно укоренилась, да и всячески поддерживалась государством точка зрения, согласно которой деньги - несовместимы с социализмом, и чем быстрее они отомрут, тем быстрее наступит победа социализма, а затем и коммунизма.
Наряду с указанными имели место и причины объективного порядка: период военного коммунизма, когда строгая централизация в распределении товаров, жесткое нормирование в поставке, натуральная оплата труда привели к сокращению сферы применения денег и, как следствие, к сокращению товарно-денежных отношений вообще, что, в свою очередь, не могло не сформировать представление о ненужности денег и об их скором и неизбежном отмирании, что, собственно, ожидалось и приветствовалось самим государством.
Ю. Ларин, писал, что постоянное отмирание денег возрастает по мере возрастания организованности советского хозяйства, и деньги утратят свое значение как сокровище и останутся только тем, чем они являются на самом деле: цветной бумагой .
Определение предмета и метода финансового права
Известно, что основным объективным критерием отнесения правовых норм к той или иной отрасли права является материальное содержание общественных отношений43.
В настоящее время, как и прежде, существуют различные взгляды в отношении того, что же относится к предмету финансового права.
Обобщая позиции некоторых ученых по этому вопросу, можно сделать вывод о том, что наиболее дискуссионными аспектами традиционно продолжают оставаться следующие: 1) определение круга общественных отношений, регулируемых нормами финансового права, то есть определение предмета финансового права; 2) отнесение конкретных фондов денежных средств к этой сфере.
П.С. Пацуркивский отмечает, что В.В. Бесчеревных сформулировал два вопроса: когда именно состоялось выделение финансового права из других отраслей права и в чем оно проявилось44.
Нам же представляется, что ответы на эти вопросы дают ответ на один фундаментальный вопрос: является ли финансовое право объективной реальностью и неотъемлемым атрибутом государства.
Решение перечисленных вопросов зависит от понимания того, какую роль играют финансы в государстве и обществе.
Следует отметить, что понятие «финансовое право» нередко отождествляется с понятием «финансы», а также с финансово-правовой наукой и даже с наукой о финансах45, однако это не совсем верно.
П.С. Пацуркивский, объясняя этот феномен, указывает, что правовая категория «финансовое право» генетически связана с экономической категорией «финансы», и эта взаимосвязь обусловлена диалектикой формой и содержания46. Считаем, что с этим следует согласиться.
Полагаем, что в настоящее время различие между перечисленными категориями и понятиями все же установлено.
Согласно определению финансы - (франц. finance - наличность, доход), 1) обобщающий экономический термин, означающий как денежные средства, финансовые ресурсы, рассматриваемые в их создании и движении, распределении и перераспределении, так и экономические отношения, обусловленные взаимными расчетами между хозяйственными субъектами, денежным обращением. 2) В узком смысле - средства, имеющиеся в наличии у частного лица или организации47.
Таким образом, финансы — это система экономических отношений по поводу аккумуляции и распределения государственных денежных средств на основе планового распределения и перераспределения этих денежных средств.
На то, что финансы представляют целостную систему, включающую несколько взаимосвязанных звеньев (институтов) и органов, указывает и О.Н. Горбунова48.
Представляется, что из определения следует, что понятие «финансы» охватывает как государственные, муниципальные, так и общественные и частные фонды денежных средств, которые подразделяются на централизованные и децентрализованные.
При этом необходимо иметь в виду, что финансы - это отношения между субъектами по поводу образования, перераспределения и использования фондов денежных средств, а не сами денежные средства. Интересно, что все финансовые отношения по своему характеру являются денежными, однако не все денежные отношения - финансовыми. Примером могут служить отношения по поводу аренды, купли-продажи и т.д., то есть отношения, регулируемые другой отраслью права, в данном случае - гражданским правом49.
Полагаем, что одним из существенных вопросов в отношении предмета финансового права является вопрос правомерности включения в предмет финансово-правового регулирования не только государственных и муниципальных денежных фондов, но и общественных и частных.
Единого мнения ученых-юристов в области финансового права по этому вопросу до сих пор не выработано.
Например, специалист в области финансового права В.А. Лебедев считал, что финансы — это не только государственные доходы или денежные средства, но и все материальные и личные средства, которые государственная или общественная власть имеет в своем распоряжении для удовлетворения потребностей общества
Интересно, что ученый не относил расходование «государственного богатства» к сфере финансового права: «само применение, расходование средств выходит собственно за рамки ведения финансовой науки... Для финансового управления функция использования средств заключается только в отпуске их соответственно требованиям, ставящимся учреждениями»
характеристика бюджета и бюджетного права
В соответствии со статьей 6 БК РФ бюджет - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления
В работе рассмотрены взгляды многих современных ученых. При этом следует отметить, что по этой теме считается общепризнанной монография М.И. Пискотина .
Бюджетная система является основным элементом финансовой системы и основой всей финансовой деятельности государства. Бюджетная система наряду с общими признаками имеет и ряд особенностей, которые проявляются в круге субъектов, их бюджетной компетенции, действии на определенной территории во времени, наличии определенных целей.
Бюджетная деятельность государства и муниципальных образований направлена на обеспечение интересов государства, общества в целом и в итоге - гражданина, вследствие чего эта деятельность является публичной.
Публичность проявляется и в том, что независимо от субъекта, по своей сущности, форме и методам правового регулирования бюджетная деятельность всегда осуществляется в интересах всего государства с соответствующим распределением предметов ведения и компетенции .
Поскольку, как уже отмечалось, бюджетная деятельность государства и муниципальных органов является составляющей финансовой деятельности государства и муниципальных органов, то метод бюджетно-правового регулирования совпадает с методом финансово-правового регулирования.
Бюджетной деятельности, как и финансовой, также свойственен императивный, властный характер. Это объясняется тем, что государство самостоятельно устанавливает порядок образования, распределения и использования централизованных денежных фондов. В процессе бюджетной деятельности периодически возобновляются, повторяются и моделируются фактические ситуации, осуществляется реализация правового статуса субъектов бюджетного права, регулирование, охрана, устойчивость и изменение общественных отношений бюджетной сферы
Вместе с тем, по мнению Ю.А. Крохиной, с которым следует согласиться, в условиях перехода к федеративным отношениям применение административных методов в бюджетной деятельности сокращается, и они используются в органическом единстве с экономическими методами, которые в федеративном государстве должны стать доминирующими175.
Муниципальные финансы сегодня - это, по мнению М.В. Карасевой, в большей части государственные финансы, выделяемые муниципальному образованию с помощью самых различных методов бюджетного регулирования, предусмотренные в БК РФ176. Данное обстоятельство служит дополнительным основанием отнесения муниципального права к предмету финансово-правового регулирования, о чем говорилось прежде.
В.И. Фадеев, специалист в области муниципального права, рассматривает муниципальное право как комплексную отрасль, потому что особенность многих норм муниципального права состоит в том, что они одновременно выступают и в качестве норм основных отраслей права, и в то же время принадлежат к муниципальному праву177.
В связи с этим обстоятельством, делает вывод М.В. Карасева, отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности муниципального образования, регулируются муниципальным правом, а с точки зрения системы права составляют предмет финансово-правового регулирования. Мы поддерживаем вывод М.В. Карасевой.
Интересно, что еще дореволюционная наука рассматривала муниципальные финансы в качестве предмета финансово-правового регулирования. Об этом писал СИ. Иловайский, разграничивая понятия финансовой деятельности государства - «государственного хозяйства» - и финансовую деятельность муниципальных образований.
Основной задачей бюджетного права является обеспечение посредством специальных юридико-правовых норм на всей территории России единой финансовой политики и денежными фондами для реализации задач политического и социально-экономического развития общества, а также нормальной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Решение данной задачи достигается через наполняемость бюджетной системы и бюджетов всех уровней доходами, необходимыми для покрытия расходов.
Н.И. Химичева отмечает, что специфика бюджетного права, являющегося частью финансового права, состоит в: регулятивной функции отношений РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и соответствующих представительных (законодательных) и исполнительных органов власти; возникновении этих отношений по поводу образования, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований общего назначения.
Развитие налогового права в условиях рынка (отношения, нормы)
Налоговое право как часть финансового права существовало с момента возникновения финансового права, которое, в свою очередь, возникло с момента возникновения государства.
Некоторые теоретики объясняют возникновение финансового права именно через потребность государства на различных исторических этапах развития человеческого общества обеспечивать существование и развитие государства, в той или иной мере при этом выполняя и социальные функции.
Налоговое право является подотраслью финансового права, из чего следует, что предмет финансового права при тождественных методах правового регулирования шире предмета налогового права.
Налоговое право разделило судьбу финансового права: периоды недопонимания, недооценки и отрицания значения налогов для общества.
Юридико-экономическая наука насчитывает не одну теорию происхождения налогов, однако все попытки объяснить природу налогов и их происхождение, безусловно, заслуживают внимания, так как это -продукт общественной мысли, осмысления эволюции человеческого общества.
На наш взгляд, одной из теорий происхождения налогов, заслуживающих внимания, является теория налогового нейтралитета, возникшая в XVIII-XIX вв.: ее основателями были экономисты А. Смит и Д. Рикардо, которые считали, что налоги, являясь основным доходом государства, должны были удовлетворять затраты правительства.
А. Смит сформулировал четыре основных принципа налогообложения: 1) справедливости (налог должен быть справедливым); 2) определенности (размер, порядок и срок уплаты); 3) комфортности (взимание в удобной форме для налогоплательщика); 4) экономии (минимизация затрат при взимании - рациональная система налогообложения).
По мнению А. Смита, соблюдение перечисленных принципов порождает восприятие налога как института в качестве обязательной повинности, не превращающей налогоплательщика в раба, а наоборот, делающей его свободным.
Существует и другая теория, объясняющая природу налогов, -теория Дж. Кейнса, созданная им в начале XX в.
По его мнению, налоги — основной инструмент регулирования экономики, ориентированной на спрос. Налог — определяющий критерий функционирования рыночной экономики, из чего следовало, что государство имеет рычаг воздействия на экономику посредством введения (увеличения) ставок существующего налога или отмены (уменьшения) налоговых ставок.
Изменение налогообложения определяет экономическую эффективность производства и вынуждает субъекта действовать в интересах государства и уплачивать налоги (своего рода финансово-экономические санкции за непослушание).
Полагаем, что следует поддержать взгляды Дж. Кейнса на регулятивную функцию налогов.
Естественно, что приведенные теории являются лишь единичными примерами попыток осмысления природы налогов в различные исторические периоды. На современном этапе развития общества также «происходит научно-теоретическое становление воззрений на проблемы в этой области» .
Начиная с 1992 г. в России, после принятия Верховным Советом РФ ряда законов, регулирующих порядок и принципы налогообложения, ставшими правовой основой налоговой системы России, начался период становления и развития российского налогового права.
Среди первых основополагающих документов необходимо выделить Закон РФ от 27.12.1991 № 2118-1 «Об основах налоговой системы оссийской Федерации» .
В настоящее время в соответствии со статьей 8 НК РФ под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций, физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований.
Под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщика сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий).
В соответствии со статьей 13 НК РФ к федеральным налогам и сборам относятся: 1) налог на добавленную стоимость; 2) акцизы на отдельные виды товаров (услуг) и отдельные виды минерального сырья; 3) налог на прибыль (доход) организаций; 4) налог на доходы от капитала; 5) подоходный налог с физических лиц; 6) взносы в государственные внебюджетные фонды; 7) государственная пошлина; 8) таможенная пошлина и таможенные сборы; 9) налог на пользование недрами;
