Содержание к диссертации
Введение 3
Раздел 1 .Генезис государственной системы защиты населения и
территорий страны в чрезвычайных ситуациях природного
и техногенного характера 16
Раздел 2.0сновные направления деятельности государственных
органов по формированию и совершенствованию сил
постоянной готовности государственной системы
предупреждения и ликвидации чрезвычайных
ситуаций 63
Раздел 3.Организация обучения населения страны и подготовки
специалистов для органов управления государственной
системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных
ситуаций 101
' Раздел 4.Международное сотрудничество органов управления
государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в области защиты населения от
катастроф природного и техногенного характера 139
Заключение 174
Список литературы 182
Приложения 215
Введение к работе
Производственные и транспортные аварии и катастрофы, разрушительные стихийные бедствия, происходящие на территории России, требуют высокой готовности органов управления, сил и средств, а также всего населения страны к действиям в чрезвычайных ситуациях.
Тенденция увеличения разрушительных последствий стихийных бедствий, аварий и катастроф, в силу сложившихся экономических условий в нашей стране, будет сохраняться по прогнозам специалистов и в ближайшие годы. Так, только в 2005 году на территории Российской Федерации произошло 2720 чрезвычайных ситуаций (ЧС), в результате которых погибло 5637 человек, пострадало 4 млн. 945 тысяч 523 человека.1
Сегодня стало совершенно очевидным, что без принятия экстренных и энергичных мер в борьбе с катастрофами ни одна страна и даже все человечество не смогут добиться устойчивого развития.
До начала 90-х годов 20-го века в России не было создано четкой и стройной структуры, занимающейся вопросами защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций мирного времени. Существовавшая в Советском Союзе система гражданской обороны была нацелена в основном на защиту населения в военное время, и в частности, от оружия массового поражения. Но события в Чернобыле, землетрясение в Армении, ряд крупных техногенных аварий, железнодорожных, морских и авиационных катастроф в середине 1980-х и начале 1990-х годов вскрыли серьезные недостатки этой системы. Страна по существу оказалась не готова к оказанию экстренной эффективной помощи населению при крупных разрушительных стихийных бедствиях и техногенных катастрофах.
Гражданскую оборону страны необходимо было перестраивать коренным образом и перенацеливать на выполнение задач по защите людей в условиях 'См.: Государственный доклад о состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2005 г. - М.: ФЦ ВНИИ ГОЧС, 2006.
4 мирного времени.
В начале 90-х годов началось активное формирование новой государственной системы по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций. История её становления и развития заслуживает глубокого изучения и осмысления.
Актуальность темы обусловлена следующими обстоятельствами:
Во-первых, недостаточной разработанностью данной темы и отсутствием в отечественной историографии комплексных исследований, посвященных анализу деятельности органов государственной власти в 1991-2005 годах по созданию системы защиты населения и территорий страны в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера (далее РСЧС).
Во-вторых, возможностью использования обобщенного опыта деятельности руководящих органов РСЧС, формирований поисково-спасательных служб по снижению рисков возникновения экстремальных ситуаций и минимизации человеческих потерь и материального ущерба при их ликвидации, повышению мобильности и эффективности реагирования на техногенные аварии, катастрофы и природные катаклизмы.
В-третьих, значимостью исторического опыта деятельности федеральных органов исполнительной власти по организации обучения различных групп населения к действиям в экстремальных ситуациях и подготовке специалистов РСЧС в области организации и проведения спасательных и аварийно-восстановительных работ, тушения пожаров и спасения людей на акваториях внутреннего моря и водоемов Российской Федерации.
В-четвертых, необходимостью изучения и использования международного опыта реагирования на чрезвычайные ситуации, учета современных тенденций развития спасательного дела, сотрудничества в области высоких технологий, применяемых развитыми странами в борьбе с катастрофами и ликвидацией их последствий.
В Концепции национальной безопасности Российской Федерации отмечается, что в современных условиях необходимы новый подход к организации и ведению гражданской обороны на территории страны, качественное совершенствование государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в том числе дальнейшая интеграция её с аналогичными системами иностранных государств.1 Задачей исторической науки является изучение этих вновь появляющихся тенденций.
Степень научной разработанности проблемы. Анализ исторической литературы показывает, что научные исследования по истории федеральных, региональных и территориальных органов ГОЧС в прямой постановке в 1991-2005 годах не проводились, не говоря уже об исследовании роли властных структур в управлении ими.
Коллективом научных сотрудников МЧС России сделана попытка освещения основных этапов развития формирований гражданской обороны страны в историческом очерке, изданном в 1998 году под общей редакцией Шойгу С.К., но в этой работе только обозначаются вопросы становления новых структур гражданской защиты.
Определенный вклад в изучение, осмысление истории, теории, тенденций дальнейшего развития системы защиты населения в ЧС, выработку методологических основ их функционирования внесли коллективная монография под редакцией заместителя министра МЧС России Ю.Л. Воробьева и научные статьи ученых ВНИИ ГОЧС Корнейчука Ю. и Кострова А4., опубликованные в журнале «Гражданская защита» в 2005 году.
Необходимость создания системы защиты населения в чрезвычайных 1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 52, ст. 5909. 2См.'. От МПВО к гражданской защите (исторический очерк)./ Под общей редакцией Шойгу С.К. -
М.:УРСС,1998. 3См.: Катастрофы и человек: книга 1. Российский опыт противодействия чрезвычайным ситуациям /
ЮЛ.Воробьев, Н.И.Локтионов, М.И.Фалеев и др.; Под ред. ЮЛ.Воробьева. - М.: АСТ-ЛТД, 1997. 4См.: Корнейчук Ю., Костров А. Развитие спасательных сил // Гражданская защита.-2005.- № 1;
Тенденция развития спасательных сил // Там же. № 2; Основные направления развития войск ГО //
Там же. № 3; Развитие аварийно-спасательных служб и формирований // Там же. № 4; Развитие сил федеральной противопожарной службы // Там же. № 6. ситуациях мирного времени обосновывается в научных трудах «Катастрофы и «государство» и «Безопасность России» , изданных соответственно в 1997 и 1999 годах, но в этих работах не просматривается стремления авторов глубоко рассмотреть проблемы, связанные с историей данной системы, её становлением, развитием и дальнейшем совершенствованием.
В 2005 году вышла из печати монография «Стратегические риски России: оценка и прогноз». Этот научный труд обобщает результаты многолетних комплексных исследований ведущих российских ученых по разработке основ анализа и управления стратегическими рисками в основных сферах жизнедеятельности государства и дает прогноз для России на четверть века вперед. В тоже время проблемы становления и развития системы защиты населения в чрезвычайных ситуациях не нашли в ней должного отражения.
Специалистами МЧС России совместно с учеными Российской академии наук и других научных организаций в 2005 году издан научно-справочный энциклопедический словарь «Гражданская защита», в котором представлена структура и основные задачи системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, изложена законодательная и правовая база РФ в этой области, дается информация о международных гуманитарных организациях. Безусловный интерес вызывают статьи о средствах и специальной технике спасения людей, о подготовке спасателей, о государственных деятелях и ученых, создававших и развивающих систему гражданской защиты в нашей стране.4
См.: Шойгу С.К., Воробьев Ю.Л., Владимиров В.А. Катастрофы и государство. - М.: Энергоатомиздат, 1997. 2См.: Шойгу С.К. Безопасность России. - М., 1999. 3См.: Стратегические риски России: оценка и прогноз [Монография!; [Ю.Л. Воробьев и др.]; под общ. ред. Ю.Л.Воробьева; М-во Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.-М: Деловой экспресс, 2005. 4См.: Гражданская защита: энцикл. слов. М-во Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; [Ю.Л.Воробьев и др.]; под общ.ред.С.К.Шойгу. - М.: ДЭКС - Пресс, 2005.
7 История создания и становления учебных заведений Государственной противопожарной службы, повышения качества обучения курсантов и слушателей рассматриваются в монографиях Баскина Ю.Г., Виноградова В.Н. и Шаблова Н.Н., но в этих работах не освещается деятельность других вузов, готовящих специалистов и руководящие кадры для Российской системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций . Таким образом, анализ отечественной историографии показывает, что вопросы деятельности государственных органов Российской Федерации по становлению и дальнейшему развитию системы защиты населения и территорий страны в чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера не нашли достаточного отражения в исторической литературе. Рассматриваемая проблема не подвергалась системному анализу и не получила комплексного теоретического исследования и практического обобщения.
Объектом исследования являются сформированная в 1991-2005 годах Российская государственная система по защите населения и территорий страны в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера (РСЧС).
Предметом исследования выступает деятельность высших органов государственных власти по созданию, развитию и дальнейшему совершенствованию системы защиты населения и территорий страны в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.
Научная задача, решаемая в диссертации, заключается в том, чтобы обобщить исторический опыт деятельности органов государственной власти по созданию и совершенствованию системы защиты населения и территорий страны в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, выявить характерные тенденции этой деятельности, извлечь уроки, 'См.: Баскин Ю.Г. Состояние проблемы управления и оценки социально-психологического становления учебных коллективов в высших учебных заведениях МЧС России: Монография, Спб.: Санкт-Петербургский институт ГПС МЧС России, 2003. 2См.: Шаблов Н.Н., Виноградов В.Н. Творцы огнеборцев (Страницы истории): Монография, Спб.: Санкт-Петербургский институт ГПС МЧС России; ООО «Безопасность-2», 2003. - 368.
8 сформулировать выводы и научно-практические рекомендации.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1991 по 2005 год. Выбор указанных хронологических рамок исследования обусловлен созданием 27декабря 1990 года Российского корпуса спасателей, с которого и началась история чрезвычайной службы страны. Этот период позволяет проследить этапы становления вновь созданной государственной структуры и её дальнейшего развития.
Целью исследования является осуществление комплексного анализа деятельности государственных органов по созданию и совершенствованию системы защиты населения в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера в 1991-2005 годы и ее влияние на обеспечение безопасной жизнедеятельности людей в экстремальных ситуациях.
Для достижения поставленной цели определены следующие задачи: -выявить важнейшие факторы, обусловившие необходимость создания системы защиты населения и территорий страны в исследуемый период и дать комплексный анализ деятельности Российского государства по созданию и развитию системы защиты населения и территорий страны в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера в 1991-2005 годы; -обобщить опыт государственных органов по формированию и совершенствованию сил постоянной готовности государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; -проанализировать работу по организации обучения различных групп населения к действиям в чрезвычайных ситуациях и подготовке квалифицированных специалистов для органов управления РСЧС; -исследовать основные направления международного сотрудничества органов управления РСЧС в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, борьбы с природными и техногенными катастрофами; -на основе проведенного исследования сформулировать уроки и научно-практические рекомендации.
9 Методологические основы исследования. При написании диссертации автор руководствовался основными принципами исторической науки: историзма, объективности и социального подхода. Кроме того, широко использованы общенаучные методы: логический, индукция и дедукция, анализ и синтез, системный. Большое значение имели специально-исторические методы исследования: фронтального обследования архивных и других видов источников, исторического описания, сравнительно-исторический, проблемно-хронологический, периодизации, статистический и некоторые другие, изложенные и обоснованные в трудах отечественных ученых по теории методологии, историографии, источниковедению и библиографии.
Источниковая база диссертации. В ходе исследования использовались четыре основные группы источников. К первой группе относятся прежде всего законодательные документы и другие нормативные акты (федеральные законы,1 указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства РФ, публикуемые в еженедельных сборниках «Собрание законодательства Российской Федерации» за 1991-2005 гг.).
Деятельность высших органов государственной власти была связана с принятием нормативных правовых актов, определявших состав, структуру, задачи системы защиты населения в чрезвычайных ситуациях, а также направления использования органов по делам ГОЧС и ликвидации последствий стихийных бедствий.
В последующем в принятые федеральные законы, указы и постановления неоднократно вносились изменения и дополнения. Сравнение содержания 'См.: Федеральные законы: от 21.12.1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»; от 22 .12.1995 г. № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей»; Указы Президента Российской Федерации: от 19.11.1991 г. № 221 «О государственном комитете по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий при Президенте РСФСР»; от 21.09.2002 г. № 1011 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий»; от 28.08.2003 г. № 991 «О совершенствовании единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» и др.
10 различных редакций позволяет проследить процесс развития организационной структуры данной системы, увеличения количества и усложнения задач, возлагаемых на её органы управления.
В процессе работы над диссертацией автором изучено 20 федеральных законов, 25 указов Президента и 81 постановление Правительства РФ по вопросам обеспечения безопасности населения в чрезвычайных ситуациях со всеми вносимыми в них в рассматриваемый период изменениями.
Несомненный интерес представляют принятые Правительством Российской Федерации в эти годы федеральные целевые программы по целому ряду направлений развития системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в том числе снижению рисков чрезвычайных ситуаций, гуманитарного сотрудничества Российской Федерации с другими странами.
К официально-документальным источникам относятся приказы федеральных министерств и ведомств, прошедшие регистрацию в Министерстве юстиции РФ и публикуемые в еженедельном сборнике «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» и информационно - справочных системах «Консультант Плюс» и «Гарант».
Институтом риска и безопасности в 2005 году подготовлена и выпущена на компакт диске электронная единая информационно-правовая база, в которой сосредоточены не только документы федеральных органов исполнительной власти, но и приказы территориальных органов по делам гражданской обороны 'См.: Постановления Правительства Российской Федерации: от 26 января 1995 г. № 43 «О федеральной целевой программе «Создание и развитие Российской системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях»; от 29 сентября 1099 г. № 1098 «О федеральной целевой программе «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2005 года»; 2См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 1 ноября 1999 г. № 1157 «О федеральной целевой программе «Гуманитарное сотрудничество Российской Федерации с государствами - участниками Содружества независимых государств и государствами Балтии на 1999-2000 гг.». и чрезвычайным ситуациям.1 К этой же группе источников можно отнести сборники документов по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям, изданные различными ведомствами.2
Вторая группа источников - архивные документы и материалы. Из материалов текущего архива центрального аппарата МЧС России (далее -АЦА МЧС России) наибольший интерес представляют приказы министерства, доклады и отчеты о деятельности этого ведомства и его региональных центров за соответствующие годы; материалы по подготовке нормативно-правовых актов, представляемые в Правительство РФ. Они содержат ценные сведения о проделанной министерством работе за отчетный год, а также оценку перспектив развития сил и средств системы защиты населения в чрезвычайных ситуациях на будущее. В них наиболее полно представлен статистический материал, необходимый для анализа исторических событий, а также сведения о практических результатах деятельности формирований ГОЧС за истекший год. Нормативные правовые требования к практической деятельности федеральных, региональных и территориальных органов ГОЧС, их организации, основам подбора и подготовки кадров, воспитания личного состава содержатся в ведомственных и межведомственных нормативных документах, ведомственных инструкциях.3
См.: Единая инфомационно-правовая база по гражданской обороне, защите от чрезвычайных ситуаций и террористических актов, пожарной и экологической безопасности. - М.: Институт риска и безопасности, 2005, CD-ROM.
См.: Например, Безопасность жизнедеятельности: Сборник документов. - М.: АСТ-ЛТД1998.
См.: Примерное положение о специальных уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны, структурных подразделениях (работниках) организаций от 29.12.1999 г.; Положение о территориальном органе Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органе, специально уполномоченном решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъекту Российской Федерации от 6.08.2004 г. и др.
К третьей группе источников можно отнести воспоминания заместителей Министра по чрезвычайным ситуациям Воробьева Ю.Л., Фалеева М.И., Кириллова Г.Н., Востротина В.А., Бражникова Ю.В., Москалец А.П., Кондратьева Г., Герасимовой Н.В., Суанова С.Н., Цаликова Р.Х., принимавших непосредственное участие в формировании министерства в 1994 году; руководителей региональных центров ГОЧС Ковалева Ю., Ефремова А., Короткина Г., Мирошниченко Б., Попова П., Тетерина И., Третьякова П.; командиров соединений войск гражданской обороны Башкирцева В., Волика О., Легошина А., опубликованные в декабре 2000 года в журнале Гражданская защита, посвященном 10-летию образования Российской системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС).
Находясь у руководства «чрезвычайного министерства» и его региональных структур в период становления новой государственной системы, они имели наибольшее представление о разработке концепции защиты населения и территорий в экстремальных ситуациях и об общем состоянии дел в данной области.
В тоже время, отмечая важность воспоминаний непосредственных участников исторических событий изучаемого периода, необходимо одновременно учитывать, что определенные суждения и выводы, даваемые их авторами, иногда имеют односторонний характер из-за недостатка информации, по причинам личного плана или в силу господствовавших в обществе идеологических взглядов. Тем не менее при всем определяющем значении закономерностей исторического процесса историю делают люди, поэтому их точка зрения, убеждения и настроения имеют большое значение для понимания исторических фактов.
Четвертую группу источников составляет периодическая печать.
Проанализировано содержание журналов «Гражданская защита» за 1992-
2005годы, «Пожарное дело» (2003-2005 гг.), «ОБЖ. Основы безопасности
13 жизни» (2002-2005 гг.), «Педагогика безопасности» (2004-2005 гг.), информационной газеты «Спасатель» МЧС России (2002 - июнь 2006 гг.).
В этих изданиях достаточно четко прослеживаются отдельные направления деятельности как органов государственной власти и управления, так и структурных подразделений ГОЧС в рассматриваемый период по созданию и совершенствованию РСЧС, приводится статистика природных и техногенных аварий и катастроф, широко освещаются результаты деятельности спасательных формирований России как на территории страны, так и за рубежом.
Научная новизна исследования определяется, прежде всего, недостаточной разработанностью темы в отечественной историографии и заключается в следующем: -данная работа является первой, где комплексно рассматривается деятельность Российского государства по созданию системы защиты населения и территорий страны в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера; -полученные в ходе исследования данные дополняют теоретическую базу создания системы защиты населения и территорий страны в экстремальных ситуациях для органов исполнительной власти различных уровней, что позволит им повысить эффективность принимаемых мер по обеспечению безопасности населения и его подготовке к действиям в условиях техногенных аварий, катастроф и стихийных бедствий; -автором дается анализ основных направлений международного сотрудничества органов управления РСЧС в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; -в исследовании вводится в научный оборот ряд новых, ранее нигде неопубликованных документов, подготовленных органами управления РСЧС, которые раскрывают особенности процессов создания и функционирования единой системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
14 На защиту выносятся следующие положения: -обоснование необходимости создания системы защиты населения и территорий страны в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, периодизации этапов её дальнейшего развития; -оценка места и роли вновь созданных структур в организации жизнеобеспечения населения в чрезвычайных ситуациях; -авторский анализ изучения основных направлений деятельности государства по формированию и совершенствованию сил постоянной готовности государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; -результаты анализа подготовки специалистов для органов управления РСЧС и организации обучения различных групп населения действиям в экстремальных ситуациях; -обобщенные данные международного сотрудничества органов управления РСЧС в области борьбы с природными и техногенными катастрофами; -сформулированные исторические уроки деятельности Российского государства по созданию системы защиты населения и территорий страны в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера в 1991-2005 годы; -выводы и практические рекомендации, которые могут быть использованы при дальнейшем совершенствовании государственной системы защиты населения и территорий страны в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, подготовке населения к действиям по их предупреждению и ликвидации.
Результаты исследований излагались автором в научных докладах на кафедре государственно-правовых дисциплин Московского открытого социального университета, на межвузовской научно-практической
15 конференции преподавателей юридических дисциплин негосударственных вузов.
По теме диссертации издана монография1 объемом 13,3 печатных листов, отдельные разделы включены в учебные пособия для вузов: «Защита населения и территорий в чрезвычайных ситуациях»; «Безопасность жизнедеятельности3». Материалы научных сообщений, публикаций, таблицы и схемы, представленные в диссертации, используются в учебном процессе, в воспитательной работе со студентами и слушателями.
По теме диссертации опубликовано ряд научных статей в журналах, входящих в перечень ВАК.4 'Сергеев B.C. Деятельность государственных органов Российской Федерации по организации защиты населения и территорий в чрезвычайных ситуациях / Под ред. В.П.Семина.- М: МОСУ, 2005. 2 Сергеев B.C. Защита населения и территорий в чрезвычайных ситуациях: Учебное пособие для вузов.- М: «Академический проект, 2003. 3Сергеев В.С.Безопасность жизнедеятельности: Учебное пособие / Под ред. И.Г.Безуглова. -М.: ОАО Издательский дом «Городец», 2004. 4Сергеев B.C. Правовые основы деятельности государственных органов по организации защиты населения и территорий страны в чрезвычайных ситуациях // Право и образование.-2005.- № 6; Военные спасатели - войска гражданской обороны 1996-2006 гг. // Военно-исторический журнал.-2007,- № 4.
