Введение к работе
Актуальность темы исследования. Эффективность государственного управления в условиях модернизации российской экономики во многом определяется степенью соответствия деятельности органов власти Российской Федерации и ее регионов принципам гласности, транспарентности публичных услуг. В условиях активизации противоречивых процессов глобализации и регионализации среди факторов конкурентоспособности региональных образований решающее значение приобретает проблема информационного обеспечения государственного управления в соответствии с международными стандартами качества, что обеспечивает эффективность механизма контроля со стороны местного сообщества деятельности органов исполнительной власти и организаций общественного сектора.
Транспарентность услуг государственного управления предполагает наличие широкого круга лиц, имеющих право на получение своевременного доступа к информации о содержании и функциях органов власти в региональных образованиях, что, в свою очередь, обусловливает необходимость использования современных информационно-сетевых технологий, обезличивание инициаторов запроса, т.е. снятие проблемы идентификации их личности, создание предпосылок для внедрения в информационные процессы передовых технологий, правовое обеспечение беспрепятственного развития информатизации, ликвидацию барьеров перемещения информации между регионами, включение отдельных территориальных образований и государства в целом в глобализационные процессы. Все это доказывает необходимость разработки и внедрения федеральной и региональных программ информатизации услуг органов государственного управления, некоторые из которых (например, Республиканская целевая программа «Развитие и использование информационных и коммуникационных технологий в Республике Татарстан (РТ) («Электронный Татарстан» 2008-2010 гг.)», утвержденная Постановлением КМ РТ № 513 от 17.07.2008 г.) сыграли значительную роль в формировании современной информационной и телекоммуникационной инфраструктуры, в становлении модусов оперативного обмена информацией, получивших отражение в законодательных и подзаконных актах, в трансформации общественного сознания и информационной культуры государственных служащих, что выступает необходимым элементом современной системы публичного управления, эффективного механизма согласования интересов субъектов и объектов управления.
Необходимость повышения уровня транспарентности публичных услуг и услуг государственного управления в российских регионах обусловлено, с
одной стороны, состоянием внешней среды (формирование информационного общества, внедрение международных стандартов качества в исследуемую сферу), с другой стороны, внутренними условиями развития (необходимость формирования правовой информационной культуры гражданского общества, изменение состава факторов конкурентоспособности государственного образования в целом и его субъектов, неотъемлемым элементом которых становятся участие различных социальных групп и неправительственных организаций в определении вектора социально-экономического развития). Уровень конкурентоспособности региона как относительный показатель уровня и качества жизни местного сообщества определяется в условиях информационного общества прозрачностью публичной информации, состоянием информационно-аналитического обеспечения принятия управленческих решений, состоянием инструментария предупреждения (преодоления) коррупционности органов государственного управления. Так, согласно данным Фонда ИНДЕМ, в 2010 г. по интегральному индексу оценки коррупции наиболее коррумпированными являлись следующие регионы: Краснодарский край, Саратовская область, Республика Удмуртия. По объективным показателям, характеризующим коррупционную практику, лидерами коррупции выступают Московская, Нижегородская, Саратовская области, г.Москва, Челябинская область и г. Санкт-Петербург1.
Объективные потребности устойчивого развития российских регионов на современном этапе связаны с необходимостью формирования нового типа государственного управления, который предполагает формирование диалоговых, партнерских информационно-коммуникативных отношений и реализацию стратегии взаимодействия государства и общества. В этой связи возрастает потребность в разработке информационно-аналитической системы, обеспечивающей реализацию возможностей внедрения и использования социокоммуникативных технологий в управленческой деятельности. Все это требует научного переосмысления сложившихся в российских регионах подходов в системе государственного управления с позиции информационного менеджмента, что предопределило выбор темы диссертационного исследования, его теоретическую и практическую значимость.
Степень изученности проблемы. На протяжении длительного времени проблемы взаимодействия социума, власти и бизнеса выступали
По данным Регионального общественного Фонда «Информатика для демократии» [Электронный ресурс]. Режим доступа: , открытый. Проверено на 1.10.2011.
объектом исследования различных отраслей знания: экономики, менеджмента, философии, политологии, социологии. Анализ научных разработок по данной проблематике свидетельствует о том, что идет осмысление изменений и поиск научных подходов к эффективной организации государственного управления в современных условиях.
Концептуальные подходы к законам и закономерностям регионального развития и сущности управления на мезоуровне сформулированы в работах Дж.Бортса, Х.Боса, Ж.Р.Бурдвиля, Д.Вайнштайна, Э.Венаблеса, Дж.Гаглера, А.Гильберта, Е.Глейзера, Х.Гирша, Ч.Джонса, Д.Дэвиса, Х.Зиберта, Л.Инна, П.Кругмана, Х.Ласуэна, Т.Мори, Г.Мюрдаля, Ф.Перру, П.Потье, Х.Ричардсона, Т.Свана, Я.Тинбергена, Дж.Фридмана, П.Хаггета, Т.Хагерстранда, Р.Холла и др.
Отдельные аспекты регионального менеджмента разрабатывались в
трудах российских ученых, среди которых: П.М.Алампиев, Л.В.Канторович,
Н.Н.Колосовский, В.В.Леонтьев, А.Е.Пробст, С.Г.Струмилин, А.И.Татаркин
и др. Проблемы функционирования региональной экономики получили в
трудах А.Д.Арзамасцева, Н.Г.Багаутдиновой, В.А.Воротилова,
А.Г.Гранберга, М.А.Гусакова, М.Ф.Замятина, С.В.Киселева, А.Е.Когута, И.А.Кузнецова, О.П.Литовки, Л.В.Маркина, И.С.Минко, М.С.Минтаирова, А.А.Румянцева, И.В.Скомарцева, И.И.Сигова и др. Всесторонние исследования источников и содержания регионального развития проводились П.Я.Баклановым, А.Д.Викторовым, М.В.Глазыриным, Л.К.Гуриевой, В.И.Дуженковым, В.В.Кулешовым, Е.А.Монастырным, К.И.Плетневым, И.С.Цыпиным и др.
Отдельные аспекты государственного управления представлены в трудах зарубежных ученых, среди которых - К.Адамс, М.Армстронг, А.Бэрон, Х.де Брюйн, Д.Дипроуз, П.Друкер, Р.С.Каплан, М.Ковени, Г.Кокинз, М.Мескон, П.Р.Нивен, Д.П.Нортон, М.Робсон, А.А.Томпсон, А.Шеер и др. Большое внимание содержанию и качеству государственного управления уделено в работах отечественных экономистов, среди которых А.А.Александров, А.Н.Беляев, В.В.Буев, К.И.Головщинский, В.А.Димов, Д.С.Львов, В.И.Кошкин, С.А.Киммельман, А.А.Климов, В.Н.Лексин, О.П.Молчанова, А.Д.Некипелов, Б.А.Райзберг, А.М.Смолкин, Д.Б.Цыганков, В.Е.Чиркин, Л.И.Якобсон и др.
Раскрытие основного содержания социокоммуникативных и
информационных механизмов государственного управления представлено в
работах Б.Н.Габричидзе, Ю.А.Дмитриева, В.С.Комаровского,
Э.Ф.Макаревича, А.В.Пикулькина, А.Г.Чернявского, О.Ф.Шаброва и др. В данных исследованиях подчеркивается эффективность государственного
управления в связи с качеством информационно-аналитического обеспечения и уровнем транспарентности публичных услуг.
Начало теории конкуренции было положено в сочинениях представителей классической школы политической экономии, которые обосновали необходимость «естественного порядка», считая, что в условиях конкуренции экономика достигает наибольших результатов (А.Смит, Д.Рикардо, Дж.Ст.Милль, Ж.Б.Сей). Существенный вклад в развитие теории межотраслевой конкуренции сделан К.Марксом. Исследованию конкурентных отношений посвящены экономические исследования зарубежных - Э.Аткинсона, Р.Ансоффа, Дж.Гелбрейта, Дж.М.Кейнса, Дж.Кларка, Л.Йохансена, А.Маршалла, А.Пигу, Дж.Робинсон, П.Самуэльсона, Э.Чемберлина, И.Шумпетера, К.Эклунда, Л.Эрхарда и др.; отечественных экономистов -А.А.Аузана, В.А.Белова, Т.Ю.Горьковой, Ю.И.Коробова, В.Я.Лившица, И.В.Липсица, А.В.Пантелеева, А.Ш.Хасановой, Р.А.Фатхутдинова, И.П.Хоминича и др.
Несмотря на значительный объем исследований, посвященных теоретическим и методическим проблемам государственного управления в регионе и качеству публичных услуг, следует признать, что взаимосвязь конкурентоспособности региональных образований и транспарентности публичных услуг не рассматривалась в должной мере. Дискуссионность проблематики эффективного функционирования системы государственного управления и публичных услуг делает необходимым адаптацию зарубежного и отечественного опыта к условиям регионального экономического пространства, к вызовам информационного общества, что предопределило цель, задачи и структуру исследования.
Цель и задачи диссертации. Цель диссертационной работы состоит в разработке и научном обосновании теоретико-методических основ и практических рекомендаций, направленных на обеспечение транспарентности услуг государственного управления как фактора повышения конкурентоспособности региональных образований в современной российской экономике.
Реализация цели исследования предопределяет постановку и решение следующих основных задач:
1. Разработать критерии разграничения услуг органов
государственного управления и публичных услуг с учетом необходимости
повышения конкурентоспособности региональных образований.
2. Предложить модифицированную модель жизненного цикла
конкурентоспособности региональной экономики с учетом уровня развития
услуг государственного управления.
3. Разработать методический подход к оценке уровня транспарентности
услуг государственного управления (услуг управления бюджетным
процессом в регионах).
Обосновать алгоритм адаптации общей схемы оценки (Common Assessment Framework (CAF)) к оценке эффективности услуг регионального управления.
Сформулировать методический подход к формированию системы информационно-аналитического обеспечения бюджетного процесса в регионе.
6. Проанализировать взаимосвязь основных мезоэкономических
показателей и уровня транспарентности услуг публичного управления.
Объектом исследования являются услуги государственного управления как фактор конкурентоспособности региональных образований в современной российской экономике.
Предметом исследования является совокупность организационно-управленческих отношений, возникающих в процессе оказания услуг государственного управления как фактора конкурентоспособности региональных образований в современной российской экономике.
Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования составляют фундаментальные идеи регионального управления, пространственного развития, размещения производительных сил, теории сложных систем. В связи с междисциплинарным характером рассматриваемых проблем методологические установки были дополнены теоретическими положениями управления качеством, стратегического и информационного менеджмента, концепции социального партнерства. Постановка и доказательство рабочих гипотез выполнялись с использованием совокупности методов (инструментария) исследования характера и уровня социально-экономического развития региона. Такой комплексный подход включает в себя диалектические, формальнологические, конкретно-исторические, структурно-функциональные и графические методы, а также набор статистических методов: метод кластерного анализа, индексный метод, методы средних и относительных величин, анализ динамических рядов, приемы корреляционного анализа. При определении уровня конкурентоспособности регионов использован метод SWOT-анализа, при обосновании механизма государственного управления -методы институционального анализа, стратегического анализа, а также методы кооперационного согласования интересов.
Информационную базу диссертационной работы составляют сведения официальных федеральных и региональных статистических органов, зарубежных государств, данные Российского союза
промышленников и предпринимателей, Ассоциации российских менеджеров, Института корпоративного права и управления, Фонда «Институт экономики города», Совета по национальной конкурентоспособности, Института региональных инновационных систем, Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ), Международной неправительственной организации Transparency International, Рейтингового агентства «Эксперт РА» Регионального общественного фонда «Информатика для демократии» (ИНДЕМ) и др. В процессе подготовки работы в качестве информационных источников были использованы монографии, коллективные работы, публикации в периодической печати, материалы научно-практических конференций, парламентских слушаний, информационные ресурсы сети Интернет и др.
В ходе исследования использованы локальные нормативные акты, среди которых: Республиканская целевая программа «Развитие и использование информационных и коммуникационных технологий в Республике Татарстан (РТ) («Электронный Татарстан» 2008-2010 гг.») и др.
Содержание диссертационного исследования соответствует п. 3. Региональная экономика: 3.16. Региональная социально-экономическая политика; анализ особенностей и оценка эффективности региональной экономической политики в Российской Федерации, федеральных округах, субъектах Федерации и муниципальных образованиях; 3.17. Управление экономикой регионов. Формы и механизмы взаимодействия федеральной, региональной, муниципальной власти, бизнес-структур и структур гражданского общества. Функции и механизмы управления. Методическое обоснование и разработка организационных схем и механизмов управления экономикой регионов; оценка их эффективности Паспорта ВАК России специальности 08.00.05 - «Экономика и управление народным хозяйством».
Научная новизна результатов исследования состоит в разработке комплекса теоретико-методических положений и практических предложений, направленных на повышение конкурентоспособности региональных образований на основе обеспечения транспарентности услуг государственного управления, что конкретизируется в следующих положениях:
1. Дано определение услуг органов государственного управления, которые в отличие от публичных услуг, выступающих частными (индивидуализированными) благами, трактуются как общественные блага, предоставляемые исполнительными органами государственной власти физическим и юридическим лицам в форме действия, выгоды или способа удовлетворения потребности, влекущие за собой изменение состояния потребителя, как необходимая санкционированная возможность на
получение определенного полезного измеримого результата в рамках выполнения возложенных на государство социально-экономических функций, что обеспечивает отсутствие индивидуальности (обезличенность), принудительный характер (без инициативы их получателей), безвозмездность, обязательный и недискриминационный характер, при этом необходимым условием эффективности услуг органов государственного управления выступает их транспарентность, предупреждающая рентоориентированный характер органов государственной власти и «эффект блокировки» действий государства, направленных на преодоление административных барьеров, обеспечение мобильности ресурсов и повышение конкурентоспособности региональных образований.
2. Предложена модифицированная модель жизненного цикла
конкурентоспособности региональной экономики, которая учитывает
взаимосвязь стадий развития, определяемых ключевыми (по М. Портеру)
факторами конкурентоспособности (факторы производства, инвестиции,
нововведения и богатство), способов обеспечения конкурентоспособности
региона (стратегия устойчивого развития; стратегия капитализации;
стратегия формирования региональных кластеров) и уровня развития услуг
государственного управления, что предопределяет необходимость
интеграции параметров оценки последних и прогнозных показателей
развития региона в долгосрочном периоде в рамках целевых отраслевых и
комплексных программ.
3. Разработан методический подход к оценке уровня транспарентности
услуг государственного управления (услуг управления бюджетным
процессом в регионах), который учитывает особенности бюджетного
процесса в государстве с федеративным устройством, что позволило
выделить в качестве оцениваемых факторов институциональные аспекты
прозрачности, уровень ответственности при расходовании средств, состояние
бюджетной информации и бюджетной документации, полноту исполнения
бюджета, характер участия общественности в бюджетном процессе.
4. Обоснован алгоритм адаптации общей схемы оценки (Common
Assessment Framework) как инструмента оценки эффективности услуг
государственного управления, включающий обследование деятельности
региональных органов власти на основе самооценки; определение сильных и
слабых сторон в деятельности аппаратов организаций общественного
сектора; мероприятия по улучшению качества и повышению эффективности
функционирования органов государственного управления; сбор и обработку
данных об успешном опыте в сфере государственного управления и
предоставление этой информации через многоуровневую базу данных, что
определено как один их источников конкурентных преимуществ регионального образования.
Сформулирован методический подход к формированию системы информационно-аналитического обеспечения бюджетного процесса в регионе, который основан на выделении оперативного и стратегического контуров контроллинга стадий бюджетного процесса, включает модульное представление системы контроллинга, выделение алгоритмов обратной связи и предвидения в модели контроллинга, что позволило формализовать процесс информационно-аналитического обеспечения управления бизнес-процессами, реализуемых в контроллинге.
Доказано, что повышение транспарентности услуг государственного управления обеспечивает прирост валового регионального продукта (ВРП) за счет повышения эффективности деятельности органов государственной власти, предприятий и домохозяиств, с одной стороны, и притока внешних инвестиционных ресурсов в регион вследствие формирования возможности их более рационального использования, с другой стороны, при этом взаимодействие указанных подсистем позволит обеспечить формирование положительного эффекта синергии, обусловленного повышением эффективности коммуникационного взаимодействия подсистем региональной социально-экономической системы.
Теоретическая и практическая значимость работы заключается в
том, что основные научные положения и выводы могут стать методической
основой разработки и реализации проектов информационно-аналитического
обеспечения бюджетного процесса в региональных и муниципальных
образованиях. Научные положения и практические рекомендации могут быть
использованы уполномоченными органами, государственными
учреждениями для проектирования подсистем управления, а также министерствами и ведомствами при разработке типовых указаний и отраслевых инструкций по оптимизации процессов управления и использования ресурсов, повышению производительности труда управленческого аппарата.
Теоретические и практические результаты работы могут быть использованы в разработке региональных отраслевых и комплексных целевых программ, направленных на повышение конкурентоспособности региональной экономики.
Положения и выводы работы могут быть использованы в учебном процессе в преподавании курсов «Региональная экономика», «Экономика предприятия», «Менеджмент», «Государственное и муниципальное управление».
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационной работы изложены, обсуждены и получили одобрение на международных, региональных, межвузовских научно-практических и научно-методических конференциях. Имеется 6 публикаций по теме диссертации общим объемом 2,95 п.л., в том числе 3 статьи в журнале «Сегодня и завтра российской экономики. Научно-аналитический сборник», рекомендованном ВАК России для опубликования материалов по кандидатским и докторским диссертациям.
Разработанные теоретические и практические рекомендации внедрены и используются в работе Министерства экономики РТ в ходе подготовки методических рекомендаций, направленных на повышение уровня транспарентности услуг государственного управления, в учебном процессе в ФГБОУ ВПО «Казанский национальный исследовательский технический университет им.А.Н.Туполева-КАИ», что подтверждено справками о внедрении.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, содержащих 9 параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы, включающей 122 наименования, и приложений.
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационной работы, раскрывается степень разработанности проблемы в отечественной и зарубежной экономической литературе, определяются цель и задачи, предмет и объект, методологическая и теоретическая основы, новизна и научно-практическая значимость, апробация результатов исследования и его структура.
В первой главе «Теоретико-методические основы исследования услуг
органов государственной власти и их влияния на конкурентоспособность
региональных образований» выявлено содержание услуг государственного
управления, проанализированы антиконкурентные последствия
осуществления органами государственного управления неспецифических для них видов деятельности и сформулированы рекомендации по уточнению состава видов их деятельности.
Вторая глава «Оценка транспарентности услуг органов государственной власти и их влияния на уровень конкурентоспособности российских регионов» посвящена исследованию опыта и проблем внедрения международных стандартов качества в деятельность органов государственной власти, а также содержит методические подходы к определению критериев транспарентности услугуполномоченных органов в субъектах Федерации.
В третьей главе «Механизм повышения уровня транспарентности услуг государственного управления в российских регионах как фактор их
конкурентоспособности» определены требования к содержанию и структурированию информационного массива как основы информационно-аналитического обеспечения контроллинга бюджетного процесса в российских регионах, разработана комплексная модель контроллинга бюджетного процесса отличающаяся наличием оперативного и стратегического контуров, модульным представлением контроллинговой системы, разработан алгоритм постановки информационно-аналитического обеспечения контроллинга бюджетного процесса, результативность которого подтверждена авторскими сценарными расчетами.
В заключении сформулированы основные выводы и результаты диссертационной работы.
