Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические вопросы исследования создания комплексных управленческих инноваций и их моделирования в системе государственного управления 16
1.1. Эволюция понятийно-аналитического аппарата и концептуальной базы инновационной деятельности в системе технологий государственного управления 16
1.2. Диффузия инновационных технологий в систему государственного управления как фактор её развития и совершенствования 48
1.3. Теоретические подходы и методы оценки эффективности инновационных систем государственного управления 64
Глава 2. Электронное правительство как важнейшая современная форма инновационной управленческой системы, основные тенденции её развития 83
2.1. Методологические проблемы формирования и функционирования электронного правительства 83
2.2. Взаимосвязь макроэкономических параметров экономической деятельности и степени развития электронного правительства в межстрановом сравнении 103
2.3. Региональный аспект взаимосвязи макроэкономических параметров и уровня развития электронного правительства 125
2.4. Специфика содержания и организационно-экономических условий применения системы электронного правительства в Российской Федерации 155
Глава 3. Методологические аспекты и методические вопросы создания и использования системы электронного правительства для решения задач социально-экономического развития региона ,. 181
3.1. Разработка и описание инновационной модели электронного правительства 181
3.2. Основные характеристики эффективного структурного взаимодействия элементов электронного правительства региона 210
3.3. Методические вопросы организации деятельности по оптимальному функционированию электронного правительства в регионе 232
Глава 4. Информационно-аналитическая система органов государственной власти как инструмент реализации инновационных технологий в сфере государственного управления 242
4.1. Концептуальные основы разработки и содержание информационно-аналитической системы органов государственной власти региона 242
4.2. Алгоритм организации деятельности по созданию системы мониторинга социально-экономических процессов региона 251
4.3. Использование экономических и экономико-математических методов для анализа состояния и прогноза развития социально-экономических процессов 267
Глава 5. Разработка инновационной программы развития электронного правительства на примере Республики Татарстан 286
5.1. Содержание теоретических и практических проблем в сфере формирования и эффективного функционирования электронного правительства в регионе 286
5.2. Цели, задачи и программные мероприятия развития электронного правительства региона 298
5.3. Оценка социально-экономической эффективности реализации программы «Электронный Татарстан» 315
Заключение 324
Список литературы 329
Приложения 355
- Диффузия инновационных технологий в систему государственного управления как фактор её развития и совершенствования
- Взаимосвязь макроэкономических параметров экономической деятельности и степени развития электронного правительства в межстрановом сравнении
- Основные характеристики эффективного структурного взаимодействия элементов электронного правительства региона
- Алгоритм организации деятельности по созданию системы мониторинга социально-экономических процессов региона
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современных условиях происходит качественное изменение способов и методов государственного управления. Движущими силами таких изменений является смена социальной, экономической и технологической парадигм в направлении создания информационного общества, экономики знаний и инноваций. Понятие «инновация», которое раньше толковалось обычно в узко экономическом смысле, в настоящее время все шире используется в управленческом контексте. Инновационная деятельность в сфере государственного управления требует существенного расширения круга концептуальных моделей, которые традиционно использовались в данной научной области. Развитие науки об инновационной деятельности в системе государственного управления происходит за счет формирования и активного использования новых теоретических моделей, представлений и понятий, возникающих на стыке различных экономических и управленческих дисциплин, заимствования и соответствующей адаптации под потребности государственного управления хорошо зарекомендовавших себя в менеджменте инновационных инструментов эффективного управления сложными организационными структурами.
Вместе с тем, следует отметить, что все это происходит в условиях доминирования традиционных схем государственного управления, ориентированных на решение типовых проблем в соответствии со стандартными, исторически сложившимися алгоритмами. Однако происходящая глубокая трансформация экономических, институциональных, организационных структур современного общества требует от государства использования инновационных инструментов решения комплексных проблем экономического и социального развития, внедрения и использования новых наукоемких (с точки зрения управленческой науки и технологического обеспечения в виде информационно-коммуникационных технологий) методов государственного управления на всех уровнях властной иерархии.
Вследствие указанных причин сегодня необходима разработка и реализация принципиально иных подходов к методологии и практике государственного управления. Так, особенно актуальными становятся процессы активной трансформации для этих целей методов, форм и инструментов менеджмента. Другим важным направлением выступает переосмысление традиционных функций государственного управления и методов их реализации в связи с активным и широким внедрением информационных технологий в повседневную деятельность органов государственной власти. Отдельного внимания заслуживают методы повышения эффективности принятия управленческих решений. С другой стороны, необходимо внедрение таких моделей государственного управления, которые бы качественно повысили его уровень восприимчивости к управленческим инновациям.
Все вышеизложенное свидетельствует об актуальности выбранной темы диссертационного исследования.
Состояние изученности вопроса. Концепция управленческих инноваций носит ярко выраженный междисциплинарный характер и основывается на таких дисциплинах, как теория управления, теория государственного управления, теория менеджмента, теория информационного общества, теория системного анализа и целом ряде других.
Вопросам теории государственного управления посвящены работы Г. Атаманчука, И. Василенко, В. Вильсона, М. Вэбера, Ф. Гуднау, Дж. М. Кейнса, А. Маслоу, Э. Мейо, Д. Муни, Г. Саймона, Д. Смитцберга, Л. Уайта, Л. Урвика, А. Файоля, М. Фолетта и др. В свою очередь, основные теоретико-методологические положения системного подхода к анализу управления можно найти в работах Г. Алмонда, Д. Блэка, Дж. Бьюкенена, К. Дойча, Э. Доунса, Д. Истона, Т. Парсонса, Г. Тэллока, Г. Щедровицкого, К. Эрроу.
Проблемами переосмысления государственного управления на основе предпосылок бизнес-менеджмента занимались такие ученые, как Т. Гэблер, Л. Джонс,
П. Окойн, Д. Осборн, Г. Питерс, П. Пластрик, Д. Савои, Ф. Томпсон, К. Худ и др.
Фундамент современных исследований в области информационного общества и новой роли государственного управления в этих условиях был заложен Д. Беллом, Б.С. Дмитриевским, М. Кастельсом, Р. Катцом, Й. Масудой, М. Поратом, А.И. Пригожиным, О. Тоффлером и др.
Работы таких авторов, как Д. Александер, Г. Бурчелл, В.М. Глушков, К. Гордон, А.В. Данилин, Д. Кинг, К. Кремер, Ф. Кэйронкросс, К. Лэйн, Х. Милвард, В. Митчелл, М.Р. Сафиуллин, Л. Снидер, С. Стальфо, Д. Фонтэйн, Р. Хикс, Ю.Е. Хохлов,
А. Чадвик, Г. Шорр внесли существенный вклад в формулирование общих подходов теоретических и практических концепций электронного правительства как одного из наиболее перспективных направлений инновационной деятельности в системе государственного управления.
Вместе с тем, несмотря на значительное количество работ отечественных и зарубежных авторов, остаётся большой перечень вопросов инновационной деятельности в системе государственного управления, изученных недостаточно или являющихся дискуссионными. К ним можно, в частности, отнести: теоретико-методологические проблемы анализа инновационных систем управления, диффузии инноваций, вопросы разработки эффективных моделей электронного правительства, использования этих моделей для решения региональных задач социально-экономического развития. Кроме того, активное развитие электронного правительства как в развитых странах, так и в Российской Федерации постоянно обогащают предмет исследования, что требует новых научных обобщений и исследований. Исходя из вышесказанного, сформулирована цель и задачи диссертационной работы.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка теоретико-методологических основ совершенствования региональной системы государственного управления на основе моделирования инновационной деятельности и использования современных информационных технологий.
Достижение поставленной цели диссертационного исследования предполагает решение следующих задач:
– уточнить теоретико-методологические подходы и принципы анализа инновационных систем управления и формирования электронного правительства с учётом механизма диффузии инновационных технологий;
– исследовать зависимости между макроэкономическими параметрами хозяйственной деятельности и параметрами, определяющими активность инновационной деятельности в системе государственного управления;
– проанализировать особенности условий применения и тенденции реализации проектов системы электронного правительства в Российской Федерации и её регионах;
– разработать и апробировать на практике модель электронного правительства, обеспечивающую инновационную деятельность в системе государственного управления и эффективное решение широкого спектра задач регионального социально-экономического развития;
– сформулировать базовые управленческие принципы организации инновационной деятельности в системе государственного управления и эффективной реализации проекта построения электронного правительства;
– разработать концептуальную модель организации и структуры управления социально-экономическим развитием региона на основе электронного правительства;
– разработать структуру информационно-аналитической системы органов государственной власти, обеспечивающую возможность использования инновационных технологий в системе государственного управления;
– разработать методические рекомендации по оценке эффективности функционирования электронного правительства на различных этапах реализации данного проекта;
– разработать инновационную программу развития электронного правительства «Электронный Татарстан» для решения задач социально-экономического развития региона и провести оценку ее экономической эффективности.
Предметом исследования выступает механизм инновационной деятельности в системе технологий государственного управления, включая проектирование и организацию функционирования электронного правительства в рамках системы государственного управления.
Объектом исследования выступают организационные системы государственного управления Республики Татарстан.
Методология и методика исследования. Теоретической основой диссертационного исследования явились теоретические модели и концепции различных научных школ, труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам развития инновационной деятельности в системе технологий государственного управления, оценке их эффективности. Методологической базой исследования являются общенаучные методы познания, включающие методы моделирования, экономического и логического анализа и синтеза, методы системного, структурно-функционального анализа, приемов экономико-математического моделирования и статистического анализа.
Информационная база исследования. В процессе исследования использовались законодательные и нормативные акты Правительства Российской Федерации, Правительства Республики Татарстан, Указы Президента Российской Федерации, Указы Президента Республики Татарстан, материалы международных исследований по проблемам государственного управления и построения электронного правительства, данные органов федеральной, региональной и ведомственной государственной статистики, материалы научно-практических конференций, федеральные и региональные программы и концепции реформирования органов государственной власти, реализации проектов в рамках создания электронного правительства.
Соответствие содержания диссертации избранной специальности. Работа выполнена в соответствии с п.4.1, 4.2, 4.10 паспорта специальности ВАК 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством (управление инновациями и инвестиционной деятельностью).
Научная новизна исследования. В рамках диссертационной работы получены следующие наиболее важные результаты, определяющие её научную новизну:
– уточнён и дополнен ряд базовых положений, принципов и понятий, использующихся при теоретико-методологическом анализе инновационных процессов в системе государственного управления, в т.ч. предложено: определение инновационного цикла как периода, включающего в себя несколько взаимосвязанных стадий от зарождения идеи до превращения её в системный эффект и трансформацию в традиции, объединённых в единый замкнутый контур; раскрыта сущность механизма диффузии инноваций в процессе управления; дано отличающееся от существующих толкование электронного правительства как системы, основанной на широком использовании информационно-коммуникационных технологий, обобщено содержание категорий: «управление», «государственное управление», «инновации»;
– выявлены корреляционные связи между макроэкономическими параметрами хозяйственной деятельности и параметрами, определяющими инновационную активность в системе государственного управления (индекс готовности электронного правительства, оценки эффективности государственного управления), позволившие: во-првых, установить чёткую зависимость уровня развития электронного правительства и его компонентов от степени социально-экономического развития страны; во-вторых, осуществить стратегическое позиционирование России относительно других стран по показателям уровня экономического развития и развития электронных сервисов;
– установлены общие тенденции реализации региональных инновационных проектов электронного правительства: а) большинству регионов присуща начальная стадия этой реализации, характеризующаяся преимущественно ростом инфраструктурных показателей; б) готовность регионов к информационному обществу в большей степени определяется доходами населения, нежели качеством человеческого капитала; в) имеет место значительный разброс регионов, обладающих высоким уровнем экономического потенциала, по их готовности к информационному обществу, что свидетельствует о важности организационной составляющей реализации названных проектов;
– разработана (апробированная и действующая в Республике Татарстан (РТ)) модель электронного правительства, основанная на понимании деятельности правительства и всех его структурных подразделений как единого взаимосвязанного целого, обеспечивающая инновационную активность в системе государственного управления и эффективное решение широкого спектра задач регионального социально-экономического развития;
– сформулированы на опыте РТ, базовые принципы организации инновационной деятельности в системе государственного управления и эффективной реализации проекта построения электронного правительства, в том числе: обеспечения поддержки и участия в создании электронного правительства высшего уровня регионального руководства; создания вертикали управления реализаций проекта; доминирования организационных инновационных изменений над инфокоммуникационными; выбора единого подрядчика; непрерывного обучающего сопровождения и непрерывности деятельности по развитию электронного правительства;
– разработана, на материалах РТ, концептуальная модель организации и структуры управления социально-экономическим развитием региона на основе электронного правительства и сформулированы предложения по формированию стержневых компетенций различных уровней государственного управления, а также инфраструктурному и институциональному обеспечению предлагаемых преобразований;
– разработана структура информационно-аналитической системы, обеспечивающей нужды регионального управления по статистическому анализу, прогнозированию различных тенденций социально-экономического развития, ситуационному анализу и иных элементов и модулей эффективной системы принятия управленческих решений;
– разработаны методические рекомендации по оценке эффективности функционирования электронного правительства на различных этапах реализации проекта, включающие учет наиболее характерных угроз эффективности, ожидаемые последствия их реализации и методы своевременного выявления;
– разработана инновационная программа развития электронного правительства «Электронный Татарстан», ориентированная на повышение уровня жизни населения, эффективности управления в республике и экономический рост и проведена оценка её экономической эффективности.
Личный вклад автора в получение научных результатов:
– поставлена и реализована задача исследования и обобщения содержания ключевых категорий понятийно-аналитического аппарата теории управления и инноваций: «управление», «государственное управление», «инновации», «инновационный цикл» применительно к проблеме моделирования инновационной деятельности в системе технологий государственного управления;
– выдвинуто и доказано положение о наличии взаимосвязи между уровнями развития экономической системы и электронного правительства;
– выявлены и систематизированы условия применения и основные тенденции в реализации проектов электронного правительства в регионах Российской Федерации;
– выдвинута идея и предложены, на примере Республики Татарстан, основные принципы разработки модели электронного правительства, нацеленной на решение задач социально-экономического развития региона;
– сформулированы 10 базовых принципов организации инновационной деятельности в системе государственного управления;
– разработана общая схема управления инновационными проектами в процессе создания электронного правительства на примере РТ;
– установлены основные цели создания и принципы эффективного функционирования информационно-аналитической системы органов государственной власти Республики Татарстан;
– установлены и систематизированы по фазам процесса реализации проекта электронного правительства факторы, противодействующие эффективному развитию этого процесса, и соответствующие методы выявления и минимизации рисков;
– проведена оценка экономической эффективности программы «Электронный Татарстан» по нескольким направлениям: эффект от совершенствования структуры и направлений бюджетных расходов; снижение затрат на организацию обмена информацией на межведомственном уровне; сокращение времени получения гражданами и организациями государственных услуг и информации.
Теоретическая значимость работы заключается в развитии общей теории государственного управления народным хозяйством, уточнении и расширении её базовых положений и методологии исследования процессов формирования эффективных систем государственного управления на основе инновационных технологий.
Практическая значимость результатов исследования заключается в следующем:
– предложена методология и методика разработки и внедрения электронного правительства, организационные модели и типовые процедуры, необходимые для построения инновационных управленческих систем в регионах;
– разработана, апробирована и внедрена в деятельность правительства Республики Татарстан информационно-аналитической система и информационно-сервисный портал органов государственной власти, что позволяет тиражировать управленческие новации на любой уровень государственного управления, включая муниципальный, региональный и федеральный;
– разработана типовая инновационная программа создания электронного правительства, успешно апробированная при построении соответствующей системы в Республике Татарстан, которая позволяет значительно повысить эффективность реализации аналогичных инновационных проектов в других регионах;
– разработана и апробирована программа повышения квалификации государственных служащих в области информационно-коммуникационных технологий и электронного правительства, которая может служить основой для разработки и внедрения аналогичных программ на региональном и федеральном уровнях;
– результаты и основные положения диссертационной работы могут быть использованы в преподавании дисциплин «Государственное управление», «Инновационная экономика» «Основы менеджмента», «Экономика общественного сектора», «Государственные информационные системы», «Электронное правительство».
Апробация работы. Результаты диссертационного исследования, выводы и предложения были представлены и обсуждены на международных, республиканских, региональных, межвузовских и вузовских научных и научно-практических конференциях, семинарах и совещаниях, проводившихся в гг. Москва, Санкт-Петербург, Казань, Самара, Калининград, Брюссель: Всероссийской научной конференции «Электронное правительство в информационном обществе: теория и практика» (2003 г., Санкт-Петербург), Ежегодной конференции «Государство в XXI веке» (2004 г. Москва), Всероссийской объединенной конференции «Технологии информационного общества – Интернет и современное общество» (2004 г., Санкт-Петербург), Международной конференции «Информационные технологии бизнеса и государства» (2005 г., Москва), Международной конференции по мобильному правительству «Современные технологии государственного и муниципального управления m-government» (2006 г., Москва), Всероссийской объединенной конференции «Интернет и современное общество» (2006 г., Санкт-Петербург), Международной Конференции «Современные технологии государственного и муниципального управления e-government и m-government» (2007 г., Москва), Международной конференции «Электронное правительство российских регионов – взгляд в будущее» (2007 г., Брюссель), Ежегодной международной научно-практической конференции «Инфокоммуникационные технологии глобального информационного общества» (2007 г.,
г. Казань), Всероссийской научной конференции «Электронное правительство в информационном обществе: услуги, открытость и участие» (2007 г., Санкт-Петербург), Международной конференции «Современные технологии государственного управления е-government» (2008г., Москва), Международной конференции «Архитектура электронного правительства как инструмент реформ в области государственного управления» (2008 г., Москва), Международной научно-практической конференции «Электронный город – Электронная губерния – Электронное государство» (2008 г., Самара), Всероссийской конференции «Современный механизм управления регионом: Электронное правительство» (2008 г., Калининград), (2008г., Москва) и др.
Результаты исследования внедрены в деятельность Правительства Республики Татарстан (РТ), 18 министерств РТ, 13 ведомств РТ, 3 госкомитетов РТ, 19 организаций при Кабинете министров РТ, 39 территориальных структур органов государственной власти РФ по РТ, муниципальных органов власти Республики Татарстан.
Рекомендации и выводы диссертационного исследования также были использованы при разработке Программы развития электронного правительства «Электронный Татарстан» (утвержденной постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 17.07.2008г. № 513).
Положения диссертационного исследования отражены в 23 основных публикациях, в том числе в 3 монографиях, статьях в центральных специализированных изданиях, журналах и научно-тематических сборниках, тезисах докладов и выступлений на конференциях и семинарах общим объемом 41,87 печ. л.
Структура диссертации включает введение, пять глав, заключение, список литературы и приложения.
Во введении обоснована актуальность темы и степень ее изученности, раскрыты предмет, цели и задачи исследования, сформулированы научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы.
В первой главе проанализированы теоретико-методологические основы инновационной деятельности в системе технологий государственного управления, для чего проведен анализ содержания основных категорий и понятий аналитического аппарата исследования, рассмотрена эволюция понятийной и концептуальный базы инновационной и управленческой деятельности; проанализированы методы оценки эффективности государственного управления и электронного правительства; предложена обобщенная схема анализа эффективности проекта электронного правительства.
Во второй главе исследованы основные проблемы инноваций в системе государственного управления на основе анализа результатов внедрения и использования электронного правительства, для чего проанализированы основные организационно-экономические и институциональные аспекты разработки и внедрения электронного правительства за рубежом; исследованы взаимосвязи макроэкономических параметров и уровня развития электронного правительства для различных стран и регионов РФ; исследована специфика применения электронного правительства в РФ.
Третья глава посвящена вопросам методологии и методики организации инновационной деятельности в системе государственного управления, создания и функционирования электронного правительства для решения задач социально-экономического развития региона; разработке авторской модели электронного правительства, эффективному взаимодействию частей этого правительства в рамках единой модели, рассмотрению методологических аспектов деятельности по организации эффективного функционирования и развитию электронного правительства.
В четвертой главе предложены концептуальные подходы к разработке и внедрению информационно-аналитической системы органов государственной власти; разработан алгоритм организации деятельности по созданию системы мониторинга социально-экономических процессов; предложены экономические и экономико-математические методы анализа состояния и прогноза развития социально-экономических процессов в регионе.
В пятой главе представлена модель разработки программы инновационной деятельности в системе государственного управления, развития электронного правительства для решения задач социально-экономического развития региона на примере Республики Татарстан; определены цели и задачи в сфере развития электронного правительства; разработаны программные мероприятия, направленные на развитие электронного правительства; предложена методика оценки социально-экономической эффективности реализации данной инновационной программы.
В заключении приведены основные результаты и выводы диссертационного исследования.
Диффузия инновационных технологий в систему государственного управления как фактор её развития и совершенствования
Инновации в системе технологий управления привлекают все большее внимание со стороны современных учёных и практиков. Как показывают исследования, эти инвестиции не только вносят значительный вклад в экономический рост, но и в свою очередь оказывают позитивное влияние на развитие технологических инноваций. Вместе с тем следует отметить, что разделение инноваций на два типа - технологические и организационно-управленческие — является относительно недавним.
Поэтому, прежде чем дать определение инновациям в системе технологий управления и, в частности, в системе технологий государственного управления, следует проанализировать само содержание понятия «технологии». На наш взгляд, для целей исследования наиболее полезным в этом смысле является подход Центра транснациональных корпораций при ООН, в котором обращается внимание на то, что технологии могут быть материальными, т. е. воплощенными в форме основного капитала (машины, станки, производственное оборудование, здания и т.п.), а также нематериальными, т.е. реализованными в форме прав собственности, ноу-хау, менеджмента, а также организаций, дизайна и различных руководств по управлению производственными системами \ Исходя из сказанного, инновации в системе технологий управления целесообразнее всего определить как нематериальные нововведения, воплощенные в нормах, рутинах, организационных структурах и управленческих процессах.
Опираясь на данное определение, уточним понятие инноваций применительно к теме настоящего исследования. По нашему мнению, под инновациями в системе технологий государственного управления следует понимать нематериальные нововведения, воплощенные в нормах, организационных структурах и управленческих процессах, нацеленные на качественное повышение эффективности функционирования органов государственной власти. При этом инновации — это такой процесс, который приводит к новому качеству роста, скачку эффективности в системе управления.
Уточним понятие «инновационного цикла». Содержательно инновационный цикл представляет собой, на наш взгляд, период времени от зарождения инновационной идеи до превращения ее в системный эффект и трансформации в традицию как фундаментальную инновацию. В целом каждый инновационный цикл имеет свою структуру движения, представляющую собой цепь стадий, фаз, по которым проходит нововведение. С этой точки зрения, можно предложить следующую структуру экономического инновационного цикла: - креативная стадия, где в результате творчества, фундаментальных исследований и открытий зарождаются инновационные идеи, вызванные человеческими потребностями и ходом процесса познания; - стадия рационализации и изобретения, когда инновационные идеи получают техническое решение и институциональное обеспечение в ходе прикладных исследований; - стадия внедрения нововведения, связанная с налаживанием опытного производства и пробным выходом на рынок продукта, содержащего новшество; - стадия коммерциализации и распространения новшества; - стадия обновления, на которой происходит частичная или полная смена инноваций, т.е. приращение новых свойств и качеств; - стадия трансформации инновации и инновационных отношений в экономическую традицию и традиционные отношения.
Применительно к государственному управлению инновационный цикл имеет свою специфику. Главное отличие инновационного цикла в государственном управлении от классического инновационного цикла в экономике состоит, как представляется, в том, что нововведения в управлении, как правило, являются не продуктовыми, а организационно-административными. Здесь объектом инновирования являются обычно технологии и процессы государственного управления. Последняя стадия инновационного цикла замыкается с первой, образуя замкнутый цикл перманентного инновирования государственного управле ния.
Таким образом, инновационный цикл в управлении - это процесс, рассматриваемый во временном аспекте, охватывающий определенные состояния в период времени от зарождения идеи и до ее использования и реализующийся посредством отдельных фаз, стадий, объединенных в единый замкнутый контур.
Прежде чем приступить к анализу инноваций в системе технологий государственного управления, оправданным будет рассмотреть данный вопрос в более широком контексте, включив в рассмотрение не только технологии государственного управления, но и технологии управления в сфере экономики. Как будет показано, система государственного управления эволюционировала во многом за счет управленческих и организационных инноваций экзогенного характера, и при этом стимулом таких инноваций становилась необходимость выстраивания эффективных взаимоотношений с новыми типами экономических субъектов — монополиями, олигополиями, вертикально интегрированными компаниями, транснациональными корпорациями и т. д.
Быстрая эволюция организационных и управленческих форм экономических субъектов берет отсчет с промышленной революции, которая началась в Великобритании более 200 лет назад. За это время в промышленно развитых странах рождались и умирали различные формы промышленных организаций. Особенно большое число инноваций в системе технологий управления приходится на период с 1870 по 1920-е гг. в США и с 1950 по 1970-е гг. в Японии. Здесь же отметим, что всплеск инноваций в системе технологий государственного управления приходится на 1980-е гг., и лидером таких инноваций выступила Великобритания.
Взаимосвязь макроэкономических параметров экономической деятельности и степени развития электронного правительства в межстрановом сравнении
Исследование зависимостей и корреляций между макроэкономическими показателями развития стран, уровнем развития ИКТ, различных сервисов и служб электронного правительства, а также показателями эффективности функционирования государства как такового представляет серьёзный научный и практический интерес.
Для проведения такого исследования была сформирована база показателей для 131 страны мира. В качестве макроэкономических показателей развития этих стран использовались численность населения, валовый национальный доход, в том числе рассчитанный по паритету покупательной способности, валовый внутренний продукт, структура ВВП по основным секторам экономики (сельское хозяйство, промышленность, услуги), потребление домашних хозяйств, доля государственных расходов в ВВП, объем капиталовложений.
Для оценки уровня развития электронного правительства использовались следующие показатели: - индекс готовности электронного правительства (E-Government Index); - индекс сетевого присутствия (Web Measure Index); - индекс инфраструктуры (Infrastructure Index); - индекс человеческого капитала (Human Capital Index); - индекс электронного участия (E-participation Index); - индекс электронных сервисов (Service Delivery).
Индекс готовности электронного правительства измеряет способность органов государственной власти использовать ИКТ для предоставления общественных услуг, информации и поддержки общественного развития. Он представляет собой комбинацию трех индексов:
- индекс сетевого присутствия: измеряет способность правительства использовать инструменты электронного государства как инструмент для информирования, взаимодействия, трансакций и сетевой работы; данный индекс измеряет, на какой из стадий сетевого присутствия находятся государственные структуры: начальное присутствие, продвинутое присутствие, интерактивное присутствие, трансакционное присутствие и сетевое присутствие.
Начальное присутствие государства в сети характеризуется наличием официального правительственного сайта. Информационное наполнение сайта может не иметь периодического обновления и не предусматривать каких-либо элементов обратной связи с гражданами страны. Различные министерства и ведомства могут не иметь своих страниц или сайтов.
Продвинутое присутствие в сети означает, что государство обеспечивает большее количество информации о своей политике и деятельности. Имеется доступ для граждан к размещенным в сети документам, формам, отчетам, законодательной базе, информационным изданиям правительства.
На стадии интерактивного присутствия в сети государство обеспечивает граждан онлайновыми сервисами, например, формами для налоговых или лицензионных платежей. Кроме того, государство имеет собственный портал с соответствующими интерактивными сервисами.
Транзакционная стадия присутствия характеризуется началом преобразования государственных служб, обеспечивающим двустороннее взаимодействие граждан и государства. Оно включает сервисы для оплаты налогов, получения удостоверений личности, свидетельств о рождении, паспортов, а также иных услуг, в которых нуждаются граждане. Сервисы работают в режиме 24/7 — круглосуточно и без выходных. Все сервисы предоставляются в онлайновом режиме.
Наиболее развитой стадией присутствия государства в сети является стадия «connected». Она характеризуется тем, что государство обладает развитой интернет-инфраструктурой с вертикальными и горизонтальными связями между органами государственной власти, а также центральным правительством и органами управления на местах. Кроме того, имеются развитые инфокоммуникационные связи с гражданами, предпринимателями, общественными организациями ; - индекс телекоммуникационной инфраструктуры: измеряет развитие информационно-коммуникационной инфраструктуры страны (количество компьютеров, пользователей Интернета, широкополосного доступа к Интернету, телефонных линий, мобильных телефонов, телевизоров в расчете на 1000 жителей); - индекс человеческого капитала- измеряет уровень образования в стране на основе показателей грамотности взрослых и уровня образования различных возрастных страт населения.
Индекс электронного участия характеризует способность государства вести диалог с гражданами с помощью инфокоммуникационных технологий. Показатель E-information характеризует способность правительства страны обеспечивать граждан необходимой информацией для их полноценного участия в жизни страны. Средствами подачи такой информации являются национальные веб-сайты и порталы, при этом оцениваются такие элементы, как онлайновые публикации, перечни возможностей для онлайнового участия и электронные сообщения, информирующие граждан.
Показатель E-consultation оценивает интерактивные методы ознакомления с мнением граждан по тем или иным вопросам политики, проводимой государством. Эти методы включают онлайновые каналы, в том числе различные неформальные опросы, форумы, чаты и веб-дневники, где происходит свободное общение граждан по поводу различных аспектов деятельности государства, а также элементы консультирования граждан по инфокоммуни-кационным каналам, а не при личном обращении в органы государственной власти.
Показатель E-decision-making оценивает наличие механизмов учета мнения граждан при принятии ОГВ-управленческих решений.
Индекс развития государственных сервисов (Service Delivery) так же, как и индекс сетевого присутствия, измеряет, на какой из стадий находятся государственные структуры: начальная, продвинутая, интерактивная, тран-сакционная и сетевая.
Оценка эффективности государственного управления (Governance Score) представляет собой синтетический показатель, включающий экспертные оценки каждого государства по следующим направлениям: - политическая стабильность и отсутствие насилия (Political Stability and Absence of Violence); - публичность и подотчетность (Voice and Accountability); - качество регулирования (Regulatory Quality); - эффективность государства (Government Effectiveness); - контроль коррупции (Control of Corruption); - законность (Rule of Law).
Основные характеристики эффективного структурного взаимодействия элементов электронного правительства региона
Приступая к построению модели электронного правительства, будем исходить из представления деятельности реального правительства и его структурных подразделений как единого организма, имеющего взаимосвязанную систему целей и задач, специализированную по отраслям и направлениям деятельности, но единую по конечным параметрам оценки: эффективность деятельности, информационная открытость, качество государственных услуг, предоставляемых населению и бизнесу.
Данный подход, основанный на понимании деятельности правительства и всех его структурных частей и подразделений как единого взаимосвязанного целого, положен в основу проектирования архитектуры электронного правительства Республики Татарстан (рис. 3.8) и характеризуется следующими основными чертами: сервисоориентированность - конечным продуктом ЭП являются не инфокоммуникационная система, а пользовательские сервисы; это касается как сервисов, ориентированных на государственных служащих и органы государственного управления, так и сервисов для граждан и бизнеса; в эти сервисы вмонтированы соответствующие инфокоммуникационные инструменты, выполняющие важную роль своеобразных движков сервисных систем и отдельных сервисов; но сама по себе инфокоммуникационная система в любой, самой совершенной и разнообразной комплектации не может стать электронным правительством, она — всегда средство, всегда инструмент; следовательно, «затачивать» архитектуру электронного правительства надо не под инфокоммуникационную составляющую, а под сервисы; унификация систем и модулей ЭП— мы полагаем, что в рамках, как минимум, одного региона должна быть выбрана модель единой комплектации электронного правительства всеми составляющими элементами: единой системой телекоммуникаций (функционирующей по одним чётко обозначенным правилам), едиными программно-аппаратными средствами, а также типовыми решениями для тех или иных сервисов; это позволяет не только существенно снизить затраты на создание ЭП, но и значительно сократить сроки его создания.
К сожалению, в регионах Российской Федерации обычно преобладает другой подход, когда, например, в рамках одного регионального правительства министерства и ведомства, входящие в его состав, используют различные, независимые друг от друга и несовместимые аппаратные, программные и сервисные системы и компоненты. В этих условиях результатом наращивания усилий и затрат средств является нарастание беспорядка и раздробленности в деятельности органов государственного управления. тиражирование решений (модулей, систем, компонентов) элек тронного правительства во все структурные подразделения (министерства, ведомства) правительства.
Как показывает наш опыт, типовые решения, отработанные на том или ином пилотном объекте (министерстве, ведомстве в составе правительства РТ), можно достаточно быстро внедрить во все остальные структурные подразделения правительства. Тем самым не только значительно ускоряется процесс внедрения систем электронного правительства, но и резко увеличивается потенциал горизонтального межведомственного взаимодействия. - оптимизация межведомственного взаимодействия — подавляющее большинство сервисов ЭП носит межведомственный характер; это касается как сервисов, ориентированных на сами госструктуры и госслужащих (элек тронный документооборот, ЭЦП, информационно-аналитическая система, геоинформационная система и т. д.), так и сервисов, ориентированных на население и бизнес; проще говоря, в государственном управлении нельзя (точнее, не нужно) быть результативным в, одиночку; государственное управление - это обязательно командная игра.
Однако в реальной практике, как правило, приходится иметь дело с ситуацией «феодальной раздробленности». Наиболее уязвимыми являются горизонтальные связи, что приводит к общей потере конечной результативности деятельности органов государственного управления, если рассматривать эту результативность в категориях сервисоориентированности.
С учётом вышесказанного общая модель электронного правительства Республики Татарстан была спроектирована, исходя из необходимости достижения следующих групп целей: - повышение эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти республики; - повышение информационной открытости в их деятельности; - расширение спектра и повышение качества государственных услуг, предоставляемых населению и бизнесу. Модули и системы электронного правительства специализированы для выполнения данных групп целей, а также оптимизированы для взаимодействия между собой, что повышает как универсальность действия всего ЭП, так и надежность его функционирования.
Электронное правительство Республики Татарстан состоит из четырёх частей. Две из них являются инфраструктурными {организационно-управленческая и инфокоммуникационная системы), а две — сервисными: - внутренний контур — мультисервисная система, ориентированная на предоставление управленческих сервисов органам государственной власти и государственным служащим; - внешний контур — мультисервисная система, нацеленная на обеспечение открытости в деятельности ОГВ и оказание государственных услуг населению и бизнесу .
Алгоритм организации деятельности по созданию системы мониторинга социально-экономических процессов региона
Создание ИАС OFB региона включает широкий круг мероприятий, таких, как формирование нормативно-правового обеспечения эффективного функционирования данной системы; планирование и реализация комплекса мероприятий по внедрению системы и выведению ее на соответствующий эксплуатационный уровень; формирование организационной структуры, управляющей внедрением, штатным функционированием и развитием системы, а также обеспечение мониторинга ее работы.
Нормативно-правовое обеспечение создания, функционирования и развития системы мониторинга социально-экономических процессов включает целый пакет документов, регламентирующий внедрение ИАС в практику органов государственной власти, положения о ее задачах, базовых процедурах и принципах, регламенты функционирования системы, план внедрения данной системы в практику работы министерств и ведомств, руководства по ее использованию и целый ряд других документов.
С нашей точки зрения, постановление регионального правительства о введении в действие информационно-аналитической системы должно включать: - преамбулу, мотивирующую необходимость использования такой системы в повседневной практике органов управления; - основную часть, содержащую предписание о внедрении данной системы; - утверждение официального веб-адреса системы, по которому она будет доступна для работы; - часть, утверждающую положение об информационно-аналитической системе; - определение источников финансирования разработки и внедрения ИАС; - положение о создании межведомственной группы по внедрению данной системы; - определение госзаказчика; - назначение ответственных лиц за реализацию проекта.
Понятно, что в зависимости от региональных условий, выбранной модели информационно-аналитической системы, особенностей местного законодательства перечень и содержание приведенных пунктов правительственного постановления могут варьироваться. В качестве примера в табл. 4.1 приведен текст постановления Кабинета министров Республики Татарстан № 400 от 2 сентября 2004 г. «Об информационно-аналитической системе поддержки принятия управленческих решений органов государственной власти Республики Татарстан».
Для определения порядка работы ИАС поддержки принятия управленческих решений ОГВ региона необходимо разработать и принять соответствующее положение. Оно должно включать основные положения о системе, ее задачи, принципы функционирования, прописывать систему управления и утверждать базовые процедуры поддержки ее эффективной работы.
В разделе основных положений указывается назначение информационно-аналитической системы, вводимой в практику органов государственной власти. Например, определяется, что данная система осуществляет мониторинг, анализ и прогнозирование ключевых социально-экономических показателей региона. Здесь же определяются возможность данной системы интегрироваться с другими информационными системами и степень, в какой возможна подобная интеграция. Для ИАС ОГВ РТ предусмотрена интеграция с другими информационно-аналитическими системами на уровне информационных потоков.
В этом же разделе необходимо указать, на основе каких нормативно-правовых актов региона будет функционировать данная система. Для ИАС ОГВ РТ такой нормативно-правовой основой послужили Закон Республики Татарстан от 13.01.2004 «Об информационных ресурсах и информатизации Республики Татарстан», Указ Президента Республики Татарстан от 07.03.2003 «Об основах государственной политики Республики Татарстан в области информатизации и связи», постановление Кабинета министров Республики Татарстан от 25.04.2003 № 232 «Об утверждении индикаторов оценки уровня жизни населения, социально-экономического положения Республики Татарстан, отраслей, городов, районов, предприятий на 2003 -2005 гг.».
В разделе основных задач информационно-аналитической системы указываются ориентиры, для достижения которых она предназначена. Обычно задачи формулируются в терминах сокращения различных транзакцион-ных издержек, связанных с получением, первичной обработкой, анализом и представлением важнейших социально-экономических тенденций регионального развития. Например, в качестве задач можно указать интеграцию информационных ресурсов и ликвидацию межведомственных барьеров, препятствующих свободной циркуляции информации между ОГВ; повышение скорости принятия управленческих решений; увеличение безбумажного документооборота.
Раздел, посвященный управлению ИАС, должен определить организацию, ответственную за обеспечение ее технического функционирования, а также то, на каких условиях будут привлекаться разработчики программных модулей. Здесь же устанавливается, кто будет управлять процессом внедрения ИАС в органах государственной власти. В правительстве Республике Татарстан данная обязанность возложена на межведомственную рабочую группу, а для управления процессом внедрения системы на уровне министерств и ведомств созданы соответствующие внутренние группы по внедрению.
Принципы функционирования информационно-аналитической системы должны определить, каким образом в рамках системы строятся отчеты, аналитические и прогнозные модули, на какой основе осуществляется разграничение прав доступа к информации.
При определении процедур функционирования системы требуется указать, каким образом осуществляются формирование перечня и структуры показателей, создание аналитических отчетов, регистрация пользователей системы и назначение ответственных за ввод информации.
Регламент функционирования ИАС определяет порядок управления системой, организацию технического сопровождения работы системы, порядок разработки и утверждения используемых форм отчетности, ввод и актуализацию данных, разработку аналитических и прогнозных отчетов, права доступа к работе с системой, а также порядок регистрации пользователей системы.
Рассмотрим каждое из этих положений подробнее. Порядок управления информационно-аналитической системой должен определить ответственных за общее управление и текущее управление ею и, соответственно, их функции. Так, в рамках реализуемого в Республике Татарстан проекта создания электронного правительства общее управление ИАС ОГВ РТ осуществляет рабочая группа по координации внедрения электронного правительства. В ее задачу входит определение направлений ее развития.
Похожие диссертации на Моделирование инновационной деятельности в системе технологий государственного управления
