Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Историографические и источниковедческие проблемы исследования 14
1.1. Органы местного самоуправления и государственной власти в трудах ученых и общественных деятелей 1860 - 1880-х гг 14
1.2. Изучение проблемы трансформации общественных учреждений в системе государственного управления в конце XIX - начале XX вв 33
1.3. Отечественная и зарубежная историография проблемы 53
1.4. Источниковая база исследования 68
ГЛАВА 2. Избирательная система и положение служащих органов местного самоуправления 78
2.1.. Земские избирательные кампании и административный надзор.. 78
2.1.1. Выборы в органы земского самоуправления в 60-80-е гг. XIX в... 78
2.1.2. Земские выборы в конце XIX - начале XX в 121
2.2. Городские избирательные кампании и административный надзор 141
2.2.1. Выборы в органы городского самоуправления последней четверти XIX в 141
2.2.2. Городские избирательные кампании конца XIX - начала XX в. и административный надзор 162
2.3. Материальное положение служащих органов местного самоуправления и пути его улучшения 189
ГЛАВА 3. Проблемы взаимодействий органов самоуправления 211
3.1. Механизмы функционирования и проблемы трансформации земских учреждений 211
3.1.1. Формирование земских коллегиальных структур 211
3.1.2. Система взаимоотношений губернского и уездных земств 221
3.1.3. Проблема создания мелкой земской единицы 235
3.1.4. Общеземское сотрудничество и попытки создания координирующего органа в начале XX в 248
3.2. Земское налогообложение недвижимости г. Москвы и проблемы взаимодействий органов самоуправления 260
3.3. Московское уездное земство и проблемы использования пригородных земель 287
3.3.1. Присоединение подмосковных территорий к г. Москве и проблема взаимоотношений органов самоуправления 287
3.3.2. Проблемы обустройства пригородных земель 309
3.3.3. Создание канализационной системы в г. Москве и позиция Московского уездного земства 319
3.4. Земство и общественные учреждения уездных городов 334
ГЛАВА 4. Административный надзор за деятельностью органов местного самоуправления 347
4.1. Деятельность губернского по городским делам присутствия (1871-1892) 347
4.2. Деятельность губернского по земским и городским делам присутствия (1892-1917) 417
ГЛАВА 5. Органы местного самоуправления и государственная политика 479
5.1. Земские учреждения и правительственные запросы 479
5.1.1. Земские проекты реформирования крестьянских учреждений (1881-1882) 479
5.1.2. Участие земцев в обсуждении изменений «Положения о земских учреждениях» (1897-1898) 497
5.2. Общественные деятели и проекты политической модернизации 508
5.3. Московское земство и правительственные программы культурно-хозяйственных мероприятий 526
5.3.1. Столыпинская программа землеустройства 526
5.3.2. Правительственная программа по введению всеобщего обучения 532
5.4. Общеземская организация в период Русско-японской войны и межвоенные годы 540
5.5. Органы самоуправления и государственные задачи в период Первой мировой войны 547
Заключение 559
Примечания 566
Список источников и литературы приложения 613
Приложения 6
- Изучение проблемы трансформации общественных учреждений в системе государственного управления в конце XIX - начале XX вв
- Городские избирательные кампании и административный надзор
- Присоединение подмосковных территорий к г. Москве и проблема взаимоотношений органов самоуправления
- Участие земцев в обсуждении изменений «Положения о земских учреждениях» (1897-1898)
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Становление гражданского общества в современной России делает актуальным обращение к тому периоду отечественной истории, в котором уже происходили сходные процессы, а именно, к эпохе Великих реформ Александра II, положивших начало формированию одного из основных элементов гражданского общества того времени - всесословного самоуправления. И хотя власть возложила на органы общественного управления многочисленные обязательные повинности по содержанию полиции, расквартированию войск, созданию продовольственных капиталов, все-таки в рамках необязательных расходов населению было предоставлено право участия в реальных проектах по развитию местного хозяйства.
На протяжении полувека общественные деятели осуществляли крупные социальные программы по созданию и модернизации системы здравоохранения и образования, поддержке кустарей и крестьянства, по осуществлению противопожарных мероприятий и страхованию имущества. В процессе реализации столь масштабных задач были выработаны особые формы коллегиальных органов, позволявших обеспечивать слаженное взаимодействие всех структурных подразделений, как на губернском, так и на уездном уровне.
Изучение земства и городских дум как социальных институтов позволяет выяснить структуру и принципы их организации, механизмы деятельности и контроля, а также проследить на конкретно-историческом материале сложности и противоречия, выявить положительные и отрицательные стороны в работе, как учреждений общественного самоуправления, так и органов административного надзора.
Осмысление положительного опыта дореволюционной административной юстиции позволяет по-новому взглянуть на современную систему российского государственного управления. В ней, очевидно, требуется организация дополнительных институтов контроля за деятельностью муниципальной власти со стороны государства и одновременно ощущается необходимость в создании инструментов влияния на местные органы управления со стороны общества с тем, чтобы придать ему значение действительного самоуправления.
Степень изученности темы и источниковая база исследования освещаются в первой главе диссертации. Основным результатом проведенного анализа является вывод о том, что до настоящего времени взаимодействие всесословных органов самоуправления с государственными учреждениями на региональном уровне не изучено. Это определило актуальность и соответственно выбор темы исследования.
Объектом настоящего диссертационного исследования являются всесословные органы городского и земского самоуправления Московской губернии и государственные учреждения, осуществлявшие функции административного надзора.
Предмет исследования составляют взаимоотношения всесословных органов городского и земского самоуправления Московской губернии с государственными институтами.
Территориальные рамки исследования ограничены рамками Московской губернии. В данном регионе пореформенное развитие экономики оказывало наиболее значительное влияние на изменения в сословной структуре, и, как следствие, на первый план выдвигались качественно новые задачи в социальной и хозяйственной сферах деятельности местного самоуправления. Стремительный рост губернского центра обуславливал его потребности в изменении границ и включении в состав г. Москвы пригородных территорий, что, в свою очередь, приводило к определенным сложностям во взаимоотношениях между органами земского и городского самоуправления, а их разрешение представляет особый исследовательский интерес. В тоже время видные представители московского дворянства и буржуазии, избиравшиеся в земские гласные, во многом способствовали формированию имиджа московского земства как передового в рамках всей земской России. Это проявлялось как в создании различного рода дополнительных губернских коллегиальных структур (советов, съездов), так и в инициативах по созданию общеземских координирующих органов, которые успешно функционировали в начале XX века. На материале Московской губернии четче прослеживаются основные тенденции анализируемых в исследовании взаимоотношений.
Хронологические рамки работы (1864 г. – февраль 1917 г.) дают возможность проследить становление и развитие общественных органов управления за весь период их существования до свержения монархии. Начальная дата связана с эпохой Великих реформ, в результате которых были созданы всесословные органы местного самоуправления. Верхняя хронологическая граница обусловлена изменениями в форме государственного правления, произошедшими в результате Февральской революции 1917 г.
Широкие хронологические рамки позволяют в полной мере проанализировать изменения, происходившие в характере административного надзора в пореформенный период и в период контрреформ. Изучение деятельности земств и городских органов самоуправления по реализации правительственных программ модернизации образования в начале XX века, а затем и по созданию дополнительных структур для обеспечения нужд армии в период Первой мировой войны позволяет оценить роль общественных учреждений в решении государственных задач.
Цель исследования - изучение механизмов функционирования всесословного общественного самоуправления и выявление принципов и особенностей его взаимоотношений с государственными органами управления.
Задачи:
показать эволюцию основных концепций по проблеме взаимодействия государственной власти и местного самоуправления, сформировавшихся в зарубежной и российской науке;
выявить избирательные технологии, применявшиеся на выборах в органы земского и городского самоуправления, и выяснить позицию власти в отношении нарушений избирательного законодательства;
определить уровень материального положения служащих органов местного самоуправления и способы, применявшиеся для его улучшения;
проследить механизмы функционирования земских учреждений, включая проблемы взаимоотношений губернского и уездных земств, оценить попытки создания мелкой земской единицы и общеземского координирующего органа;
исследовать формы сотрудничества и противостояния земств и органов городского самоуправления, возникшие в связи с ростом земского налогообложения городской недвижимости, а также с присоединением подмосковных территорий к городу Москве;
классифицировать формы административного надзора за деятельностью общественных учреждений и определить степень эффективности функционирования губернских органов административного надзора;
рассмотреть позицию видных общественных деятелей по вопросам реформирования местных учреждений, избирательной системы;
установить соответствие между государственными и общественными программами по развитию народного образования и агрономии;
исследовать участие земских и городских органов самоуправления в решении государственных задач в период Первой мировой войны;
показать эволюцию отношения власти к органам местного самоуправления и оценке их значения в системе государственного управления.
Методология исследования базируется на принципах историзма и системного подхода. Следование принципу историзма в диссертационном исследовании даёт возможность понять возникновение, эволюцию существовавших общественных и государственных институтов, их взаимоотношения и взаимодействие в контексте общеисторического развития. Применение системного подход позволяет представить объект исследования как систему со своей структурой и механизмом функционирования.
В соответствии с названными методологическими подходами и принципами в исследовании использованы:
сравнительный метод, позволяющий анализировать и сравнивать общие и особенные черты, присущие различным учреждениям общественного управления;
хронологический метод, рассматривающий изменения в компетенции и порядке работы органов управления и самоуправления в хронологической последовательности;
проблемный метод, дающий возможность выделить в изучаемой теме проблемные блоки;
метод ретроспективного анализа, позволивший выявить традиции, сложившиеся в практической деятельности органов самоуправления в течение продолжительного времени;
статистический метод, основанный на анализе количественных показателей деятельности губернских присутствий.
Научная новизна исследования. Диссертация является первым комплексным исследованием механизмов функционирования органов городского и земского самоуправления как губернского, так и уездного уровней, позволившим выявить принципы их взаимоотношений с государственными органами управления и рассмотреть порядок принятия государственными инстанциями решений по вопросам изменения статуса, компетенции и порядка работы органов общественного самоуправления.
Впервые предметом специального изучения стали формы сотрудничества и противостояния земств и органов городского самоуправления, возникавшие в связи с ростом земского налогообложения городской недвижимости, а также с присоединением подмосковных территорий к городу Москве.
В работе впервые дается развернутый сравнительный анализ деятельности губернских органов административного надзора по всем направлениям работы органов местного самоуправления.
Проведено сопоставление государственных и общественных программ по развитию народного образования и агрономии, выявлены практические результаты деятельности соответствующих структур и дана оценка характера финансовых взаимоотношений между государственными институтами и органами самоуправления.
Разработанные и апробированные автором схема и методика изучения темы могут быть применены в региональных исследованиях с однотипной проблематикой.
Выводы и заключения, сформулированные в работе, основаны на широком круге источников, многие из которых вводятся в научный оборот впервые, что позволило существенно расширить и уточнить представления о деятельности органов административного надзора в отношении местного самоуправления.
Теоретическое и научно-практическое значение исследования заключается в возможности использования его выводов при дальнейшем изучении истории государственного управления России второй половины XIX – начала ХХ вв. Исторический опыт взаимодействия местного самоуправления и государственных институтов может быть использован при разработке реформ системы местного управления в Российской Федерации, а также в современной практике государственных и муниципальных учреждений.
Положения диссертации могут быть использованы при написании обобщающих работ по истории местного самоуправления, при разработке лекционных курсов по истории России, источниковедению, регионоведению, истории государственных учреждений.
Апробация исследования.
Основные положения и выводы диссертационного исследования прошли апробацию на Международных, Всероссийских и региональных научных конференциях, проходивших в 1999 – 2012 гг. в Москве, Владимире, Иванове, Коломне, Рязани, Туле.
Основное содержание диссертации нашло отражение в 64 научных публикациях автора общим объемом более 75 п.л., в том числе 5 монографиях и 16 статьях в 11 журналах, входящих в Перечень российских рецензируемых научных журналов, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации для публикации основных научных результатов диссертаций на соискание ученой степени доктора наук.
Исследовательский проект по теме диссертации был поддержан грантом Российского гуманитарного научного фонда № 06-01-50107 а/Ц. Многие положения работы использованы в учебных курсах по истории государственных учреждений России в Московском государственном областном социально-гуманитарном институте.
Положения, выносимые на защиту:
Основные концепции правоведов и общественных деятелей по проблеме взаимодействия государственной власти и местного самоуправления оказывали влияние на общественное мнение и политику власти в отношении общественных учреждений.
При всем разнообразии избирательных технологий, применявшихся на выборах в органы земского и городского самоуправления, представители органов административного надзора в большинстве случаев ставили во главу угла обеспечение принципа свободы волеизъявления граждан, наделенных избирательными правами.
Уровень материального положения служащих органов местного самоуправления был невысоким в сравнении с представителями аналогичных казенных и частных заведений, а основным механизмом, побуждавшим руководство учреждений самоуправления заниматься улучшением материального положения служащих, была инициатива последних, активно проявившаяся в работе съездов и разнообразных коллегиальных органов.
В процессе работы земских учреждений Московской губернии были выработаны основные принципы взаимоотношений губернского и уездных земств, которые позволяли обеспечивать координирующие функции губернского земства, осуществлявшего крупные инфраструктурные проекты благодаря сотрудничеству с уездными земствами, а основой взаимодействия в большинстве случаев являлись условия паритетного софинансирования; отдельные факты противостояния между общественными учреждениями двух уровней носили локальный характер и не нарушали общей атмосферы взаимопонимания; при этом попытки создания мелкой земской единицы и общеземского координирующего органа последовательно пресекались представителями государственной власти и оказались возможны только в условиях кризиса в период Первой мировой войны.
Расширение масштабов земской деятельности привело к увеличению налогообложения городов, что в свою очередь негативно сказалось на их взаимоотношениях; при этом неоднократные попытки выделения уездных городов в особые земские единицы блокировались государственной властью, а стремление представителей московского городского общественного управления привлечь губернское земство к финансированию мероприятий по общественному призрению в г. Москве так и не привели к разрешению главного противоречия: несоразмерности земского сбора и расходов на нужды москвичей; во всех спорах ни одна из противоборствующих сторон не была готова идти на уступки, земские и городские общественные деятели занимали непримиримую позицию по отношению к любым попыткам перейти на почву компромисса.
В пореформенный период в процессе административного надзора за деятельностью органов местного самоуправления одной из основных линий являлось пресечение любых попыток по расширению ими своей компетенции и созданию дополнительных коллегиальных структур. В случаях противоречий органов городского самоуправления с представителями различных государственных учреждений, члены присутствия старались объективно оценивать поступавшие жалобы и не пытались принимать точку зрения той или иной стороны. При этом и губернаторы, как правило, не вторгались в сферу деятельности органов городского самоуправления, хотя в законодательстве подобные действия допускались. Одним из главных нововведений контрреформ стало расширение полномочий губернаторов по отношению к органам местного самоуправления. Однако в действительности произошло снижение активной роли начальника губернии в процессе административного надзора, и на первый план вышли задачи технического свойства, касавшиеся утверждения смет, такс и займов. Рассмотрение такого рода дел носило формальный характер, и в большинстве случаев все они получали одобрение членов присутствия. В результате, наметилась четкая тенденция поступательного увеличения земских сборов, что, в свою очередь, обусловило появление целой серии ходатайств со стороны городских органов самоуправления и частных лиц, направленных на пересмотр оснований налогообложения. Для разрешения возникшей дилеммы требовался пересмотр основ финансовых взаимоотношений между государством и органами самоуправления. Земская деятельность в начале XX века достигла таких масштабов, что без систематической помощи со стороны государства эффективное управление местным хозяйством стало крайне затруднительным. При этом предоставление субсидий в рамках введения всеобуча и освобождение земств от ряда обязательных расходов, например, по содержанию полиции, далеко не в полной мере компенсировали растущие затраты земств, что косвенно подтверждает неуклонный рост займов.
При обсуждении проектов по реформированию местного управления министерские запросы в основном направлялись на рассмотрение земских деятелей, которые в конце XIX – начале XX веков придерживались умеренно-либеральных взглядов, а в период третьеиюньской монархии занимали умеренно-консервативную позицию.
Государственные программы по развитию народного образования и агрономии в Московской губернии носили явно запоздалый характер, поскольку большая часть такого рода начинаний уже была реализована на практике на рубеже XIX – XX веков и соответственно для их обеспечения были созданы особые коллегиальные структуры и механизмы финансирования. Государственные структуры рассматривали земства как инструмент осуществления собственной стратегии и не собирались учитывать региональные различия в организации работы органов самоуправления. Поэтому любые попытки Московского земства добиться сохранения сложившихся традиций в принципах финансирования вступали в противоречие с бюрократическим характером государственных учреждений и были заведомо обречены на провал. В итоге, это приводило к многочисленным конфликтам, хотя на практике имели место и примеры взаимовыгодного сотрудничества органов самоуправления и государственных структур.
В период Первой мировой войны произошло расширение компетенции органов местного самоуправления, поскольку они приняли на себя функции по оказанию помощи больным и раненым воинам, а также по снабжению армии вещевым имуществом и продовольствием.
В исследуемый период общая эволюция отношения власти к органам местного самоуправления прошла путь от опасений «увенчания здания» и соответствующих ограничений их компетенции до сотрудничества в практических сферах и привлечения общественных учреждений к решению задач общегосударственного масштаба в период Первой мировой войны.
В большинстве практических проектов органы местного самоуправления демонстрировали более высокую степень эффективности в сравнении с аналогичными государственными структурами.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, списка использованных источников и литературы, 3 приложений.
Изучение проблемы трансформации общественных учреждений в системе государственного управления в конце XIX - начале XX вв
Проблема наилучшей организации местного самоуправления стала предметом обсуждения сразу после опубликования закона о земских учреждениях. Одной из первых работ стало исследование профессора А.В. Лохвицкого «Губерния, ее земские и правительственные учреждения» (1864 г.). В ней автор подробно анализирует круг вопросов и решений земских собраний, подлежащих утверждению губернатора и министра внутренних дел, и приходит к выводу о том, что «эти сановники имеют только прокурорское право — поставить на вид свои замечания, приостановить исполнение и представить тяжбу на решение сената» (курсив автора). В заключение Лохвицкий отмечает, что с введением земских учреждений российское государство вступило на путь децентрализации, которая пока коснулась только вопросов хозяйственных, но, по мнению автора, в законодательстве о земских учреждениях «высказано намерение расширить их компетенцию»2, - и этот подход правовед считает весьма важным залогом будущего развития органов местного самоуправления.
Еще одна попытка дать юридическую оценку «Положения 1864 г.» была предпринята в работе В.Н. Пешкова «Опыт теории земства и его земских учреждений по Положению 1864 г., Января 1» (1865 г.), в которой земское право выделялось в качестве самостоятельной отрасли, не входящей в систему гражданского права. Главным принципом нового закона автор считал признание «полной свободы и всех прав земства»3. Основой «бытия земских учреждений» Пешков называл уездные земства, потому что они непосредственно выражали общественные интересы. Автор полагал, что в соответствии с законом земские учреждения были наделены полной самостоятельностью в сфере вверенных им дел. В доказательство этой мысли он писал об отсутствии на заседаниях земских собраний представителей административной власти (прокурора, полиции), о правах гласных ставить на обсуждение любые местные проблемы, о легитимности и обязательной силе решений, принятых путем голосования. Даже требование закона о направлении всех земских постановлений на утверждение губернатора Пешков рассматривал как способ ограничить пределы административной власти, поскольку любые кардинальные разногласия губернатора и земства должны были в конечном счете разбираться Сенатом4. Таким образом, для работы В.Н. Пешкова характерна идеализация правительственных намерений в отношении земских учреждений.
Изучение органов общественного самоуправления было продолжено в докторской диссертации Б.Н. Чичерина (1866 г.), посвященной проблеме народного представительства в государствах с различной формой правления. В главе о местном самоуправлении автор вновь обратился к дилемме соотношения государства и местных учреждений. Как и в предшествующих работах, им было высказано мнение о необходимости подчинения местных органов центральному правительству, поскольку только таким образом можно обеспечить государственное единство. Местное самоуправление рассматривалось диссертантом, с одной стороны, в качестве противовеса «безмерному владычеству бюрократии», а с другой - как средство «приобретения влияния на избирателей», т.к. люди, «бескорыстно и успешно заведующие местными делами, всегда пользуются доверием общества, которое охотно слушает их голос и следует их руководству»3.
Идея Б.Н. Чичерина о централизации как способе исполнения местными учреждениями предписаний правительственных органов была подвергнута критике в докторской диссертации А.Д. Градовского «История местного управления в России» (1868 г.)6. В отличие от коллеги, Градовский не противопоставляет центральные и местные учреждения, а утверждает, что самоуправление - это «государственное явление», предполагающее «существование сильной и единой государственной власти», которая обеспечивает свободу граждан в сфере удовлетворения их местных интересов7.
Анализируя положения Свода законов, диссертант пришел к выводу о сходных задачах, выполняемых губернаторами и местными общественными учреждениями. Общим для них является гарантия точного исполнения закона. При этом губернатор выполняет функции надзора, а органы самоуправления заинтересованы в соблюдении «органических законов» по той причине, что на них базируется само существование местных учреждений. Автор допускал две ситуации, в которых возможны нарушения земствами норм закона. Во-первых, когда распоряжения администрации идут «в разрез с законодательством, и тогда органы самоуправления, очевидно, должны отстаивать силу существующего закона». И, во-вторых, когда местные учреждения становятся в оппозицию правительству, однако в этом случае «в руках правительства находятся все средства, чтобы ввести органы самоуправления в надлежащую сферу»8. Таким образом, противостояние государственных и общественных учреждений, по мысли Градовского, носит частный характер и не нарушает единства внутреннего управления.
Новой фундаментальной работой, в которой земства рассматривались на широком фоне аналогичных европейских учреждений, стало сочинение А.И. Васильчикова «О самоуправлении» (1869-1871 гг.). В предисловии к первому тому автором было высказано несколько теоретических суждений. В частности, он противопоставил понятию самоуправление предшествовавшие ему хронологически «самоуправство и самовластие», означающие «злоупотребление личной воли и правительственной власти», и предложил понимать под самоуправлением «взаимодействие народной воли и местных властей в пределах закона и под сенью суда»9. Далее автор указал на возможность двоякого подхода к решению местных дел, выделив бюрократический порядок управления в противовес самоуправлению.
В каждой главе автор предлагал определенные модели взаимодействия правительственных и местных учреждений. В целом, все они сводились к тому, что правительству необходимо более четко регламентировать деятельность земских учреждений посредством издания дополнительных законодательных актов, местным органам самоуправления предоставить широкие права по изданию обязательных для населения постановлений, а за гражданами оставить право обжалования решений и даже «бездействия» местного «начальства»10.
Очередная попытка сравнения земских учреждений с идеальной моделью самоуправления западноевропейского типа была предпринята в работе А.А. Головачева «Десять лет реформ» (1872 г.). При таком сопоставлении автор вполне закономерно пришел к выводу, что ограниченность компетенции земств в сфере налогообложения, контроль за их деятельностью со стороны губернатора, а также отсутствие «исполнительной власти» во взаимоотношениях с крестьянским самоуправлением и полицией, - все эти характерные черты новых органов не имеют ничего общего с действительным самоуправлением. Для достижения «более удовлетворительного положения земского дела» А.А. Головачев предлагал увеличить численность гласных, упразднить куриальную систему и ввести территориальный принцип устройства избирательных собраний. По мысли автора, следовало также переложить функции надзора за земскими учреждениями с губернаторов на судебную власть, обеспечив прозрачность земской деятельности за счет большей гласности11. В этом случае, общественное мнение должно было выполнять первоначальный контроль, а суды, по сути, устранять видимые нарушения закона.
Городские избирательные кампании и административный надзор
В отличие от прежнего «Городового положения» весь процесс подготовки и проведения выборов ставился под жесткий контроль губернской администрации. Губернатор утверждал дату выборов, назначал председателей участковых избирательных собраний, определял порядок доведения до всеобщего сведения списков избирателей. После проведения выборов итоговые списки гласных вместе с выборными листами в двухдневный срок представлялись губернатору для оценки законности проведенных выборов.
Первые выборы по новому «Городовому положению» в Московской губернии проводились в 1894 г., и уже на стадии подготовки списков избирателей обнаружился целый комплекс проблем. Для разъяснения наиболее сложных норм закона городские головы, как правило, подавали запросы на имя губернатора. В прошении воскресенского городского головы, в частности, выяснялся вопрос о том, следует ли включать в число избирателей «лиц, владеющих пустопорожней землей сроком более года, но построив- ших дома за несколько месяцев или недель до составления списков» . В ответе губернатора говорилось о невозможности участия в выборах таких владельцев.
Верейский городской голова пытался выяснить, каким категориям недоимщиков следовало запретить участие в голосовании: тем, за которыми числилась недоимка только по городскому сбору, или следовало также учитывать недоимки по казенным платежам219. К сожалению, в архивных материалах не удалось обнаружить ответ губернатора, но толкования закона, данные еще по прежнему «Городовому положению» и не утратившие силу впоследствии, позволяют утверждать, что городской голова, посылая подобный запрос, явно перестраховывался, так как недоимки в пользу казны не являлись основанием для лишения права голоса на городских выборах220.
Дмитровский городской голова обратился к губернатору с обширным запросом, указав в нем сразу на несколько проблем. В числе прочего он спрашивал, следует ли включать в избирательный список владельцев домов, построенных на арендуемой у города земле, а также владельцев неразделенной собственности и лиц, имеющих в городе только торгово-промышленные заведения, стоимость которых превышала установленный имущественный ценз? В губернаторском ответе указывалось, что арендаторы не должны были наделяться избирательными правами; из числа совместных владельцев имущества в выборах мог участвовать только один уполномоченный «по со- глашению с остальными» " . Владельцы торгово-промышленных заведений могли быть включены в избирательный список только при условии «выборки» ими гильдейских свидетельств.
В жалобе мещан г. Можайска, поданной на имя губернатора, ставился вопрос о возможности определения размера имущественного ценза на основе всей стоимости недвижимости, принадлежащей владельцу. Заявление мещан было рассмотрено на заседании губернского по земским и городским делам присутствия, в постановлении которого говорилось: «...если владельцу дома стоимостью хотя бы и ниже 100 руб. принадлежит в пределах городского поселения еще другое недвижимое имущество, причем общая стоимость всего имущества будет достигать... 100 руб. - то без сомнения он имеет право участия в выборах»222. В результате, несколько владельцев разнородного имущества были включены в избирательные списки.
Иная ситуация сложилась в Сергиевом Посаде, где одному из владельцев городской недвижимости, стоимость которой оценивалась в 500 руб., было отказано во внесении в избирательный список по причине того, что принадлежащее ему здание представляло собою не жилой дом, а «старообрядческую молельню». В качестве доказательства сообщалось, что здание стоит «с постоянно закрытыми ставнями», «не имеет необходимых для жилья приспособлений и по внутреннему своему устройству похоже на православный храм»223. Жалоба домовладельца была рассмотрена в губернском по земским и городским делам присутствии, которое признало правильными действия сергиевопосадской управы.
Во многих городах оказалась распространенной ситуация, когда наследники недвижимого имущества, осуществлявшие фактическое пользование, не имели соответствующих документов, подтверждающих их владельческие права. Так, в Павловском Посаде 86 горожан не были внесены городской думой в избирательные списки на том основании, что они «не имеют ни данных, ни купчих крепостей на участки земли, которые находятся под их домами и усадьбами и предоставлены им во временное пользование, причем право собственности... признано за городом»224. Обращение с жалобой в губернское по земским и городским делам присутствие со ссылкой на «давность владения» оказалось безрезультатным, так как члены присутствия, усмотрев, что «в настоящем деле возникает вопрос о праве собственности», отказались рассматривать проблему по существу, предложив сторонам доказать свои владельческие права в судебном порядке. И хотя подобная ситуация уже решалась положительно в сенатских разъяснениях225, павлопосадским жителям так и не удалось добиться включения их в избирательные списки.
Однако далеко не всегда граждане стремились воспользоваться своими избирательными правами. К примеру, при составлении списков в г. Звенигороде в число избирателей по решению губернского по земским и городским делам присутствия были включены жители Подгорной слободы, расположенной в 18 верстах от города. Это означало, что существовавшие ранее в слободе сословные органы самоуправления должны были быть упразднены и их функции переданы городскому старосте и собранию уполномоченных. В заявлении мещан говорилось, что в силу удаленности слободы от города «многие повинности мещанское общество исполняет самостоятельно», а при передаче слободы в ведение города она «лишится хозяина»226. Протестуя против подобных изменений, мещане выступили за сохранение в слободе должности мещанского старосты и саботировали городские выборы. После данного инцидента губернатор счел возможным сохранить в Подгорной слободе мещанскую управу, а попытки звенигородского общественного управления опротестовать финансовую самостоятельность, предоставленную слобожанам, не получили поддержки в Сенате .
Присоединение подмосковных территорий к г. Москве и проблема взаимоотношений органов самоуправления
Территория, непосредственно примыкавшая к границе г. Москвы, всегда имела ряд отличий от других сельских поселений. Здесь снимали жилье работники городских фабрик, в летний период отдыхали коренные москвичи, эти земли обеспечивали функционирование муниципальных предприятий (водопровода, канализации, путей сообщения). На рубеже веков в документации органов самоуправления для приграничных районов вводится понятие «пригороды». Дополнительные сложности с обеспечением санитарных норм и благоустройством этих местностей побуждали земских деятелей искать новые формы работы, позволявшие привлекать к решению таких задач местное население.
Первая попытка придать особый статус пригородам была предпринята в 1901 г., когда по поручению уездного земского собрания гласным
С.И. Анофриевым был выработан проект Положения об организации в пригородах административных единиц с правом самообложения. Предложения гласного фактически оказались аналогом мелкой земской единицы. Общественное управление в пригородах и «дачных колониях» планировалось наделить широких кругом полномочий, начиная с традиционных земских функций по развитию образования и здравоохранения и заканчивая организацией противопожарных мероприятий и благоустройством местности. Рабочими органами должны были стать общее собрание гласных в количестве 21 человека, процедура выборов которых во многом напоминала земские избирательные нормы, и управа поселения в составе председателя и трех членов. Общественному управлению планировалось предоставить право приобретать и отчуждать имущества, заключать договоры, вступать в обязательства, «вчинять гражданские иски и отвечать на суде по имущественным делам, с соблюдением правил, установленных для казенных установлений»199. За губернатором признавалось право надзора за правильностью и законностью действий нового общественного управления. Однако в процессе обсуждения проекта на заседании земского собрания гласные указали на «несоответствие некоторых его мест с духом земских учреждений и с характером потребностей тех местностей, для которых он предназначен» (Н.А. Каблуков), на «противоречие некоторых мест из проекта С.И. Анофриева с основными началами Положения о земских учреждениях» (Н.Ф. Михайлов), на «неопределенность отношений между исполнительным органом проектируемой им мелкой единицы и уездной земской управы, могущую привести к затруднениям и на практике» (С.К. Говоров)200. Итогом дискуссии стало выступление председателя управы Н.Ф. Рихтера, который объяснил, что управа нашла обсуждаемый проект неприемлемым для мелкой земской единицы, и поскольку на последнюю возлагались особые надежды, земцы сосредоточили внимание именно на этом направлении, а проект С.И. Анофриева оказался невостребованным.
В последующие годы со стороны земства неоднократно предпринимались попытки перейти в плоскость практического взаимодействия с городскими общественными учреждениями по вопросам пригородов, но все они оказались безрезультатны. По ходатайствам жителей пригородов уездное собрание возбуждало вопрос о присоединении их к городскому водопроводу, о субсидиях от города пригородным попечительствам о бедных и т.п. Представители городского управления тоже не оставались в долгу и находили весьма весомые доводы, доказывающие неправомерность и даже абсурдность земских предложений по софинансированию тех или иных направлений местного земского пригородного хозяйства. В ответах, подготовленных на анкету Главного управления по делам местного хозяйства, городские деятели отмечали, что жители пригородов уже давно обходятся городскому бюджету «в копеечку». Так, по данным на начало 1908/09 учебного года в городские школы было принято 1833 ученика из пригородных селений, а общий объем затрат на их годичное обучение оценивался в 80,6 тыс. руб. Кроме того, в документе указывалось на систематическое участие городского санитарного персонала в борьбе с эпидемиями в пригороде, а также постоянные обращения крестьян в городские больницы и амбулатории. Другим затратным для городского бюджета направлением оказалась борьба с пожарами, на которую выезжали городские «паровые машины». Общая сумма расходов по данному направлению оценивалась городскими деятелями в 66,7 тыс. руб. Городская дума даже обращалась в губернское земство с предложением компенсировать расходы на проведение противопожарных мероприятий, а получив отказ, ходатайствовала перед московским градоначальником о прекращении выездов городских пожарных команд на тушение пожаров в уезде, за исключением тех случаев, когда они угрожают городским строениям. Однако ходатайство не было удовлетворено и практика тушения пригородных пожаров с применением городских «паровых машин» сохранилась201.
Наиболее насущной потребностью пригородов являлись совместные мероприятия по санитарии и организации медицинской помощи. Разработка этого вопроса активно велась в 1910 г., и тогда же выяснилась диаметральная противоположность взглядов на данную проблему. Земцы призывали городских деятелей к активизации совместных усилий, а городские врачи высказывались в том смысле, что «...создавать для части населения нечто особенное, очень сложное, требующее больших затрат, притом создавать на время, не говоря о том, что такая специальная организация всецело удовлетворять население окраин и пригородов не будет». Временным такое состояния считалось по причине скорого присоединения большинства пригородных земель. «Следовательно, рано или поздно, - рассуждал городской врач В.П. Успенский, - с присоединением к городу пригородов, в исключительное ведение и содержание городского управления перейдет и вся созданная для пригородно-окраинного кольца специальная медицинская организация. Что оно с ней тогда будет делать? Поддерживать ее в интересах сравнительно небольшой части городского населения и иметь на одной и той же территории две различные организации... Или городскому управлению придется все уничтожить, закрыть и перенести все созданные учреждения к новым границам нового пригородно-окраинного кольца?»202 Подобная постановка вопросов в очередной раз убеждала земских деятелей в нежелании Московского городского управления идти навстречу стремлениям и запросам пригородов.
Однако утверждать, что городские деятели совсем не понимали очевидных перспектив развития пригородов, было бы неверно. В той части, которая касалась развития городской структуры, рассуждения городских гласных были вполне созвучны земским представлениям. Так, в материалах совещания финансовой и железнодорожной комиссий, намечавшей строительство трамвайных линий в пригородах, отмечалось: «С вопросом о постройке новых линий за городской чертой связан общий первостепенной важности вопрос о распределении московского населения по территории города и пригородов. Часть московского городского населения под влиянием дороговизны квартир переселяется за город и освобождается таким образом от городских налогов. С другой стороны рост пригородов вызывает значительные расходы на городские сооружения (например, по прокладке путей сообщения, газовых, водопроводных и канализационных труб) и на больничную, санитарную и т.п. помощь тому же населению»203. Последняя мысль очень импонировала земским деятелям, потому что она позволяла сделать важный и нужный вывод о том, что «расходы города на пригороды или в связи с пригородами неизбежны; необходима, значит, соответствующая компенсация этих расходов. Отсюда сам собой вытекает вывод о своевременности присоединения пригородов к городу». При этом подходы городского управления к расширению муниципальной территории путем присоединения отдельных наиболее доходных пригородов (Даниловской слободы, Марьиной Рощи, с. Богородского) вызывал со стороны земства последовательную критику. В качестве аргументов против такого подхода назывался рост цен на жилье во вновь присоединяемых местах и, как следствие, отток малообеспеченного населения в смежные пригородные районы. Одновременно в качестве отрицательных последствий отмечалось уменьшение земских доходов и сокращение в связи с этим расходов на благоустройство пригородов.
В целом, расширение городской территории за счет пригородных земель, активно проводившееся на рубеже веков, также критиковалось земством, а политика городского самоуправления называлась недальновидным эгоизмом, поскольку решающим моментом при присоединении был вопрос о том, покроет ли сбор с пригородной недвижимости городские расходы на пригородное население. В результате это привело к неравномерности развития территорий: «...в некоторых местах пригородная территория или разрывается на самостоятельные куски или приобретает невыгодную для комплекса конфигурацию от врезывающихся в нее клиньев муниципальной территории, присоединенных к городу при высочайшем утверждении городской черты»204, - отмечалось в докладе уездной управы. В качестве примера приводился завод Гужона, территория которого оказалась окружена муниципальными землями, а также ряд обособленных поселков у городской черты (По- тылиха, Воробьевы Горы, Хавская слобода, отдельные местности Ново- Андроньевского и Симоновского участков). Единственным выходом для последующего развития таких территорий, по мысли земцев, могло стать только присоединение их к городской территории.
Участие земцев в обсуждении изменений «Положения о земских учреждениях» (1897-1898)
Как уже отмечалось выше, количество дел, рассмотренных присутствием по земским проблемам, было значительно меньше, чем аналогичный показатель по вопросам городского самоуправления (всего выявлено 808 дел или 37,9% от общего количества дел, поступивших в присутствие). Среди них преобладали протесты губернаторов - 448 дел, меньше было обращений со стороны органов самоуправления (139 дел), представителей государственных структур (95), частных и юридических лиц (103). Все прочие дела отнесены к категории «разное», поскольку они касались самых разнородных предметов.
Наибольшее число обращений в присутствие по проблемам городского самоуправления пришлось на период с 1908 по 1914 г. (в среднем около по 57 дел ежегодно). Статистика по отдельным земствам показывает, что наиболее активными являлись Московское губернское и уездное земства (145 и 88 дел соответственно), а также Волоколамское, Коломенское и Подольское (в среднем по 65 дел). Наименьшую активность демонстрировали Дмитровское (22 дел), Верейское (29) и Серпуховское (31) земства314.
По протестам губернаторов на постановления земских собраний наибольшее количество обращений приходилось на середину 1890-х гг. (в среднем по 27 дел ежегодно) и период с 1908 по 1913 г. (от 22 до 49 дел в год). Чаще других в поле зрения начальника губернии оказывались Московское губернское и уездное земства (65 и 47 дел соответственно), а также Волоколамское и Коломенское земства (по 36 дел).
Основными направлениями губернаторского надзора, как и по городским делам, стали проблемы, связанные с составлением смет (126 дел), организацией работы земств и ответственности служащих (суммарно 155 дел), а также по нарушениям законодательства в период избирательных кампаний (52 дела)315. Немногочисленными являлись протесты губернаторов на земские постановления, касавшиеся взаимоотношений с государственными учреждениями (22 дела), издания обязательных постановлений (24), исполнения обязательных повинностей (16) и вопросов налогообложения (7 дел). Дел, не подпадавших под вышеперечисленные категории, было немало - 46. В их числе: дела о наградах и благодарностях должностных лиц (8), об открытии библиотек им. Л.Н. Толстого и Н.С. Тургенева, а также о размещении в них портретов классиков (суммарно 6 дел). Среди протестов губернаторов на земские постановления, состоявшиеся с явным превышением компетенции, встречаются такие как: установление школьного праздника 19 февраля в честь отмены крепостного права (Клинское земство, 1901), назначение «дня для говения учеников» земских школ (Богородское земство, 1894) или о «взыскании долгов за посевные семена наложением ареста на посевы» (Можайское земство, 1905)316. Закономерным итогом их рассмотрения в присутствии стала отмена решений земских собраний.
Рассмотрим подробнее основные группы дел по протестам губернаторов. В отношении сметных назначений (по данному направлению выявлено 126 дел) в 1890-е гг. губернаторы чаще всего пресекали распоряжения земских собраний о расходах, не предусмотренных «Положением о земских учреждениях». Так, в 1896 г. коломенские гласные приняли решение об ассигновании средств на депутацию для поздравлении Николая II с коронованием, а звенигородские земцы хотели утвердить особые «Правила по определению процента обложения имущества», но, в итоге, оба постановления как противоречащие закону были отменены присутствием317. На следующий год звенигородское собрание запланировало расходы на оплату работы ревизионной комиссии, что также не нашло понимания у членов присутствия .
Другая линия протестов губернаторов по сметным назначениям касалась взимания земского сбора (всего выявлено 41 дело). Они были направлены против решений земских собраний, в которых содержался отказ в сложении недоимок (13 случаев), в рассмотрении жалоб владельцев недвижимости по существу (5 дел) и в предоставлении рассрочки по платежам (2 дела). Наряду с этим рассматривались дела, в которых ставились под сомнения установленный земцами размер и основания взимания оценочного сбора (13 дел). Из общего количества дел по земскому сбору всего 8 (или 21,6%) не получили поддержки в присутствии. Как правило, это происходило, когда увеличение размера налога основывалось на произведенной переоценке имущества и не противоречило закону.
Новой страницей административного надзора стало применение закона 1900 г. о предельности земского обложения, в соответствии с которым земства могли увеличивать сборы с недвижимых имуществ не более, чем на 3% в год319. Сметы, составленные с превышением предельной нормы обложения, в обязательном порядке представлялись губернатору, который, в свою очередь, направлял их в губернское по земским и городским делам присутствие, после чего он должен либо утвердить смету, либо представить ее министрам финансов и внутренних дел. За чиновниками оставалось право указать пути сокращения сметы или представить в Государственный Совет предложение о выделении земству пособия из казны на выполнение сметы. Всего за время действия закона московскими губернаторами было опротестовано 59 смет, из них лишь пять не были утверждены на основании решения присутствия, и в трех случаях дела были переданы на рассмотрение в министерства. В первые годы применения закона сметы с превышением нормы обложения допускались присутствием с формулировками: оценка земли «крайне низка и не отвечает действительной стоимости» или «обложение в других уездах намного выше»320. Впоследствии члены присутствия признавали необременительным для населения даже такие сметы, в которых размер обложения повышался более чем на 10%, хотя это прямо противоречило закону, а в обосновании такого решения отмечалось, что абсолютные значения налогов в данных земствах оставались по-прежнему небольшими321. В случаях, связанных с пересмотром земских постановлений, члены присутствия, как правило, предлагали приостановить действие сметы до тех пор, пока губернским земством не будут внесены оборотные средства, или сократить смету. На рассмотрение в министерства были направлены сметы Волоколамского земства (1903 г.) и Московского уездного земства (1910 и 1911 гг.). В первом эпизоде обложение повышалось с 23,8 до 27,2 коп. с рубля доходности, и хотя повышение составляло всего 3,4%, но с учетом высокого уровня обложения члены присутствия предлагали министерству рассмотреть возможность выделения Во- локоламскому земству кредита на исполнение сметы . В отношении смет Московского уездного земства в одном случае также предлагалось уменьшить расходы, а в другом - смета была направлена в министерство с заключением, что «исправление ее невозможно»323.
В делом рассмотрение эпизодов с утверждением земских смет, составленных с превышением предельно допустимой нормы обложения недвижимости, показывает, что члены Московского губернского по земским и городским делам присутствия в подавляющем большинстве случаев (86,5%) старались утвердить земские постановления, подобрав соответствующие объяснения. И только после ряда публикаций экономистов и общественных деятелей, посвященных избыточности земского налогообложения324, отношение к превышению трехпроцентной нормы стало более внимательным, хотя мотив необходимости тех или иных земских расходов по-прежнему был доминирующим при принятии решения.
Протесты губернаторов, связанные с организацией работы земских учреждений (всего их выявлено 155), делятся на две большие группы. К первой из них (в которой насчитывается всего 71 дело) относятся проблемы формирования коллегиальных структур (25), составления инструкций, правил и определения пределов компетенции (17), дела по определению размеров заработной платы и пенсий (14) и разные вопросы, не поддающиеся классификации. Вторую группу составляют дела об ответственности должностных лиц земского самоуправления (в нее отнесено 84 дела).
Как видно из общей статистики, стремление к расширению компетенции в земствах прослеживалось даже более отчетливо, чем в органах городского общественного управления (суммарно 42 против 24 дел). Это объясняется, прежде всего, тем, что земства имели большее число коллегиальных структур, центральное место среди которых занимали экономические и санитарные советы. Большинство опротестованных губернаторами постановлений касались попыток уездных земств расширить представительство в указанных структурах, допустив к участию в них, например, всех гласных (Подольское земство, 1894; Коломенское земство, 1902), или предполагали создание подчиненных им участковых советов и попечительств (Коломенское земство, 1897; Звенигородское земство, 1908), а также расширение их финансовой самостоятельности (Верейское земство, 1905, Московское уездное земство, 1914). Кроме того, земцы регулярно пытались создать новые коллегиальные структуры: советы по народному образованию (Волоколамское, Дмитровское и Московское уездное земства, 1903); комиссии для разработки программы народных чтений и отбора учебников (Верейское земство, 1908 и 1913); справочное бюро по народному образованию (Московское губернское земство, 1913). Все эти начинания неизменно пресекались в рамках административного надзора, и лишь один единственный раз мнение губернатора не получило поддержки в присутствии, когда последнее признало возможным приглашение Волоколамской управой особого лица для заведования училищной частью.
