Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Зарождение и особенности развития системы подготовки государственных служащих в досоветской России 16
1.1. Зарождение системы управления образованием в досоветский период 17
1.2. Формирование и развитие системы подготовки кадров для государственного и местного управления в досоветский период 52
Глава 2. Развитие системы подготовки и переподготовки государственных служащих в советской России 68
2.1. Становление разветвленной системы управления образованием в советский период 68
2.2. Становление партийно-советской системы подготовки кадров государственных служащих в советский период 89
Глава 3. Становление и развитие системы подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих в постсоветской России 100
3.1. Создание системы управления образованием в постсоветский период в Российской Федерации 101
3.2. Формирование единой системы подготовки кадров для государственной и муниципальной службы в постсоветский период в Российской Федерации 108
Глава 4. Потенциал и пути развития существующей системы подготовки государственных и муниципальных служащих в России 132
4.1. Современное состояние системы подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих в России как результат всего предшествующего развития 141
4.2. Предлагаемые направления и пути решения проблем, стоящих перед системой подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих в России 161
Заключение 174
Библиографический список 182
Приложения 226
- Формирование и развитие системы подготовки кадров для государственного и местного управления в досоветский период
- Становление партийно-советской системы подготовки кадров государственных служащих в советский период
- Формирование единой системы подготовки кадров для государственной и муниципальной службы в постсоветский период в Российской Федерации
- Предлагаемые направления и пути решения проблем, стоящих перед системой подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих в России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Интерес к эволюции системы
подготовки кадров органов государственной и муниципальной власти вызван
необходимостью теоретического осмысления взаимосвязи экономического
развития нашего государства и процесса совершенствования системы
образования государственных и муниципальных служащих. Являясь
представителями общества, работники органов государственного и
муниципального управления осуществляют деятельность в интересах этого общества, а значит и результаты этой деятельности, в той или иной степени, влияют на всех членов общества. Результатом такой деятельности является проведение реформ, принятие новых нормативно-правовых документов, регулирование различных вопросов, вследствие чего создается что-то новое, формируется историческое наследие народа. Следовательно, в зависимости от уровня квалификации служащих, их компетентности и умений быстро, грамотно решать задачи в соответствии с глобальными, в том числе и экономическими, вызовами времени, во многом зависит и дальнейшее поступательное развитие государства.
На протяжении исторического процесса ученые задумывались над тем, как при имеющихся ресурсах сделать наиболее эффективной систему подготовки кадров органов государственного и муниципального управления. Решение проблемы стало особенно актуальным в свете последних событий как мировых, так и происходящих внутри страны. В современном, постоянно меняющемся, мире способность хорошо ориентироваться и быстро приспосабливаться к обстоятельствам, эффективно решая новые задачи развития экономики, является очень важной. Во многом это обеспечивает конкурентоспособность страны и ее статус на мировой арене.
Одно из главных требований, продиктованных временем – обеспечение высокого образовательного уровня государственных и муниципальных служащих. Однако на современном этапе существует проблема недостаточного соответствия существующей подготовки кадров реальным потребностям государственной и муниципальной службы. Это выражается в отрыве получаемых теоретических знаний от практически востребованных навыков и умений, отсутствии отлаженной системы трудоустройства выпускников в соответствующие органы государственной и муниципальной власти, неполном представлении у населения о самой сути работы государственного или муниципального служащего, соответствии его деятельности реальным интересам общества, а также отсутствии «обратной связи» между обществом и законными представителями его интересов. В связи с чем, в условиях процессов глобализации, интернационализации и международной интеграции, а также переориентации российской экономики на инновационный социально ориентированный тип экономического развития, создание и дальнейшее
эффективное функционирование системы подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих становится актуальной задачей.
Степень разработанности проблемы. Вопросы кадровой подготовки органов государственной власти занимали ученых с момента формирования системы государственного управления. Об этом писали еще Аристотель и Платон. В нашей стране особое внимание они стали приобретать в XV-XVI вв., когда образовалось единое централизованное Российское государство, и наибольшую значимость получили с приходом к власти Петра I. В этот период они рассматривались, например, в работах XVII в. – Ю. Крижанича, XVIII в. – И.Т. Посошкова.
На сегодняшний день вопросы подготовки, переподготовки и повышения
квалификации государственных и муниципальных служащих в нашей стране
представлены в работах таких авторов, как А.Г. Барабашев, Х.А. Беков,
Е.А. Бойко, Л.Н. Габутдинова, А.С. Горшков, А.А. Демин, И.В. Древаль,
Т.В. Зайцева, Ю.В. Ильина, В.С. Карпичев, М.А. Кашина, В.А. Козбаненко,
А.А. Козырев, Ю.В. Колесников, М.А. Краснов, В.А. Мау, В.П. Мельников,
Н.С. Мельникова, В.И. Морозов, А.В. Оболонский, А.В. Рассохин,
В.Л. Романов, К.М. Скобеев, А.Ф. Титков, В.А. Шамахов и другие.
Современное состояние системы кадровой подготовки государственных и муниципальных служащих напрямую связано с реформированием всей системы государственного и муниципального управления в нашей стране, а также изменениями в сфере образования. Существенный вклад в разработку концепций государственного управления внесли П. Блау, Д. Валдо, М. Вебер, В. Вильсон, М. Крозье, В.И. Ленин, К. Маркс, В. Остром, Г. Саймон и другие.
Теоретическое обоснование роли образования для жизни общества дали
Г. Беккер, Т. Веблен, Дж.К. Гэлбрейт, Ю. Крижанич, Ф. Лист, Дж. Минцер,
И.Т. Посошков, Платон, А. Смит, М. Спенс, Т. Шульц, М. Фридман,
Р. Фридман и другие.
Для изучения вопросов управления высшим профессиональным
образованием были проанализированы работы таких авторов, как
Н.В. Бордовская, В.И. Блинов, Т.С. Буторина, З.И. Васильева, А.А. Говоров,
Н.К. Гуркина, М.И. Демков, С.Ю. Дубровина, В.И. Жуков, Т.Б. Земляная,
В.А. Капранова, В.О. Ключевский, Т.Г. Куприянова, А.Ф. Лапко,
Д.И. Латышина, О.Н. Павлычева, А.И. Пискунов, А.Я. Подземский, А.А. Реан, С.Д. Смирнов, Л.А. Шилов, Е.Н. Щербак.
Современные проблемы высшего образования представлены в
публикациях и выступлениях известных государственных деятелей и ученых:
Ж.И. Алферова, О.Г. Дмитриевой, Г.А. Зюганова, И.И. Мельникова,
О.Н. Смолина и других.
Обобщение теоретических и практических разработок отечественных и
зарубежных авторов позволяет заключить, что, несмотря на возрастающий
интерес и актуальность проблемы подготовки и переподготовки
государственных и муниципальных служащих, в отечественной экономической
науке остается недостаточно изученным исторический процесс зарождения и развития системы подготовки кадров государственных и муниципальных служащих в России. До сих пор данные вопросы не подвергались комплексному исследованию, включающему рассмотрение требований общества и государства к кадрам государственных и муниципальных служащих на каждом из этапов (досоветский, советский и постсоветский) и возможностей образовательной системы эти требования реализовать на практике.
Помимо этого существует необходимость всестороннего анализа истории формирования системы кадровой подготовки для органов государственной власти и местного управления с целью теоретического обобщения, выявления особенностей и закономерностей развития, а также историко-экономического осмысления того, как схожие с настоящими или аналогичные им проблемы в данной области решались в прошлом. Данное обстоятельство обусловило выбор темы диссертационного исследования.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель исследования -историко-экономическое обоснование развития системы подготовки и переподготовки кадров для государственной и муниципальной службы в контексте экономического развития России.
Необходимость достижения поставленной цели определяет постановку и решение следующих основных задач:
провести историко-экономический анализ условий и предпосылок зарождения и функционирования системы подготовки кадров государственных и муниципальных служащих в России;
провести историко-экономический анализ развития системы управления образованием в России на разных этапах ее развития;
выделить основные этапы становления и способы организации подготовки кадров для государственной и муниципальной службы в России, раскрыть их особенности;
проследить взаимосвязь между уровнем предоставляемого образования государственным и муниципальным служащим на различных исторических этапах развития Российского государства и уровнем развития системы образования и системы государственного и муниципального управления;
исследовать место и роль системы подготовки кадров государственных и муниципальных служащих в России в исторической перспективе;
провести анализ теоретических взглядов относительно роли образования в экономическом развитии государства, оценить роль государства в регулировании вопросов образования в разные исторические периоды развития России;
обобщить опыт развития системы подготовки кадров государственных и муниципальных служащих в России, выявить взаимосвязь и преемственность досоветского, советского и постсоветского периодов развития;
раскрыть основные проблемы, препятствующие дальнейшему развитию системы подготовки и переподготовки кадров государственных и
муниципальных служащих в современных условиях развития российской экономики и возможные пути их решения.
Объектом исследования настоящей диссертации является система подготовки и переподготовки кадров для государственной и муниципальной службы в процессе исторического развития России.
Предмет исследования – эволюция системы подготовки и
переподготовки кадров для государственной и муниципальной службы в России и возникающие в результате отношения между участниками этого процесса.
Теоретическую и методологическую основу исследования составляют фундаментальные труды, монографии, статьи отечественных и зарубежных авторов, посвященные изучению вопросов развития системы управления высшим образованием в Российском государстве, экономики высшего образования в России, а также эволюции системы подготовки и переподготовки кадров для государственной и муниципальной службы.
Методология исследования предполагает общенаучный системный метод
исследования, исторический метод, методы сравнительного,
сопоставительного, статистического и историко-экономического анализа,
междисциплинарный подход для комплексного изучения проблемы, а также другие общепринятые методы научного анализа.
Информационной базой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых, материалы научной и периодической печати по исследуемой проблеме, официальные интернет-сайты государственных, общественных, исследовательских и других организаций, размещающих справочные и информационные издания, законодательные акты и нормативно-правовые документы, данные Федеральной службы государственной статистики.
Обоснованность и достоверность результатов исследования.
Сформулированные в диссертации выводы и рекомендации согласованы с базовыми методологическими установками ведущих научных исследований в области экономической теории; обоснованы теоретическими положениями, высказанными ведущими учеными и экономистами о роли высшего образования в развитии страны и системе подготовки государственных и муниципальных служащих; получены с применением апробированных и показавших на практике свою состоятельность методов исследования; апробированы на научно-практических конференциях и в процессе преподавательской деятельности; а также опубликованы в ведущих научных журналах Российской Федерации.
Соответствие диссертации Паспорту научной специальности.
Диссертационное исследование выполнено в соответствии с требованиями
Паспорта научной специальности ВАК Министерства образования и науки РФ:
08.00.01 – Экономическая теория, п. 2.2. История становления и развития
социально-экономических систем и цивилизаций, их типология и
сравнительно-исторический анализ; п. 2.6. История развития различных сфер хозяйственной деятельности и народнохозяйственных комплексов.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в
обосновании эволюции системы подготовки и переподготовки
государственных и муниципальных служащих с учетом особенностей
государственного и муниципального управления и возможностей
образовательной системы реализовать их в контексте экономического развития страны, а также основных направлений совершенствования системы подготовки и переподготовки служащих в современной России.
Наиболее существенные результаты исследования, обладающие научной новизной и полученные лично соискателем:
-
Осуществлен историко-экономический анализ возникновения и развития системы подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих в России от появления отдельных учреждений до функционирующей в настоящее время единой системы учебных заведений. Анализ проведен в контексте развития системы образования в целом, а также развития системы государственного и муниципального управления во взаимосвязи с экономической ситуацией в стране. Осуществлена периодизация исторического развития подготовки кадров для государственной и муниципальной службы, определены способы организации такой подготовки, выявлены ее особенности на каждом из выделенных этапов.
-
Проведен историко-экономический анализ развития системы управления образованием в Российском государстве в досоветский, советский и постсоветский периоды. В каждом из периодов выделены основные этапы развития данной системы, начиная от момента, когда образование подчинялось установлениям церкви, и до установления современной централизованной системы управления. На каждом из этапов определены ее особенности.
-
Обобщен опыт развития системы подготовки государственных и муниципальных служащих в России, принимая во внимание существующие на каждом из исторических этапов экономические условия в стране. Выявлены взаимосвязь и преемственность досоветского, советского и постсоветского периодов развития, а также взаимообусловленность уровня предоставляемого образования служащим, уровня развития системы образования и системы государственного и муниципального управления на этих исторических этапах.
-
Определены место и роль системы подготовки кадров государственных и муниципальных служащих в исторической перспективе как важной части всеобщей кадровой подготовки в России. На основе этого сделан вывод о важности наличия единой централизованной системы подготовки и переподготовки кадров для органов государственной и муниципальной власти в стране.
-
На основе анализа теоретических взглядов относительно роли образования в экономическом развитии государства, а также практического опыта России в регулировании вопросов образования в разные исторические
периоды сделан вывод о важности на сегодняшний день государственного
регулирования и поддержки российского образования, в том числе,
финансирования, которое должно оставаться преимущественно
государственным, особенно в деле подготовки государственных и
муниципальных служащих, где заказчиком является само государство.
6. На основе анализа современной ситуации в области подготовки и
переподготовки государственных и муниципальных служащих в России
раскрыты основные проблемы, препятствующие развитию данной сферы в
современных условиях развития экономики. Согласно выводу о том, что
образование государственных и муниципальных служащих связано с
положением дел в высшем образовании, предложены пути единого решения
проблем в данных областях. В частности, обоснована необходимость
функционирования системы государственного и социального заказа на подготовку кадров в стране, регулированием которой будут заниматься два новых органа. Первый – в сфере подготовки кадров для различных отраслей народного хозяйства, исключая государственную и муниципальную службу, второй – в области подготовки государственных и муниципальных служащих.
Теоретическая значимость диссертационного исследования
определяется научной актуальностью поставленных задач и состоит в анализе развития системы подготовки и переподготовки кадров государственных и муниципальных служащих в разные исторические периоды, определении ее современного состояния и перспектив развития. Это может стать основанием для проведения дальнейших исследований в данной области, а также способствовать дальнейшему развитию теории государственной политики по совершенствованию системы подготовки, переподготовки и повышению квалификации государственных и муниципальных служащих в России.
Практическая значимость заключается в том, что основные результаты диссертационного исследования могут найти применение при разработке государственной политики в области высшего профессионального образования, кадровой политики в области государственного и муниципального управления в контексте экономического развития России, при составлении федеральных государственных образовательных стандартов высшего профессионального образования, а также государственных программ, связанных, в целом, с развитием системы высшего профессионального образования в стране и, в частности, с подготовкой, переподготовкой и повышением квалификации государственных и муниципальных служащих.
Материалы диссертации могут также быть использованы при чтении курсов: «Экономическая история» («История экономики»), «История экономических учений», «Экономическая теория», «Экономика общественного сектора», «Экономика образования», «Государственное и муниципальное управление».
Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты исследования докладывались и обсуждались на всероссийских и
международных научно-практических конференциях, в том числе: II
Международной конференции «Государство и бизнес. Вопросы теории и
практики: моделирование, менеджмент, финансы» (Санкт-Петербург, 2010); VII
Международной научно-практической конференции «Государственное
регулирование экономики и повышение эффективности деятельности
субъектов хозяйствования» (Минск, 2011); Евразийском научном форуме
«Наука и образование современной Евразии: традиции и инновации» (Санкт-
Петербург, 2011), Четвертой международной конференции «Государство и
бизнес. Вопросы теории и практики: моделирование, менеджмент, финансы»
(Санкт-Петербург, 2012); I Международной сессии университетских и
региональных бизнес-инкубаторов «Интеграция межкультурного,
информационно-коммуникационного, образовательного и бизнес-
пространства» (Санкт-Петербург, 2013); Международной научно-практической конференции – XIX Академические чтения МАН ВШ «Роль образования в развитии общества и экономики страны» (Санкт-Петербург, 2013).
Наработки по теме исследования нашли отражение при работе в 2013
году над темой «Конкурентоспособность образования как фактор
формирования инновационной экономики», входящей в итоговый перечень
проектов научно-исследовательской работы ФГБОУ ВПО «Санкт-
Петербургский государственный экономический университет», проводимых в рамках государственного задания Министерства образования и науки РФ, а также в преподавательской деятельности.
Публикации результатов исследования. По теме диссертационного исследования опубликовано 23 печатные работы, из них общим объемом 2,21 п.л. в научных изданиях, входящих в список ВАК РФ.
Структура диссертации обусловливается внутренней логикой
исследования, его целью и задачами. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, библиографического списка и приложений.
Формирование и развитие системы подготовки кадров для государственного и местного управления в досоветский период
Появление первых государственных служащих связано с потребностью князя в специальных помощниках. Они назначались для решения государственных задач из числа дворовых слуг. Это были, так называемые, тиуны, которые заведовали различными сторонами княжеского хозяйства. С течением времени их круг обязанностей расширялся. Помимо тиунов были мечники, исполняющие судебные функции, которые брали виру – денежный штраф, взимаемый за преступление. С развитием торговли появились мытники – взимали торговую пошлину, пятенщики – пошлину за продажу лошадей. Были также городники – ведали строительством городов и мостники – мостов. Особое место среди окружавших князя лиц занимали такие должностные лица, как например, окольничий – ближайший советник князя и казначей – хранитель великокняжеской казны и архива.
В то время была развита система кормлений, это было своего рода вознаграждение князя феодалам за службу. Оно заключалось в том, что наместники и волостели, не получая жалования от князя, «кормились» за счет населения, которое три раза в год (на Рождество, Пасху, Петров день) обязаны были поставлять «корм» (продукты, лошадей и др.) этим должностным лицам, которые обладали определенными правами на местах [320, с. 114-115; 237, c. 185]. На рубеже XV – XVI вв. (периоды правления Ивана III и Ивана IV Грозного) образовалось единое централизованное Российское государство, которое обусловило необходимость создания эффективной и действенной системы государственной власти, отвечающей современным на тот момент потребностям государства и обеспечивающей успешное проведение правительственной политики во всех сферах жизни. Начала складываться приказная система, а вместе с ней и появляться новые должности: например, судьи (начальники приказов), дьяки (помощники судей). Причем один человек мог заведовать несколькими приказами одновременно. В приказах также трудились подьячие (канцелярские служители), которых власти регулярно проверяли на профессиональную пригодность. Как результат, многие подьячие вынуждены были покидать службу, а некоторых переводили в менее значимые приказы. Самостоятельное же оставление службы, как утверждает А.С. Сенин, не допускалось и каралось по закону. В частности, в Соборном уложении 1649 г. говорилось, что за первый побег надлежало бить кнутом, за второй – и бить кнутом, и уменьшить поместный оклад в два раза, за третий: «и его бити кнутом же, да у него же отняти поместье» [цит. по 320, с. 117]. В то время, в большинстве случаев, как и сейчас, должностные лица пользовались привилегиями. Приказных освобождали от тягла (уплата прямых и части косвенных налогов в пользу государства [320, с. 117]. За службу дьяки и часть подьячих получали землю с крестьянами. Ее жаловали за участие в военных походах, дипломатическую службу и т. д [320, с. 118].
Говоря про местное управление отметим, что с развитием городов в Московском государстве стали появляться городовые приказчики. Их назначал князь из поместного служилого дворянства. Приказчики занимались строительством и укреплением городов, надзором за состоянием дорог, производством пороха и др. С начала XVII в. центральной фигурой становился воевода, назначаемый Разрядным приказом и утверждаемый Боярской думой и царем. Позже, он стал подчиняться тому приказу, который ведал соответствующим городом и уездом. Воевода набирал на службу дворян и боярских детей, вел учет служилых людей и в соответствующих списках указывал размер выданной земли, жалованья, исправность службы [320, с. 118-119] С формированием состава государственных служащих возникла необходимость в их профессиональной компетентности. Поэтому, подготовка государственных служащих рассматривалась правительством в качестве одной из приоритетных задач в процессе формирования системы образования. В этот период были открыты некоторые учебные заведения для подготовки государственных служащих как, например, школа более высокого уровня, организованная в 60-е гг. XVII в. в Спасском монастыре по инициативе Симеона Полоцкого для подготовки чиновников личной канцелярии царя Алексея Михайловича, подьячих Приказа тайных дел, а также Славяно-греко-латинская академия, открытая в 1687 г. как Эллино-греческая академия. Однако, активная деятельность по созданию сети учебных заведений, готовивших специалистов для отраслей хозяйства и управления, была развернута в эпоху царствования Петра I.
В этот период был создан Правительствующий сенат (22 февраля 1711), как высший орган государственной власти и законодательства, система приказов была заменена коллегиями. 24 января 1722 г. была утверждена Табель о рангах – закон, определивший иерархию чинов, а также вступление в чин по старшинству и просуществовавший с многочисленными изменениями до 1917 года. В Табели о рангах выделялись воинские, статские и придворные чины, причем воинские делились на сухопутные, гвардейские, артиллерийские и морские [205, с. 2-16]. Закон установил принцип старшинства, то есть среди обладателей одного и того же чина считался старшим тот, кто раньше пожалован, точно так же как военной службе отдавалось преимущество над гражданской и придворной чинов одного класса. Это было обязательным и нельзя было требовать к себе выше почестей, чем на самом деле есть. За такое поведение полагался штраф [320, с. 124].
Как утверждают В. Барышев, Т. Журавлева, документ, формально допускал к государственной службе представителей всех сословий, однако, на деле затруднял проникновение в государственный аппарат и продвижение по службе выходцам из податных сословий и разночинцам. Прежде всего, это было обусловлено необходимостью обеспечить привилегированное положение дворян, в качестве государственных служащих, и не допустить количественного преобладания представителей других сословий [211, с. 53-58].
Петр I понимал, что для осуществления запланированных реформ, касающихся обустройства сильного государства, необходимы профессиональные кадры в органах государственной власти. С целью улучшения качества кадрового состава еще в 1682 г. на Земском соборе при царе Федоре Алексеевиче была отменена система местничества (пришедшая больше из польско-литовского законодательства), которая предполагала такой порядок поступления и продвижение по службе, при котором преимущество отдавалась выходцам из знатных родов. С этого времени все служилые люди уравнивались с князьями и боярами. Одновременно с этим, был подготовлен «Проект Устава о служебном старшинстве бояр, окольничих и думных людей по тридцати четырем степеням», однако он не был утвержден, и дальнейшую борьбу с системой, согласно которой ведущие государственные должности занимались по знатности, а не по заслуге, пришлось проводить Петру I [320, с. 119]. В начале XVIII в. открылось первое специальное учебное заведение, готовившее молодых людей (первоначально детей подьячих и переводчиков) для гражданской службы – школа иностранных языков при Посольском приказе. Изначально школой управлял Н. Швиммер, а с 1703 г. – пастор Э. Глюк, который в 1705 г. открыл уже свою собственную школу, где обучали философской мудрости и иностранным языкам (см. Приложение 3) [343, с. 12].
Петр I после внимательного изучения опыта международных стран, в основном, западных: Англия, Швеция, Дания, Франция, Пруссия и других, по организации государственной службы, 28 февраля 1720 г. подписал «Генеральный регламент или устав, по которому государственные коллегии, також и все оных принадлежащих к ним канцелярий и контор служители, не токмо во внешних и внутренних учреждениях, но и во отправлении своего чина, подданнейше поступать имеют», который заложил основу российского законодательства о государственной службе [93, с. 108]. Согласно Генеральному регламенту, был установлен порядок работы коллегий, обязанности президента, вице-президента, участников коллегий, сказано о должности секретаря, нотариуса, переводчика, актуариуса и других государственных служащих. В 36 главе сказано «о молодых людях для обучения при канцелярии». Отмечается, что если «некоторые удобные люди, которые впредь при канцеляриях и конторах служить пожелают», их нужно предварительно обучить и допустить, а в случае свободной вакансии «ежели они к делу способны и доброй натуры и поступки суть, употреблены быть могли, к чему позволяется из шляхетства допущать, и быть им под управлением секретаря, которой повинен их определять и ко всяким делам, в коллегии сущим, и смотреть, дабы оные обучались как письму, так и всем делам, принадлежащим во оном коллегии, дабы со временем могли производить в вышние чины». Помимо этого указывается, что «кроме сего пути никто в вышний градус и до министерского чина произведен быти не может». Юнкеров полагалось обучать в коллегиях, как подьячих с самых низших приказных дел. Обучение было строгим, запрещались под видом ученья «гулянья, за что будут члены коллежские жестоко наказны, ежели по сему исполнять не будут» [93, с. 108-135]. С 1721 г. при Сенате открылась школа подьячих, в которую стали принимать детей приказных людей и назначенных в коллегии молодых дворян. Наряду с этим в коллегиях Сената был учрежден институт юнкеров. Они изучали управление без отрыва от производства, непосредственно в коллежских канцеляриях и конторах. Также были открыты юнкерские школы при Сенате и коллегиях для обучения грамоте и наукам [283, с. 171].
Характеризуя в целом проводимую образовательную политику Петра I, отметим, что придя к власти, Петр I решил первым делом добиться выхода на побережье Балтийского моря (поскольку на тот период у России не было выхода ни к Балтийскому, ни к Черному морям, а именно морские пути в то время способствовали экономическим отношениям между странами), и в 1700 г. была объявлена война Швеции («Северная война»), однако начало военных действий было неудачным, в связи с чем Петр I начал проводить ряд преобразований, имеющих своей целью создание экономической основы для достижения военной победы. Прежде всего, это касается проведения военной реформы, и как следствие промышленной и налоговой.
Становление партийно-советской системы подготовки кадров государственных служащих в советский период
Октябрьские события 1917 г. стали поворотным моментом в развитии системы органов государственной власти после падения монархии. Сразу после прихода к власти партии большевиков были приняты меры по ликвидации прежней структуры, началось формирование новой единой политической системы Советов по всей стране. Однако, как выяснилось достаточно быстро, проводить социально-экономические преобразования и строить социализм в стране, где уровень экономического развития был средним, а степень региональной дифференциации довольно высокая, было невозможно без сильного государства и хорошо отлаженной и успешно функционирующей структуры управления. В связи с этим, вместо символического государства-коммуны возникла потребность в создании мощного государства с разветвленным аппаратом в центре и на местах. Данный аппарат необходимо было укомплектовать квалифицированными кадрами. Первоначальные идеи о государстве без государственных и муниципальных служащих исчезли, и 31 января 1918 г. Совнарком по докладу Я.М. Свердлова принял постановление, которое официально разрешало принимать на службу старых сотрудников царского аппарата и послефевральских министерств и ведомств [283, с. 297-310]. Привлечение прежних сотрудников государственного аппарата стало особенно широко использоваться советским правительством в начале периода НЭПа. В это время резко усилилась потребность в профессиональных управленческих кадрах. Обращаясь к статистическим данным, отметим, что в 1922 г. удельный вес служащих старого аппарата в исполкомах всех уровней в среднем по РСФСР составлял 44,1%. Значительное место при отборе кадров занимал признак профессиональной компетенции [283, с. 333]. Поясним, что изначально В.И. Ленин планировал создать такое государство, в котором не останется старый бюрократический аппарат, а его заменит новый, состоящий из рабочих и служащих. С целью предотвращения появления новых бюрократов предполагалась выборность и сменяемость, а также оплата труда, не превышающая оплаты рабочего. В связи с этим начались последующие изменения по упразднению привилегий, гражданских чинов и т.д., установлению контроля за производственной и финансовой деятельностью предприятий, отмене коммерческой тайны и т.д. Хотя именно в этот момент начала складываться новая система привилегий государственных служащих, меняться оплата труда, в годы гражданской войны они пользовались автомобилями, предназначенными исключительно для государственных служащих, выдавались дополнительные пайки для рабочих и служащих государственных предприятий и учреждений, имеющих особо важное значение для государства и лиц, занятых квалифицированным трудом [320, с. 257, с. 260-261].
С 1917 года смысл присяги, которую приносили все лица, поступающие на службу «царю и отечеству» был нарушен. Нарушил присягу (данную в присутствии высших должностных лиц во время коронации) и сам Николай II, отрекаясь от престола [320, с. 182]. Согласно Декрету СНК РСФСР, ВЦИК от 24 ноября 1917 года «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» все существовавшие в России сословия, гражданские чины, звания и титулы были уничтожены, и установлено одно общее для всего населения России наименование граждан Российской Республики [171]. Таким образом, была ликвидирована «Табель о рангах», впервые утвержденная Петром I 24 января 1722 года. Одновременно с этими изменениями рушилась система назначения на более высокую должность лиц на основании их выслуги лет, соответствующего чина, опыта работы в ведомстве. В условиях гражданской войны страна нуждалась в четкой системе организации власти и управления для овладения ситуацией. На тот момент всероссийскую организацию (ячейки на фабриках, заводах, на селе, в армии, в массовых организациях: профсоюзах, Советах и т.д., работоспособные партийные структуры на всех уровнях) сохранила только коммунистическая партия (большевиков). Она и стала основой формирования, источником и регулятором комплектования новых структур власти. Важнейшими задачами партийных органов были подбор, воспитание и расстановка кадров. Это осуществлялось посредством номенклатуры. В учебном пособии «Партийное строительство» термин «номенклатура» определен как «перечень наиболее важных должностей, кандидатуры на которые предварительно рассматриваются, рекомендуются и утверждаются данным партийным комитетом (райкомом, горкомом, обкомом партии и т. д.). Освобождаются от работы лица, входящие в номенклатуру партийного комитета, также лишь с его согласия. В номенклатуру включаются работники, находящиеся на ключевых постах» [298, с. 14]. Номенклатурный способ стал основным в формировании кадрового состава органов управления и предполагал подбор кандидатур сверху с учетом рекомендаций партийных органов, социального происхождения, партийности, декларируемой верности официальной идеологии и т.д. Он сформировался к концу 30-х годов и просуществовал вплоть до конца 80-х годов. В этот период на первый план стали выходить личные связи, и, как утверждает А.С. Сенин, несмотря на отдельные удачные назначения, все же такое положение дел стало приводить к выдвижению на ключевые должности лиц без опыта государственного управления [320, с. 182]. Другим приоритетным принципом формирования кадров органов государственной власти для правящей партии стал принцип классового подхода. Однако имелись свои трудности: выдвижение представителей рабочего класса в большинстве случаев затруднялось их профессиональной и общеобразовательной неподготовленностью; не всегда выдвиженцы справлялись с порученными должностями, поэтому оставляли работу в советских органах власти [283, с. 342-343].
Как уже говорилось, с установлением новой власти проблемы бюрократизма, казалось, должны были быть разрешены, но тем не менее новых служащих, хоть они и отдавали много времени на решение важнейших и срочных вопросов государственного значения, сама власть постепенно «портила». 10 августа 1920 г. Политбюро ЦК РКП(б), в ответ на критику с мест, создал комиссию во главе с Н.Н. Крестинским. Комиссия занималась разработкой «мер борьбы с разложением партии». 22-25 сентября 1920 г. в Москве состоялась IX Всероссийская партконференция, на которой признали, что неравенство является больным вопросом партии и решили, что не должно быть персональных ставок, премий и сверхурочной оплаты у ответственных работников-коммунистов [320, с. 262].
С переходом к НЭПу от должностных людей потребовались новые качества. В.И. Ленин думал, что новая политика сможет побороть бюрократизм, однако имелись трудности. Прежде всего, в годы «военного коммунизма» усилилась роль государства в экономике, усилилась жесткая регламентация и административные методы работы органов власти. А так как «новый» аппарат строился из «старого», то, соответственно, многое было перенято. По мнению А.С. Сенина, государственный монополизм, зародившийся еще в годы «военного коммунизма» усилил такие проявления бюрократизма, как канцелярская волокита, неповоротливость, консерватизм, инертность, бумажный стиль руководства [320, с. 263]. В своей последней статье «Лучше меньше, да лучше» (1923 г.) В.И. Ленин отмечал о необходимости чистки аппарата, чтобы преодолеть сложившуюся ситуацию. Начались активные обсуждения и 12 июня 1923 г. Оргбюро ЦК приняло Постановление «О назначениях», согласно которому на все крупные государственные и хозяйственные должности лица назначались с предварительного согласия ЦК РКП (б). С этого момента, можно сказать, и начал действовать номенклатурный способ формирования государственных кадров. Появились списки №1 и №2. Должности в списке № 1 замещались лицами только постановлением Оргбюро или Политбюро ЦК, независимо от принадлежности к партии или беспартийности. В списке № 2 работники назначались на работу Учраспредотделом с санкции одного из секретарей ЦК. Далее, была введена номенклатура № 3 и внесены изменения в уже существующие списки. Номенклатура пересматривалась ежегодно, соответственно, ежегодно могло меняться число должностей [320, с. 264-265].
Формирование единой системы подготовки кадров для государственной и муниципальной службы в постсоветский период в Российской Федерации
В постсоветский период после распада СССР проблемы кадровой работы с сотрудниками государственного аппарата в нашей стране стали весьма актуальными. Россия взяла курс на создание и развитие рыночной экономики как системы экономических отношений. Созданная еще партийными работниками в советское время система кадровой работы, которая достаточно хорошо функционировала, была разрушена. Встала задача строительства новой системы, соответствующей современным требованиям времени. Учитывая тот факт, что 75% государственного аппарата, как утверждает А.В. Рассохин, были выходцами из прежней номенклатуры, необходимы были серьезные изменения [308]. Осуществление данной задачи виделось в рамках осуществления реформирования всей государственной службы в стране. Анализ исследований таких авторов, как А.Г. Барабашев, Х.А. Беков, Т.В.Зайцева, А.В. Клименко, В.А. Козбаненко, М.А. Краснов, А.В. Оболонский, К.М. Скобеев, а также нормативной правовой документации этого времени позволяет выделить несколько основных этапов реформирования государственной службы в стране, которые будут рассмотрены нами ниже. 1. 1991 – 1997 гг.
После распада СССР в России начались экономические реформы. Возникла острая необходимость в проведении соответствующих изменений и в сфере государственной службы, особенно, после августовских событий 1991 г. В этот период была предпринята попытка создания централизованной организации, отвечающей за разработку и осуществление общегосударственной политики в области государственной службы и управления и находящейся в прямом подчинении Президента РФ (это значительно расширяло его полномочия в вопросах государственного управления и государственной службы). На тот момент создание единого органа по вопросам государственной службы, включая кадровые вопросы, было вполне актуально, поскольку зачастую этим занимались различные учреждения далеко не всегда взаимодействуя друг с другом, что затрудняло проведение общегосударственной политики в этой области. В это время формировалась нормативно-правовая база государственной службы, создавалась система обучения государственных служащих (готовившая к работе в условиях рыночной экономики), обсуждался вопрос об особенностях и специальном назначении государственной службы, ее особом статусе и роли в развитии национального хозяйства [310, с. 11-15, с. 24, с. 29]. Реформа инициировалась группой энтузиастов. Организационной работой по подготовке программы реформы, а также подбором кадров для социально экономического блока Правительства РСФСР стал заведовать Г.Э. Бурбулис. Работа проводилась в сжатые сроки, и уже к ноябрю были подготовлены основные решения [310, с. 29]. В это же время инициативная группа из Всесоюзного института повышения квалификации Миэнерго СССР – ВИПКэнерго (с 1994 г. – в структуре Российской академии государственной службы при Президенте РФ, сейчас – Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ) уже готовила свои предложения по реформированию государственной службы и ее кадрового обеспечения, в частности хотела создать специальный орган по вопросам государственной службы. Инициативная группа несколько раз пыталась донести до органов высшей власти свои предложения, но все попытки были безуспешными, лишь 110 осенью 1991 г. ей удалось включиться в процесс подготовки программ социально-экономического реформирования, включив туда свои вопросы, во многом ей помог тогда Г.Э. Бурбулис [310, с. 29, с. 44-48.]. При проведении социально-экономических реформ недостаточно только действовать по плану, программе, пусть даже все действия очень хорошо продуманы и исключают возможности ошибки, а также приняты законы, которые, казалось бы, должны быть довольно удачными и действенными, но все эти меры не могут идти отдельно, без перестройки сознания людей [310, с. 31-32]. Развитие человеческих ресурсов обеспечивает более эффективное функционирование экономики [228, с. 106]. Для достижения этого необходимо проведение эффективной кадровой политики. Без нее люди будут жить и действовать по-старому, и никакие законы этому не помогут. После распада СССР кадровые вопросы встали особенно остро. Нужно было срочно что-то менять, причем таким образом, чтобы, с одной стороны, не вернуться к тоталитаризму, а с другой – не потратить время, усилия, средства впустую. В связи с этим необходимо было четко определить состав и структуру тех категорий работников, которые могут и должны быть объектами кадровой политики Президента [310, с. 31-32]. Условно было выделено пять категорий: политическая номенклатура Президента; административная номенклатура Президента; кадры государственных служащих; высококвалифицированные рабочие, инженерно-технические работники и служащие народного хозяйства; кадровое ядро рыночной экономики (см. Приложение 37).
По отношению к каждой из перечисленных категорий основными целями кадровой политики Президента на данном этапе должны были стать цели, основанные на таких направлениях, как обучение, рекрутирование, расстановка и продвижение, оплата труда [310, с. 35-38]. Очевидно, что для проведения такой кадровой политики необходимо было создать соответствующую систему. Предлагалось: вначале создание или реорганизация существующих органов и учреждений, обеспечивающих непосредственные кадровые потребности Президента, по мере их кадрового и методического становления – реорганизация (или создание) ведомственных органов и учреждений по решению кадровых проблем федерального уровня. Одновременно, по такой же схеме – на уровне субъектов РФ и далее – на уровне региональных представительств федеральных органов – и их создание на муниципальном уровне. То же касалось и нормативно-правового обеспечения. А в методическом обеспечении предлагалось основное внимание акцентировать на разработке методов описания рабочих мест в сфере государственного управления, а также методов оценки соответствия работника рабочему месту [310, с. 39]. Как отмечается в коллективном труде авторов «Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с 1992 по 2000 год», первоочередные меры по реформированию включали в себя: организацию президентской кадровой службы; выпуск временного Положения о государственной службе в РСФСР и Табеля рангов федеральных служащих; организацию Федерального центра оценки государственных служащих; немедленную организацию обучения руководящих работников исполнительного аппарата Президента и Совета Министров РСФСР; разработку первоочередных федеральных кадровых программ; реорганизацию Российской академии управления и создание региональной сети высших учебных заведений для подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих (см. Приложение 38).
Предлагаемые направления и пути решения проблем, стоящих перед системой подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих в России
На сегодняшний день задача по созданию в нашей стране эффективно функционирующей системы государственных и социальных заказов на подготовку кадров государственных и муниципальных служащих является вполне актуальной. Во-первых, это позволит установить «обратную связь» между обществом и законными представителями его интересов – государственными и муниципальными служащими. Установление подобного взаимодействия будет способствовать формированию у населения более полного представления о самой сути деятельности государственного или муниципального служащего, рода его занятий, приведению в соответствие деятельности представителей государственной и муниципальной власти реальным интересам общества. Во-вторых, таким образом станет возможным лучший учет потребностей государства в соответствующих кадрах. Получаемые студентами в ходе обучения теоретические знания будут более плотно взаимосвязаны с их практическими навыками и умениями, востребованными в практической деятельности. Система трудоустройства выпускников в соответствующие органы государственной и муниципальной власти сможет стать более отлаженной и эффективной. Изучение исторического опыта нашей страны позволило заключить, что государство достаточно долгое время играло большую роль в регулировании и поддержке образования, включая подготовку государственных и муниципальных служащих, и что его роль в современных условиях развития экономики не должна принижаться или недооцениваться.
Исходя из этого, можно сделать вывод, что именно государство, как законный представитель общественных интересов, и должно контролировать процесс формулирования государственного и социального заказа. Именно в данном случае будут учитываться интересы каждого человека, каждой общественной группы, государства или страны, а также их совместные интересы, что в итоге будет способствовать переходу к инновационному социально ориентированному типу экономического развития и достижению Россией статуса ведущей мировой державы XXI века. Очевидно, что сделать это возможно посредством соответствующей системы управления.
Анализ развития системы подготовки государственных и муниципальных служащих в разные исторические периоды показал, что большое значение в становлении современной государственной и муниципальной службы в нашей стране, а также системы подготовки кадров для нее имели «Роскадры» (официально именуемые как Департамент государственной службы РСФСР (23 ноября 1991 г.), Главное управление по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве РСФСР (28 ноября 1991 г.)), просуществовавшие с 1991 по 1994 г. Именно в этот период была заложена нормативная база государственной службы, начала развиваться система учебных учреждений для подготовки государственных и муниципальных служащих.
Рассмотрение современной ситуации показывает, что на сегодняшний день также идет тенденция концентрирования всех полномочий по подготовке кадров для органов государственной и муниципальной власти в одном месте. Сегодня – это РАНХиГС. Согласно Уставу, утвержденному Правительством РФ от 12 мая 2012 г. № 473 [85], Академия осуществляет, в том числе комплексное экспертное и научное обеспечение деятельности Администрации Президента РФ и Правительства РФ, включая подготовку рекомендаций и предложений по приоритетным вопросам развития общества, социально-экономической политики и экономических реформ; помимо этого оказывает консультационные, информационно-аналитические и научно-методические услуги федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления и организациям, а также аналитическую поддержку органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций. Что касается других высших профессиональных образовательных учреждений, также готовящих кадры для государственной и муниципальной службы, но не специализирующихся на этом, вполне вероятным в условиях современных преобразований в высшем образовании представляется упразднение подобных подразделений в непрофильных вузах и полная передача всех полномочий по подготовке государственных и муниципальных служащих в компетенцию РАНХиГС, включая филиалы и представительства. Очевидно, однако, что РАНХиГС не может заниматься всеми кадровыми вопросами, касающимися органов государственной и муниципальной власти, в масштабе страны (подбор, расстановка, дальнейшая работа). Хотя, принимая во внимание тот факт, что именно РАНХиГС является центральным учреждением, готовящим кадры для данной сферы деятельности, Академия должна учитывать потребности государственной и муниципальной службы, а значит и вынуждена в какой-то степени заниматься данными вопросами. Тем более, что она входит в систему Администрации Президента Российской Федерации. Несмотря на это, в современных условиях развития экономики, а также учитывая масштабы страны, передача РАНХиГС всех полномочий по вопросам государственной службы и кадровой подготовки к ней не представляется вполне возможной. В данном случае может понизиться качество образования, поскольку РАНХиГС будет концентрировать внимание не только на процессе обучения, но и на других вопросах, не имеющих прямого отношения к учебному процессу. В то же самое время готовить кадры необходимо такие, которые востребованы в органах государственной и муниципальной власти, соответственно нужно знать, какие требования на сегодняшний день предъявляются к государственным и муниципальным служащим. Разрешение подобной ситуации представляется возможным посредством реализация идеи, выдвинутой еще в 1991 году, в части организации единой общегосударственной кадровой службы. Ведь в настоящее время дело государственной службы находится в разрозненном состоянии – на федеральном уровне, в каждом из восьмидесяти трех субъектов федерации и в каждом из 23001 муниципальных образований (по субъектам Российской Федерации по состоянию на 1 января 2013 года) [340, с. 9], где вообще служба называется муниципальной, хотя по своей сути представляет собой решение государственных задач на местном (муниципальном) уровне. Поэтому единый орган управления, регулирующий систему государственного и социального заказа и вырабатывающий на основе этого государственную политику в кадровой области, безусловно, должен «иметь место быть».
Принимая во внимание тот факт, что подготовка государственных и муниципальных служащих, как уже было сказано выше, это особый вид подготовки, зависящий как от системы образования в целом, так и от особенностей самого государственного и муниципального управления в стране, можно утверждать, что регулирование системы государственного и социального заказа на подготовку государственных и муниципальных служащих должно происходить в соответствии с аналогичным процессом в системе образования, в целом. Однако оно должно иметь свои особенности.
