Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Государственное и муниципальное управление как объект статистического исследования 11
1.1. Структура, функции и задачи статистического изучения государственного и муниципального управления 11
1.2. Особенности формирования информационной базы для оценки государственного и муниципального управления 28
1.3. Международный опыт оценки результативности государственного и муниципального управления 48
Глава 2. Статистический анализ качества предоставления государственных и муниципальных услуг и результативности исполнения государственных и муниципальных функций 60
2.1. Анализ результативности предоставления государственных и муниципальных услуг 60
2.2 Факторы, определяющие уровень удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных и муниципальных услуг 72
2.3 Методологические подходы к оценке уровня и тенденций изменения результативности осуществления контрольно-надзорных функций 84
Глава 3. Статистический анализ кадровых и финансовых ресурсов государственного и муниципального управления 98
3.1. Исследование численности и кадрового состава государственной и муниципальной службы 98
3.2. Анализ системы оплаты труда государственных гражданских служащих и ее межрегиональной дифференциации 112
3.3. Оценка качества управления финансами и результативности бюджетных расходов 126
Заключение 145
Список литературы
- Особенности формирования информационной базы для оценки государственного и муниципального управления
- Международный опыт оценки результативности государственного и муниципального управления
- Факторы, определяющие уровень удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных и муниципальных услуг
- Анализ системы оплаты труда государственных гражданских служащих и ее межрегиональной дифференциации
Особенности формирования информационной базы для оценки государственного и муниципального управления
В российском законодательстве отсутствуют единые понятия государственного и муниципального управления. Определения данных терминов даны лишь в Федеральном законе от 28.06.2014 №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», где для целей данного федерального закона под государственным управлением понимается «деятельность органов государственной власти по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации», а под муниципальным управлением - «деятельность органов местного самоуправления по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития» [95]. Важными характеристиками приведенных определений является, во-первых, сужение понятия государственного управления до процесса реализации полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления), и, во-вторых, закрепление целевой характеристики управления как воздействия в целях обеспечения социально-экономического развития и национальной безопасности. Таким образом, государственное и муниципальное управление рассматриваются в контексте влияния на развитие, а не в качестве статичной системы, обеспечивающей те или иные условия для реализации общественных отношений.
В современной научной литературе отсутствует единый подход к определению понятия государственного и муниципального управления, что обусловлено эволюцией моделей государственного управления. Так в модели «веберианской» бюрократии государственное управление определяется как специфический вид профессиональной политической деятельности правительства, основанный на легитимном принуждении и подчинении в целях организации и удовлетворении общественных интересов и потребностей [79]. Концепция «нового государственного управления» предполагает ориентацию деятельности органов государственной власти на удовлетворение запросов потребителей как базовой ценности, при этом государство рассматривается как «поставщик» общественных благ (государственных услуг) для «клиентов» (граждан и организаций). Основными характеристиками «нового государственного управления» являются продуктивность, маркетизация, ориентация на клиентов, децентрализация, ориентация на цели, заданные политиками, и отчетность по результатам [134]. Таким образом, можно говорить о трансформации понимания государственного управления в современной экономической науке [4]. В развитие принципов «нового государственного управления» в 1997 г. Программой развития ООН был введен новый термин -«качественного государственного управления» (good governance), определяемый восемью основными характеристиками (принципами): участие, верховенство права, прозрачность, оперативность, ориентация на консенсус, равенство и инклюзивность, эффективность и результативность, а также подотчетность. Важно отметить, что «качественное государственное управление» опирается преимущественно на реализацию демократических механизмов, предполагающих влияние граждан на результативность государственного и муниципального управления на основе выборов.
На модели «качественного государственного управления» в международной практике получили развитие два подхода к государственному управлению: - «эффективное государство» - термин, используемый в отношении развивающихся стран в противовес термину «уязвимого государства» (fragile state), и отражающий способность государства достигать развития (управлять развитием) на основе эффективного взаимодействия государства с гражданами и гражданским обществом, подотчетности и открытости. Данное направление получило свое развитие в рамках исследований Всемирного экономического форума, предполагающих реформирование государственного управления под влиянием информационно коммуникационных технологий путем усиления доверия к правительству, лидерства, повышения качества государственных услуг, обеспечения политической представленности интересов, развития кооперации в системе бюрократии и управления конфликтами [152]. Определение государственного управления как управляющего воздействия на социально-экономическое и культурное развитие общества также широко распространено и в отечественной литературе [14, 54, 89, 109]; - «государственное управление ожиданиями» (anticipatory state), предполагающее «наличие способности общества к использованию различных ресурсов для управления создаваемыми технологиями, основанными на знаниях, если такое управление возможно» [129]. В рамках данного подхода особое внимание уделяется развитию прогностических функций государства, а также развитию систем управления рисками в государственном управлении.
На основе моделей «эффективного государства» и «государственного управления ожиданиями» формируется модель государственного управления по результатам, позволяющая «объединить развивающиеся подходы к государственному управлению на основе ориентации на ожидаемые результаты с учетом уже достигнутых показателей, внутренней и внешней оценки рисков и тенденций развития, в том числе, связанных с развитием информационных технологий» [102, с. 199]. Государственное управление по результатам может рассматриваться как противоположность ориентированности государственного аппарата на исполнение административных процессов без внятного (внешнего для государства, системы управления) результата (то есть концепции «граждан для государства, государства для функций»). При этом данная модель не ограничивается отдельными типами государственных функций (оказанием государственных услуг), как предусмотрено концепцией «нового государственного управления» [59], и не полагается на политические инструменты и внешние оценки как на единственный (ключевой) источник оценки эффективности и результативности деятельности - как в рамках концепции «качественного государственного управления» [147].
С целью обеспечения возможности оценки результативности государственного и муниципального управления в качестве базовой модели статистического анализа в рамках настоящей работы выбрана модель государственного управления по результатам.
Модель государственного управления по результатам в качестве одного из основополагающих принципов предполагает соблюдение баланса интересов всех заинтересованных сторон при определении и в рамках достижения результатов [29]. В качестве заинтересованных сторон рассматриваются граждане, организации (бизнес) и само государство, выражающее интересы как государственных и муниципальных служащих, так и общества в целом (налогоплательщиков).
Международный опыт оценки результативности государственного и муниципального управления
Предоставление государственных услуг является одной из ключевых функций государственного управления, значимой как для граждан, так и для бизнеса. Результативность государственного управления в сфере предоставления государственных услуг в российской и зарубежной практике оценивается на основе показателей удовлетворенности граждан качеством государственных и муниципальных услуг.
Оценка гражданами качества и доступности государственных (муниципальных) услуг является важным фактором, определяющим уровень доверия граждан к государству, формирующим ожидания населения, отражающим поддержку проводимых в стране преобразований. Именно поэтому социологические методы определения удовлетворенности граждан доступностью и качеством государственных (муниципальных) услуг широко используются как в практике зарубежных стран, так и в Российской Федерации в качестве одного из важных инструментов «обратной связи», позволяющего оценить результативность деятельности органов государственного и муниципального управления, провести мониторинг внедрения новаций в сфере предоставления государственных (муниципальных) услуг, а также определить приоритеты дальнейшего развития [18, 30, 53, 61, 65].
В российском законодательстве об организации и предоставлении государственных и муниципальных услуг данный термин определен как «деятельность по реализации функций органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных ... полномочий органов, предоставляющих государственные услуги» [94]. Таким образом, в «узком» понимании государственных услуг к ним относятся исключительно услуги, оказываемые органами государственной власти (их иногда называют «административными услугами»), но не относятся услуги учреждений бюджетной сферы (учреждений образования, здравоохранения и т.д.).
Важной особенностью государственных услуг в «узком» определении является максимальная стандартизация непосредственного результата предоставления государственной услуги: как правило, ее результатом является выдача документа, подтверждающего права заявителя (например, паспорта либо свидетельства), либо осуществление тех или иных выплат (например, выплата субсидий). В этой связи для оценки результативности деятельности органов власти по предоставлению «административных» государственных и муниципальных услуг на первый план выходит оценка процедур, связанных с обращением за получением услуги и ее предоставлением (времени ожидания в очереди, вежливости сотрудников и т.д.), а не качество получаемого результата как такового. В то же время при оценке гражданами качества предоставления бюджетных услуг (качеством здравоохранения, образования, услуг в сфере культуры, спорта и т.д.) основное внимание уделяется не процедурным моментам, а конечному результату (факт выздоровления, поступления ребенка в ВУЗ и т.д.), достижение которого может иметь лаговый характер и зависит не только от учреждения, но и от усилий заявителя. В этой связи при оценке качества предоставления бюджетных услуг в дополнение к оценке организации процедур взаимодействия учреждений с гражданами и организациями необходимо использовать отраслевые статистические данные, характеризующие реализацию государственной политики в рассматриваемой сфере (образовании, здравоохранении, культуре и т.д.). Фактически оценка качества предоставления государственных и муниципальных услуг в бюджетной сфере является составной частью оценки результативности выработки и реализации государственной политики, т.е. находится за рамками настоящего исследования.
Удовлетворенность граждан качеством предоставления государственных и муниципальных услуг рассчитывается как доля граждан, оценивающих качество предоставления услуги как «хорошее» и «очень хорошее», в общем числе совершеннолетних граждан, обращавшихся за получением услуги в течение исследуемого периода и получивших на момент проведения социологического опроса результат данной услуги (либо отказ в ее представлении).
С 2011 г. в рамках мониторинга реализации административной реформы в России ежегодно проводятся репрезентативные социологические исследования удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных и муниципальных услуг по сопоставимой методике [18, 30]. Использование многоступенчатой квотной выборки отбора респондентов, репрезентирующей основные социально-демографические группы населения, типы населенных пунктов и особенности их застройки, и метода интервьюирования «лицом к лицу» позволяет получить данные со статистической погрешностью не более 1,3%. Объем специальной выборки (репрезентативной по России) составляет 10 тыс. человек; объем общей выборки, используемой для межрегиональных сопоставлений, составляет 17 тыс. человек.
Особенностью исследования является отсутствие заранее заданного перечня исследуемых государственных и муниципальных услуг, что позволяет учитывать изменения в спросе граждан на получение их отдельных видов. По итогам исследования 2014 г., наиболее востребованными среди государственных и муниципальных услуг оказались услуги, предоставленные федеральными органами государственной власти. Их доля составляет 62% от общего количества государственных и муниципальных услуг, предоставленных органами государственной власти и местного самоуправления гражданам за этот период. Государственные услуги, предоставленные органами государственной власти субъектов Российской Федерации, составили 27%, а муниципальные услуги, предоставленные органами местного самоуправления - 11% от общего количества указанных услуг, предоставленных гражданам за этот период. Как и в прошлые годы, лидерами по массовости предоставления государственных и муниципальных услуг являются территориальные органы ФМС России, Росреестра и ГИБДД (Приложение 1).
Результаты социологических опросов, проведенных в 2011 - 2014 гг., демонстрируют положительную динамику по росту уровня общей удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных и муниципальных услуг: темп прироста данного показателя в 2014 г. по сравнению с 2011 г. составил 8,8%, а значение показателя в 2014 г. составило 81,2% (рисунок 2.1).
Факторы, определяющие уровень удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных и муниципальных услуг
Различия в подходах к охвату подконтрольных субъектов контрольными мероприятиями на федеральном уровне могут объясняться спецификой рисков нарушения законодательства со стороны подконтрольных объектов в конкретной сфере. Однако для проверок, осуществляемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации такое объяснение не корректно. Состав контрольно-надзорных функций (сфер контроля) на региональном уровне один и тот же. Тем не менее, по данным за I полугодие 2012 г. коэффициент вариации показателя охвата подконтрольных объектов проверками со стороны органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации составляет 178%, что свидетельствует о неоднородности значений данного показателя: так проверками региональных органов власти охвачено от 95,3% хозяйствующих субъектов в Брянской области до 0,1% в Забайкальском крае.
В целом по контрольно-надзорным органам всех уровней на внеплановые проверки в 2013 г. приходилось около 52% от общего числа проверок (на федеральном уровне - 45%). Однако данный показатель существенно зависит от сферы государственного контроля (надзора): если в Росаккредитации, ФАС России и ФТС России внеплановый характер носит более 90% контрольных мероприятий, то в Минюсте России и Росприроднадзоре внеплановые проверки составляют менее 10% от общего числа проверок. Важно отметить, что на региональном уровне доля внеплановых проверок существенно выше, чем на федеральном, и составляет 75%.
Законодательно введенным ограничением для проведения внеплановых проверок является необходимость согласования таких проверок с органами прокуратуры (за исключением внеплановых проверок, проводимых с целью контроля за исполнением ранее выданных предписаний, и проверок, проводимых при наличии угрозы либо факта ущерба жизни, здоровью, имуществу граждан и организаций). Однако на практике данное ограничение является малоэффективным: в 2012 г. федеральные органы исполнительной власти согласовали проведение 20,9 тыс. внеплановых проверок при общем количестве проведенных проверок - 2215,9 тыс. ед., т.е. данное ограничение коснулось менее 1% от общего числа контрольных мероприятий. С учетом того, что органами прокуратуры (на федеральном уровне) не было согласовано проведение около 9,4 тыс. проверок, можно утверждать, что наличие данного требования слабо влияет на масштабы контрольно-надзорной деятельности.
Анализ статистических данных показывает, что охват подконтрольных объектов проверками практически не влияет на непосредственные результаты проверок. Коэффициент корреляции между значениями показателей «доля проверок, по результатам которых выявлены нарушения» и «доля подконтрольных субъектов, охваченных проверками» составляет 0,256, что отражает слабую связь по соотношению Чэддока.
Так если в целом по России нарушения были выявлены по итогам 55% проверок, то в ведомствах с максимальным охватом подконтрольных объектов проверками (МЧС России и Росрыболовство) доля проверок, по результатам которых выявлены нарушения, ниже и составляет 53% и 36%, соответственно. Наибольший уровень результативных проверок (более 75%) наблюдается в федеральных органах исполнительной власти, в которых охват подконтрольных объектов проверками составляет 1-3% от общего числа подконтрольных хозяйствующих субъектов (таблица 2.10).
На региональном уровне доля проверок, по результатам которых выявлены нарушения, на 8,6 п.п. ниже федерального уровня и составляет 46,4%, при этом коэффициент вариации составляет 48% (для федеральных органов исполнительной власти - 42%). Корреляция доли результативных проверок и охвата подконтрольных субъектов проверками на региональном уровне отсутствует.
Таким образом, приведенные эмпирические данные показывают, что высокий уровень контрольно-надзорной нагрузки на бизнес не обязательно обеспечивает высокую степень выявления нарушений и (потенциально) минимизацию рисков причинения ущерба законным интересам граждан, организаций и государства. Данный вывод подтверждает необходимость внедрения риск-ориентированных подходов в рамках реализации контрольно-надзорных функций.
Реализация риск-ориентированного подхода в контрольно-надзорной деятельности предполагает не только ориентацию на выявление нарушений как таковых, но - что еще более важно - концентрацию на наиболее значимых с точки зрения потенциального (либо фактически нанесенного) ущерба рисков. По данным за 2013 г., нарушения законодательства, представляющие угрозу ценностям, имеющим повышенную значимость (угрозу причинения вреда жизни и здоровью, окружающей среде, объектам культурного наследия, имуществу, безопасности государства, а также угрозу чрезвычайных ситуаций), были выявлены лишь у 9,3% проверенных хозяйствующих субъектов (чаще всего такие нарушения выявлялись ФМБА (в 24,6% случаев), Роспотребнадзором (18,8%), Россельхознадзором (16,3%), Росприроднадзором (14,9%)).
Анализ системы оплаты труда государственных гражданских служащих и ее межрегиональной дифференциации
Анализ оперативных данных Федерального казначейства об исполнении федерального бюджета в 2014 г. показывает, что проблема неравномерности бюджетных расходов остается актуальной. Так на IV квартал 2014 г. приходилось 40,52% расходов федерального бюджета, в т.ч. по коду операций сектора государственного управления (КОСГУ) 200 -41,87%, а доля расходов федерального бюджета в декабре (27,54% от кассового исполнения в 2014 г.) превышала квартальные расходы в каждом из первых трех кварталов (расходы в I квартале 2014 г. составили 21,16% от общего объема расходов в 2014 г., во II квартале - 18,98%, в III квартале -19,33%, соответственно) (Приложение 8). В целом, отклонение объема расходов федерального бюджета в IV квартале от среднего объема расходов в I-III кварталах в 2014 г. составило 204,4%.
Следует отметить, что в 2014 г. проблема неравномерности расходов федерального бюджета усугубилась по сравнению с ситуацией в 2012-2013 гг. Так индивидуальный индекс показателя неравномерности расходов, рассчитываемый как отношение доли расходов федерального бюджета в IV квартале в общем объеме расходов федерального бюджета за год, в 2014 г. составил 124,9%. При этом уровень неравномерности расходов федерального бюджета достиг максимума с 2007 г. (таблица 3.10). Год Кассовое исполнениена 1 января года,следующего заотчетным Кассовоеисполнение на 1октября Доля расходовв IV квартале Индивидуальныйиндекснеравномерностирасходов (в % кпредыдущемугоду)
Основными факторами снижения равномерности расходов федерального бюджета в 2014 г. стали: - реализация нового федерального закона о государственных закупках, предполагающего более длительный период проведения конкурсных процедур и, как следствие, более позднее заключение государственных контрактов; - снижение мировых цен на нефть и, как следствие, прекращение пополнения резервных фондов с перераспределением соответствующих средств в расходной части бюджета; - формирование в IV квартале 2014 г. антикризисного фонда и выделение средств на докапитализацию Агентства по страхованию вкладов.
Проблема концентрации бюджетных расходов в IV квартале характерна и для субъектов Российской Федерации [49]. Так по данным за 2013 г. отношение расходов бюджетов субъектов Российской Федерации в IV квартале к среднему уровню расходов бюджетов за I-III кварталы (без учета целевых трансфертов из федерального бюджета) составило в среднем 137,99% (медиана - 134,97%), причем данная проблема характерна практически для всех субъектов Российской Федерации (коэффициент вариации признака составляет 0,189). Лишь в 2 регионах (в Удмуртской Республике и Республике Алтай) расходы в IV квартале в 2013 г. были ниже, чем в среднем по году.
В целом, в 2010 - 2013 гг. наблюдается тенденция роста показателя уровня исполнения федерального бюджета по расходам: если в 2010 г. и 2011 г. уровень исполнения федерального бюджета по расходам составлял 98,2% к уточненной бюджетной росписи, то в 2012 г. данный показатель составил 98,9%, в 2013 г. - 99,1%. В 2013 г. наблюдались незначительные межведомственные различия в значениях уровня исполнения федерального бюджета (коэффициент вариации составил 0,06).
Одним из направлений повышения результативности бюджетных расходов является внедрение программно-целевых принципов управления, позволяющих сконцентрировать расходы на достижении общественно значимых результатов. На федеральном уровне внедрение программно-целевых принципов управления осуществляется в рамках государственных программ Российской Федерации, на которые приходится более 50% расходов федерального бюджета.
На региональном уровне использование инструмента государственных программ Российской Федерации пока не является обязательным (в соответствии с нормами Бюджетного кодекса, переход субъектов Российской Федерации к формированию бюджетов на основе государственных программ предусмотрен начиная с бюджетного цикла 2016-2018 гг.). Тем не менее, уже по данным за 2013 г. доля расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, распределенных по программно-целевому принципу, составила в среднем 56,53% (медианное значение - 54,49%). Значения показателя существенно варьируют между субъектами Российской Федерации (коэффициент вариации составляет 0,576, что отражает частично однородную совокупность). Наименьший уровень внедрения программно-целевых методов отмечается в Забайкальском крае (3,42%), Пермском крае (4,88%), Республике Тыва (6,54%), наибольший - в Брянской и Кировской областях, а также в Республике Алтай (более 99% расходов бюджетов данных регионов распределены по программному принципу).
В рамках настоящего исследования были проанализированы данные о ходе реализации государственных программ Российской Федерации в 2013 г. [52], в том числе, о степени достижения показателей их реализации, степени выполнения контрольных событий и уровне их финансирования. Корреляционный анализ показал наличие слабой прямой связи между качеством финансового менеджмента главного распорядителя бюджетных средств - ответственного исполнителя государственной программы и степенью достижения плановых значений показателей государственной программы (коэффициент ранговой корреляции Спирмена составил 0,13). Однако в целом результативность реализации государственных программ преимущественно достигается за счет иных факторов, не зависящих от бюджетных расходов (в том числе, за счет реализации мер государственной политики). Данный пример подтверждает экспертные выводы о сложности привязки конечных общественно значимых результатов к объемам бюджетных расходов [59, 80, 84], однако указанные выводы могут быть связаны и с неоднородностью показателей государственных программ, а также с их межведомственным характером, а также лаговым характером изменений результирующих признаков в зависимости от влияния рассматриваемого фактора.
Для решения проблемы комплексности государственных программ (объединения значительного числа сфер государственной политики в одной государственной программе), а также с целью исключения влияния на оценку результативности бюджетных расходов качества планирования результатов целесообразно провести оценку результативности исходя из фактической динамики объемов бюджетных расходов и значений показателей результативности с использованием статистических индексов.
В качестве примера рассмотрим результативность расходов федерального бюджета на лесное хозяйство (таблица 3.11). Объем расходов федерального бюджета, направляемых на лесное хозяйство (Е), определяется на основе данных Федерального казначейства с учетом как расходов по подразделу «лесное хозяйство», так и расходов на содержание федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих управление лесным хозяйством.
Исходя из индекса-дефлятора рассчитаем объем расходов федерального бюджета, направляемых на лесное хозяйство, в постоянных ценах (Ed). Значения цепного индекса расходов федерального бюджета на лесное хозяйство {Ир) в 2007 - 2013 гг. показывает, что если в 2007 - 2009 гг. наблюдался рост расходов на лесное хозяйство в постоянных ценах (в 2007 г. индекс расходов составил 127,1%, в 2008 г. - 118,8%, в 2009 г. - 101,8%), то в 2010 г. объем расходов сократился, а в 2011 г., напротив, вырос (что обуславливалось необходимостью проведения работ, направленных на ликвидацию последствий лесных пожаров 2010 г.). В 2012 - 2013 гг. наблюдается ежегодное сокращение расходов на лесное хозяйство в постоянных ценах.
Для оценки результативности бюджетных расходов на лесное хозяйство рассмотрим динамику показателей, характеризующих данную сферу (площадь лесов, на которых проведены работы по защите от вредных организмов, площадь искусственного лесовосстановления, площадь лесных земель, пройденных пожарами и число лесных пожаров [76]).
